Sentenza n. 70/1960

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 4

della legge 4 agosto 1955, n. 692 (concernente l'estensione

dell'assistenza di malattia ai pensionati di invalidità e vecchiaia),

promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 25 giugno 1959 dal Tribunale di Roma nel

procedimento civile vertente tra la Società "Chimical" e l'Istituto

nazionale assicurazioni malattie (I. N. A. M.)., iscritta al n. 94 del

Registro ordinanze 1959 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 239 del 3 ottobre 1959;

2) ordinanza emessa il 20 ottobre 1959 dal Pretore di Napoli nel

procedimento civile vertente tra la Società "Lancellotti" e l'Istituto

nazionale assicurazioni malattie (I. N. A. M.), iscritta al n. 115 del

Registro ordinanze 1959 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 288 del 28 novembre 1959.

Viste le dichiarazioni di intervento del Presidente del Consiglio

dei Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 26 ottobre 1960 la relazione del

Giudice Antonio Manca;

uditi gli avvocati Antonio Sorrentino, Massimo Severo Giannini e

Rosario Nicolò, per la Società "Chimical", l'avv. Antonio

Tagliaferri, per la Società "Lancellotti", gli avvocati Aldo Dedin e

Carlo Arturo Jemolo, per l'Istituto nazionale assicurazioni malattie

(I. N. A. M.), e il vice avvocato generale dello Stato Achille Salerni,

per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Risulta dall'ordinanza 25 giugno 1959 del Tribunale di Roma,

che la Società "Chimical", con sede in Napoli, produttrice di

specialità medicinali, ha chiamato in giudizio l'Istituto nazionale

assicurazioni malattie (I. N. A. M.), deducendo che non sarebbe tenuta

a concedere lo sconto del 12 per cento, sul prezzo di vendita dei

medicinali di sua produzione, acquistati presso le farmacie da persone

assistite da detto Istituto. Sconto il cui rimborso era stato chiesto

dall'I. N. A. M. con note di addebito, in base all'art. 4 della legge 4

agosto 1955, n. 692 (concernente l'estensione dell'assistenza di

malattia ai pensionati di invalidità e vecchiaia), e al decreto

dell'Alto Commissario per l'igiene e la sanità pubblica del 18

novembre 1955 (contenente le modalità di applicazione dell'anzidetta

disposizione). La Società attrice eccepiva l'illegittimità

costituzionale dell'art. 4 sopra citato e del decreto dell'Alto

Commissario, qualora si ritenesse avere valore di legge, perché in

contrasto con gli artt. 3, 23, 38 e 53 della Costituzione.

Il Tribunale ha osservato che la questione, sebbene sollevata in

relazione al decreto dell'Alto Commissario, investe l'art. 4 della

legge e ha ritenuto la questione stessa rilevante per la decisione

della causa.

Nell'ordinanza si premette che il primo comma del predetto art. 4

autorizza gli Istituti e gli enti indicati nell'art. 2 ad acquistare

direttamente dai produttori qualsiasi preparato farmaceutico, e i

galenici preconfezionati per la distribuzione ai propri assistiti; che,

peraltro, in base al terzo comma dello stesso art. 4, "qualora gli

Istituti e gli enti di cui sopra non si avvalgano della facoltà

prevista dal primo comma, l'Alto Commissario per l'igiene e la sanità

pubblica, di concerto con il Ministro per il lavoro e la previdenza

sociale, determinerà annualmente, con proprio decreto, la misura di

uno sconto minimo da praticarsi a favore degli Istituti ed enti

predetti, oltre a quello praticato per la distribuzione e per la

vendita al pubblico. Detto sconto non dovrà essere inferiore al 17

per cento e sarà a carico delle farmacie nella misura fissa del 5 per

cento".

Il Tribunale ha espresso il dubbio circa la legittimità

costituzionale di questa disposizione, osservando:

1) che lo sconto obbligatorio si risolverebbe in sostanza in una

prestazione patrimoniale a carico dei produttori di specialità

medicinali. Prestazione della quale la legge fissa soltanto il minimo,

di guisa che l'Alto Commissario non sarebbe tenuto ad osservare un

limite massimo, né, per stabilire la misura dello sconto, dovrebbe

seguire criteri e direttive legislativamente predeterminate; donde il

dedotto contrasto con l'art. 23 della Costituzione;

2) che la questione non sarebbe neppure manifestamente infondata in

riferimento agli artt. 3, 38 e 53 della Costituzione, in quanto, per

l'art. 38, alla previdenza ed assistenza, oggetto di tale disposizione,

si dovrebbe provvedere con contribuzioni di carattere generale,

gravanti su tutti i cittadini e non già su singoli gruppi o categorie,

sia mediante tributi, in base ai principi stabiliti dall'art. 53 della

Costituzione, sia mediante contribuzioni imposte ai datori di lavoro ed

ai lavoratori di tutte le categorie produttrici.

Il Tribunale ha disposto pertanto la sospensione del giudizio e la

trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.

L'ordinanza, eseguite le prescritte notificazioni e comunicazioni,

è stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 3 ottobre 1959.

Avanti a questa Corte si è costituita la Società "Chimical",

rappresentata dagli avvocati Marcello De Cesaris e Rosario Nicolò, in

base a procura del 3 agosto 1959, e dagli avvocati Antonio Sorrentino e

Massimo Severo Giannini, in base a procura 17 febbraio 1960. Nelle

deduzioni depositate il 21 settembre 1959, la predetta Società

richiama sostanzialmente i motivi già prospettati nell'ordinanza e

conclude perché sia dichiarata l'incostituzionalità dell'art. 4 della

legge 4 agosto 1955, n. 692.

Si è pure costituito l'Istituto nazionale per le assicurazioni

contro le malattie, rappresentato dagli avvocati Aldo Dedin e Carlo

Arturo Jemolo, che hanno depositato le deduzioni il 22 ottobre 1959.

È intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,

rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato, depositando le

deduzioni il 18 agosto 1959.

La difesa dell'I. N. A. M. osserva preliminarmente che il

Tribunale, oltre a non avere riconosciuta la manifesta infondatezza

della questione in relazione agli articoli della Costituzione

richiamati e specialmente in relazione all'art. 23, non avrebbe

adeguatamente motivato sulla rilevanza perché non avrebbe tenuto conto

che la contestazione riguardava direttamente il decreto dell'Alto

Commissario del 18 novembre 1958, con la conseguenza che contro questo

provvedimento si sarebbe dovuta dirigere l'impugnazione davanti alla

giurisdizione competente, e perché l'eventuale contrasto fra l'art. 4

della legge del 1955 e l'art. 23 della Costituzione, per la mancanza,

nella legge, di norme limitative della discrezionalità amministrativa,

non si sarebbe potuto eccepire nell'attuale controversia, in quanto,

nel decreto dell'Alto Commissario, lo sconto è stato indicato nella

stessa misura del 17 per cento fissata nel terzo comma dell'art. 4.

Nel merito l'Istituto sostiene che la disposizione dell'art. 4,

sopra ricordata, non potrebbe ricondursi nell'ambito dell'art. 23 della

Costituzione. Anche se si ritiene, secondo la giurisprudenza di questa

Corte (sentenza n. 4 del 1957), che tale norma comprenda qualsiasi

specie e forma di prestazione (patrimoniale o personale) istituita con

atto di autorità, detto sconto costituirebbe un modo di fissazione del

prezzo, e cioè un prezzo differenziato a favore di una particolare e

limitata categoria di acquirenti, qualificati per i compiti ad essi

conferiti dalla legge.

Ciò troverebbe conferma nella considerazione che lo sconto

stabilito dal citato art. 4 non avrebbe natura sostanzialmente diversa

dai prezzi fissati inderogabilmente per la vendita dei medicinali al

pubblico. Non potrebbe, quindi, essere configurato come una prestazione

patrimoniale obbligatoria ai sensi dell'art. 23 della Costituzione.

La difesa dell'I. N. A. M., peraltro, osserva che, anche se si

volesse riscontrare, nello sconto di cui si tratta, il carattere di

pre, stazione patrimoniale, non per questo la disposizione della legge

del 1955 potrebbe ritenersi in contrasto con l'art. 23; posto che la

legge stabilisce tassativamente una parte dello sconto medesimo

attribuendo all'Autorità amministrativa il potere di determinare la

parte eventualmente variabile.

Si fa pure rilevare, su questo punto, che, comunque, anche se si

ritenesse sussistente la mancanza di criteri direttivi e di limiti per

la determinazione dello sconto in misura maggiore del minimo, la

illegittimità costituzionale non potrebbe riguardare quella parte

della disposizione che determina tassativamente la misura dello sconto

base.

In coerenza con i rilievi sopra accennati, la difesa dell'I. N. A.

M. contesta, altresì, che la disposizione dell'art. 4 della legge del

1955 sia in contrasto con gli artt. 38 e 53 della Costituzione. Non

con l'art. 38, poiché, in coerenza con le premesse anzidette, sarebbe

pure da escludere che lo sconto possa configurarsi come contributo al

finanziamento degli enti assistenziali indicati nell'art. 2 della detta

legge. Per analoghe ragioni anche l'art. 53 sarebbe richiamato fuori

luogo nella specie.

Non sussisterebbe neppure la violazione dell'art. 3 della

Costituzione. Il principio, infatti, dell'eguaglianza stabilito in

detto articolo sarebbe applicabile soltanto alle persone fisiche, e non

già agli enti pubblici regolati da particolari ordinamenti. E, per

quanto riguarda, d'altra parte, i produttori, poiché l'obbligo

stabilito dalla legge graverebbe su tutte indistintamente le imprese

produttrici di specialità medicinali, nessun contrasto sarebbe

ravvisabile con il ricordato art. 3 della Carta costituzionale, in

quanto situazioni differenziate possono essere regolate con norme

differenziate.

In sostanza, secondo la difesa dell'I. N.A..M., lo sconto di che

trattasi, in quanto stabilito per la tutela della sanità pubblica,

rientrerebbe nell'ambito degli artt. 32 e 41 della Costituzione,

analogamente al caso già deciso da questa Corte con la sentenza n. 29

del 1957, relativo al prezzo di imperio per i medicinali.

Anche l'Avvocatura dello Stato nelle deduzioni sostiene la

legittimità costituzionale della disposizione impugnata, aderendo

sostanzialmente alla tesi difensiva prospettata dall'I. N. A. M.

Rileva che le disposizioni dell'art. 4 della legge del 1955, sia

quella contenuta nel primo comma, sia quella contenuta nel terzo,

rappresenterebbero un'ulteriore applicazione di un principio già

accolto nella legislazione sanitaria italiana. Secondo la quale la

produzione e la vendita dei medicinali non può essere lasciata alla

libera iniziativa privata. Con la conseguenza che i prezzi sono

autoritativamente determinati in seguito a pareri espressi da

commissioni di esperti. La legittimità costituzionale della norma

relativa all'invariabilità dei prezzi stessi, già ritenuta da questa

Corte con la sentenza n. 29 del 1957, consentirebbe, quindi, di

ritenere la costituzionalità anche del ricordato art. 4.

Chiede, pertanto, che si dichiari inammissibile, e comunque

manifestamente infondata, la questione ora sollevata.

La difesa della Società "Chimical" il 12 ottobre 1960 ha

depositato memoria illustrativa, nella quale, ribadendo la tesi già

prospettata nelle deduzioni, confuta quelle sostenute dall'Istituto

nazionale assicurazioni malattie e dall'Avvocatura dello Stato.

Insiste nel sostenere che, nella specie, si sarebbe in presenza di

una prestazione patrimoniale ai sensi dell'art. 23 della Costituzione,

nell'ambito della quale rientrerebbero sia l'imposizione di dare una

determinata somma, sia quella di ricevere meno di quanto spetta. Ora la

determinazione di tale prestazione, mancando qualsiasi criterio

direttivo, sarebbe devoluta alla completa discrezionalità degli organi

amministrativi, e non sussisterebbe, d'altra parte, alcuna garanzia per

gli interessati, né amministrativa né giurisdizionale. Non

funzionerebbero neppure, per la determinazione dello sconto coattivo,

gli stessi criteri obiettivi, che valgono per la fissazione dei prezzi

dei medicinali, dato che la legge prescinderebbe completamente da ogni

riferimento al procedimento di formazione dei prezzi.

Secondo la difesa della Società, quindi, lo sconto obbligatorio

non potrebbe in alcun modo configurarsi come un prezzo differenziato,

poiché sfuggirebbe ad ogni controllabile valutazione del costo e delle

spese inerenti alla produzione. La finalità della legge sarebbe stata,

invece, quella di riversare sui produttori dei medicinali e sui

farmacisti, cioè su una determinata categoria, una parte degli oneri

derivanti dall'estensione ai pensionati dell'assistenza sanitaria. Caso

sostanzialmente analogo, si fa notare, a quello già esaminato da

questa Corte nella sentenza n. 30 del 1957 relativamente al

corrispettivo dovuto dagli utenti delle bombole di metano per le

prestazioni dovute dall'ente pubblico.

La difesa della Società ribadisce anche la tesi che la norma in

questione sarebbe in contrasto con gli artt. 3, 38 e 53 della

Costituzione.

Ravviserebbe, infatti, una disparità di trattamento, sia riguardo

ai beneficiari, poiché dalla sfera di applicazione della norma

resterebbero fuori gli assistiti di altri numerosi enti, sia

relativamente agli enti assistenziali, poiché non tutti gli enti

assistenziali godrebbero di uguali agevolazioni; sia, infine, anche

rispetto ai produttori, non soltanto nei rapporti fra questi e gli

altri imprenditori in genere, ma altresì rispetto ad attività

industriali che riguardano lo stesso settore sanitario.

Non si potrebbe, d'altra parte, richiamare l'art. 32 della

Costituzione, il quale, secondo la giurisprudenza di questa Corte

(sentenza n. 29 del 1957) giustifica costituzionalmente i prezzi

d'imperio dei medicinali, poiché il principio sancito dall'art. 32

costituirebbe uno dei limiti alla libertà dell'iniziativa privata

garantita dell'art. 41, mentre lo sconto coattivo resterebbe fuori

dell'ambito della predetta norma, dato il suo particolare carattere di

prestazione obbligatoria disciplinata dall'art. 23 della Costituzione.

Sussisterebbe, inoltre, la violazione dell'art. 38 della

Costituzione, poiché, in base al quarto comma di detto articolo,

soltanto allo Stato spetterebbe il compito di intervenire per integrare

finanziariamente quelle attività di protezione sociale che si

appalesassero obiettivamente inadeguate. A nessun'altra categoria di

soggetti perciò potrebbe essere addossato l'onere di integrare la

consistenza patrimoniale, eventualmente inadeguata, degli enti

assistenziali.

Per quanto attiene all'art. 53 si osserva che dalla disposizione si

dovrebbe dedurre il principio generale, riferibile a qualsiasi

prestazione patrimoniale obbligatoria, che questa debba ispirarsi ad un

cirterio logico e razionale, non ravvisabile nella specie, dato che

l'entità della prestazione cresce con l'aumento della produzione,

mentre nel libero commercio, tale aumento produrrebbe un maggior utile

al produttore e la mancanza del limite massimo dello sconto potrebbe

eliminare del tutto l'utile.

La difesa dell'I. N. A. M., nella memoria depositata il 12 ottobre

1960, riferendo ampiamente i precedenti legislativi della legge del

1955, pone in rilievo che la legge stessa sarebbe stata emanata per

l'esigenza di attribuire intanto agli istituti di assistenza per le

malattie un'attenuazione del prezzo d'imperio, per rendere possibile

una maggiore estensione dell'assistenza ai pensionati. La

determinazione dello sconto, poi, da parte dell'Autorità

amministrativa, sarebbe giustificata anche dal fatto che si tratterebbe

di provvedere in relazione a situazioni variabili nel tempo.

La difesa dell'I. N. A. M. ribadisce, altresì, che nessun

contrasto sarebbe ravvisabile fra la norma impugnata e gli artt. 3, 23,

38 e 53 della Costituzione, e, richiamando i rilievi già esposti nelle

deduzioni, osserva, circa l'art. 3, che si tratterebbe di situazioni

che la legge considera diverse, in base ad elementi di merito non

valutabili in questa sede; circa l'art. 23, che se anche lo sconto

obbligatorio si configurasse come prestazione, rimessa per la

determinazione della parte variabile, alla discrezionalità

dell'Autorità amministrativa, sussisterebbero garanzie sufficienti,

derivanti specialmente dalla stretta relazione fra la determinazione

dei prezzi dei medicinali e la fissazione dello sconto e dal fatto che

il provvedimento è devoluto al Ministro della sanità, cui è deferita

la competenza a provvedere e a coordinare tutta la materia.

Relativamente all'art. 38, osserva, in aggiunta a quanto già

dedotto, che il penultimo comma di detto articolo dispone bensì che ai

compiti previdenziali ed assistenziali debbano provvedere organi ed

istituti predisposti o integrati dallo Stato, ma ciò non escluderebbe

che a carico di particolari categorie di cittadini possano essere

imposti oneri particolari, poiché, in caso diverso, sarebbe

incostituzionale, in generale, tutto il sistema assistenziale, in

quanto pone a carico degli imprenditori gli obblighi assicurativi.

Circa, infine, l'art. 53, confermando che sarebbe estraneo alla

materia dell'attuale controversia, si fa notare che la disposizione

contenuta in detto articolo sarebbe piuttosto diretta ad invalidare il

sistema tributario considerato nel suo complesso, quando venisse a

superare la capacità contributiva dei cittadini, o anche ad invalidare

i vari tributi qualora la misura dell'imposizione superasse l'entità

del cespite gravato; il che, sarebbe da escludere nella specie.

Anche l'Avvocatura dello Stato, con memoria depositata il 13

ottobre 1960, conferma le tesi già sostenute nelle deduzioni,

insistendo nel ritenere che la corretta soluzione della questione

oggetto dell'attuale controversia si ricollegherebbe ai principi che

regolano in generale la determinazione dei prezzi e la formazione delle

tariffe per le imprese che esercitano pubblici servizi o produttrici di

beni di pubblico interesse. E, per quanto riguarda i prodotti

medicinali, per i quali i prezzi invariabili sono stabiliti

autoritativamente per fini di pubblico interesse, rileva che anche la

determinazione degli sconti non può essere lasciata alla libera

valutazione dei produttori. Ed aggiunge che nel caso la

discrezionalità dell'Amministrazione non sarebbe senza limiti, essendo

strettamente collegata ai criteri tecnici, dei quali, nella materia dei

medicinali, è stata già riconosciuta la legittimità dalla

giurisprudenza di questa Corte.

2. - Nel corso del giudizio per opposizione al decreto di

ingiunzione, emesso dal Pretore di Napoli su istanza dell'Istituto

nazionale assicurazione contro le malattie (I. N. A. M.), nei confronti

della Società "Lancellotti" per il pagamento di lire 104.208, importo

dello sconto dovuto all'Istituto sul prezzo dei medicinali acquistati

presso le farmacie dagli assistiti dell'Istituto stesso, la difesa

della Società eccepì l'illegittimità costituzionale del ricordato

art. 4 della legge del 1955, perché in contrasto con gli artt. 3, 38,

53, 41 e 42 della Costituzione.

Il Pretore di Napoli, ritenuta la rilevanza della questione di

costituzionalità per la decisione definitiva di merito, con ordinanza

del 20 ottobre 1959, ha sospeso di decidere ed ha disposto la

trasmissione degli atti a questa Corte.

Secondo l'ordinanza, il dubbio circa la costituzionalità della

norma legislativa deriverebbe dal considerare che questa, con lo

stabilire lo sconto del 17 per cento (di cui 5 per cento a carico del

farmacista) nella vendita dei medicinali, sarebbe in contrasto non

soltanto con gli artt. 3, 38 e 53 della Costituzione, ma anche con gli

artt. 41 e 42, in quanto la produzione dei medicinali sarebbe già

soggetta a rigorosi controlli e ad un prezzo d'imperio che

costituirebbe il limite sociale dell'attività produttiva, concretando

un'equa rimunerazione per il produttore. Di guisa che l'imposizione di

un ulteriore sconto comprimerebbe il prezzo d'obbligo, facendo cessare

l'equità della rimunerazione e rendendo perciò antieconomica la

libera organizzazione del produttore di specialità medicinali.

L'ordinanza è stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 28

novembre 1959, e sono state fatte le prescritte comunicazioni e

notificazioni.

In questa sede per la Società "Lancellotti" si sono costituiti gli

avvocati Michele Farina e Antonio Tagliaferri, che hanno depositato le

deduzioni il 9 novembre 1959.

Per l'I. N. A. M. si sono costituiti gli avvocati Aldo Dedin,

Salvatore Di Pasquale, Carlo Arturo Jemolo e Giovanni Severini,

depositando le deduzioni il 16 dicembre 1959. È pure intervenuto il

Presidente del Consiglio dei Ministri rappresentato dall'Avvocatura

generale dello Stato, che ha depositato le deduzioni il 12 novembre

1959.

Anche nelle deduzioni della Società "Lancellotti" si sostiene che

la disposizione della legge del 1955, ora impugnata, violerebbe gli

artt. 3, 38 e 53 della Costituzione. E sarebbe, altresì, in contrasto

con gli artt. 41 e 42, poiché il prezzo d'imperio, per la vendita dei

medicinali, determinato dall'organo amministrativo competente, in base

agli elementi forniti dai produttori e attraverso un'operazione di

conguaglio, prescinderebbe dal costo commerciale dei prodotti, e

perciò già costituirebbe il limite sociale all'attività produttiva,

lasciando una ristretta rimunerazione per l'attività dell'impresa. Di

guisa che l'ulteriore sconto del 12 per cento, su tale prezzo, farebbe

venir meno il giusto corrispettivo per l'attività del produttore,

incidendo su tutto l'andamento della produzione, così da renderla

antieconomica.

Si rileva, inoltre, che, come risulta anche dalla sentenza di

questa Corte n. 29 del 1957, il prezzo d'imperio relativamente ai

medicinali avrebbe la finalità non soltanto di tutelare i compratori

da eventuali speculazioni, ma anche di eliminare gli inconvenienti

eventualmente derivati dalla concorrenza con pregiudizio della qualità

del prodotto e, quindi, della salute dei cittadini. Il che

confermerebbe che l'industria farmaceutica non potrebbe essere privata

di quell'equa rimunerazione già compresa nel prezzo d'imperio.

Lo sconto a carico dei produttori, si aggiunge, costituirebbe

altresì una forma di espropriazione di servizi, se non di beni e di

utilità.

Conclude, pertanto, chiedendo che la Corte costituzionale dichiari

l'illegittimità dell'art. 4 della legge 4 agosto 1955, n. 692, in

riferimento agli artt. 3, 38, 41, 42 e 53 della Costituzione.

La difesa dell'I. N. A. M. si riporta a quanto ha esposto nelle

osservazioni relative all'ordinanza emanata dal Tribunale di Roma,

ribadendo la tesi che l'art. 4 della legge del 1955 non sarebbe in

contrasto, né con l'art. 3, né con l'art. 38 della Costituzione.

Per quanto attiene, d'altra parte, all'art. 41, richiamando i

principi già affermati da questa Corte nella sentenza n. 29 del 1957,

circa la legittimità delle disposizioni che stabiliscono

l'invariabilità dei prezzi imposti autoritativamente per la vendita

dei medicinali, osserva che, in coerenza con tale principio, dovrebbe

anche ammettersi la legittimità dello sconto obbligatorio, che, oltre

ad essere ampiamente praticato anche in regime di libera concorrenza,

nel nostro ordinamento sarebbe normale a favore di certe categorie di

consumatori.

L'art. 42 e l'art. 53 sarebbero richiamati fuori luogo. Il primo

perché non si tratterebbe comunque di un'espropriazione. Il secondo

per i motivi già accennati nelle precedenti deduzioni.

Conclude, quindi, chiedendo che si dichiari la legittimità

costituzionale dell'art. 4 della legge del 1955.

L'Avvocatura dello Stato, anche in questa causa, aderisce a queste

conclusioni con argomentazioni già svolte in relazione all'ordinanza

emessa dal Tribunale di Roma.

Con memoria depositata l'8 ottobre 1960 la difesa della Società

"Lancellotti" insiste nelle tesi già prospettate nelle deduzioni.

Memoria illustrativa ha altresì depositato l'Avvocatura dello Stato,

in data 13 ottobre 1960, riferendosi alle argomentazioni già svolte

nella memoria depositata in relazione all'ordinanza del Tribunale di

Roma.

La difesa dell'I. N. A. M., nella memoria depositata il 12 ottobre

1960, contesta che possa ravvisarsi contrasto con gli artt. 41 e 42

della Costituzione richiamati nell'ordinanza del Pretore di Napoli.

Poiché la giurisprudenza di questa Corte ha ritenuta la legittimità

costituzionale di tutti i prezzi d'imperio, non si potrebbe

fondatamente ritenere che questi soltanto rappresentino il limite

sociale che può essere imposto alla libera iniziativa privata e che un

ulteriore sconto possa far venir meno ogni rimunerazione del

produttore. Dovendosi, invece, ritenere che, nella determinazione del

prezzo d'imperio, si terrebbe conto di ogni elemento e, quindi, anche

degli sconti obbligatori per legge.

Osserva quanto all'art. 42 (che si ritiene sia stato richiamato

fuori luogo) che, anche in tale norma comunque, è riconosciuta la

legittimità dei limiti della proprietà privata per assicurarne la

funzione sociale. Considerato in diritto :

Le due cause, discusse nella stessa udienza, debbono essere riunite

e decise con unica sentenza, data l'identità della questione.

1. - Come risulta dalle ordinanze, ed è pacifico, la questione di

costituzionalità è sollevata riguardo al terzo comma dell'art. 4

della legge 4 agosto 1955, n. 692, il cui testo è stato sopra

riportato.

II dubbio sulla costituzionalità della disposizione è prospettato

dall'ordinanza emessa dal Tribunale di Roma in riferimento agli artt.

3, 23, 38 e 53 della Costituzione, e dall'ordinanza emessa dal Pretore

di Napoli in riferimento agli artt. 3, 38, 41, 42 e 53.

2. - La Corte non ritiene fondati i rilievi che la difesa

dell'Istituto nazionale per l'assicurazione contro le malattie (I. N.

A. M.), senza peraltro formulare al riguardo conclusioni, deduce

preliminarmente circa il giudizio sulla rilevanza espresso dal

Tribunale di Roma. Il giudice del merito, si assume, avrebbe sollevato

la questione di costituzionalità senza tener conto: 1) che sostanzial

mente l'azione intentata dalla Società "Chimical" aveva come

presupposto il rifiuto di dare esecuzione al decreto dell'Alto

Commissario del 18 novembre del 1955, e che perciò contro questo

provvedimento si sarebbe dovuta proporre l'impugnazione nella

competente sede, nella quale si sarebbe potuta dedurre l'eccezione di

incostituzionalità della norma legislativa; 2) che, comunque, l'Alto

Commissario ha determinato in concreto lo sconto preveduto dal terzo

comma dell'art. 4, nella misura minima del 17 per cento già stabilita

dalla legge. Di guisa che, anche se tale sconto si configurasse come

prestazione patrimoniale obbligatoria, ai sensi dell'art. 23 della

Costituzione, l'eccezione di illegittimità della disposizione, per

mancanza, nella parte variabile, di criteri e di limiti idonei a

circoscrivere il potere dell'Amministrazione, sarebbe perciò

irrilevante nella controversia promossa dalla Società "Chimical".

Sul primo punto la Corte osserva che il Tribunale, circa la

rilevanza, ha sufficientemente motivato, perché ha premesso che

l'eccezione di incostituzionalità riguarda in definitiva l'art. 4

della legge, di cui il decreto dell'Alto Commissario ha determinato

soltanto le modalità di applicazione, ed ha precisato, con giudizio

insindacabile, che le ragioni delle parti avevano come presupposto

proprio l'applicazione della norma legislativa che si assume viziata

d'incostituzionalità.

Osserva, sul secondo punto, che l'eccezione dedotta dalla difesa

dell'I. N. A. M. tendeva in sostanza a negare alla Società "Chimical"

l'interesse a promuovere la controversia e che l'accertamento sulla

sussistenza o meno di tale interesse rientra nell'apprezzamento del

giudice del merito, non soggetto a controllo in questa sede.

Nessuna critica, d'altra parte, si può muovere al Tribunale per

non aver respinto l'eccezione di incostituzionalità, essendo rimesso

esclusivamente al giudice del merito sollevare la questione, ed alla

competenza di questa Corte decidere sulla fondatezza o meno della

questione medesima.

3. - Il problema principale che ora si prospetta, consiste

nell'esaminare se lo sconto obbligatorio, stabilito a favore degli

Istituti e degli enti indicati nell'art. 2 della legge del 1955 già

ricordata, debba qualificarsi come prestazione patrimoniale imposta in

base alla legge, ai sensi dell'art. 23 della Costituzione, come deduce

la Società "Chimical", ovvero se si debba considerare come

un'ulteriore riduzione del prezzo d'imperio, stabilito per la vendita

dei prodotti farmaceutici, a favore degli enti assistenziali indicati

dalla legge, e perciò quale prezzo differenziato, sostanzialmente

analogo al prezzo d'imperio e del tutto diverso, per sua stessa natura,

dalle prestazioni patrimoniali imposte.

Questa tesi, sostenuta dalla difesa dell'I.N.A.M. e

dall'Avvocatura dello Stato, muove dal presupposto che la concessione

di uno sconto si presenta come fenomeno normale non soltanto nelle

libere contrattazioni, ma altresì quando la determinazione dei prezzi,

o l'imposizione di uno sconto a favore di determinate categorie di

soggetti, è disciplinata da norme legislative. In entrambi i casi, si

sostiene, il concessionario di un pubblico servizio, il produttore e il

venditore, per stabilire la tariffa o il prezzo, terranno conto del

volume degli affari e anche dello sconto da praticarsi, così da

assicurare un congruo margine di utile. La situazione non sarebbe

diversa se riferita allo sconto obbligatorio preveduto dal ricordato

terzo comma dell'art. 4, poiché anche questo sarebbe strettamente

collegato con i prezzi d'imperio invariabili, stabiliti per la vendita

dei prodotti medicinali a tutti i consumatori, e dei detti prezzi

avrebbe la medesima natura sostanziale.

La tesi non è fondata. È vero che i prezzi di vendita al pubblico

dei prodotti farmaceutici approvati dalle competenti autorità,

rientrano nella categoria dei prezzi d'imperio, invariabili in base

alle disposizioni dell'art. 125 del T. U. delle leggi sanitarie

(approvato con decreto del 27 luglio 1934, n. 1263), disposizioni

ritenute costituzionalmente legittime con la sentenza di questa Corte

n. 29 del 1957. Ma da ciò non si può trarre la illazione che, alla

stessa stregua, debba considerarsi anche lo sconto obbligatorio, di cui

si discute. Non è contestato, infatti, che i prezzi anzidetti,

valevoli per la generalità degli acquirenti, sono determinati in

seguito ad un procedimento, nel quale si tiene conto di vari

coefficienti, al fine, già posto in luce dalla citata sentenza, di

tutelare il pubblico, non soltanto da eventuali speculazioni, ma anche

dagli inconvenienti che dalla libera concorrenza potrebbero derivare

per la preparazione dei medicinali, con risultati pregiudizievoli per

la salute dei cittadini. Lo sconto obbligatorio, invece, stabilito dal

citato art. 4, è diretto al conseguimento di una diversa finalità,

pure di interesse generale, quella cioè di assicurare, con mezzi

adeguati, l'assistenza farmaceutica, nella misura più estesa

possibile, a tutti i pensionati di invalidità e vecchiaia. Ed è

perciò che, nel sistema della legge del 1955, coerentemente alla

predetta finalità, come risulta anche dai lavori preparatori, questo

sconto è regolato in modo autonomo rispetto ai prezzi di vendita al

pubblico. Esso è, infatti, imposto al di fuori di tali prezzi (come è

pacifico), ed oltre quegli sconti che, di regola, vengono praticati a

favore dei grossisti e dei farmacisti. E la legge stessa, d'altra

parte, che ne stabilisce direttamente la misura minima, non inferiore

al 17 per cento, ponendo a carico dei farmacisti una parte di questa

percentuale nella misura fissa del 5 per cento, e che dispone,

altresì, che alla determinazione provvede annualmente, con proprio

decreto, il Ministro per la sanità di concerto col Ministro per il

lavoro e la previdenza sociale. Da ciò deriva che lo sconto

obbligatorio non può essere assimilato ai prezzi d'imperio, né tanto

meno paragonato alle agevolazioni nelle tariffe stabilite per i servizi

di trasporto, a favore di particolari categorie di persone.

4. - Il carattere speciale dello sconto e le finalità per le quali

è stato stabilito, inducono a ritenere, invece, che sia da qualificare

come prestazione patrimoniale imposta a favore degli Istituti e degli

enti pubblici indicati dalla legge del 1955, in relazione ai compiti

istituzionali ad essi affidati; prestazione compresa perciò nella

sfera di applicazione dell'art. 23 della Carta costituzionale.

È noto che, secondo la giurisprudenza di questa Corte (sentenza n.

4 del 1957), la prestazione patrimoniale ha tale carattere quando è

istituita con atto di autorità senza il concorso della volontà del

soggetto passivo, quale che sia la denominazione attribuita dalla legge

che la impone. In base a questo principio sono state ritenute

prestazioni patrimoniali nel senso anzidetto, oltre il "diritto di

contratto" dovuto all'Ente Risi (sentenza n. 4 ora ricordata), il

corrispettivo dovuto all'Ente Metano (ora E. N. I.) dagli utenti di

bombole, per i servizi posti a carico dell'ente (sentenza n. 30 del

1957 ricordata anche dalla difesa della Società "Chimical"), il

contributo dovuto agli enti provinciali del turismo (sentenza n. 47 del

1957); ed inoltre il sovracanone dovuto dai concessionari di grandi

derivazioni dai bacini imbriferi montani (sentenza n. 122 del 1957) e

le prestazioni patrimoniali dovute ai Comuni per le pubbliche

affissioni effettuate dai privati (sentenza n. 36 del 1959).

Ora, coerentemente all'interpretazione che è stata data al

precetto costituzionale, la prestazione patrimoniale è configurabile

non soltanto quando l'obbligazione istituita autoritativamente consiste

nel pagamento di una somma di denaro, ma anche quando il sacrificio

pecuniario deriva dalla riduzione di una parte dell'utile altrimenti

spettante; di quella parte di utile, cioè, che, nel caso in esame, i

produttori dei medicinali avrebbero conseguito se non fosse ad essi

imposto l'ulteriore sconto. Pure in questa ipotesi non si può

disconoscere che sussiste un prelievo di ricchezza a carico di soggetti

ed a favore di enti pubblici.

È, infatti, palese che alla ulteriore riduzione del prezzo dei

medicinali corrisponde, a favore degli enti assistenziali, un risparmio

di spesa rispetto al prezzo di vendita al pubblico, con conseguente

aumento della capacità di acquistare; la quale poi, in definitiva, si

risolve in un aumento delle disponibilità finanziarie da parte degli

enti stessi. E che questa sia stata la ragione determinante per cui,

nella legge del 1955, sono state inserite le disposizioni dell'art. 4,

è posto in luce dai lavori preparatori, dai quali risulta che la

Commissione del Senato si preoccupò, in modo particolare, di porre in

grado gli Istituti e gli enti indicati nell'art. 2 della legge, di

sostenere gli oneri derivanti dai nuovi compiti ad essi affidati, non

avendo ritenuto sufficiente il finanziamento preveduto nell'art. 5 e

nell'art. 6 della legge medesima.

Le osservazioni sopra esposte chiariscono che, anche nello sconto

di cui al terzo comma dell'art. 4, concorrono gli elementi necessari

perché possa ritenersi compreso nell'ambito dell'art. 23 della

Costituzione; e dimostrano altresì che, anche nel caso attuale, come

in altri già esaminati da questa Corte, di fronte agli elementi ai

quali si è accennato, non hanno rilevanza in contrario, né la

denominazione usata dalla legge e neppure il fatto che, nel sistema

adottato dal legislatore, la prestazione venga in concreto realizzata

sotto la forma di un'ulteriore riduzione del prezzo di vendita dei

medicinali.

5. - Ciò posto occorre tenere presente che, pure secondo la

ricordata giurisprudenza di questa Corte, la prestazione patrimoniale

può ritenersi costituzionalmente legittima anche quando la legge non

ne stabilisce compiutamente gli estremi, ma ne demanda la

determinazione al potere esecutivo, purché, in questo caso, indichi i

criteri e i limiti idonei a circoscrivere l'esercizio di tale potere.

Ora, dal testo del terzo comma dell'art. 4, risulta che la

discrezionalità del potere esecutivo sussiste (come non si contesta)

per la determinazione dello sconto in misura superiore al minimo; né

la legge indica alcun criterio idoneo a delimitare il potere

discrezionale del Ministro, come fondatamente rileva la difesa della

Società "Chimical". Non è esatto, d'altra parte, che l'esercizio di

tale potere sia regolato dagli stessi criteri direttivi, in base ai

quali si procede alla fissazione dei prezzi di vendita dei prodotti

medicinali; dato che, come si è chiarito, la determinazione dello

sconto, di cui si discute, non è collegata a tale procedimento, come

del resto emerge anche dal decreto dell'Alto Commissario del 18

novembre 1955 in precedenza ricordato.

E neppure si può ritenere, come accenna la difesa dell'I.N.A.M.

che, alla lacuna della legge, possa supplire il fatto che il

provvedimento è demandato ad un organo amministrativo (il Ministro per

la sanità) particolarmente qualificato. La norma contenuta nell'art.

23, infatti, essendo stabilita a garanzia della libertà e proprietà

individuale, esige (secondo la ricordata giurisprudenza di questa

Corte) che la stessa disposizione legislativa, che impone la

prestazione, indichi i criteri limitativi della discrezionalità del

potere esecutivo.

Da quanto si è esposto consegue che il contrasto con la norma

dell'art. 23 della Costituzione è ravvisabile per quella parte del

terzo comma dell'art. 4 della legge del 1955, che demanda al Ministro

per la sanità la determinazione dello sconto in misura superiore al

minimo stabilito dalla legge. Questa parte, pertanto, dev'essere

dichiarata costituzionalmente illegittima.

Altrettanto non si può ritenere, invece, per quanto attiene alla

percentuale minima dello sconto a carico dei produttori e per la

percentuale fissa a carico delle farmacie, poiché l'una e l'altra sono

già stabilite dalla legge, e il Ministro non può determinare, come

risulta dal testo della disposizione, lo sconto in misura inferiore al

minimo, né modificare la percentuale posta a carico delle farmacie.

Questa parte della disposizione, quindi, non è in contrasto con la

norma dell'art. 23 della Costituzione.

Data la qualificazione dello sconto sopra chiarita e in base alla

decisione cui è pervenuta la Corte, resta assorbita l'indagine se

l'imposizione dello sconto, per sé stessa, possa ritenersi

incompatibile con le norme degli artt. 41 e 42 della Costituzione, come

sostiene la difesa della Società "Lancellotti", perché queste,

riguardando la disciplina dell'iniziativa economica e della proprietà

privata, operano in una sfera diversa da quella cui si riferisce l'art.

23.

6. - Resta, invece, da esaminare un altro aspetto della questione,

se cioè tale incompatibilità sussiste con le norme degli artt. 3, 38

e 53 della Costituzione. Norme che nelle due ordinanze sono collegate,

prospettandosi il dubbio che la disposizione impugnata abbia violato il

principio dell'uguaglianza sancito nell'art. 3. Rispetto all'art. 38,

perché si farebbero ricadere su una particolare categoria, i

produttori farmaceutici, oneri che, invece, essendo destinati

all'assistenza sociale, dovrebbero gravare sulla generalità dei

cittadini o mediante imposizioni tributarie, o mediante contributi a

carico dei lavoratori e di tutte le categorie produttrici. E rispetto

all'art. 53, perché il principio anzidetto non sarebbe stato osservato

nella ripartizione dei contributi fra tutti i cittadini.

Peraltro, la questione, sotto l'aspetto in cui è prospettata nelle

ordinanze, non appare fondata. In proposito la Corte non può che

riferirsi alla propria giurisprudenza, nella quale è stato più volte

affermato che il principio fondamentale dell'art. 3 (riferito dalle

ordinanze alla sfera di applicazione degli artt. 38 e 53) non è

violato quando risultano diversamente disciplinate situazioni che il

legislatore considera diverse, purché siano osservati i limiti

stabiliti dal primo comma del detto articolo, e purché il trattamento

differenziato riguardi categorie di persone e non già singoli

soggetti. Nella specie lo sconto obbligatorio è posto a carico dei

produttori di medicinali, cioè di quella categoria di industriali,

l'attività dei quali, pur essendo compresa nell'ambito dell'assistenza

sanitaria in genere, si ricollega tuttavia, in particolare,

direttamente all'assistenza farmaceutica, cui si riferisce il terzo

comma dell'art. 4 della legge del 1955, in relazione all'art. 3, n. 3,

della legge stessa. Categoria che perciò il legislatore, nella sua

discrezionalità, ha ritenuto più idonea a sostenere in parte l'onere

dell'assistenza anzidetta.

Per ciò che riguarda l'art. 38 è da rilevare, inoltre, che già

questa Corte, con la sentenza n. 38 del 1960, non ha ritenuto in

contrasto col predetto articolo, in relazione con l'art. 3 della

Costituzione , le disposizioni del decreto legislativo 3 ottobre 1947,

n. 1222, concernenti l'obbligo di assunzione dei mutilati ed invalidi

del lavoro a carico delle imprese private.

Questione diversa, ma che esula dalla competenza di questa Corte,

perché attinente all'opportunità della disposizione, è il vedere se,

dall'applicazione di essa, i produttori di medicinali possano risentire

vantaggi e in quale misura.

La difesa della Società "Chimical" sostiene, peraltro, che la

violazione dell'art. 3 sarebbe ravvisabile, oltre che nei confronti dei

produttori, anche riguardo agli assistiti, in quanto non sarebbero

compresi nei benefici speciali della legge altre categorie di persone

che godono dell'assistenza malattie; e riguardo agli enti a favore dei

quali è imposto lo sconto, perché questo non si estenderebbe, in pari

misura, ad altri enti che pure provvedono all'assistenza farmaceutica,

come i Comuni, le istituzioni locali di assistenza e numerose casse

mutue aziendali non assorbite dall'I. N. A. M. Sotto questi aspetti,

però, la questione, che metterebbe in discussione il sistema

previdenziale ed assistenziale adottato nella legislazione vigente, non

è prospettata nelle due ordinanze, e non può essere perciò

esaminata. Essendo pure da notare che nelle ordinanze non sono

menzionati né l'art. l della legge del 1955, che concerne la categorie

dei pensionati ammessi all'assistenza di malattia, né l'art. 2 che

indica gli Istituti e gli enti a favore dei quali è imposto lo sconto.

Né, d'altra parte, per quanto attiene all'art. 38, la finalità di

preminente interesse pubblico, cui sono ispirate le disposizioni

dell'articolo stesso, e i conseguenti compiti imposti allo Stato dal

quarto comma, portano ad escludere, come si obietta, che gli oneri

finanziari inerenti a tali compiti possano far carico a categorie di

soggetti diversi dallo Stato. Esso, infatti, si avvale, anche in tal

caso, dei mezzi offerti dall'ordinamento giuridico, con imposizione di

tributi in senso stretto o di altre prestazioni patrimoniali nella

forma dei contributi. Questi trovano, come è noto, larga applicazione

nella legislazione vigente e, in particolare, nelle numerose leggi

attinenti alla previdenza ed all'assistenza sociale, il sistema delle

quali, per quanto attiene al finanziamento, è fondato principalmente

sui contributi dei datori di lavoro e dei lavoratori. Né alcun

elemento risulta dai lavori preparatori che possa far ritenere che, a

tale sistema, l'art. 38 abbia apportato modificazioni nel disciplinare

i diritti dei lavoratori e gli obblighi dello Stato.

7. - La difesa della Società "Chimical" deduce, infine, che la

violazione dell'art. 53 deriverebbe anche dalla irrazionalità

dell'imposizione dello sconto, come è regolato nel ricordato terzo

comma. In quanto cioè l'aumento della vendita dei medicinali

produrrebbe un corrispondente aggravamento dell'onere dei produttori, a

differenza delle altre industrie nelle quali l'incremento della

produzione giova all'imprenditore; e in quanto, non avendo la legge

stabilito un limite massimo nella determinazione dello sconto, questo

potrebbe, a un certo punto, annullare ogni profitto per il produttore.

Senonché tali aspetti della questione, che si riferiscono, in

particolare, alla situazione subiettiva dei produttori gravati dallo

sconto e, di riflesso, alla loro capacità contributiva, non risultano

prospettati nelle ordinanze; e perciò non possono formare oggetto di

esame nell'attuale controversia.