Sentenza n. 57/1995

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 4 e 12 della

legge 12 giugno 1990, n. 146 (Norme sull'esercizio del diritto di

sciopero nei servizi pubblici essenziali e sulla salvaguardia dei

diritti della persona costituzionalmente tutelati. Istituzione della

Commissione di garanzia dell'attuazione della legge), promossi con le

seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 7 maggio 1994 dal Pretore di Pistoia nel

procedimento civile vertente tra la Federazione nazionale lavoratori

dell'energia F.N.L.E.-C.G.I.L. e l'Azienda Municipalizzata del Gas di

Pistoia, iscritta al n. 402 del registro ordinanze 1994 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 28, prima serie

speciale, dell'anno 1994;

2) ordinanza emessa il 10 giugno 1994 dal Pretore di Milano nel

procedimento civile vertente tra la Federazione nazionale lavoratori

dell'energia F.N.L.E.-C.G.I.L. e l'Azienda Energetica Municipale

iscritta al n. 508 del registro ordinanze 1994 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 38, prima serie speciale,

dell'anno 1994.

Visti gli atti di costituzione della Federazione nazionale

lavoratori dell'energia F.N.L.E.-C.G.I.L. e dell'Azienda Energetica

Municipale, nonché gli atti di intervento del Presidente del

Consiglio dei Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 7 febbraio 1995 il Giudice

relatore Cesare Ruperto;

Uditi gli avvocati Luciano Ventura e Giorgio Bellotti per la

Federazione nazionale lavoratori dell'energia F.N.L.E.-C.G.I.L.,

Arturo Maresca per l'Azienda Energetica Municipale e gli Avvocati

dello Stato Sergio Laporta e Maurizio Fiorilli per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un procedimento di opposizione avverso il

decreto con cui era stata respinta la richiesta di dichiarare

antisindacale il comportamento dell'Azienda Municipale del Gas di

Pistoia, la quale aveva trattenuto (e poi versato all'I.N.P.S.) i

contributi dei lavoratori in conseguenza di uno sciopero tenutosi

senza l'osservanza dell'obbligo di preavviso minimo di dieci giorni,

il Pretore di Pistoia, con ordinanza emessa il 7 maggio 1994, ha

sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 24 della Costituzione,

questione di legittimità costituzionale dell'art. 4, comma 2, della

legge 12 giugno 1990, n. 146 (Norme sull'esercizio del diritto di

sciopero nei servizi pubblici essenziali e sulla salvaguardia dei

diritti della persona costituzionalmente tutelati. Istituzione della

Commissione di garanzia dell'attuazione della legge). La norma è

censurata nella parte in cui non assicura alle organizzazioni

sindacali un momento procedimentale e quindi la possibilità di far

valere le proprie ragioni prima che venga irrogata la sanzione

prevista nel citato articolo.

Il giudice a quo rileva nel merito l'ininfluenza dell'"innocuità"

dello sciopero ai fini dell'osservanza dell'obbligo di preavviso,

già espressa dalla contrattazione nella specie applicabile. Quindi

ricorda che la Corte costituzionale ha sancito l'autonomia di detto

obbligo, ravvisabile anche in caso di sciopero economico-politico: il

preavviso infatti non sarebbe ricollegabile a qualsivoglia profilo

teleologico-funzionalistico.

Argomenta quindi il giudice remittente nel senso del rigetto

dell'opposizione, con esclusione della denunciata antisindacalità e

dell'accoglimento della domanda riconvenzionale spiegata dall'Azienda

Municipalizzata per l'accertamento della legittimità della

trattenuta.

Ma in particolare con riguardo a tale domanda, il remittente

individua la rilevanza della proposta questione, che viene

prospettata secondo due profili, concernenti, rispettivamente, il

diritto di difesa e il principio di parità nella previsione

dell'automaticità della sanzione. Da un lato infatti la necessità

di un momento procedurale nella irrogazione della pena sarebbe ormai

un principio conclamato di civiltà giuridica e, d'altro canto, il

descritto potere datoriale non potrebbe non trovare un

contemperamento, rispetto alla posizione del sindacato, nel controllo

che il procedimento permette: tanto più che per le sanzioni

individuali ex art. 7 della legge n. 300 del 1970 sono puntualmente

assicurate la contestazione dell'addebito e la motivazione del

provvedimento. In tale diversità di disciplina sarebbe quindi

ravvisabile una disparità di trattamento.

2. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, che ha chiesto la

declaratoria d'inammissibilità ovvero d'infondatezza, sostenendo che

sarebbero inesatti sia la qualificazione dei poteri del datore di

lavoro sia il richiamo all'art. 24.

3. - Nel giudizio davanti a questa Corte si è costituita la

Federazione nazionale lavoratori dell'energia F.N.L.E.-C.G.I.L. in

persona del segretario territoriale, esponendo che, in conformità a

quanto già previsto nei codici di autoregolamentazione, durante gli

scioperi è mantenuta l'erogazione dei servizi onde mai gli utenti

del gas hanno risentito delle astensioni. Le organizzazioni dei

lavoratori dell'energia avevano aderito allo sciopero del 22

settembre 1992 contro il "decreto Amato", sciopero proclamato il 18

settembre 1992 dalle Confederazioni nazionali. Si trattava di una

agitazione a carattere nazionale, ma articolata su base regionale, e

nella specie i tempi non consentivano l'effettuazione di un preavviso

che non aveva peraltro nessuna funzione, non risentendo alcun danno

gli utenti per essere assicurata la totale erogazione del servizio, e

non essendoci luogo ad un tentativo di soluzione concordata di alcun

conflitto. L'Azienda Municipalizzata aveva ciò nonostante applicato

la sanzione: tale "cieco automatismo, senza alcuna garanzia di

contraddittorio", concreterebbe a parere della parte la denunciata

illegittimità costituzionale.

In una ulteriore memoria depositata nell'imminenza dell'udienza,

la Federazione ha sottolineato come, nel caso in esame, la garanzia

degli utenti discenda dalla decisione del sindacato di assicurare a

priori tutte le attività di erogazione del servizio, sicché un

preavviso sarebbe stato in re ipsa da escludere, non configurandosi

la possibilità di una trattativa. Ha inoltre rilevato che in

un'intesa su base locale è prevista una procedura al fine

dell'irrogazione delle sanzioni, che ne rimette la valutazione ad un

collegio di 7 membri, per cui tutto il settore sarebbe da

considerarsi fuori dal campo di applicazione della legge n. 146 del

1990. L'ordinanza di rimessione sarebbe carente di motivazione sul

punto, non essendosi il giudice a quo neppure chiesto se nel sistema

possono "trovare spazio" accordi, qual è quello richiamato, che

hanno devoluto ad un terzo soggetto "ogni questione attinente alla

applicazione dell'apparato sanzionatorio"; tale lacuna nella

ricostruzione operata dal Pretore di Pistoia, sarebbe tale da

incidere sul giudizio di rilevanza.

Nel contestare poi le eccezioni dell'Avvocatura, la Federazione

ricorda come il vulnus nella razionalità complessiva del sistema sia

stato ravvisato dal remittente attraverso il richiamo all'art. 3

della Costituzione, indipendentemente, quindi, dalla violazione

dell'art. 24. Sulla fondatezza di tale prospettazione, la difesa

insiste richiamando le osservazioni già svolte e conclude per

l'auspicata declaratoria, salvo che venga disattesa l'intera

ricostruzione sistematica del giudice a quo (nella suggerita

prospettiva di prevalenza della fonte negoziale).

4. - Nel corso di analogo giudizio di opposizione avverso un

decreto emesso ex art. 28 che aveva escluso l'antisindacalità delle

trattenute operate dall'Azienda Energetica Municipale di Milano in

occasione del medesimo sciopero (tenutosi in Lombardia il 23

settembre 1992), il Pretore di quella città, con ordinanza emessa il

10 giugno 1994, ha sollevato, in relazione agli artt. 3, 24 e 39

della Costituzione, questione di legittimità costituzionale degli

artt. 4 e 12 della legge n. 146 del 1990.

Il fatto che sia il datore di lavoro, secondo l'interpretazione

corrente, titolare del potere sanzionatorio sembra al Pretore

incompatibile con l'art. 3 della Costituzione allorché destinataria

di una sanzione sia un'organizzazione sindacale, che non dispone di

alcuna garanzia procedimentale, diversamente da quanto assicurato al

singolo lavoratore dall'art. 7 della Costituzione.

Ulteriore profilo d'incostituzionalità sarebbe poi ravvisabile in

riferimento agli artt. 24, secondo comma e 39 della Costituzione

("per i possibili effetti .. sulla libertà di azione e

organizzazione sindacale"), e non solo nell'art. 4 ma anche nell'art.

12 della citata legge n. 146 del 1990 là dove non prevede che i

pareri e la decisione della Commissione siano presi con la garanzia

del contraddittorio.

Nel richiamare la sentenza n. 204 del 1982 di questa Corte a

proposito della necessità del procedimento allorché la sanzione

venga irrogata da una parte, il giudice a quo sottolinea come nel

rapporto tra datore di lavoro ed organizzazione sindacale, il primo,

cumulando poteri privati con poteri pubblici di salvaguardia dei

diritti degli utenti, potrebbe anche, in nome di un'"ultrarigorosa

tutela" di questi ultimi, essere indotto a "far pesare l'investitura

pubblica a proprio vantaggio nel conflitto" con il sindacato.

5. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, svolgendo

osservazioni identiche a quelle riportate sub 2 e riservandosi anche

in questo caso di depositare ulteriore memoria.

6. - Nel giudizio davanti a questa Corte si sono costituite

entrambe le parti private.

La Federazione nazionale dei lavoratori dell'energia ha chiesto

che, ove non sia possibile pervenire ad un'interpretazione

adeguatrice, la norma sia dichiarata illegittima, poiché la "regola

del contraddittorio è patrimonio indiscutibile della nostra civiltà

giuridica".

L'Azienda Municipalizzata ha concluso per l'irrilevanza e per

l'infondatezza della questione. Sotto il primo aspetto essa

sottolinea, come le valutazioni della Commissione di garanzia, non

siano vincolanti per il giudice e possano da questi essere

disapplicate. In secondo luogo osserva che i parametri costituzionali

evocati non implicano affatto che in ogni provvedimento

amministrativo debba necessariamente instaurarsi un contraddittorio

con le parti interessate all'emissione del provvedimento; tale

esigenza deve invece essere soddisfatta in sede giurisdizionale,

com'è appunto avvenuto. Nell'imminenza dell'udienza entrambe le

parti hanno depositato memorie ulteriori.

La Federazione, dato atto della maggior ampiezza tematica della

prospettazione del Pretore di Milano, che investe anche il

procedimento dinanzi alla Commissione, rileva come della valutazione

negativa effettuata da quest'ultima circa il comportamento delle

organizzazioni sindacali, le stesse siano rimaste "all'oscuro". Con

riferimento all'obiezione dell'Azienda Municipale circa la

possibilità del giudice di disattendere comunque le decisioni della

Commissione, la difesa osserva che in ogni caso le valutazioni della

Commissione inciderebbero "in modo immediato sui diritti e sulla

posizione del sindacato".

L'Azienda Municipale, ribadendo che oggetto del giudizio a quo non

è un provvedimento adottato dalla Commissione bensì la

qualificazione del comportamento tenuto dall'azienda in termini di

antisindacalità o meno, ha insistito sul carattere meramente

valutativo dell'attività della Commissione. Circa la violazione

dell'art. 24, la difesa dell'azienda assume l'inconferenza del

richiamo alla sentenza n. 204 del 1982, avente ad oggetto il diverso

tema dell'estensione al licenziamento delle garanzie procedimentali

previste per le altre sanzioni a carico dei lavoratori.

7. - Anche l'Avvocatura dello Stato ha depositato memoria

ulteriore, relativa ad entrambe le ordinanze.

Preliminarmente l'Avvocatura rileva come al datore di lavoro sia

affidato il compito di accertare il realizzarsi o meno di una delle

fattispecie previste dalla legge, in presenza di un coinvolgimento

del tutto eventuale e di un'iniziativa soltanto facoltativa della

Commissione di garanzia. Nel merito l'Avvocatura ribadisce come non

sia sostenibile la violazione dell'art. 24 della Costituzione ed

esclude che contromisure di natura patrimoniale possano influire

sulla libertà di organizzazione garantita dall'art. 39 della

Costituzione. Quanto infine all'asserita violazione dell'art. 3 della

Costituzione, rileva che "i soggetti in conflitto sono di norma

associazioni datoriali ed associazioni di lavoratori", che l'art. 7

della legge n. 300 del 1970 non è suscettibile di applicazione

analogica, che non può parlarsi di potere privato del datore di

lavoro, il quale svolgerebbe un compito prevalentemente esattoriale

per conto dell'I.N.P.S.

L'Avvocatura conclude osservando che comunque, a fronte di

un'incompletezza della normativa, sussiste una molteplicità di

soluzioni adottabili anche in sede di contrattazione collettiva,

sicché, a tutto concedere, la conclusione del giudizio non potrebbe

che essere in termini di inammissibilità. Considerato in diritto

1. - Il Pretore di Pistoia dubita della legittimità

costituzionale dell'art. 4, comma 2, della legge 12 giugno 1990, n.

146, poiché la norma, nel prevedere a carico delle organizzazioni

sindacali la perdita temporanea dei contributi sindacali trattenuti

sulla retribuzione dei lavoratori ai sensi dell'art. 26, secondo

comma, della legge 20 maggio 1970, n. 300, ed il versamento del

relativo importo all'I.N.P.S. da parte del datore di lavoro, senza

introdurre alcuna fase procedimentale di contestazione dell'addebito

ovvero alcun momento di contraddittorio, violerebbe l'art. 24

(precetto da cui sarebbe derivabile una generale portata applicativa

del principio del giusto procedimento), nonché l'art. 3 della

Costituzione per la disparità di trattamento rispetto all'ipotesi

delle sanzioni comminate al singolo lavoratore, che si giova delle

garanzie di cui all'art. 7 della stessa legge 300 del 1970. Analoghe

censure sono rivolte all'intera norma dal Pretore di Milano, che

invoca altresì il parametro costituito dall'art. 39 della

Costituzione per il possibile pregiudizio che tale congegno

sanzionatorio sarebbe idoneo a produrre sulla libertà di azione e di

organizzazione del sindacato.

Il Pretore di Milano dubita altresì, in riferimento alle citate

norme della Costituzione, della legittimità costituzionale dell'art.

12 della stessa legge n. 146 del 1990, poiché anche detta norma non

prevede che analoga garanzia procedimentale assista i pareri e le

decisioni della Commissione di garanzia.

2. - Le questioni, per la sostanziale identità e per l'analogia

dei profili, possono essere trattate e decise congiuntamente.

3. - Entrambi i giudizi a quibus traggono origine dalla violazione

dell'obbligo di preavviso minimo richiesto dall'art. 2 della legge n.

146 del 1990. Poiché il diritto di sciopero era stato esercitato

senza il preavviso di dieci giorni, le aziende municipali erogatrici

dei servizi sospesero il pagamento alle organizzazioni dei lavoratori

dei contributi sindacali ritenuti ai sensi dell'art. 26 della legge

n. 300 del 1970, versandoli successivamente all'I.N.P.S., in

conformità a quanto previsto nell'art. 4, comma 2, della legge n.

146 del 1990. Quest'ultima norma dispone che nei confronti delle

organizzazioni dei lavoratori che proclamano uno sciopero o ad esso

aderiscono in violazione delle disposizioni di cui all'art. 2, sono

sospesi per la durata dell'azione stessa e, in ogni caso, per un

periodo non inferiore ad un mese, i benefici di ordine patrimoniale

derivanti dagli artt. 23 e 26, secondo comma, della legge n. 300 del

1970.

I giudici remittenti danno atto che la concreta applicazione della

misura, pur in assenza di una previsione espressa, compete al datore

di lavoro, ma individuano nella carenza di un qualsiasi momento

procedimentale e nel confronto con le garanzie che assistono invece i

singoli lavoratori, i descritti vulnera ai succitati precetti

costituzionali.

4. - La prima delle questioni sottoposte all'esame della Corte

concerne la norma di cui all'art. 4, correttamente censurata dal Pretore di Milano nell'insieme delle sue previsioni, con una più ampia

prospettazione includente dunque anche quella, limitata al comma 2,

offerta dal Pretore di Pistoia.

Così posta, la questione è fondata.

4.1. - L'esercizio del diritto di sciopero nel settore dei servizi

pubblici essenziali è assoggetato, dalla legge n. 146 del 1990, ad

una disciplina di marcata connotazione procedimentale che, muovendo

dalla fissazione dei requisiti minimi delle prestazioni

indispensabili e determinando poi la sequela degli atti

strumentalmente necessari per pervenire alla fase di astensione

dall'attività lavorativa, giunge alla configurazione di un apparato

sanzionatorio articolato in una serie di misure: amministrative,

disciplinari e afflittive in senso lato.

Su quest'ultimo versante si collocano le norme di previsione dei

provvedimenti a carico del singolo lavoratore (art. 4, comma 1) e

delle associazioni sindacali (comma 2 e comma 3), che non osservano

detta disciplina. Ma - a prescindere da questa comune collocazione,

di per sé non significativa che di una connotazione genericamente

sanzionatoria delle misure contemplate - mentre quelle concernenti il

lavoratore trovano il loro specifico presupposto nell'esistenza del

rapporto di lavoro e si correlano dunque all'esercizio del potere

disciplinare attribuito dall'art. 2106 c.c. al datore di lavoro, con

la conseguente applicabilità delle garanzie procedimentali di cui

all'art. 7 della legge n. 300 del 1970, invece la circostanza che

l'apparato sanzionatorio riguardante i sindacati risulti, per la

posizione dei soggetti destinatari, svincolato da uguale presupposto,

determina una relazione di eterogeneità delle due situazioni di cui

trattasi. Il che - se rende improponibile il confronto fra misure repressive utilizzabili nei confronti del sindacato e sanzioni

disciplinari applicabili al lavoratore, venendo, per le prime, in

rilievo un'esigenza di salvaguardia della libertà sindacale,

garantita dall'art. 39 della Costituzione per fini di interesse

generale che trascendono il singolo rapporto di lavoro nel cui

àmbito si colloca una specifica regolamentazione del potere

disciplinare - per converso svela l'irragionevolezza di una

diversità di disciplina concernente le due sanzioni previste dai

commi 2 e 3 dell'art. 4, che viceversa sono omogenee e possono anche

cumularsi tra loro.

Cosicché la violazione dell'art. 3 della Costituzione, se va

certamente esclusa ove si prenda come tertium comparationis il citato

art. 7 della legge n. 300 del 1970, appare invece evidente sotto il

profilo dell'irragionevolezza interna alla disciplina dell'articolo

impugnato. Questo infatti prevede, con riguardo a identiche

violazioni del precedente art. 2, due distinti effetti: uno

patrimoniale, consistente appunto nella perdita dei benefici

derivanti dagli artt. 23 e 26 della legge n. 300 del 1970, l'altro

incidente sulla condizione del sindacato con la esclusione dalle

trattative.

Il fatto causativo, sebbene unico, viene assoggettato alla

valutazione della Commissione di garanzia con riguardo a uno soltanto

di essi. Solo per l'esclusione dalle trattative è infatti

esplicitamente richiesta l'"indicazione" della Commissione di

garanzia, la quale esercita in tale ipotesi la competenza

attribuitale dall'art. 13, lett. c), secondo il quale, appunto, alla

valutazione del comportamento dei soggetti che proclamano lo sciopero

o che vi aderiscono segue la segnalazione "ai fini previsti dal comma

3 dell'art. 4". E dunque il potere di valutazione dei fatti ed il

giudizio circa la violazione dei precetti della legge appartiene

(solo) in questo caso alla Commissione, escludendosi la possibilità

per il datore di lavoro di procedere ex se all'irrogazione della

sanzione.

Ma non è dato rinvenire giustificazioni onde escludere tale

intervento anche nel caso in esame, concernente le misure

patrimoniali. Queste hanno conseguenze afflittive non necessariamente

meno gravi per il sindacato, stante la loro idoneità a penalizzarne

la funzione nonché la riconoscibilità come interlocutore nel quadro

delle relazioni industriali; e quindi non possono ragionevolmente

prescindere da quel presupposto procedimentale, che, rispetto alla

garanzia di libertà sindacale posta dal già richiamato art. 39

della Costituzione, si configura come un requisito minimo

indispensabile per l'insorgenza del potere sanzionatorio,

ricollegando questo ad una imparziale valutazione delle circostanze

rilevanti ed in tal guisa sottraendolo, nel momento genetico, alla

unilaterale determinazione di un soggetto, quale il datore di lavoro,

portatore di interessi potenzialmente contrapposti.

Che sussista un'esigenza di funzionalità applicativa di tali

misure per investire del relativo potere il datore di lavoro, non

v'è dubbio. Ma trattasi d'un potere strumentale alla salvaguardia

delle finalità limitative dello sciopero (quindi collegato alla

tutela d'un interesse pubblico), implicante valutazioni che

certamente escludono l'esistenza d'un mero automatismo cui agganciare

una doverosa condotta del datore di lavoro. Basti pensare al giudizio

sulla ricorrenza o meno dello sciopero proclamato a difesa

dell'ordine costituzionale (che, in caso positivo, esclude

l'illegittimità) o alla concreta identificazione delle

organizzazioni che "aderiscono" allo sciopero (dato non sempre di

agevole percettibilità), per comprendere come tale attività

valutativa esista e non possa in nessun caso essere lasciata al mero

giudizio del datore di lavoro, la cui discrezionalità,

nell'applicare le sanzioni al sindacato, deve perciò essere limitata

dall'intervento della Commissione pure con riguardo alle misure

patrimoniali.

Anche in tale ipotesi, dunque, la segnalazione della Commissione

si impone come necessario presupposto dell'azione sanzionatoria. Il

potere sanzionatorio è infatti funzionale a garantire i servizi

minimi essenziali: in esso non è ravvisabile un qualsivoglia profilo

di autotutela, ed è perciò necessario che la sua esplicazione

avvenga esclusivamente in riferimento alle rationes legis, a tutela

cioè degl'interessi degli utenti, proprio per l'estraneità, al

contenuto della normativa, dei rapporti tra diritto di sciopero ed

interessi dell'impresa (v. sentenza n. 317 del 1992). La verifica dei

presupposti per l'applicabilità della sanzione deve restare quindi

sempre affidata a quel soggetto super partes ad alta competenza, che

il legislatore ha configurato nella Commissione di garanzia.

4.2. - Va pertanto dichiarata l'illegittimità costituzionale del

citato art. 4, comma 2, nella parte in cui non prevede che la

sospensione dei benefici patrimoniali ivi indicati venga disposta su

indicazione della Commissione di garanzia, secondo lo schema adottato

nel successivo comma.

In via conseguenziale deve altresì essere dichiarata

l'illegittimità costituzionale del successivo art. 13, lett. c), in

quanto non prevede che l'attività della Commissione stessa si svolga

anche ai fini previsti dall'art. 4, comma 2.

5. - Non fondata per l'inesattezza del presupposto da cui muove il

giudice a quo è invece la seconda questione, concernente l'art. 12

della legge n. 146 del 1990.

Nel descrivere la composizione nonché gli aspetti organizzativi e

funzionali della Commissione di garanzia, la norma non esclude

affatto la necessità di vincoli procedurali che scandiscano

l'attività della stessa. Anzi, sotto un primo e più generale

profilo di efficienza e buon andamento, è chiaro come l'acquisizione

di dati, le audizioni e le informazioni di cui al comma 4 della norma

impugnata, con l'espresso riferimento alle pubbliche amministrazioni,

alle organizzazioni sindacali e alle imprese, sia strumentale ad una

esigenza di funzionalità, quindi ad un corretto esercizio delle diverse attribuzioni dell'Autorità in argomento.

Proprio avuto riguardo specifico alla previsione di cui al già

richiamato art. 13, lett. c), deve negarsi che dall'art. 12 possa

evincersi quella totale mancanza di garanzie procedimentali censurata

dal Pretore di Milano, giacché una diversa lettura della norma,

quand'anche non smentita da disposizioni regolamentari interne,

colliderebbe certamente con il dettato costituzionale.

La partecipazione dei destinatari delle misure afflittive

all'attività valutativa della Commissione (oltre ad essere

tecnicamente richiesta, in quanto le organizzazioni sindacali sono

potenzialmente in grado di fornire informazioni e notizie) è imposta

da un'ovvia esigenza di bilanciamento del potere del datore di

lavoro. L'attività della Commissione non può sottrarsi al generale

canone audiatur et altera pars: se è vero infatti che il "giusto

procedimento" in quanto tale non può dirsi un principio assistito in

assoluto da garanzia costituzionale (v., ad es., ordinanza n. 503 del

1987), è certo ch'esso costituisce sempre almeno un criterio di

orientamento, come per il legislatore così per l'interprete. Nella

specie il coinvolgimento dei soggetti interessati ed il momento di

partecipazione che ne deriva, si pongono come fase indefettibile di

un procedimento che può concludersi abilitando il datore di lavoro

ad applicare una misura afflittiva. La necessità di comunicare

l'avvio di una fase conoscitiva (del resto riconducibile all'art. 7,

comma 1, della legge 7 agosto 1990, n. 241, che ha carattere generale

ed è quindi integrativa anche di procedimenti amministrativi

disciplinati da disposizioni anteriori: v. sentenza n. 311 del 1994)

e la conseguente possibilità per gli interessati di presentare

memorie e documenti, appartengono quindi ad un momento procedimentale

che risponde - prima ancora che ad un'esigenza di imparzialità e di

buon andamento (cfr. sentenza n. 197 del 1994) - alla stessa ratio

legis, in quanto idoneo a scongiurare un possibile conflitto e ad

appagare quella finalità propria della legge n. 146 del 1990, che

affida alla responsabilità delle parti sociali, in un definito

quadro procedurale, la tutela delle situazioni costituzionalmente

garantite, in ragione delle quali soltanto può essere limitato

l'esercizio del diritto di sciopero.