Sentenza n. 70/1984

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 334

del D.P.R. 23 gennaio 1973, n. 43 (Testo unico delle disposizioni

legislative in materia doganale), promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa l'8 novembre 1977 dal Tribunale di Como nel

procedimento penale a carico di Valsecchi Augusto ed altri, iscritta al

n. 87 del registro ordinanze 1978 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 101 dell'anno 1978;

2) ordinanza emessa il 31 maggio 1979 dal Tribunale di Rovigo nel

procedimento penale a carico di Ardina Antonio ed altri, iscritta al n.

790 del registro ordinanze 1979 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 8 dell'anno 1980;

3) ordinanza emessa il 13 novembre 1979 dal Tribunale di Bolzano

nel procedimento penale a carico di Bellutti German ed altro, iscritta

al n. 986 del registro ordinanze 1979 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 57 dell'anno 1980;

4) ordinanza emessa il 26 aprile 1982 dal Tribunale di Bergamo nel

procedimento penale a carico di Vecchi Leone, iscritta al n. 516 del

registro ordinanze 1982 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 351 dell'anno 1982;

udito nell'udienza pubblica del 24 gennaio 1984 il Giudice relatore

Giovanni Conso;

udito l'Avvocato generale dello Stato Stefano Onufrio per il

Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ordinanza dell'8 novembre 1977, emessa nel procedimento

penale a carico di Valsecchi Augusto ed altri, il Tribunale di Como,

rilevato che l'art. 7 della legge 10 dicembre 1975, n. 724, richiamando

gli artt. 10 e 11 della legge 3 gennaio 1951, n. 27, "conferisce il

diritto soggettivo azionabile in ogni stato e grado del procedimento,

all'invito da parte dell'autorità amministrativa alla definizione in

via amministrativa del contesto in quanto avente ad oggetto sale e

tabacco" e che, invece, tale diritto soggettivo è negato nell'ipotesi

di contrabbando avente per oggetto cose diverse dal sale e dal tabacco,

dato che l'art. 334 del D.P.R. 23 gennaio 1973, n. 43, lascia alla

discrezionalità dell'amministrazione doganale l'ammissione alla

procedura della conciliazione amministrativa (nella specie, negata agli

imputati), ha sollevato questione di legittimità del predetto art. 334

del D.P.R. n. 43 del 1973, in riferimento all'art. 3 della

Costituzione, che sarebbe violato dalla " ingiustificata disparità di

trattamento a fronte di un'identica lesione giuridica".

L'ordinanza, ritualmente notificata e comunicata, è stata

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 101 del 12 aprile 1978.

È intervenuta la Presidenza del Consiglio dei ministri,

rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, chiedendo

che la questione sia dichiarata non fondata.

Secondo l'atto di intervento la diversità di disciplina censurata

dal giudice a quo troverebbe ampia giustificazione nelle differenze

esistenti fra le imposte di monopolio, che hanno contenuto

prevalentemente fiscale, e le imposte doganali, che hanno carattere

prevalentemente protettivo (dazio) e perequativo (IVA e sovrimposta di

confine), differenze prese in considerazione dal legislatore che ha

voluto rimettere alla valutazione dell'amministrazione l'ammissione

alla definizione amministrativa delle seconde, ritenute più pericolose

di quelle relative ai generi di monopolio.

Il fatto che la definizione amministrativa sia affidata alla

discrezionalità dell'amministrazione, a seguito delle modifiche

introdotte all'art. 341 della legge doganale dall'art. 7 della legge 10

dicembre 1975, n. 724, anche nel caso di contrabbando di tabacchi di

provenienza estera accertato entro gli spazi doganali, non avrebbe

alcun rilievo, giacché un tale regime può essere ricollegato al

passaggio alla dogana della competenza sulla repressione di tali

infrazioni ed all'esigenza di uniformità di disciplina, senza che

possa essere assegnato alcun significato al differente ambito

territoriale dell'accertamento.

Richiamata la giurisprudenza di questa Corte circa l'osservanza del

principio di eguaglianza nella determinazione delle sanzioni penali (il

discorso sarebbe analogo in relazione alla discrezionalità

dell'ammissione alla definizione amministrativa), l'Avvocatura conclude

osservando che la denunciata disparità di trattamento non sussiste,

stante la diversa intensità degli interessi protetti dalle imposte di

monopolio rispetto a quelli tutelati dalle imposte doganali.

2. - Analoga questione ha sollevato anche il Tribunale di Rovigo

con ordinanza del 31 maggio 1979, emessa nel corso del procedimento

penale a carico di Ardina Antonio ed altri, adducendo, come ulteriore

parametro, l'art. 25, secondo comma, Cost. (in relazione all'art. 1

c.p.), vulnerato dalla tipologia dei poteri di intervento della

pubblica amministrazione, non circoscritti al mero accertamento della

conformità fra la situazione sottoposta al suo esame e la previsione

legislativa ed alla conseguente quantificazione dei diritti e delle

somme dovute, sebbene estesi fino a consentire la libera determinazione

della estinzione del reato.

L'ordinanza, ritualmente notificata e comunicata, è stata

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 8 del 9 gennaio 1980.

È intervenuta la Presidenza del Consiglio dei ministri,

rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, chiedendo

che la questione sia dichiarata inammissibile e, in subordine, non

fondata.

Secondo l'Avvocatura, la rilevanza della questione sarebbe nella

specie insussistente, non avendo gli interessati presentato domanda di

"oblazione" prima dell'apertura del dibattimento, termine finale, ai

sensi dell'art. 162 c.p. - che, dato il suo carattere di norma

generale, sarebbe applicabile, in assenza di diverse prescrizioni,

anche alla ipotesi di specie - per proporre la predetta domanda.

Passando al merito, l'Avvocatura nega il contrasto dell'art. 334

del D.P.R. n. 43 del 1973 con i parametri costituzionali invocati: con

l'art. 3, posto che già questa Corte, decidendo sulla legittimità

costituzionale dell'art. 141 del vecchio testo della legge doganale

(il cui solo primo comma è stato riprodotto dalla norma impugnata),

ebbe ad affermare che la necessità della motivazione dei provvedimenti

amministrativi e la conseguente possibilità del ricorso agli organi di

giustizia amministrativa contro l'atto di rifiuto dell'oblazione

escludono ogni violazione del principio di eguaglianza; con l'art. 25,

secondo comma, in quanto tale norma riserva alla legge, come unica

fonte, la previsione delle fattispecie penali, stabilisce la

irretroattività della legge e dà fondamento legale alla potestà

punitiva del giudice (sentenza n. 131 del 1970), senza che resti

esclusa la possibilità che la legge stessa preveda, come momento

logicamente successivo, cause di estinzione del reato il cui

accertamento è demandato al potere discrezionale (non arbitrario e non

insindacabile) della pubblica amministrazione, disciplinato da apposite

norme (artt. 334 e 336 del testo unico delle disposizioni legislative

in materia doganale): il fatto che il reato in alcuni casi si estingua

ed in altri no "è conseguenza tipica della necessità della

individuazione della pena e del suo adeguamento alle singole

fattispecie proprio nel rispetto dei principi costituzionali".

3. - Anche il Tribunale di Bolzano, con ordinanza del 13 novembre

1979, emessa nel procedimento penale a carico di Bellutti German ed

altro, ha impugnato l'art. 334 del D.P.R. n. 43 del 1973, che,

attribuendo alla mera discrezionalità dell'amministrazione il consenso

al pagamento di una somma non inferiore al doppio e non superiore al

decuplo del tributo, farebbe derivare da tale discrezionalità

"l'effetto giurisdizionale di sentenza del tribunale, competente per

materia e territorio, con la quale deve dichiararsi estinto il reato".

E ciò con conseguente violazione degli artt. 3 e 25 Cost., perché

mentre, da un lato, sarebbe lasciata all'amministrazione doganale la

discrezionalità di concedere o no il pagamento dei diritti e del

tributo, allo scopo di consentire l'estinzione del reato, dall'altro,

non sarebbero stabiliti criteri specifici, oggettivi e soggettivi, né

in ordine alle ipotesi di accoglimento o di reiezione della domanda di

definizione amministrativa, né in ordine alla determinazione della

somma da versarsi congiuntamente al tributo dovuto.

L'ordinanza, ritualmente notificata e comunicata, è stata

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 57 del 27 febbraio 1980.

È intervenuta la Presidenza del Consiglio dei ministri,

rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato.

La quale, riproducendo le precedenti deduzioni, ha chiesto che la

questione sia dichiarata non fondata.

4. - Infine, il Tribunale di Bergamo, con ordinanza del 26 aprile

1982, emessa nel procedimento penale a carico di Vecchi Leone, cui

l'amministrazione doganale aveva negato l'ammissione all'"oblazione ",

ha denunciato, in riferimento all'art. 3 Cost., l'illegittimità

dell'art. 334 del D.P.R. n. 43 del 1973, nella parte in cui dà

facoltà alla pubblica amministrazione di ammettere o no alla

definizione amministrativa il contravventore, facultizzando

l'amministrazione stessa a "compiere un atto da cui può dipendere

l'estinzione o meno dell'azione penale, in relazione alle concrete

possibilità economiche del contravventore".

L'ordinanza, ritualmente notificata e comunicata, è stata

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 351 del 22 dicembre 1982.

Nel giudizio è intervenuta la Presidenza del Consiglio dei

ministri, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato,

ed ha chiesto, parzialmente riproducendo le già descritte deduzioni,

che la questione sia dichiarata non fondata. Considerato in diritto :

1. - Le quattro ordinanze in epigrafe sottopongono alla Corte

questioni di legittimità costituzionale strettamente connesse: i

relativi giudizi vengono, pertanto, riuniti al fine di essere decisi

con un 'unica sentenza.

2. - Comune oggetto di censura è l'art. 334 del testo unico delle

disposizioni legislative in materia doganale, approvato con il D.P.R.

23 gennaio 1973, n. 43, articolo che disciplina la conciliazione

amministrativa con riguardo "ai delitti di contrabbando punibili con la

sola pena della multa" previsti dallo stesso testo unico. Più

precisamente, tale articolo viene denunciato da tre giudici a quibus

(Tribunali di Como, di Rovigo e di Bolzano) senza che il dispositivo

delle rispettive ordinanze ne delimiti comunque l'ambito e dal quarto

(Tribunale di Bergamo) "nella parte in cui dà facoltà alla P.A. di

ammettere o meno alla oblazione il contravventore".

Quanto ai parametri costituzionali invocati, tutte le ordinanze si

richiamano all'art. 3 Cost.: l'ordinanza del Tribunate di Como ne

prospetta la violazione in rapporto al diverso trattamento che, sotto

il profilo della conciliazione amministrativa, altre disposizioni

riservano ai supposti autori di particolari ipotesi di contrabbando,

pure esse punibili con la sola pena della multa, mentre le rimanenti

ordinanze si dolgono del diverso trattamento che la discrezionalità

dell'amministrazione doganale, nel consentire o no la definizione

amministrativa, può concretamente determinare all'interno della

categoria degli stessi delitti previsti dal testo unico del 1973.

Sempre nella medesima ottica, due di queste ordinanze (Tribunali di

Rovigo e di Bolzano) fanno pure richiamo all'art. 25 Cost., con

particolare riguardo al principio di legalità di cui al suo secondo

comma, quale risulta recepito sul piano del diritto penale comune

dall'art. 1 c.p., come si precisa nell'ordinanza del Tribunale di

Rovigo.

3. - Ciò premesso, occorre per prima cosa darsi carico di

un'eccezione di inammissibilità avanzata dall'Avvocatura dello Stato

nei confronti del giudizio di legittimità in ultimo menzionato.

L'eccezione si basa sulla considerazione che, non avendo gli imputati

del procedimento pendente davanti al Tribunale di Rovigo presentato

"domanda di oblazione" prima dell'apertura del dibattimento, "

l'oblazione non sarebbe stata comunque più possibile", data

l'applicabilità del termine finale fissato, in coincidenza con

l'apertura del dibattimento, dall'art. 162 c.p., "legge generale" da

ritenere operante "in mancanza di un diverso termine", come, appunto,

è il caso dell'art. 334 del D.P.R. 23 gennaio 1973, n. 43, che nulla

prevede in proposito.

Così come formulata e motivata, detta eccezione non può essere

accolta. A smentire la tesi secondo cui la domanda di "oblazione"

(rectius, conciliazione amministrativa) risulterebbe definitivamente

preclusa in coincidenza con l'apertura del dibattimento, basta il

rilievo che l'art. 162 c.p. non può essere considerato alla stregua di

una legge generale rispetto "a quelle speciali che prevedono le

conciliazioni amministrative" e, tanto meno, rispetto all'art. 334 qui

in esame. Lo impediscono non solo la differenza "soggettiva", che

intercorre tra l'oblazione ex art. 162 c.p. (cui si abbina ora

l'oblazione ex art. 162 bis c.p., introdotto dalla legge 24 novembre

1981, n. 689, anch'essa) facente capo all'autorità giudiziaria e la

conciliazione amministrativa ex art. 334 del D.P.R. n. 43 del 1973,

facente capo all'autorità amministrativa, ma anche e soprattutto la

differenza "oggettiva", che emerge dall'applicabilità dell'art. 162

c.p. (e così pure dell'art. 162 bis c.p.) a fattispecie

contravvenzionali, in contrapposto all'applicabilità del predetto art.

334 a fattispecie delittuose.

4. - La questione sollevata dal Tribunale di Rovigo è, comunque,

da dichiarare inammissibile, allo stesso modo di quelle, strettamente

connesse, sollevate dai Tribunali di Como, di Bolzano e di Bergamo, per

un'altra, ben più radicale, ragione, collegata al petitum di ciascuna

delle rispettive ordinanze. Infatti, qualunque interpretazione, tra le

possibili, si voglia dare di esse quanto all'obiettivo perseguito, il

loro petitum si appalesa sempre tale da non permettere a questa Corte,

per un motivo o per l'altro, di passare all'esame del merito.

Gli obiettivi ricavabili dall'analisi delle quattro ordinanze sono,

infatti, sostanzialmente due: o si ritiene (come il dispositivo delle

ordinanze dei Tribunali di Como, di Rovigo e di Bolzano sembrerebbe

privilegiare) che i giudici a quibus abbiano avuto di mira

l'annullamento dell'intero art. 334 del D.P.R. 23 gennaio 1973, n. 43,

oppure si ritiene (come il dispositivo dell'ordinanza del Tribunale di

Bergamo mostra espressamente e la motivazione delle altre ordinanze

lascia, più o meno apertamente, trasparire) che i giudici a quibus

abbiano avuto di mira una declaratoria di illegittimità parziale, tale

da non travolgere l'istituto della conciliazione amministrativa, ma da

determinare soltanto l'eliminazione di ogni discrezionalità per

l'amministrazione doganale. Particolarmente sintomatica in tal senso la

motivazione dell'ordinanza del Tribunale di Como, ove si invoca, anche

per i supposti autori di delitti di contrabbando punibili con la sola

pena della multa ai sensi del D.P.R. n. 43 dei 1973, quel "diritto

soggettivo" all'invito" alla definizione in via amministrativa" che

"l'art. 7 legge 10 dicembre 1975, n. 724, richiamando gli artt. 10 ed

11 legge 3 gennaio 1951, n. 27", conferisce ai supposti autori di quei

delitti di contrabbando punibili con la sola pena della multa "che

abbiano per oggetto tabacchi di provenienza estera", ma siano accertati

"fuori degli spazi doganali", analogamente a quanto gli artt. 10 e 11

della legge n. 27 del 1951 statuiscono espressamente per i reati aventi

ad oggetto gli altri generi (sali, tabacchi di provenienza non estera)

in ordine ai quali vige il regime di monopolio.

5. - Nell'eventualità che ad essere perseguito fosse il primo dei

due possibili obiettivi, vale a dire l'annullamento dell'intero art.

334 del D.P.R. 23 gennaio 1973, n. 43, la questione dedotta

risulterebbe inammissibile per assoluto difetto di rilevanza nel

giudizio a quo (cfr. sentenze n. 261 e n. 311 del 1983. Infatti, una

volta che venisse eliminata dall'ordinamento, nell'ipotesi di ritenuta

fondatezza della questione, la norma che racchiude l'intera disciplina

della conciliazione amministiativa nei confronti delle violazioni in

materia doganale punibili con la sola pena della multa, gli incolpati

di tali delitti non potrebbero in nessun caso ed in nessun momento, né

prima né durante il processo penale, fruire della conciliazione

amministrativa. Ciò comporterebbe che il giudice penale investito del

processo non potrebbe in alcun modo essere chiamato a trarre la

conseguenza tipica della conciliazione amministrativa, cioè a

dichiarare l'estinzione del reato, dovendo sempre addivenire ad una

pronuncia sull'esistenza o no dei fatti oggetto dell'imputazione.

Proprio come vi si deve addivenire, oggi, quando - ed è il caso di

tutti i giudizi a quibus - l'amministrazione doganale non abbia dato

corso alla conciliazione amministrativa.

6. - Anche nell'eventualità, invero più probabile, che ad essere

perseguito fosse il secondo dei due possibili obiettivi, vale a dire la

sopravvivenza della conciliazione amministrativa per i delitti cui fa

riferimento l'art. 334 del D.P.R. 23 gennaio 1973, n. 43, ma con la

previa eliminazione di ogni discrezionalità per l'amministrazione

doganale, la questione dedotta risulterebbe del pari inammissibile, sia

pure per un motivo diverso dall'assoluto difetto di rilevanza nel

giudizio a quo.

Questa volta, l'impossibilità per la Corte di passare al merito

della questione deriverebbe dal fatto che le si chiederebbe di

apprestare una disciplina della conciliazione amministrativa del tutto

diversa rispetto al sistema attualmente in vigore nel settore delle

disposizioni doganali. Non sarebbe, infatti, di certo sufficiente

sostituire la discrezionalità dell'amministrazione nell'invitare

l'incolpato o nell'aderire alla di lui istanza con l'obbligatorietà

dell'invito o la vincolatività dell'istanza per dar vita ad una nuova

disciplina conciliativa in grado di operare automaticamente; il

mutamento sarebbe tale da richiedere, altresì, una precisa

determinazione dei tempi e delle modalità per gli adempimenti

necessari dall'una e dall'altra parte, non potendo l'estinzione del

reato e le conseguenti sorti del processo rimanere svincolate da

razionali condizionamenti. Ma simili interventi comportano l'esercizio

di scelte che vanno ben al di là dei poteri di questa Corte, chiamando

in causa la discrezionalità del legislatore, il solo legittimato alla

produzione di discipline articolate in sistema (cfr., per analoghe

conclusioni, le sentenze n. 137 del 1981, nn. 205, 214, 274 del 1983 e

n. 25 del 1984).

Né varrebbe obbiettare, sulla scia di quanto suggerisce la

motivazione dell'ordinanza del Tribunale di Como, che i tempi e le

modalità del meccanismo conciliativo sarebbero ricavabili, senza

bisogno di appositi interventi legislativi, dagli artt. 10 e 11 della

legge 3 gennaio 1951, n. 27 (per giunta, già richiamati, sia pure per

un settore particolare difatti di contrabbando, dall'art. 341 dello

stesso D.P.R. 23 gennaio 1973, n. 43): cioè, dai due articoli che

regolano nei dettagli la conciliazione amministrativa di tipo "non

discrezionale" che da oltre un trentennio presiede all'estinzione dei

reati (delitti o contravvenzioni) punibili con sola sanzione pecuniaria

aventi ad oggetto generi di monopolio, eccezione fatta soltanto, da

ultimo, per i fatti di contrabbando aventi ad oggetto tabacchi di

provenienza estera accertati all'interno degli spazi doganali (art. 7

della legge 10 dicembre 1975, n. 724).

L'operazione perseguita attraverso un tale schema di ragionamento -

che avrebbe come punto d'arrivo una declaratoria di illegittimità

dell'art. 334 del D.P.R. 23 gennaio 1973, n. 43, non solo nella parte

in cui si riferisce ad un'amministrazione doganale che "può", e non

che "deve", consentire alla conciliazione, ma anche nella parte in cui

non si estendono le previsioni degli artt. 10 e 11 della legge 3

gennaio 1951, n. 27 - condurrebbe ad una manipolazione normativa

diretta a trasformare in regola quella che per i delitti è

un'eccezione, ovverosia ad adottare quest'ultima come modello generale.

E che di eccezione si tratti, quanto ai delitti punibili con la

sola pena della multa, lo dimostrano chiaramente tutti gli altri

precedenti normativi in materia di conciliazione amministrativa, sempre

in chiave di discrezionalità dell'amministrazione (cfr., via via, art.

117 del R.D. 26 gennaio 1896, n. 20; art. 1 del R.D. 2 settembre 1923,

n. 1960, nella parte sostitutiva del predetto art. 117; art. 141 della

legge 25 settembre 1940, n. 1424; e, ancora con riferimento specifico

ai generi di monopolio, art. 110 della legge 17 luglio 1942, n. 907).

L'iter suggerito dall'ordinanza del Tribunale di Como appare,

dunque, precluso a priori, non potendo l'eventuale disparità di

trattamento essere addebitabile alla norma generale, ma soltanto alla

norma che se ne discosta. In nome dell'eguaglianza, questa Corte può

unicamente "ricondurre le deroghe ingiustificate e le arbitrarie

eccezioni alle regole già stabilite dalla legge ovvero ai principi

generali univocamente desumibili dall'ordinamento " (Così la sentenza

n. 314 del 1983, e, precedentemente negli stessi sensi, altre sentenze,

come la n. 139 del 1979, la n. 35 del 1981, la n. 213 del 1983), e ciò

tanto più allorché si sia, come qui, in materia penale (v. già la

sentenza n. 43 del 1977).

7. - Tra i precedenti dell'attuale art. 334 del D.P.R. 23 gennaio

1973, n. 43, è stato, ovviamente, menzionato anche quello, più

immediato e diretto, costituito dall'art. 141 della legge 25 settembre

1940, n. 1424, al quale proposito va ricordato l'intervento di questa

Corte (sent. n. 55 del 1969). tradottosi in un dispositivo

strettamente circoscritto alla declaratoria di illegittimità della

parte di tale articolo - più precisamente, la seconda parte del suo

secondo comma - che poneva un termine finale troppo anticipato al

possibile determinarsi dell'efficacia estintiva del pagamento

effettuato all'amministrazione doganale.

Il fatto che quel limite temporale non sia stato più riprodotto

dall'art. 334, che, nell'economia del testo unico del 1973, ha preso il

posto del precedente art. 141 né alcun altro limite sia stato da esso

esplicitato, se toglie alla pronuncia costituzionale del 1969 ogni

incidenza in ordine alla presente questione, non sta certamente a

significare che l'intera tematica della conciliazione amministrativa

nei settori delle dogane e dei monopoli non abbisogni di una revisione

più attenta di quanto non sia stata quella inerente all'emanazione di

un semplice testo unico. E, quindi, da auspicare che questa tematica

venga al più presto ripresa dal legislatore, alla luce di una più

aggiornata valutazione sia dei poteri demandati alla pubblica

amministrazione, sia degli interessi tutelati dalle norme

incriminatrici in discussione, sia delle linee di politica legislativa

involgenti le sanzioni pecuniarie, multa compresa. Soprattutto dopo le

molteplici, profonde, innovazioni apportate dalla legge 24 novembre

1981, n. 689.