Sentenza n. 7/1999

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 21 del d.P.R.

26 ottobre 1972, n. 634 (Disciplina dell'imposta di registro),

promosso con ordinanza emessa il 6 marzo 1997 dalla commissione

tributaria regionale della Lombardia sul ricorso proposto

dall'ufficio del registro di Milano contro Fadini Mario, iscritta al

n. 807 del registro ordinanze 1997 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 48, prima serie speciale, dell'anno

1997;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nella camera di consiglio del 25 novembre 1998 il giudice

relatore Fernando Santosuosso;

Ritenuto in fatto

1. - L'ufficio del registro atti giudiziari e ammende di Milano,

con avviso notificato il 5 dicembre 1985, liquidava l'imposta di

registro sulla sentenza resa dal tribunale di Milano nella causa tra

Mario Fadini e Angelo Invernizzi, con la quale il primo era stato

condannato al pagamento, a favore del secondo, della somma di lire

110 milioni. L'imposta era applicata, oltre che sull'importo oggetto

della condanna e sui relativi interessi, sull'enunciazione -

contenuta, secondo l'ufficio, nella sentenza - di un mutuo di lire 40

milioni e di un riconoscimento di debito per oltre 187 milioni di

lire.

Contro il suddetto avviso Mario Fadini ricorreva alla commissione

tributaria di primo grado di Milano, la quale accoglieva

parzialmente il ricorso. Nell'ambito del giudizio d'appello avverso

tale ultima decisione, promosso dall'ufficio del registro, la

commissione tributaria regionale della Lombardia ha sollevato

d'ufficio questione di legittimità costituzionale dell'art. 21 del

d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 634 (Disciplina dell'imposta di registro),

riprodotto nell'art. 22 del d.P.R. 26 aprile 1986, n. 131

(Approvazione del testo unico delle disposizioni concernenti

l'imposta di registro), nella parte in cui sottopone ad imposta di

registro le disposizioni enunciate negli atti dell'autorità

giudiziaria, per contrasto con gli artt. 76, 77, 24 e 53 della

Costituzione.

2. - Secondo il giudice a quo l'applicazione della cosiddetta

imposta "di titolo" alle enunciazioni dei rapporti giuridici

contenute nei provvedimenti giudiziari sarebbe contraria ai principi

contenuti nella legge delega 9 ottobre 1971, n. 825 (Delega

legislativa al Governo della Repubblica per la riforma tributaria)

sulla base della quale è stato emanato il d.P.R. n. 634 del 1972,

poi trasfuso nel testo unico approvato con d.P.R. n. 131 del 1986 che

prescriveva, in materia di imposta di registro, di "eliminare ogni

impedimento fiscale al diritto dei cittadini di agire in giudizio per

la tutela dei propri diritti ed interessi legittimi" (art. 7, secondo

comma, n. 7).

Infatti, sottoporre ad imposta le enunciazioni contenute negli atti

giudiziari significherebbe rendere onerose le allegazioni e

produzioni difensive, in quanto le enunciazioni tassate traggono

origine da tali difese. Verrebbe, dunque, prevista un'imposta sugli

strumenti difensivi utilizzati dalle parti, in aggiunta a quella

sull'esito del giudizio. Ciò costituirebbe, se non un deterrente

alle allegazioni, certamente un ostacolo oggettivo, che la legge

delega imponeva di rimuovere.

L'imposta sulle enunciazioni violerebbe, inoltre, l'art. 24 della

Costituzione: essa verrebbe a dipendere, in buona sostanza, dalla

motivazione dei provvedimenti giudiziari, in quanto sarebbe

sufficiente che il giudice si dilunghi o meno nella parte motiva per

provocare effetti fiscali diversi, con la possibilità addirittura

che un difetto di motivazione - ossia un motivo di impugnazione della

sentenza - venga a costituire un vantaggio fiscale, mentre la

completezza della motivazione accrescerebbe l'onerosità della

pronuncia, alterando e distorcendo sia la libera esplicazione dei

diritti difensivi delle parti, sia le modalità di adempimento

dell'obbligo di motivare i provvedimenti giudiziari.

Infine, sarebbe violato l'art. 53 della Costituzione, in quanto

l'imposta di registro sugli atti soggetti obbligatoriamente a

registrazione verrebbe, nel caso di rapporti giuridici enunciati

nelle pronunce giudiziarie, a perdere la necessaria relazione di

attualità temporale tra il verificarsi del presupposto dell'imposta

e l'imposizione stessa. Verrebbero, infatti, assoggettate a prelievo

(per di più con aliquote attuali) manifestazioni indirette di una

capacità contributiva che può essere anche remota nel tempo; e ciò

anche se tra la disposizione enunciata e la registrazione dell'atto

che la enuncia siano decorsi i termini stabiliti dalla legge per la

decadenza dell'azione di accertamento e riscossione dell'imposta da

parte dell'Amministrazione finanziaria.

3. - Nel giudizio davanti alla Corte costituzionale non si è

costituita la parte privata, mentre è intervenuto il Presidente del

Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura

generale dello Stato, il quale ha concluso per l'inammissibilità

(pur senza motivare tale richiesta) o comunque l'infondatezza della

questione.

Riguardo alla violazione della legge delega - che prescriveva di

rimuovere ogni ostacolo al diritto di agire in giudizio - la difesa

erariale afferma che costituisce un impedimento di tal genere non

qualsiasi onere che faccia carico a chi agisce o resiste in giudizio,

ma soltanto un vero e proprio ostacolo frapposto alla valida

instaurazione del rapporto processuale ed al riconoscimento del

diritto o dell'interesse legittimo fatto valere in giudizio.

Quello che impropriamente la commissione tributaria ritiene sia un

impedimento alle allegazioni difensive è invece, per l'Avvocatura

dello Stato, la legittima conseguenza del comportamento tenuto dalle

parti, le quali possono produrre o enunciare in giudizio anche atti

che dovevano essere registrati in termine fisso, senza che ciò

comporti alcuna limitazione o alcuna sanzione di carattere

processuale. Ma la legge, ovviamente, non può mancare di trarre le

conseguenze dal comportamento tenuto dalle parti - che, in ordine

alla registrazione, è illegittimo - e impone la tassazione, con le

sanzioni per il ritardo nella registrazione.

Inoltre, dato che le spese di registrazione degli atti enunciati -

al pari di quelle di registrazione della sentenza - seguono la regola

della soccombenza, esse fanno carico alla parte che ha ingiustamente

promosso il giudizio o che ha ingiustamente costretto l'altra parte a

promuoverlo: anche se, per ipotesi, si affermasse che costituiscono

un ostacolo all'esercizio del diritto di difesa, tale ostacolo non

varrebbe per la parte che ha rispettato la legge e che è uscita

vittoriosa dal giudizio.

Riguardo alla violazione dell'art. 24 della Costituzione,

l'Avvocatura dello Stato richiama le considerazioni appena fatte, che

escludono, a suo avviso, che possa configurarsi alcuna remora

all'azione in giudizio.

In relazione all'ulteriore profilo denunciato dall'ordinanza di

rimessione, la possibilità che la tassazione degli atti enunciati

possa finire per dipendere dalla minore o maggiore ampiezza della

motivazione sarebbe esclusa dal fatto che il nostro ordinamento

processuale civile è informato ai principi generali della domanda e

della corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato, sicché sono le

parti che decidono di introdurre o meno nel giudizio le domande e i

fatti che le sostengono, mentre il giudice è vincolato ad esse ed ai

loro presupposti di fatto.

Quanto infine alla violazione del principio di capacità

contributiva sancito dall'art. 53 della Costituzione, l'Avvocatura

rileva come la stessa Commissione tributaria rimettente non neghi che

la stipulazione di un atto possa costituire un legittimo indice di

capacità contributiva, per cui il dubbio di costituzionalità

riguarda soltanto la possibilità che si colpisca una capacità non

più attuale.

Tale dubbio non avrebbe, però, ragione di sussistere perché

l'enunciazione tassabile riguarda esclusivamente la parte dell'atto

enunciato non ancora eseguita (art. 21, comma terzo, del d.P.R. n.

634 del 1972). L'imposta colpirebbe dunque, per definizione, solo le

disposizioni dell'atto enunciato che debbono ancora produrre effetti

e che attengono ad una capacità contributiva tuttora in atto. Considerato in diritto

1. - La commissione tributaria regionale della Lombardia ha

sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 21 del

d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 634 (Disciplina dell'imposta di

registro), riprodotto nell'art. 22 del d.P.R. 26 aprile 1986, n. 131

(Approvazione del testo unico delle disposizioni concernenti

l'imposta di registro), nella parte in cui sottopone ad imposta di

registro le disposizioni enunciate negli atti dell'autorità

giudiziaria, per contrasto con gli artt. 76, 77, 24 e 53 della

Costituzione.

2. - La questione è infondata.

In materia questa Corte costituzionale è più volte intervenuta,

soprattutto prima della riforma tributaria del 1972, enunciando

principi che meritano di essere ripresi e sviluppati.

Riguardo ai rapporti fra diritto di azione (o di resistenza in

giudizio) ed oneri fiscali, è stato affermato che "la Costituzione

non garantisce a tutti l'esercizio gratuito della tutela

giurisdizionale e non vieta di imporre prestazioni fiscali in stretta

e razionale correlazione con il processo, sia che configurino vere e

proprie tasse giudiziarie, sia che abbiano riguardo all'uso di

documenti necessari alla pronuncia finale dei giudici" (sentenze n.

45 del 1963 e n. 157 del 1969). Così la determinazione di concrete

modalità di esercizio della tutela giudiziaria non lede la garanzia

apprestata dall'art. 24, comma primo, della Costituzione, ove non

comporti l'impossibilità, o comunque gravi difficoltà, nella

esplicazione del diritto. D'altronde l'interesse alla riscossione dei

tributi è protetto dalla Costituzione, all'art. 53, sullo stesso

piano di ogni diritto individuale.

Sono stati pertanto dichiarati illegittimi soltanto quegli istituti

o quelle modalità di applicazione delle varie imposte che, per

natura o per misura, rendevano sostanzialmente impossibile o

eccessivamente gravoso lo svolgimento delle attività processuali,

come gli artt. 77-80 del regio decreto n. 3270 del 1923, nella parte

in cui disponevano che le persone ivi indicate non potessero agire in

giudizio senza aver dato prova dell'avvenuto pagamento delle imposte

di successione (sentenza n. 100 del 1964).

Riguardo, in particolare, all'utilizzazione in giudizio di atti non

registrati, quelle remote sentenze non accoglievano le censure mosse

al regio decreto n. 3269 del 1923, nonostante che - al contrario

della normativa vigente, impugnata nel presente giudizio - quella

disciplina ne impedisse la stessa produzione. Ciò perché il divieto

operava "non sull'azione, ma sulla disponibilità dei mezzi

probatori"; invero - si osservava - "non ottemperando all'obbligo di

registrazione, la parte dispone della funzione probatoria o

documentale che la scrittura è chiamata a svolgere, sulla base di

una valutazione di convenienza". D'altronde, sarebbe stato

irrazionale permettere alla parte di trarre vantaggio dalla sua

situazione di inadempimento, "consentendole di continuare a sottrarsi

ad obblighi fiscali il cui presupposto si è comunque verificato

prima dell'inizio del giudizio" (sentenze n. 45 del 1963 e n. 157 del

1969).

3. - Diversamente dalla normativa previgente, il d.P.R. n. 634 del

1972, trasfuso nel testo unico n. 131 del 1986, consente alle parti -

anche se esse, è il caso di sottolineare, abbiano violato la legge

tributaria e non abbiano provveduto alla registrazione di atti che vi

erano soggetti - di allegarli o enunciarli ugualmente negli atti

processuali, né vieta al giudice di porli alla base della propria

decisione (art. 63, comma terzo, del d.P.R. n. 634 del 1972,

trasfuso, con modificazioni, nell'art. 65, comma 6, del d.P.R. n.

131 del 1986). Tuttavia, tali atti devono essere poi inviati

all'ufficio del registro, per essere sottoposti alla tassazione ed

all'applicazione delle sanzioni per la ritardata registrazione.

La commissione tributaria regionale della Lombardia ritiene che la

suddetta disciplina contrasti con la legge delega n. 825 del 1971,

violando gli artt. 76 e 77 della Costituzione. Tale assunto è

infondato, dal momento che la tassazione si riferisce non a qualunque

generica menzione, in un provvedimento giudiziario, di un atto, ma

alla enunciazione degli atti posti dal giudice alla base della

propria decisione, come precisato dalla dottrina e dalla

giurisprudenza. In tal caso, nel dovere di regolarizzare fiscalmente

questi atti determinanti per la pronuncia non si ravvisa alcun

ostacolo "al diritto dei cittadini di agire in giudizio per la tutela

dei propri diritti ed interessi legittimi", ostacolo che la legge

delega imponeva di rimuovere.

Nel valutare la conformità ad essa del decreto delegato, occorre

poi considerare la ratio della delega, ossia le ragioni e le

finalità che hanno ispirato il legislatore delegante (come richiede

la giurisprudenza di questa Corte: si veda, per tutte, la sentenza n.

141 del 1993). Quest'ultimo, nel caso in esame, aveva certo presente

il dibattito sul divieto di allegare o enunciare in giudizio atti che

non fossero stati registrati: deve, quindi, ritenersi che il suo

scopo sia stato proprio quello di eliminare tale divieto, mentre non

si rinviene una precisa volontà di esentare dall'imposta di

registro né gli atti giudiziari, né quelli in essi enunciati.

4. - La norma impugnata non viola nemmeno l'ulteriore parametro

dell'art. 24 della Costituzione.

Secondo il giudice a quo sottoporre ad imposta le enunciazioni

contenute negli atti giudiziari significherebbe rendere onerose le

allegazioni e produzioni difensive, e quindi incidere in pieno sul

diritto di difesa. L'imposta di cui si tratta verrebbe inoltre a

dipendere, "in buona sostanza", dalla motivazione dei provvedimenti

giudiziari, in quanto sarebbe sufficiente che il giudice si

dilungasse o meno "nella parte motiva per provocare effetti fiscali

diversi", con la possibilità addirittura che un difetto di

motivazione - ossia un motivo di impugnazione della sentenza -

"potrebbe costituire un vantaggio fiscale, mentre l'onerosità

sarebbe destinata ad accrescersi quanto più ampia e completa (o

addirittura sovrabbondante) fosse la motivazione".

Anche tali censure sono prive di fondamento.

Infatti, se l'atto enunciato (e per questo motivo tassato) era

soggetto ad imposta in termine fisso, le parti risultano inadempienti

ad un loro preciso dovere fiscale; nonostante ciò, la legge, come si

è rilevato, consente loro di allegarlo o enunciarlo ugualmente ed al

giudice di porlo alla base della propria decisione. Tale garanzia,

peraltro, non può comportare la trasformazione in lecito di un

comportamento illecito: per questo il legislatore delegato ha

disposto che l'atto sia inviato all'ufficio del registro, per essere

sottoposto alla tassazione ed all'applicazione delle sanzioni per la

ritardata registrazione.

Se, invece, il provvedimento enunciato è soggetto a tassazione in

caso d'uso, è proprio la sua allegazione in giudizio che,

rappresentandone una forma d'uso, ne legittima la sottoposizione

all'imposta di registro. D'altra parte, si è già sottolineato che,

per essere conforme alla Costituzione, la normativa va interpretata

nel senso che deve essere tassato non qualunque atto la cui esistenza

sia stata genericamente segnalata dalle parti, ma soltanto quei

provvedimenti posti dal giudice alla base della propria decisione;

sicché non rilevano in alcun modo la mera segnalazione dell'atto,

né l'ampiezza della motivazione della sentenza.

E contro le eventuali illegittime tassazioni permangono comunque

alle parti i mezzi di difesa nelle sedi competenti.

5. - Infine, non sussiste la violazione del principio di capacità

contributiva sancito dall'art. 53 della Costituzione, sotto il

profilo dell'assenza di attualità della suddetta capacità.

In proposito, questa Corte ha precisato che tale principio ha

carattere oggettivo, perché si riferisce ad indici rivelatori di

ricchezza e non già a situazioni concrete del contribuente (cfr. le

sentenze n. 14 del 1995 e n. 315 del 1994). In questo caso l'indice

di capacità contributiva assunto dal legislatore consiste nel fatto

del compimento di determinati atti giuridici; e l'obbligo tributario,

volta a volta, consegue immediatamente a tale compimento, ovvero è

afferente al momento dell'eventuale utilizzo dell'atto stesso.

La stessa norma impugnata chiarisce che è sottoposta a tassazione

la sola parte dell'atto enunciato non ancora eseguita, cioè quella

su cui verte il rapporto giuridico controverso (art. 21, comma terzo,

del d.P.R. n. 634 del 1972). L'imposta colpisce, dunque, soltanto le

disposizioni dell'atto enunciato che vengono ancora utilizzate.

Ciò vale, ovviamente, nell'ipotesi di atti soggetti a

registrazione in caso d'uso. Per quelli che dovevano essere

registrati in termine fisso vale, invece, la considerazione, già

formulata, che chi li allega o li enuncia in giudizio è inadempiente

agli obblighi fiscali e non può quindi lamentarsi di una supposta

inattualità o gravosità del carico tributario, riversando sul fisco

la colpa per il proprio illegittimo comportamento.