Sentenza n. 8/1962

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale della legge 10

ottobre 1957, n. 921, promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 30 novembre 1960 dal Tribunale di Perugia

nel procedimento civile tra Mattii Dante e Tocchi Mario ed altri,

iscritta al n. 12 del Registro ordinanze 1961 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 44 del 18 febbraio 1961;

2) ordinanza emessa il 30 gennaio 1961 dal Tribunale di Roma nel

procedimento civile tra Spagnoli Giuseppe e il Pio Istituto di Santo

Spirito ed Ospedali Riuniti di Roma, iscritta al n. 22 del Registro

ordinanze 1961 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 70 del 18 marzo 1961.

Viste le dichiarazioni di intervento del Presidente del Consiglio

dei Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 20 dicembre 1961 la relazione del

Giudice Giuseppe Castelli Avolio;

uditi l'avv. Augusto Castaldo, per Tocchi Mario ed altri, l'avv.

Giorgio Zanchini, per il Pio Istituto di Santo Spirito ed Ospedali

Riuniti di Roma, e il sostituto avvocato generale dello Stato Luciano

Tracanna, per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Mattii Dante, affittuario di una tenuta di proprietà di

Tocchi Mario ed altri, che assumeva danneggiata dagli eccezionali

eventi meteorologici verificatisi nell'annata 1956-57, convenne i

proprietari concedenti davanti al Tribunale di Perugia, Sezione

specializzata per le controversie in materia di equo canone per le

affittanze agrarie, per ottenere, ai sensi della legge 10 ottobre 1957,

n. 921, la riduzione del canone di fitto per la detta annata, nella

misura del 21 per cento stabilita dalla locale Commissione tecnica

provinciale, a norma dell'art. 1 della citata legge.

I convenuti eccepirono l'incostituzionalità della legge invocata

dal Mattii perché in contrasto con gli artt. 3, 104 e 111 della

Costituzione.

A sostegno di tale assunto deducevano, quanto alla violazione

dell'art. 3 della Costituzione, che la legge indicata, disponendo la

riduzione dei canoni di fitto dei fondi rustici danneggiati dalle

avversità atmosferiche e ponendo tutti i danni a carico del

proprietario, avrebbe eliminato ogni alea per l'affittuario, nonostante

che questi, nel concordare la corrisposta di affitto, avesse

necessariamente dovuto tener conto anche della ricorrenza di eventi

stagionali dannosi per i raccolti; ed avrebbe, altresì, indebitamente

favorito gli affittuari, non considerando le previdenze che essi,

normalmente, pongono in essere per ridurre i danni da eventi

atmosferici. Con ciò si sarebbe alterata gravemente l'economia del

contratto, violando il principio generale secondo cui l'alea

contrattuale deve essere subita, entro certi limiti, da ogni

contraente.

Osservavano ancora che la legge impugnata avrebbe violato gli artt.

104 e 111 della Costituzione, perché avrebbe posto le Commissioni

tecniche provinciali in posizione preminente rispetto alle Sezioni

specializzate dei Tribunali, attribuendo a queste funzioni di mera

esecuzione, giacché, in forza dell'art. 2, le Sezioni stesse devono

applicare ai canoni di affitto, in caso di controversia, la riduzione

nella misura determinata dalle Commissioni.

La violazione sarebbe poi aggravata dalla mancanza di

contraddittorio riguardo alla determinazione della percentuale di

riduzione deliberata con la notata efficacia vincolante dalle

Commissioni.

2. - Con ordinanza emessa il 30 novembre 1960, il Tribunale,

ritenuta influente e non manifestamente infondata l'insorta questione,

specie in riferimento al disposto dell'art. 2 della menzionata legge 10

ottobre 1957, n. 921, che, come si legge nell'ordinanza "sembra

impedire all'organo giurisdizionale l'esercizio del suo notevole quanto

fondamentale potere di disapplicare gli eventuali atti della

Commissione provinciale non conformi alla legge" rimise gli atti alla

Corte costituzionale per la decisione di competenza.

L'ordinanza, notificata il 16 e il 19 dicembre 1960, è stata

comunicata ai Presidenti dei due rami del Parlamento e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale del 18 febbraio 1961, n. 44.

3. - Si sono costituiti nel giudizio, dinanzi a questa Corte, il

Tocchi Mario e gli altri concedenti, rappresentati e difesi dall'avv.

Ferruccio Ferrero, che ha depositato le proprie deduzioni l'8 marzo

1961.

La difesa del Tocchi sostanzialmente ribadisce, sviluppandoli, i

motivi di incostituzionalità già dedotti, e conclude insistendo per

la dichiarazione di illegittimità costituzionale della legge in

questione.

4. - Si è anche costituito il Presidente del Consiglio dei

Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,

che ha depositato le proprie deduzioni il 23 dicembre 1960.

L'Avvocatura, in via pregiudiziale, rileva che la motivazione

dell'ordinanza di rinvio, pur dopo aver riferito i termini della

questione così come proposti dalla difesa del Tocchi, fa specifico

riferimento soltanto alla pretesa incostituzionalità dell'art. 2 della

legge impugnata, in base al quale è resa vincolante per il giudice la

percentuale di riduzione del canone di affitto determinata dalle

Commissioni provinciali. Dovrebbe da ciò desumersi la limitazione

dell'oggetto del giudizio di legittimità costituzionale alla detta

questione, con esclusione degli altri profili prospettati dalla difesa

e riferiti nell'ordinanza.

Nel merito, premesso che la legge impugnata ebbe di mira

l'attenuazione della grave situazione venuta a crearsi a carico degli

agricoltori affittuari a seguito delle eccezionali avversità

atmosferiche verificatesi nel periodo considerato, l'Avvocatura osserva

che, come ritenuto dalla Corte costituzionale con le sentenze nn. 53

del 1958 e 16 del 1960, è legittima la riduzione ope legis in misura

fissa dei canoni di affitto dei fondi rustici in vista della situazione

economica generale, ed è, quindi, altrettanto legittima la fissazione

delle percentuali minime e massime della riduzione, e l'affidamento

della determinazione della concreta misura della riduzione ad organi

amministrativi. L'applicazione obbligatoria di tale percentuale non si

risolverebbe, in ogni caso, in una limitazione della indipendenza della

funzione della Magistratura, che resta pienamente autonoma nel

giudicare su ogni altro obbietto inerente alla sua funzione che non sia

la misura della percentuale di riduzione da applicare nell'ipotesi

concreta. Né sussisterebbe, del pari, la violazione dell'art. 111

della Costituzione, giacché la legge impugnata non esclude affatto il

ricorso alle Sezioni specializzate per ottenere la perequazione del

canone, perequazione per la quale, in ogni caso, in conformità di

quanto ha ritenuto la Corte costituzionale, con sentenza n. 16 del

1960, non sussisterebbe un vero e proprio diritto soggettivo.

Quanto al dedotto contrasto della legge impugnata con il principio

di eguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione, l'Avvocatura

osserva che, subordinatamente alla eccezione pregiudiziale svolta circa

i limiti dell'oggetto del giudizio, il contrasto stesso dovrebbe in

ogni caso ritenersi insussistente nel merito. E ciò perché il

principio suddetto, così come è stato interpretato dalla Corte

costituzionale, non significa che il legislatore debba necessariamente

adottare una disciplina uniforme per ogni genere di rapporto e per

tutti i cittadini, ma importa solo l'obbligo del legislatore di

adottare una disciplina eguale per situazioni eguali e differenziata

per situazioni diverse, salvo le eccezioni all'uopo previste dall'art.

3, primo comma, della Costituzione.

Conclude l'Avvocatura chiedendo dichiararsi che non sussiste

l'illegittimità costituzionale della legge 10 ottobre 1957, n. 921, di

cui all'ordinanza 30 novembre 1960 del Tribunale di Perugia.

5. - Nel corso del procedimento civile pendente davanti al

Tribunale di Roma, Sezione specializzata per l'equo canone, tra

Spagnoli Giuseppe e il Pio Istituto di Santo Spirito ed Ospedali

Riuniti di Roma, avente ad oggetto la riduzione, ai sensi della

medesima legge 10 ottobre 1957, del canone di affitto del podere di cui

lo Spagnoli era affittuario, il convenuto eccepì l'illegittimità

costituzionale della detta legge sostenendo, anch'egli, che la stessa

vincola sostanzialmente con l'art. 2 le Sezioni specializzate dei

Tribunali alle deliberazioni delle Commissioni provinciali concernenti

la percentuale della riduzione del canone, indipendentemente dalla

realtà od entità del danno subito dai singoli, comportando

l'applicazione di eguali misure di riduzione a situazioni differenti,

per cui urterebbe contro i principi costituzionali sia in materia di

giurisdizione, sia in materia di eguaglianza dei cittadini dinanzi

alla legge.

Altri profili di incostituzionalità prospettò , inoltre, il

convenuto, affermando che la legge con l'art. 1 avrebbe attribuito al

Ministro per l'agricoltura e foreste una discrezionalità assoluta

nella materia demandatagli, senza dettare o precisare concetti e

criteri direttivi, conferendogli un potere regolamentare, di competenza

esclusiva del Capo dello Stato.

6. - Il Tribunale, con ordinanza 30 gennaio 1961, dopo avere

riferito i termini delle questioni come sopra proposte dal Pio Istituto

convenuto, affermava che, "quanto meno" sotto il primo profilo, la tesi

non poteva ritenersi manifestamente infondata.

Al riguardo osservava il Tribunale che la legge impugnata,

inserendosi nella disciplina delineata dagli artt. 1635 e 1636 del

Codice civile per la regolamentazione delle riduzioni dei canoni di

affitto per perdita dei frutti dovuta a caso fortuito, ed imponendo al

giudice l'applicazione di una percentuale di riduzione predeterminata

da apposito organo amministrativo, elimina praticamente ogni

possibilità di svolgimento di una controversia al riguardo davanti al

giudice stesso, giacché quest'ultimo può liberamente pronunciarsi

solo riguardo a questioni accessorie, quali l'esatta posizione del

fondo, la sua estensione ecc., mentre la parte più sostanziale della

questione, cioè l'accertamento della sussistenza effettiva del danno,

resta sottratta alla pronuncia del giudice.

Le determinazioni delle Commissioni, poi, sarebbero, altresì,

sottratte ad ogni altro sindacato, giacché interferirebbero in materia

di diritti soggettivi perfetti, esclusa dal controllo in sede di

giurisdizione amministrativa così come ha ritenuto il Consiglio di

Stato con la sentenza della VI Sezione, 11 maggio 1960, n. 338.

Resterebbe, pertanto, annullata, per il concedente, anche la

facoltà, costituzionalmente sancita, di agire a tutela dei propri

diritti, poiché non gli rimarrebbe alcuna via per provare l'eventuale

erroneità dell'accertamento della Commissione, mentre all'affittuario,

nei cui confronti è fatta salva la facoltà di avvalersi degli artt.

1635 e 1636 del Codice civile, resta aperto il ricorso al giudice per

dimostrare l'esistenza di un maggiore danno.

Onde, secondo l'ordinanza, il meccanismo della legge impugnata

sarebbe in contrasto con gli artt. 3 e 24 della Costituzione, per

quanto riguarda la posizione del privato, e con l'art. 102 della

Costituzione per quanto riguarda la funzione del giudice, limitata

dalla pronuncia di un organo amministrativo.

Concludeva l'ordinanza affermando che, sotto questi profili, la

questione sollevata dalla parte convenuta non poteva essere ritenuta

manifestamente infondata, e rinviava, quindi, gli atti a questa Corte

per la sua risoluzione in relazione agli artt. 3, 4 (recte 24), 101 e

102 della Costituzione.

L'ordinanza, notificata il 16 febbraio e comunicata ai Presidenti

dei due rami del Parlamento, è stata pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale n. 70 del 18 marzo 1961.

7. - Si è costituito, dinanzi a questa Corte, il Pio Istituto di

Santo Spirito, rappresentato e difeso dagli avvocati Gabriele Canevacci

e Giorgio Zanchini, che hanno depositato le proprie deduzioni il 7

aprile 1961.

Rileva preliminarmente la difesa che l'ordinanza di rinvio, pur

riferendo tutti i motivi di illegittimità costituzionale addotti

dall'Istituto, avrebbe poi provveduto solo in ordine a quello attinente

all'art. 2 della legge n. 921 del 1957. Rileva che a tale lacuna

dovrebbe ovviarsi, nella ipotesi di accoglimento del detto motivo, a

norma dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, derivando

l'illegittimità costituzionale dell'art. 1 dallo stretto nesso logico

e finalistico che lo lega con l'art. 2.

Ciò posto, la difesa del Pio Istituto, dopo aver richiamato i

lavori preparatori della legge in esame, dai quali trasparirebbe

l'inspiegabile fretta con cui il provvedimento venne adottato, senza

tener conto del pregiudizio arrecato ai diritti dei proprietari dei

fondi rustici affittati, osserva, con argomentazioni analoghe a quelle

svolte dalla parte privata nella causa proveniente dal Tribunale di

Perugia, che l'art. 2, vincolando il giudice all'accertamento della

riduzione del canone effettuato dalla Commissione tecnica provinciale,

impedirebbe l'esercizio del primario diritto-dovere del giudice stesso

di giudicare liberamente sulle questioni sottopostegli.

Oltre a ciò , la disposizione impugnata verrebbe a porre il

proprietario nella pratica condizione - come testualmente si afferma -

di "cittadino di classe inferiore rispetto all'affittuario". Manifesta,

pertanto, apparirebbe la violazione degli artt. 3 e 24 della

Costituzione.

E sarebbe, altresì, ravvisabile la violazione dell' art. 102 della

Costituzione perché le Commissioni tecniche provinciali verrebbero

istituite quali giudici speciali, mentre alle Sezioni specializzate

verrebbe tolto l'esercizio di ogni effettiva funzione giurisdizionale.

La difesa del Pio Istituto passa, poi, ad illustrare anche gli

altri aspetti di incostituzionalità dedotti nel giudizio di primo

grado, criticando la latitudine dei poteri affidati al Ministro

dall'art. 1, il quale avrebbe investito l'organo esecutivo di poteri

riservati al legislatore e, comunque, di una vera e propria competenza

regolamentare in materia, con violazione degli artt. 3, 42, 43, 44, 70,

76, 77 e 87 della Costituzione.

In subordine, nel caso di mancato accoglimento della questione

sollevata con l'ordinanza di rinvio, osserva che dovrebbe prospettarsi

"la necessità di esaminare se non debbano essere colmate le lacune

dell'ordinanza di rinvio", per avere il Tribunale omesso di motivare in

ordine alle altre questioni non sottoposte alla Corte. Ed in proposito

richiama l'ordinanza n. 41 del 27 giugno 1958 della Corte

costituzionale, la quale avrebbe affermato appunto la necessità di

tale riesame in un caso analogo.

Conclude chiedendo dichiararsi l'illegittimità costituzionale

della legge 10 ottobre 1957, n. 921, e, in subordine, rinviarsi gli

atti alla Sezione specializzata perché provveda anche in ordine alle

altre due questioni di legittimità come sopra proposte.

8. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri si è costituito

anche in questa seconda causa, rappresentato e difeso dall'Avvocatura

generale dello Stato, che ha depositato le proprie deduzioni l'8 marzo

1961.

Osserva l'Avvocatura, pregiudizialmente, che l'ordinanza di rinvio

ha rimesso alla Corte solo la questione concernente l'art. 2 della

legge in esame; e poiché l'oggetto del giudizio di legittimità

costituzionale è fissato, appunto, dall'ordinanza del giudice a quo la

questione da risolvere dovrebbe essere solo quella concernente l'art.

2.

L'Avvocatura poi, quanto al merito, osserva che non potrebbe

ravvisarsi contrasto fra la norma impugnata e l'art. 24 della

Costituzione, perché, come già sostenuto nella causa proveniente dal

Tribunale di Perugia, si deve escludere che sussista un diritto alla

effettiva perequazione dei canoni, e, comunque, la norma stessa non

esclude affatto il ricorso alle Sezioni specializzate, ma lo consente,

sia pure nei limiti stabiliti dalla legge in questione 10 ottobre 1957,

n. 921, e dalle altre leggi in vigore.

Quanto alla violazione dell'art. 3 della Costituzione, l'Avvocatura

insiste nei motivi già svolti nelle difese relative alla causa

promossa con ordinanza 30 novembre 1960 dal Tribunale di Perugia. Ed

anche riguardo al preteso contrasto con gli artt. 101 e 102 della

Costituzione, l'Avvocatura svolge considerazioni analoghe a quelle già

esposte in occasione della causa predetta, circa la nessuna incidenza

della norma impugnata sulla libertà ed indipendenza della Magistratura

nell'esercizio della sua funzione giurisdizionale.

Conclude chiedendo dichiararsi che non sussiste l'assunta

illegittimità costituzionale della legge 10 ottobre 1957, n. 921.

9. - La difesa del Tocchi Mario ed altri ha depositato, nei

termini, una memoria illustrativa con cui, sviluppando le tesi già

esposte, rileva che la legge impugnata avrebbe parificato nel

trattamento le situazioni, sostanzialmente diverse, del piccolo e del

grande affittuario, e non avrebbe considerato la particolare situazione

del piccolo proprietario, coltivatore diretto, incorrendo così in una

violazione del principio di eguaglianza di cui all'art. 3 della

Costituzione, simile a quella ravvisata dalla Corte costituzionale con

la sentenza n. 53 del 1958 a riguardo della legge 20 dicembre 1956, n.

1422, concernente la riduzione dei canoni di affitto di fondi rustici

corrisposti in canapa.

Nella stessa memoria poi, a sostegno della tesi concernente la

lamentata violazione dell'art. 102 della Costituzione, si fa

riferimento anche alle argomentazioni contenute nell'ordinanza di

rinvio del Tribunale di Roma 30 gennaio 1961.

La difesa richiama altresì la sentenza delle Sezioni unite della

Cassazione 15 dicembre 1960, che ha stabilito, fra l'altro, la

obbligatorietà per le Sezioni specializzate delle determinazioni

adottate dalle Commissioni tecniche ai sensi della legge impugnata, e

ne pone in risalto il contrasto con le opinioni emerse nel corso dei

lavori preparatori, tendenti ad escludere o limitare tale

obbligatorietà.

Anche la difesa del Pio Istituto di Santo Spirito ha depositato una

memoria nella quale preliminarmente si rileva che, pur avendo il

dispositivo dell'ordinanza di rinvio del Tribunale di Roma omesso di

fare riferimento ai profili di incostituzionalità relativi alla

violazione degli artt. 25 e 104 della Costituzione, ciò dovrebbe

considerarsi come una mera lacuna materiale, potendosi desumere dalla

motivazione dell'ordinanza la non manifesta infondatezza dei profili

stessi.

Nello sviluppare, poi, le argomentazioni già svolte, la difesa

dell'Istituto insiste, fra l'altro, nell' affermare che la legge

impugnata, contrariamente a quanto sostiene l'Avvocatura, sopprime

sostanzialmente la specifica competenza delle Sezioni specializzate dei

Tribunali per l'equo canone, incidendo gravemente sull'autonomia ed

indipendenza della Magistratura.

10. - Anche l'Avvocatura ha tempestivamente presentato memorie

illustrative in entrambe le cause, svolgendo ed ampliando le tesi già

sostenute in precedenza e citando, quali precedenti legislativi

analoghi alla legge impugnata, la legge 16 maggio 1956, n. 497,

concernente la riduzione, a seguito di eventi meteorologici, dei canoni

di affitto convenuti in olive, olio o prezzo equivalente, e la legge 23

dicembre 1955, n. 1309, concernente la riduzione, per motivi similari,

dei canoni di affitto dei fondi adibiti a pascolo, cereali ed oliveto.

In particolare, poi, nella memoria relativa alla causa proveniente

dal Tribunale di Roma, l'Avvocatura osserva che la obbligatorietà per

le Sezioni specializzate delle determinazioni di merito delle

Commissioni tecniche potrebbe, se mai, configurarsi come una forma di

giurisdizione limitata alla legittimità, largamente ammessa nella

nostra legislazione, escludendosi con ciò qualsiasi consistenza delle

doglianze mosse contro la legge impugnata sotto il profilo della

violazione dell'autonomia ed indipendenza della funzione

giurisdizionale.

Ribadisce, infine, l'Avvocatura l'inammissibilità delle questioni

di legittimità costituzionale non devolute all'esame della Corte con

l'ordinanza di rinvio, e ne contesta, comunque, la fondatezza nel

merito, affermando che l'art. 1 della legge in esame attribuisce al

Ministro dell'agricoltura solo normali poteri amministrativi.

Anche l'Avvocatura insiste, quindi, nelle già prese conclusioni. Considerato in diritto :

1. - Le due cause, congiuntamente discusse, vanno riunite e decise

con unica sentenza, data la identità delle questioni in esse

dibattute.

2. - Occorre, innanzi tutto, precisare la estensione e i limiti

della controversia, di fronte alle richieste dell'Avvocatura dello

Stato che, riferendosi all'ordinanza del Tribunale di Perugia, tende a

ridurre tali limiti, e a quelle della difesa del Pio Istituto di Santo

Spirito che vorrebbe, invece, estenderli al di là delle specifiche

questioni sottoposte a questa Corte con l'ordinanza del Tribunale di

Roma.

L'Avvocatura dello Stato sostiene, infatti, nell'atto di intervento

nel giudizio in rappresentanza del Presidente del Consiglio dei

Ministri, che in base all'ordinanza del Tribunale di Perugia, 30

novembre I960, la controversia dovrebbe ritenersi limitata alla

questione della legittimità costituzionale dell'art. 2 della legge 10

ottobre 1957, n. 921, in relazione all'art. 104 della Costituzione,

salvo alla Corte la potestà di esaminare, qualora fosse ritenuta

fondata l'impugnativa dell'art. 2, la legittimità costituzionale delle

disposizioni legislative direttamente connesse con quella impugnata, a

norma dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87.

Si deve, in proposito, rilevare che l'ordinanza del Tribunale di

Perugia ha inteso rimettere, ed ha in effetti rimesso, al giudizio

della Corte tutte le questioni di legittimità sollevate dalla difesa

del Tocchi Mario ed altri nel giudizio principale, e non già soltanto

quella attinente alla legittimità dell'art. 2 della legge 10 ottobre

1957, sotto il profilo della violazione degli artt. 104 e 111 della

Costituzione.

Ed invero l'ordinanza, dopo aver riferito sinteticamente i termini

delle questioni di legittimità costituzionale prospettate nel giudizio

principale, afferma, testualmente, che il giudizio stesso non può

essere definito "indipendentemente dalla insorta questione", facendo,

con ciò, chiaro riferimento al complesso dei motivi di illegittimità

costituzionale addotti in quella sede. La specificazione successiva

contenuta nell'ordinanza, relativa alla incostituzionalità dell'art. 2

della legge, non può, pertanto, interpretarsi come una limitazione

della materia devoluta alla competenza della Corte costituzionale, ma

solo come indicazione dell'orientamento del giudice a quo verso

quell'aspetto della questione, che l'ordinanza medesima pone in

maggiore evidenza, sottolineando la pretesa esclusione del potere del

giudice di disapplicare gli atti determinativi delle percentuali di

riduzione emessi dalle Commissioni tecniche provinciali, che

risultassero eventualmente illegittimi.

3. - Riguardo, poi, alla causa proveniente dal Tribunale di Roma,

giova rilevare che l'ordinanza di rinvio, 30 gennaio 1961, chiaramente

puntualizza la questione da sottoporre al giudizio della Corte

costituzionale, circoscrivendola alla pretesa violazione di principi

costituzionali posta in essere dall'art. 2 della legge 10 ottobre 1957,

quando impone al giudice di applicare una percentuale di riduzione del

canone di affitto predeterminato dalle Commissioni tecniche

provinciali.

La motivazione dell'ordinanza attiene solo ed esclusivamente a tale

questione, di talché alla espressione conclusiva usata dal Tribunale

"sotto questi profili, così considerati, la questione di legittimità

costituzionale sollevata dalla parte convenuta non può essere ritenuta

manifestamente infondata" deve logicamente annettersi il significato di

esclusione degli altri profili, non "considerati" nella parte motivata

dell'ordinanza, anche se accennati nella parte narrativa per ragioni

evidenti di completezza di esposizione.

E se nel dispositivo dell'ordinanza il Tribunale dispone la

trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per la risoluzione

della questione di legittimità "della legge 10 ottobre 1957, n. 921" e

non del solo art. 2, non per questo può sostenersi che siano state

rinviate all'esame della Corte anche le altre questioni, essendo lecito

ritenere, in base alle riferite osservazioni circa l'interpretazione

delle espressioni usate dal Tribunale, che la generica indicazione

dell'intero testo legislativo, nel dispositivo, è ispirata non dal

riferimento anche a motivi di illegittimità concernenti l'art. 1 oltre

che l'art. 2, bensì dallo stretto nesso di interdipendenza logica

prima facie rilevabile fra le disposizioni della legge, e quindi dalla

ovvia estensione dell'eventuale vizio di illegittimità di una di esse

a tutte le altre

4. - La difesa del Pio Istituto di Santo Spirito si dimostra ben

consapevole di questa precisazione dell'oggetto del giudizio di

costituzionalità quando formula due richieste, l'una che potrebbe

considerarsi anche pregiudiziale, l'altra conseguenziale alla presunta

dichiarazione di illegittimità dell'art. 2 della legge in esame.

Con la prima, ricordando che nel giudizio di merito furono

sollevate, sotto il profilo della violazione di diverse disposizioni

della Costituzione, varie questioni di legittimità costituzionale e

non soltanto quella del ricordato art. 2, prospetta la necessità di

rinvio degli atti al giudice a quo perché siano colmate le lacune che

dovrebbero ravvisarsi nell'ordinanza di rinvio a questa Corte. Ma

questa richiesta urta contro la costante giurisprudenza della Corte

costituzionale, che ha stabilito il principio che l'oggetto del

giudizio di legittimità costituzionale è delimitato dall'ordinanza di

rinvio, con la quale il giudice, motivandone la rilevanza, rimette alla

Corte la questione che ritiene sia indispensabile risolvere ai fini

della decisione della controversia su cui è stato chiamato a decidere.

La difesa del Pio Istituto, per avvalorare la sua richiesta, si

richiama all'ordinanza di questa Corte 24 giugno 1958, n. 41; ma si

tratta di un caso del tutto diverso, in cui la Corte, avendo rilevato

una discordanza fra la motivazione e il dispositivo dell'ordinanza di

rinvio, non poteva emanare la sua pronuncia per l'incertezza

dell'oggetto del giudizio di costituzionalità, e ritenne perciò di

dover provocare una precisazione dei termini della questione da parte

del giudice a quo.

Con l'altra richiesta la difesa del Pio Istituto, sempre allo scopo

di estendere la materia del presente giudizio di costituzionalità alle

altre impugnative dedotte e non ammesse nella ordinanza dal giudice del

merito, chiede che, conseguentemente all'accoglimento della questione

di legittimità costituzionale relativa all'art. 2 della legge in

esame, la Corte, a norma dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87,

estenda il suo esame alla legittimità dell'art. 1 della legge, in

quanto la illegittimità costituzionale anche di questo articolo

deriverebbe dallo stretto nesso logico e finalistico che lo lega con

l'art. 2. Ma è evidente che si tratta di una richiesta basata

esclusivamente su di una mera ipotesi, quella della fondatezza della

questione dedotta e conseguentemente della dichiarazione di

illegittimità costituzionale della norma impugnata.

5. - Ciò posto e passando ad esaminare il merito, devesi osservare

che, in entrambe le cause, due sono le questioni che la Corte

costituzionale è chiamata a decidere: la violazione del principio di

eguaglianza sancito dall'art. 3 della Costituzione in conseguenza della

disposizione contenuta nell'art. 2 della legge impugnata; la violazione

della libertà e indipendenza della Magistratura nell'esercizio della

sua funzione giurisdizionale, sempre in conseguenza della disposizione

dell'art. 2 della legge e in riferimento agli artt. 101, 102, 104 e 111

della Costituzione.

È necessario premettere che la legge di cui si tratta, 10 ottobre

1957, n. 921, come è reso evidente dai lavori preparatori, risulta

dalla unificazione di due proposte di legge che, sia pure con diverse

modalità, avevano tutte e due lo scopo di ovviare alla situazione

creatasi nelle campagne a danno degli affittuari, a seguito delle gravi

avversità atmosferiche dell'annata 1956-57, ed erano ispirate alla

considerazione che i detti affittuari, ritraendo i mezzi di

sussistenza, nella quasi generalità dei casi, dalla terra tenuta in

affitto, maggiormente risentirono della grave congiuntura economica. Il

legislatore si indusse ad intervenire proprio in vista della

eccezionalità ed imprevedibilità degli eventi meteorologici

verificatisi, ritenendo, in quel caso, insufficienti le disposizioni

del Codice civile, di cui agli artt. 1635 e 1636. Queste norme

prevedono, per le affittanze della durata di un anno, riduzioni del

canone non superiori alla metà nel solo caso di danno superiore alla

metà dei frutti non separati provocato da caso fortuito, e per le

affittanze pluriennali riduzioni nella stessa misura, nel solo caso di

danno incidente per oltre la metà dei frutti di un anno, non

compensato nel bilancio generale dell'affittanza. Onde mal si

adeguavano alla necessità di creare un rimedio di pronta, efficace e

generale applicazione, richiesto dalla gravità del sinistro

abbattutosi su larga parte del territorio agricolo nazionale.

La legge in esame, perciò, con l'art. 1 autorizzò il Ministro

dell'agricoltura e foreste a stabilire, con suo decreto, le Provincie

in cui si fossero verificate, in tutto o in parte del loro territorio,

eccezionali avversità atmosferiche o calamità naturali per l'annata

agraria 1956-57, e demandò alle Commissioni tecniche provinciali, di

cui all'art. 2 della legge 18 agosto 1948, n. 1140, il compito di

determinare riduzioni dei canoni di affitto dei fondi rustici nella

misura dal 20 al 40 per cento per ciascuna zona agricola danneggiata, a

seconda dei danni subiti. Con l'art. 2 stabilì, poi, che i canoni di

affitto dei fondi rustici danneggiati, compresi nelle Provincie

determinate col decreto del Ministro, dovevano essere ridotti nella

misura stabilita dalle Commissioni tecniche provinciali, e pose

l'obbligo per le Sezioni specializzate dei Tribunali di applicare, in

caso di controversia, la riduzione nella misura come sopra determinata

dalle Commissioni tecniche. Con l'art. 3 stabilì ulteriori

disposizioni in favore degli affittuari, facendo salvo l'eventuale loro

diritto alla maggiore percentuale di riduzione prevista dagli artt.

1635 e 1636 del Codice civile, ed abilitando gli affittuari stessi a

ripetere dal locatore la differenza tra il canone corrisposto e quello

dovuto ai sensi dell'art. 2, entro un anno dalla determinazione della

Commissione.

Il legislatore pose, pertanto, in essere, in base ad una

valutazione economico - sociale della congiuntura, una particolare e

temporanea disciplina dei canoni delle affittanze agricole in relazione

agli eventi eccezionali dell'annata agraria 1956-57, tendente ad

attenuare il disagio economico di una categoria di cittadini

(affittuari) mediante la modifica di condizioni contrattuali in loro

favore ed a carico di altra categoria di cittadini (concedenti).

Al fine di risolvere la prima questione di legittimità

costituzionale sopra accennata, occorre dunque vedere se il

legislatore, così facendo, abbia violato il principio di eguaglianza

sancito dall'art. 3 della Costituzione.

6. - A siffatto quesito non può che darsi risposta negativa.

L'art. 3 della Costituzione è stato ormai più volte preso in

esame da questa Corte che, con una elaborata e costante giurisprudenza,

ha fondamentalmente ritenuto che il principio in tale articolo sancito

vada inteso nel senso che dev'essere assicurato ad ognuno eguaglianza

di trattamento quando siano ragionevolmente ritenute eguali le

condizioni soggettive alle quali le norme giuridiche si riferiscono; ma

non nel senso che il legislatore non possa stabilire trattamenti

diversi per regolare situazioni che, nel suo apprezzamento

discrezionale, ritenga diverse, in modo da adeguare la disciplina

giuridica agli svariati aspetti della vita economica e sociale.

Ora è chiaro che la particolare disciplina dei canoni di affitto,

tendente a riequilibrare la situazione economica compromessa nel

settore delle affittanze agricole da eventi straordinari, sia pure

mediante una disciplina differenziata nel senso anzidetto, è frutto

proprio di un apprezzamento tipicamente discrezionale del legislatore,

circa la diversità delle situazioni delle categorie stesse e

l'opportunità di una correlativa diversità di trattamento.

Ed è appena il caso di notare che, come esattamente ha rilevato

l'Avvocatura dello Stato, l'intento che animò il legislatore trova

riscontro, oltre che nelle citate norme del Codice civile regolanti le

riduzioni dei canoni di affitto, nel più generale principio sancito

dall'art. 1467 dello stesso Codice, secondo cui, nel caso di eccessiva

onerosità della prestazione contrattuale, sopravvenuta per eventi

straordinari ed imprevedibili, è ammessa la risoluzione del contratto.

7. - Maggior fondamento non ha quel particolare aspetto di

violazione del principio di eguaglianza derivante, a dire della difesa

del Pio Istituto di Santo Spirito nella causa proveniente dal Tribunale

di Roma, dalla forzata applicazione di eguali percentuali di riduzione

del canone a situazioni di danno eventualmente disuguali, che sarebbe

insito nel sistema della legge.

La critica potrebbe, se mai, attenere ad assunti difetti di

applicazione della legge, ma non investe l'obbiettivo contenuto della

disposizione, la quale non solo non prevede la lamentata eventualità,

ma è, anzi, intesa ad evitarla, chiamando a fissare le percentuali di

riduzioni, "secondo zone", quindi rispetto a limitate estensioni di

terreni nelle singole Provincie colpite, ed "in relazione al danno

subito", organi qualificati al massimo, come le Commissioni tecniche

provinciali.

E del resto la Corte costituzionale, occupandosi di un caso

analogo a quello in esame, ha già avuto occasione di pronunciarsi

circa la legittimità costituzionale di una riduzione ex lege, per

straordinari eventi meteorologici, dei canoni di affitto fissati con

libera contrattazione, quando, con la sentenza n. 7 del 15 giugno 1956,

ha riconosciuto che la riduzione dei canoni di affitto dei terreni da

pascolo, disposta a seguito della siccità verificatasi in Sardegna nel

1948-49 dalla legge regionale 6 marzo 1950, era giustificata dalla

necessità indilazionabile di ricomporre, soprattutto nei confronti

delle famiglie dei pastori dell'isola, l'equilibrio essenziale dei

fattori economici.

8. - Anche infondata è l'altra questione, che involge le censure

di incostituzionalità riferite agli artt. 101, 102, 104 e 111 della

Costituzione, censure che si possono ricondurre sotto il profilo della

pretesa violazione della libertà e indipendenza della Magistratura

nell'esercizio della funzione giurisdizionale.

Sostanzialmente si lamenta che l'obbligatorietà dell'applicazione

della percentuale fissata dalle Commissioni finirebbe col porre le

Sezioni specializzate dei Tribunali, organi giurisdizionali, in una

posizione di dipendenza rispetto ad un organo amministrativo, riducendo

l'ambito della libera pronunzia giurisdizionale alle eventuali

questioni marginali, di contorno a quella veramente sostanziale in

materia di riduzione del canone, cioè la fissazione concreta della

misura della riduzione.

Ora le norme costituzionali, di cui si lamenta la violazione,

garantiscono la libertà e l'indipendenza del giudice, nel senso di

vincolare la sua attività alla legge e solo alla legge, in modo che

egli sia chiamato ad applicarla senza interferenze od interventi al di

fuori di essa, che possano incidere sulla formazione del suo libero

convincimento; ma la Costituzione non esclude affatto la possibilità

che il legislatore emani norme le quali, senza incidere su quei

principi, valgano a regolare l'attività degli organi giurisdizionali,

dettando disposizioni che il giudice è tenuto ad applicare

nell'esercizio delle sue funzioni.

Non sembra, quindi, che possa essere sollevata questione di

legittimità costituzionale sull'intervento del legislatore che

determini in misura fissa la percentuale di riduzione di canoni di

affitto: in tal senso si sono avuti ripetuti casi di intervento del

legislatore, giustificati da particolari situazioni di congiuntura, sia

per quanto riguarda i canoni di affitto dei fondi rustici, sia per

quanto riguarda le case di abitazione e i negozi. Per le affittanze

agrarie si è avuto un esempio recente nel caso della legge regionale

sarda, innanzi ricordata, e ritenuta costituzionalmente legittima da

questa Corte; mentre la riduzione coattiva del canone formava il

necessario presupposto - sul quale, peraltro, non si era nemmeno

discusso delle due sentenze di questa Corte n. 53 del 9 luglio 1958 e

n. 16 del 17 marzo 1960, riguardanti le affittanze di fondi rustici con

canone commisurato a canapa.

Ma la illegittimità la si vorrebbe riscontrare, nel caso in esame,

per il fatto che la riduzione dei canoni non è stata stabilita dalla

legge in misura fissa, ma entro certi limiti, devolvendo la

determinazione della percentuale di riduzione alle Commissioni tecniche

provinciali.

Bisogna tenere innanzi tutto presente che è la legge che contiene

la norma fondamentale circa la riduzione, fissandola entro un

determinato limite di massimo e di minimo. Alle Commissioni tecniche è

dato soltanto il compito di stabilire la misura concreta della

riduzione entro il massimo e il minimo di percentuale fissata dalla

legge: il che vuol dire che il legislatore, anziché fissare una misura

unica di percentuale applicabile, senza distinguere, in tutte le

Provincie colpite dalle avversità atmosferiche di cui si tratta, e per

tutte le zone, indiscriminatamente, entro le dette Provincie, ha voluto

rendere più aderente l'applicazione della riduzione alla entità dei

danni, zona per zona, secondo quel principio di eguaglianza - nel caso,

eguaglianza del danno sopportato - innanzi accennato. E che il

legislatore, posta la norma fondamentale, potesse devolvere ad organi

amministrativi, quali le Commissioni tecniche provinciali, la

determinazione concreta della riduzione, per ogni singola zona di

coltura, ossia la fissazione da parte di questi organi, specialmente

qualificati per la loro composizione e per la competenza in materia, di

adeguate percentuali di riduzione, in relazione a quel danno, con

carattere di generalità di applicazione, nella zona, e quindi con

effetto normativo, non sembra dubbio. Ciò, infatti, risponde,

nell'ordine giuridico e nella prassi amministrativa, ad una innegabile

necessità. Basta ricordare i casi consimili delle disposizioni,

emesse da organi amministrativi, ma aventi carattere normativo, per

regolare i prezzi delle merci, delle forniture, di servizi, di

prestazioni, per fissare determinati sconti, per le casse di

conguaglio, ecc. (vedansi per tali casi, e in vario senso, le sentenze

della Corte costituzionale 25 giugno 1957, n. 103; 6 dicembre 1960, n.

70). Attribuito, quindi, con l'art. 1 della legge l'anzidetto potere

normativo alle Commissioni tecniche, secondo la competenza per

Provincia e per zone, si rientra, per effetto della seguita concreta

determinazione della percentuale di riduzione, nei casi precedentemente

accennati in cui la legge, senza distinzione, determina, per tutto il

territorio nazionale, la percentuale di riduzione. E non altrimenti di

quanto avviene in questo caso, anche in quello in esame, il giudice non

può non applicare la riduzione fissata, così come non può non

applicare una qualsiasi altra norma, il che per nulla limita o menoma

il suo potere di organo giudicante.

9. - Resta da esaminare l'eccezione di incostituzionalità della

legge in esame riferita all'art. 24 della Costituzione, secondo

l'ordinanza del Tribunale di Roma.

Quanto precedentemente si è detto esimerebbe, invero, dallo

occuparsi in modo espresso di questa doglianza, giacché ad essa ben

possono riferirsi le ragioni precedentemente esposte circa la assunta

soppressione della tutela giurisdizionale dei diritti ed interessi,

specialmente del concedente, che deriverebbe dalla obbligatorietà

dell'applicazione della percentuale di riduzione determinata dalle

Commissioni tecniche.

Deve osservarsi, al riguardo, che l'art. 24 della Costituzione

stabilisce il principio secondo cui la legge ordinaria non può porre

limiti alla tutela giurisdizionale a protezione di diritti o interessi

legittimi.

Ma, nella specie, così come non vi è limitazione della "funzione"

giurisdizionale, non vi è limitazione della "tutela" giurisdizionale.

Si è già detto, infatti, che l'applicazione obbligatoria delle

percentuali di riduzione non incide sulla funzione giurisdizionale: per

motivi analoghi deve dirsi che essa non interferisce col diritto di

chiunque ad agire per ottenere la tutela giurisdizionale.

Invero, la garanzia costituzionale riguarda diritti ed interessi il

cui ambito può essere delimitato dalla legge, salvo l'osservanza degli

altri precetti costituzionali. Perciò, quando la legge dispone in

materia di diritti o interessi, circoscrivendone più o meno ampiamente

la sfera, come nel caso in esame, non ne comprime la garanzia

giurisdizionale, ma si limita a determinare l'oggetto della garanzia

stessa, a porre cioè una certa disciplina di un certo rapporto, in

ordine al quale la tutela giurisdizionale resta libera ed

impregiudicata.

E vale in proposito richiamare la sentenza n. 16 del 17 marzo 1960

di questa Corte, con la quale è stata respinta la questione di

legittimità della legge 6 agosto 1958, n. 790, concernente la

riduzione coattiva dei canoni di affitto di fondi rustici composti in

canapa, sollevata sotto il profilo, appunto, della violazione dell'art.

24 della Costituzione, derivante dalla coattività della riduzione, che

avrebbe impedito il ricorso al giudice per la tutela del diritto alla

effettiva perequazione del canone e per ogni altra questione ad esso

diritto collegata. La Corte in quell'occasione, dopo avere escluso che

l'ordinamento riconosca la qualifica di diritto o interesse, in senso

tecnico, alla pretesa di effettiva perequazione del canone, ed avere

quindi, correlativamente, escluso la sussistenza di qualsiasi

violazione dell'art. 24, che invece ai diritti ed interessi si

riferisce, ha comunque rilevato che la legge stessa imponendo una

riduzione compresa entro certi limiti, non sopprimeva la tutela

giurisdizionale, ma la consentiva "con l'ovvia limitazione" che il

ricorso poteva essere proposto ed accolto "nei limiti nei quali le

leggi in vigore in questa materia ne consentano proponibilità e

accoglimento" Così veniva ammesso il principio che, anche in

riferimento all'art. 24 della Costituzione, la riduzione coattiva dei

canoni di affitto non viola la garanzia della tutela giurisdizionale.