Sentenza n. 64/1957

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dei decreti del

Presidente della Repubblica 29 novembre 1952, nn. 3043 e 3042, promossi

con due ordinanze 8 giugno 1956 del Tribunale di Brindisi, pronunciate

nei procedimento civili promossi l'uno dal dott. Ugo Granafei e l'altro

dai germani Ugo e Giuseppina Granafei contro la Sezione speciale per la

riforma fondiaria dell'Ente Puglia e Lucania, pubblicate nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 213 del 25 agosto 1956 ed iscritte ai nn.

249 e 250 del Registro ordinanze 1956.

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 27 marzo 1957 la relazione del

Giudice Nicola Jaeger;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Francesco Agrò.

Ritenuto in fatto :

1. - Con atto di citazione notificato il 13 marzo 1953 il dott. Ugo

Granafei convenne davanti al Tribunale di Brindisi la Sezione speciale

per la riforma fondiaria dell'Ente per lo sviluppo della irrigazione e

la trasformazione fondiaria in Puglia e Lucania, esponendo che mediante

decreto del Presidente della Repubblica in data 29 novembre 1952, n.

3043 (pubblicato nel supplemento della Gazzetta Ufficiale n. 9 del 13

gennaio 1953), era stato disposto il trasferimento in proprietà

dell'Ente di complessivi ha. 531.54.04 di terreni in Comune di

Brindisi, di proprietà di esso dott. Granafei.

L'attore chiedeva che fosse dichiarata la illegittimità del

decreto presidenziale e che l'Ente fosse riconosciuto tenuto a

restituire i terreni espropriati e a risarcire i danni in caso di

mancata osservanza del giudicato.

Il Tribunale riteneva che non fossero da considerare manifestamente

infondate le denunciate violazioni dirette di specifiche disposizioni

costituzionali:

a) dell'art. 3 della Costituzione, da parte della legge 21 ottobre

1950, n. 841, sotto il profilo della disuguaglianza di trattamento dei

cittadini davanti alla legge;

b) dell'art. 44 della Costituzione, da parte dell'art. 4 della

stessa legge, per violazione dei criteri e dei mezzi e dei fini fissati

nell'art. 44, nonché del principio che rapporta l'indennizzo al giusto

prezzo;

c) degli artt. 76 e 77 della Costituzione da parte della legge 21

ottobre 1950, per mancanza della "determinazione dei principi e dei

"criteri direttivi";

d) da parte del decreto presidenziale 7 febbraio 1951, n. 67, per

violazione dell'art. 44 della Costituzione, che prevede la limitazione

della proprietà terriera secondo le regioni e le zone, e anche per

violazione diretta e indiretta degli artt. 76 e 77 della Costituzione,

per essere stato emanato senza la prefissione di principi e criteri

direttivi, non potendosi ritenere integratore della legge e avente

forza di legge l'ordine del giorno Ruini- Paratore, che risulta accolto

come "raccomandazione", ma non assunto nel testo e nella volontà

normativa delegata.

Analogamente riteneva il Tribunale che non fossero manifestamente

infondate le violazioni dirette e indirette degli artt. 76 e 77 della

Costituzione denunciate nei confronti del decreto presidenziale 29

novembre 1952, n. 3043:

a) per avere ecceduto i limiti della delega contenuti nell'articolo

4 della legge 21 ottobre 1950 per errata applicazione dei principi

relativi alla determinazione del reddito dominicale e al calcolo della

quota di espropriazione;

b) per avere ecceduto i limiti della delega contenuti nel suddetto

art. 4 per avere espropriato fabbricati rurali;

e) per avere ecceduto i limiti della delega contenuti nella stessa

legge 21 ottobre 1950 non avendo previsto alcun indennizzo per

fabbricati rurali, strade, cisterne, e differenze tra le culture in

catasto e quelle in atto nelle zone espropriate;

d) per avere ecceduto i limiti della delega avendo trasferito

superfici diverse per un reddito dominicale diverso.

Altre questioni di illegittimità pure rinviate dal Tribunale al

giudizio della Corte costituzionale riguardano:

e) la inclusione nel compendio espropriato del Rio Apani, un fiume

privato non incluso nell'elenco delle acque pubbliche;

f) la mancanza della specificazione delle zone costituenti il terzo

residuo e della comunicazione delle direttive per le opere di

trasformazione, con conseguente impedimento dell'esercizio concreto

della facoltà contenuta nell'art. 9.

Conseguentemente il Tribunale di Brindisi, con ordinanza in data 8

giugno 1956, sospendeva il giudizio in corso e rimetteva gli atti alla

Corte costituzionale per la decisione su tutte le questioni indicate.

L'ordinanza era regolarmente notificata e comunicata ai soggetti e

agli organi indicati dalla legge e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica del 25 agosto 1956.

Davanti a questa Corte si è costituito tempestivamente,

depositando deduzioni e memoria, l'Ente Puglia e Lucania ed ha fatto

intervento il Presidente del Consiglio dei Ministri.

L'Avvocatura dello Stato, nell'interesse dell'Ente e del Presidente

del Consiglio, eccepisce anzitutto l'irricevibilità delle questioni e,

subordinatamente, nel merito, chiede che le stesse siano dichiarate

infondate per i seguenti motivi:

Le leggi Sila e stralcio tendono a realizzare un primo passo sulla

via della riforma agraria, nell'ambito dell'art. 44 della

Costituzione. La scelta dei tempi, per l'attuazione della riforma, era

compito del legislatore ordinario. Il sistema adottato è stato quello

di cominciare a colpire la proprietà meno coltivata.

E il criterio direttivo, per la scelta dei territori in cui dare

inizio alla riforma, era appunto quello della "suscettibilità" di

trasformazione. Con questo criterio, la concreta identificazione dei

territori ben poteva essere delegata al Governo. Né il Governo doveva

attenersi all'ordine del giorno Ruini-Paratore, perché la volontà

legislativa è indipendente dallo svolgimento dei lavori preparatori.

Quanto alla determinazione dell'indennizzo, l'art. 44 della

Costituzione tace al riguardo, perché ha voluto lasciarla al criterio

politico-discrezionale del legislatore ordinario.

Non sussistono, infine, i denunziati eccessi di delega, in quanto:

le quote di scorporo sono state determinate in base al reddito

dominicale medio dell'intera proprietà, ai sensi dell'art. 4 della

legge stralcio e dell'articolo unico della legge n. 1206 del 1952, e si

sono tenute a calcolo le superfici coperte dai fabbricati rurali,

perché questi incidono sulle operazioni di qualificazione dei terreni;

gli stessi fabbricati, le cisterne, i corsi di acqua privati,

essendo privi di autonomia funzionale, andavano espropriati insieme con

i terreni e senza un particolare indennizzo;

le superfici espropriate corrispondono alle percentuali di reddito,

coi decreti di esproprio sono stati rettificati solo alcuni errori

materiali dei piani, né si doveva tenere conto di variazioni catastali

successive alla compilazione dei piani stessi;

l'adempimento delle formalità prescritte dagli artt. 8 e 9 della

legge stralcio, da parte degli Enti di riforma, era subordinato alla

presentazione di apposita istanza degli interessati.

2. - Con un altro distinto atto di citazione notificato il 13 marzo

1953 i germani Ugo e Giuseppina Granafei convennero davanti al

Tribunale di Brindisi la Sezione speciale per la riforma fondiaria

dell'Ente per lo sviluppo della irrigazione e la trasformazione

fondiaria in Puglia e Lucania, esponendo che mediante decreto del

Presidente della Repubblica in data 29 novembre 1952, n. 3042

(pubblicato nel supplemento della Gazzetta Ufficiale n. 9 del 13

gennaio 1953), era stato disposto il trasferimento in proprietà

dell'Ente di complessivi ha. 453.42.79 di terreno, in Comune di

Brindisi, di proprietà di essi germani Granafei.

Gli attori chiedevano che fosse dichiarata la illegittimità del

decreto presidenziale e che l'Ente fosse riconosciuto tenuto a

restituire i terreni espropriati ed a risarcire i danni in caso di

mancata osservanza del giudicato.

Anche in questo giudizio venivano proposte e discusse questioni

analoghe a quelle dibattute nell'altro giudizio sopra riferito (nel

quale era attore il dott. Ugo Granafei) ed il Tribunale di Brindisi

pronunciava una ordinanza di sospensione del giudizio e di rinvio degli

atti alla Corte costituzionale per la decisione sulle stesse questioni,

esclusa quella relativa alla espropriazione del Rio Apani e inclusa

invece la questione sulla espropriabilità di cave di pietra.

L'ordinanza, pronunciata in data 8 giugno 1956, era regolarmente

comunicata, notificata e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica del 25 agosto 1956.

Si costituiva tempestivamente l'Ente Puglia e Lucania e interveniva

il Presidente del Consiglio dei Ministri; e l'Avvocatura generale dello

Stato, in rappresentanza di entrambi, formulava le stesse conclusioni

proposte nella causa Granafei dott. Ugo, in base alle stesse

argomentazioni, aggiungendo ad esse alcune considerazioni su una

ulteriore questione in tema di efficacia di certi trasferimenti che

sarebbero stati fatti ai sensi della legge per la costituzione della

piccola proprietà contadina, la quale questione peraltro non risulta

sottoposta al giudizio della Corte dalla ordinanza del Tribunale di

Brindisi. Considerato in diritto :

3. - La Corte ritiene opportuno che le due cause descritte in

narrativa, le quali hanno comuni pressoché tutte le questioni, siano

decise con unica sentenza.

4. - Relativamente alla eccezione pregiudiziale proposta dalla

Avvocatura generale dello Stato si debbono richiamare le considerazioni

già ampiamente svolte nella sentenza n. 59 del 13 maggio 1957, in base

alle quali la Corte ha già ripetutamente pronunciato nel senso di

respingere la eccezione stessa.

5. - In merito alle numerose violazioni dirette e indirette della

Costituzione prospettate, si deve ricordare che il giudizio della Corte

costituzionale può avere ad oggetto solo le questioni proposte

dall'ordinanza di rinvio, senza che sia consentito seguire le parti nei

loro sviluppi ed amplificazioni, come è stato già più volte deciso

dalla Corte.

Ciò premesso, si rileva che alcune delle questioni proposte sono

comuni ad altre cause analoghe, e che quindi per quanto riguarda sia la

soluzione adottata, sia i motivi che la sorreggono, si può fare

riferimento alle relative sentenze: così per le questioni concernenti

la legittimità della delegazione, decise con la sentenza n. 60 del 13

maggio 1957; per la questione concernente la misura dell'indennizzo,

decisa con la sentenza n. 61 del 13 maggio 1957; per le questioni

concernenti la mancanza della specificazione delle zone costituenti il

terzo residuo e di direttive all'uopo, decise con la sentenza n. 63 del

13 maggio 1957.

Le questioni proprie ed esclusive del presente giudizio sono quelle

che riguardano la legittimità della legge stralcio e del decreto

presidenziale 7 febbraio 1951, n. 67, in riferimento alle norme

contenute negli artt. 3 e 44 della Costituzione, e quelle concernenti i

decreti presidenziali di esproprio nn. 3042 e 3043 del 29 novembre

1952, per aver incluso nel compendio espropriato beni che non sarebbero

stati assoggettabili ad espropriazione.

6. - Per quanto riguarda la asserita violazione della norma

contenuta nel primo comma dell'art. 3 della Costituzione, è opportuno

tener presente che l'intento del legislatore, reso palese dalla stessa

formulazione delle leggi emanate, è stato quello di procedere ad una

trasformazione parziale e graduale del regime economico e giuridico

della proprietà terriera. I motivi che sono stati addotti per

giustificare la scelta di questo metodo, e che vanno dalla limitatezza

dei mezzi disponibili alle preoccupazioni di ordine tecnico, sociale e

politico, e all'intento di procedere sperimentalmente, sono ben noti e

sfuggono alla competenza della Corte costituzionale, la quale potrebbe

e dovrebbe dichiarare la illegittimità del metodo prescelto soltanto

se ritenesse di desumere dalla lettera e dallo spirito della

Costituzione il divieto di seguirlo.

Un principio di questo contenuto non si rinviene nella Carta

costituzionale, né nell'art. 3, il cui secondo comma postula proprio

l'adozione di misure legislative, che, in quanto dirette ad attuare la

eguaglianza dei cittadini, non potrebbero operare se non modificando,

mediante trattamenti adeguati, le loro situazioni in atto; né

nell'art. 44, che svolge lo stesso principio in materia di riforma

agraria e fondiaria, additandone i fini e di "conseguire il razionale

sfruttamento del suolo" e di "stabilire equi rapporti sociali", e che

prevede esplicitamente un diverso trattamento da zona a zona.

Anche le espressioni successivamente usate nello stesso art. 44

debbono essere interpretate logicamente, in funzione dei fini

enunciati; né si può sostenere che la fissazione dei limiti alla

estensione della proprietà terriera sia cosa del tutto diversa dalla

ammissione di provvedimenti di espropriazione, posto che non è facile

immaginare in quali altri modi si potrebbe ottenere il risultato di

limitare una proprietà più estesa di quanto sia consentito dalla

legge.

Se poi fosse vero, quantunque non risulti chiaramente dal testo

delle ordinanze di rinvio, che una ulteriore violazione dell'art. 44

della Costituzione dovrebbe essere ravvisata nel fatto che l'art. 4

della legge stralcio, interpretato dalla legge 16 agosto 1952, n. 1206,

determina la quota di espropriazione in funzione del reddito dominicale

dell'intera proprietà di cui è titolare il soggetto espropriando, in

tutto il territorio della Repubblica, laddove la norma costituzionale

prevede i limiti della estensione della proprietà secondo le regioni e

zone agrarie, si dovrebbe riaffermare che il criterio ivi richiamato ha

carattere essenzialmente tecnico, riferendosi ai tipi di culture propri

delle diverse zone, i quali possono suggerire varie misure di

estensione della proprietà come le più adeguate al fine del razionale

sfruttamento del suolo, mentre il criterio seguito dal legislatore per

la determinazione delle quote di espropriazione, tanto più oneroso

quanto più le proprietà sono estese e meno proficuamente coltivate,

contempera quel fine con l'altro di stabilire equi rapporti sociali.

7. - Le questioni riflettenti vizi di eccesso di delega esclusive

alle cause in esame riguardano la inclusione nel patrimonio espropriato

di un fiume e di una cava di pietra.

In quanto al primo, si legge negli scritti difensivi dell'attore

che esso (Rio Apani) dalla sorgente fino allo sbocco nell'Adriatico

correva in proprietà Granafei e che era pacifico trattarsi di acqua

privata di esclusivo godimento del proprietario del fondo in cui esso

scorreva; e già nella comparsa conclusionale davanti al Tribunale si

affermava trattarsi di un fiume privato e non compreso nell'elenco

delle acque pubbliche, che nasce e muore nella proprietà espropriata.

Se questo è vero, però, proprio per questo esso doveva essere

considerato pertinenza dei fondi, al cui servizio le sue acque potevano

essere utilizzate (artt. 817, 909 e 910 Cod. civ.), e, in quanto

pertinenza, seguiva la sorte della cosa principale, mentre non sarebbe

neppure facile intendere quale valore potesse presentare considerato a

sé, indipendentemente dai terreni attraversati.

8. - In quanto alla cava, negli scritti difensivi degli attori si

trova osservato che essa, comeché utilizzata privatamente dai

proprietari, aveva avuto in catasto, in mancanza di una apposita voce

della classifica, la classifica di "pascolo" (e tale risulta nel foglio

63, particella 3). Ne risulta che la utilizzazione della cava non

costituiva oggetto di impresa autonoma e che il pietrame ricavato da

essa doveva servire per lavori edilizi e stradali interessanti le

stesse aziende agricole degli espropriati, molto estese e descritte in

atti come dotate di molti fabbricati e di ampie strade. Queste

constatazioni rendono più facile intendere e giustificare la

inclusione della stessa cava fra le pertinenze del patrimonio

espropriato, mentre essa non sarebbe stata legittima ove si fosse

trattato di una impresa estrattiva indipendente dalla azienda agricola.

Deve essere poi rilevato, in linea generale, che la legge si è

anche preoccupata di assicurare "la continuità territoriale degli

appezzamenti espropriati" e a questo fine ha concesso agli Enti di

riforma la facoltà di espropriare persino "limitate superfici boschive

soggette al vincolo idrogeologico", espressamente derogando ad un

principio precedentemente stabilito (art. 7 della legge 18 maggio 1951,

n. 333).

Altre questioni, riguardanti le indennità per la espropriazione

dei fabbricati rurali e di altre pertinenze dei fondi, sono state

risolte con la sentenza n. 62 del 13 maggio 1957, né la Corte ravvisa

ragioni per modificare nella specie il proprio convincimento.

Infine, le ordinanze del Tribunale di Brindisi rimettono alla Corte

costituzionale il giudizio su altre questioni di legittimità dei

decreti di esproprio, concernenti la determinazione del reddito

dominicale e le differenze tra le culture in catasto e quelle in atto

nelle zone espropriate; ma le spiegazioni e i calcoli contenuti nelle

deduzioni dell'Avvocatura generale dello Stato su tutti questi punti

sono pienamente convincenti e dimostrano esaurientemente che nei

decreti stessi si è fatta una applicazione corretta delle disposizioni

della legge di delegazione. Anche su questi punti, in definitiva, le

censure si dirigono piuttosto ad inconvenienti derivanti dal sistema

adottato dal legislatore che a violazioni dirette o indirette di

precetti costituzionali.