Sentenza n. 526/2000

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 34 della legge

26 luglio 1975, n. 354 (Norme sull'ordinamento penitenziario e

sull'esecuzione delle misure privative e limitative della libertà),

promosso con ordinanza emessa il 28 ottobre 1998 dal Magistrato di

sorveglianza di Bologna, iscritta al n. 27 del registro ordinanze

1999 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 5, 1ª

serie speciale, dell'anno 1999.

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella camera di consiglio del 27 settembre 2000 il giudice

relatore Valerio Onida.

Ritenuto in fatto

1. - Chiamato a decidere sul reclamo di un detenuto avverso

l'ammonizione inflittagli dal direttore del carcere per inosservanza

di ordini, il magistrato di sorveglianza di Bologna, con ordinanza

emessa il 28 ottobre 1998, pervenuta a questa Corte l'11 gennaio

1999, ha sollevato questione di legittimità costituzionale, in

riferimento agli articoli 3, 13, secondo e terzo comma, 24, primo e

secondo comma, 97, primo comma, 113, primo e secondo comma, della

Costituzione, dell'art. 34 della legge 26 luglio 1975, n. 354 (Norme

sull'ordinamento penitenziario e sull'esecuzione delle misure

privative e limitative della libertà), nella parte in cui non

prevede che nel disporre le perquisizioni personali l'amministrazione

penitenziaria rediga atto motivato circa i presupposti e le modalità

della perquisizione, da comunicare entro quarantotto ore

all'autorità giudiziaria per la convalida.

Il remittente premette che il detenuto reclamante lamentava la

illegittimità della sanzione disciplinare irrogata a causa del suo

rifiuto di effettuare nudo le flessioni sulle gambe davanti agli

agenti della polizia penitenziaria in sede di perquisizione

personale, sottolineando il carattere lesivo della propria dignità

di tale operazione; che in risposta al quesito posto da esso

magistrato in sede istruttoria circa la legittimità di tale pratica

durante le perquisizioni personali, il Ministero della giustizia

rilevava che la suddetta modalità di perquisizione consente, con la

collaborazione del detenuto e in determinate occasioni che

giustificano perquisizioni più accurate, un controllo efficace e

tempestivo, evitando ritardi o disservizi che potrebbero

compromettere l'ordine e la sicurezza all'interno dell'istituto o la

sicurezza della stessa persona, precisando altresì che dinanzi al

rifiuto di collaborazione l'amministrazione può far ricorso all'uso

della forza, ai sensi dell'art. 41 dell'ordinamento penitenziario,

per prevenire od impedire eventuali situazioni pericolose per la

sicurezza, e che il prosieguo della perquisizione può assumere

natura di atto di polizia giudiziaria, disciplinata dalle norme del

codice di procedura penale; che la direzione del carcere comunicava

che le perquisizioni personali nei confronti di detto detenuto erano

eseguite con modalità particolarmente accurate secondo le

disposizioni contenute in una circolare del 28 gennaio 1982, che

appunto prevede le flessioni sulle gambe, a causa di una precisa

segnalazione proveniente dal dipartimento dell'amministrazione

penitenziaria circa la pericolosità del predetto detenuto; che la

difesa del reclamante eccepiva l'illegittimità costituzionale

dall'art. 34 della legge n. 354 del 1975, per contrasto con

l'articolo 13 della Costituzione, nella parte in cui non prevede

l'atto motivato dell'autorità giudiziaria per procedere a

perquisizione personale nei confronti dei detenuti; che il pubblico

ministero concludeva per la rilevanza e la non manifesta infondatezza

di detta questione.

Ciò premesso, il magistrato remittente motiva la rilevanza della

questione di legittimità costituzionale osservando che, poiché si

tratta di un reclamo contro il provvedimento disciplinare adottato

per sanzionare il rifiuto del detenuto, considerato come inosservanza

di ordine legittimamente impartito dalla polizia penitenziaria in

sede di perquisizione personale, dal riconoscimento della

illegittimità costituzionale della norma denunciata discenderebbe

l'illegittimità dell'agire amministrativo, e pertanto

l'illegittimità della sanzione inflitta per l'inosservanza di un

ordine non legittimo.

Osserva poi il giudice a quo quanto alla non manifesta

infondatezza, che l'art. 34 dell'ordinamento penitenziario,

prevedendo il potere di perquisire le persone detenute o internate

qualora sussistano motivi di sicurezza, e nel pieno rispetto della

personalità del detenuto, prescinde totalmente da un intervento

dell'autorità giudiziaria a garanzia della legittimità di tale

restrizione della libertà personale: il procedimento si svolge tutto

in ambito amministrativo, in quanto è l'amministrazione che decide

l'an, ravvisando la sussistenza dei motivi di sicurezza, il quando e

il quomodo.

Ad avviso del remittente tali interventi sulla libertà personale

sarebbero in contrasto con l'art. 13 della Costituzione, che non

ammette alcuna forma di perquisizione personale se non con

l'intervento, sia pure successivo in sede di convalida,

dell'autorità giudiziaria. I detenuti non potrebbero essere esclusi

da questa garanzia, se non considerando il potere di perquisizione

personale come inerente alle modalità di esecuzione della

detenzione, e dunque l'ordinamento penitenziario come un ordinamento

separato per il quale non varrebbero i principi generali

dell'ordinamento giuridico. Il contrasto di tale orientamento con la

Costituzione apparirebbe ancora più evidente nei casi di soggetti

sottoposti a custodia cautelare. Più in generale, il detenuto,

secondo quanto riconosciuto dalla giurisprudenza di questa Corte,

sarebbe titolare di un residuo di libertà incomprimibile ad libitum

dell'amministrazione penitenziaria, residuo tanto più prezioso in

quanto è l'ultimo ambito in cui può espandersi la sua personalità.

Onde l'amministrazione penitenziaria potrebbe adottare solo i

provvedimenti in ordine alle modalità di esecuzione della

detenzione, dai quali sarebbero escluse le misure suscettibili di

introdurre ulteriori restrizioni, che richiederebbero l'esercizio di

una funzione giurisdizionale, in ossequio all'art. 13 della

Costituzione.

Il giudice a quo si pone il problema del bilanciamento dei

principi costituzionali concorrenti nel caso in esame, in particolare

rilevando come a fronte della posizione soggettiva del detenuto vi

sia l'opposta esigenza della difesa dell'ordine e della sicurezza

negli istituti penitenziari, dell'ordine giuridico e della

collettività, che giustificherebbe l'esercizio dei poteri di

coazione personale sui detenuti: ma ritiene che la disciplina

costituzionale sulla libertà personale, che consente in via di

urgenza la temporanea sostituzione degli organi di pubblica sicurezza

a quelli giudiziari nell'adozione di atti coercitivi, sia idonea a

consentire la composizione dell'eventuale conflitto tra esigenze

contrapposte.

La norma denunciata rimette invece l'esecuzione di tali

interventi alla completa ed insindacabile discrezionalità

dell'amministrazione penitenziaria, la quale non deve motivare in

alcun atto la perquisizione, mentre la prescrizione che questa

avvenga "nel pieno rispetto della personalità" (art. 34, secondo

comma) potrebbe costituire "una mera petizione di principio", dal

momento che la perquisizione è effettuata dalla stessa autorità che

la dispone, la quale non deve renderne conto ad alcuno, né redigere

alcun verbale. Non potrebbe negarsi che negli istituti di pena

sussista l'esigenza di interventi "a sorpresa" dettati dall'urgenza

di prevenire situazioni pericolose per la sicurezza, ma tali esigenze

potrebbero, ad avviso del remittente, congruamente perseguirsi anche

nel rispetto del principio costituzionale che riserva all'autorità

giudiziaria la formulazione di giudizi di disvalore sulla persona e

l'adozione di misure "degradanti".

L'attuale sistema delle perquisizioni personali nei confronti dei

detenuti appare, secondo il giudice a quo, in contrasto con gli

invocati parametri costituzionali, anzitutto perché non prevede

nessun potere di controllo ex post da parte di un organo giudiziario

circa il rispetto dei presupposti e dei limiti prescritti, onde

l'art. 34 violerebbe la previsione della riserva di giurisdizione

sancita dall'art. 13 della Costituzione. Inoltre il controllo ex post

del giudice imporrebbe all'amministrazione l'obbligo di motivare le

ragioni che hanno giustificato l'intervento, con effetto deterrente

circa eventuali abusi e vessazioni, e a garanzia anche del diritto di

difesa. La mancata previsione della redazione di un atto che illustri

i motivi e le modalità della perquisizione eseguita non

consentirebbe al destinatario di tutelare in modo adeguato i suoi

diritti in via giurisdizionale, in violazione degli artt. 24, commi

primo e secondo, 97, comma primo e 113, commi primo e secondo, della

Costituzione.

La "lacuna normativa" apparirebbe infine "in contrasto con il

principio di ragionevolezza ex art. 3 Cost." per la disparità di

trattamento rispetto ad altre situazioni in cui pure si richiedono

interventi preventivi nell'immediatezza del fatto, per le quali

tuttavia il legislatore prevede perquisizioni effettuate dagli organi

della pubblica sicurezza, soggette a successiva convalida da parte

del Procuratore della Repubblica sulla base del processo verbale

redatto: si richiamano in proposito l'art. 4 della legge n. 152 del

1975, in tema di perquisizioni volte ad accertare il possesso di

armi, nel corso di operazioni di polizia, e l'art. 103 del d.P.R.

n. 309 del 1990, in tema di perquisizioni urgenti nel corso di

operazioni di polizia per la prevenzione e la repressione del

traffico illecito di sostanze stupefacenti. Non si giustificherebbe,

in questa prospettiva, la scelta legislativa operata in materia di

perquisizioni personali sui detenuti.

In definitiva, secondo il remittente, la previsione di un obbligo

in capo all'amministrazione penitenziaria di redigere un atto

congruamente motivato sulla perquisizione personale effettuata, da

sottoporre al vaglio dell'autorità giudiziaria, realizzerebbe, in

ossequio al principio di ragionevolezza, un equilibrato bilanciamento

dei principi costituzionali in gioco, mentre l'attuale sistema

assicurerebbe tutela solo alle esigenze di sicurezza a scapito dei

diritti di libertà e di difesa.

2. - È intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile per

difetto di rilevanza, o, in subordine, infondata.

Essa sembrerebbe difettare di rilevanza, non avendo il giudice

remittente motivato in ordine alla legittimità dell'ordine impartito

dall'autorità penitenziaria, e quindi in ordine alla legittimità

della conseguente sanzione disciplinare.

Infatti la legittimità della normativa sulle perquisizioni

personali dei detenuti potrebbe essere sindacata solo nella concreta

ipotesi in cui il giudice abbia accertato preliminarmente che il

comportamento della amministrazione sia conforme alla normativa

censurata, sì che la proposizione della questione di

costituzionalità si porrebbe come ultimo rimedio possibile per

l'accoglimento del reclamo, altrimenti da respingere.

La questione sarebbe invece posta come ipotetica o eventuale.

Ciò risulterebbe anche considerando che lo stesso remittente ha

evidenziato nelle premesse la tesi secondo cui la pratica delle

flessioni sulle gambe sarebbe consentita con la collaborazione del

detenuto, in mancanza della quale, ove ritenuto necessario,

l'amministrazione potrebbe ricorrere all'impiego di mezzi di

coercizione, ai sensi dell'art. 41 dell'ordinamento penitenziario.

Non risultando dall'ordinanza che oggetto di discussione sia

l'applicazione di tale ultima norma, non sarebbe chiaro se il giudice

abbia considerato la collaborazione del detenuto per tale pratica

come una facoltà a lui attribuita (avendo l'amministrazione la

possibilità di ricorrere a mezzi diversi dalla perquisizione in

senso stretto, cioè ai mezzi di coercizione), con la conseguenza

che, in mancanza del consenso del detenuto, un ordine in tal senso

non avrebbe potuto essere impartito, risultando perciò illegittima

la sanzione disciplinare irrogata.

Nel merito, in subordine, l'Avvocatura erariale osserva che lo

stato di detenzione comporterebbe necessariamente limitazioni alla

garanzia della inviolabilità della libertà personale. Considerato in diritto

1. - La questione sollevata investe l'art. 34 della legge

26 luglio 1975, n. 354 (Norme sull'ordinamento penitenziario e

sull'esecuzione delle misure privative e limitative della libertà),

che disciplina le perquisizioni personali nei confronti dei detenuti

e degli internati, stabilendo che esse possono essere effettuate "per

motivi di sicurezza" (primo comma), e che devono essere effettuate

"nel pieno rispetto della personalità" (secondo comma). La

disposizione è censurata nella parte in cui non prevede che, nel

disporre la perquisizione, l'amministrazione penitenziaria debba

redigere atto motivato circa i presupposti e le modalità della

stessa e comunicarlo entro quarantotto ore all'autorità giudiziaria

per la convalida, secondo quanto è previsto dall'art. 13, terzo

comma, della Costituzione per i provvedimenti restrittivi della

libertà personale adottati in via provvisoria dall'autorità di

pubblica sicurezza.

La disciplina denunciata sarebbe in contrasto, in primo luogo,

con l'art. 13 della Costituzione, appunto perché non rispetterebbe

la "riserva di giurisdizione" ivi stabilita, non prevedendo un

intervento di controllo a posteriori da parte dell'autorità

giudiziaria, controllo che imporrebbe all'amministrazione l'obbligo

di motivare i provvedimenti, con effetto deterrente circa eventuali

abusi e vessazioni, a garanzia altresì del diritto di difesa.

La mancata previsione di un atto dell'amministrazione che

illustri i motivi e le modalità della perquisizione eseguita,

inoltre, non consentirebbe al destinatario di tutelare in modo

adeguato i suoi diritti in via giurisdizionale, con conseguente

violazione dei diritti di azione giudiziaria e di difesa (art. 24,

primo e secondo comma, della Costituzione), dei principi di

imparzialità e buon andamento dell'amministrazione (art. 97, primo

comma, della Costituzione), nonché del diritto alla tutela

giurisdizionale contro gli atti della pubblica amministrazione, senza

esclusioni o limitazioni (art. 113, primo e secondo comma, della

Costituzione).

Sussisterebbe, infine, violazione del principio di

eguaglianza-ragionevolezza di cui all'art. 3 della Costituzione per

la disparità di trattamento rispetto ad altre ipotesi nelle quali la

legge, pur prevedendo il potere degli organi di pubblica sicurezza di

procedere a perquisizioni personali in via di urgenza, impone la

successiva convalida da parte dell'autorità giudiziaria.

Secondo il giudice a quo solo la previsione dell'obbligo di

redigere un atto motivato, da sottoporre al vaglio dell'autorità

giudiziaria, realizzerebbe un ragionevole bilanciamento fra i diritti

di libertà e di difesa, da un lato, e dall'altro le esigenze di

sicurezza che possono giustificare le perquisizioni.

2. - L'eccezione di inammissibilità della questione, avanzata

dalla difesa del Presidente del Consiglio, non può essere accolta.

Il remittente ha infatti motivato la rilevanza della questione,

osservando che la risoluzione di essa è pregiudiziale alla

definizione del giudizio davanti ad esso instaurato, nel quale è

contestata la legittimità di una sanzione disciplinare inflitta per

inosservanza dell'ordine di sottoporsi a perquisizione con le

modalità indicate. La legittimità costituzionale della norma che

prevede il potere di procedere a perquisizioni personali nei

confronti dei detenuti condiziona infatti la legittimità dell'ordine

di perquisizione, e la legittimità di tale ordine a sua volta

condiziona la legittimità della sanzione disciplinare.

Non si può condividere la tesi dell'Avvocatura erariale, secondo

cui la questione di legittimità costituzionale potrebbe essere

sollevata solo come estremo rimedio, una volta esclusa ogni altra

ragione di illegittimità dell'atto sottoposto al controllo del

giudice. Al contrario, il quesito sulla legittimità costituzionale

della norma attributiva del potere esercitato, legittimità messa in

dubbio in quanto detta norma non prevede la convalida della

perquisizione da parte dell'autorità giudiziaria, e non

consentirebbe un efficace controllo giudiziario sulle perquisizioni,

precede logicamente ogni questione circa la conformità o meno, alla

norma stessa, dell'atto sottoposto a controllo.

Né vale osservare, come fa la difesa del Presidente del

Consiglio, che, nella specie, richiedendo la perquisizione, da

effettuare con le particolari modalità indicate, la collaborazione

del detenuto, il giudice a quo avrebbe dovuto chiarire se riteneva il

consenso del detenuto condizione di legittimità dell'ordine, con la

conseguenza che, in mancanza di tale consenso, l'ordine, e dunque la

sanzione, risulterebbero senz'altro illegittimi. Altro è infatti la

collaborazione necessaria del detenuto per la effettuazione della

perquisizione con le particolari modalità indicate, altro il

consenso dello stesso, non richiesto e comunque irrilevante,

vertendosi nell'ambito di diritti indisponibili.

3. - Nel merito, la questione non è fondata nei sensi di seguito

specificati.

La tesi del remittente, secondo cui le perquisizioni personali a

carico dei detenuti dovrebbero rispettare le regole di cui

all'art. 13, secondo e terzo comma, della Costituzione, e in

particolare la regola che impone l'intervento dell'autorità

giudiziaria, sia pure per controllare e convalidare a posteriori la

perquisizione disposta ed eseguita dall'amministrazione in via di

urgenza, presuppone che dette perquisizioni incidano su un diritto di

libertà del detenuto non venuto meno per effetto dello stato di

detenzione. Solo in questo caso, infatti, potrebbero trovare

applicazione le norme costituzionali che stabiliscono i presupposti e

le modalità per l'adozione di misure di "restrizione della libertà

personale" (art. 13, secondo comma).

Lo stato di detenzione comporta, per definizione, una limitazione

della libertà personale, che deve intervenire alle condizioni e nei

modi previsti dall'art. 13 della Costituzione, cioè sulla base di

una misura legale, adottata o convalidata dall'autorità giudiziaria.

È certamente vero che, come argomenta il giudice a quo, lo stato

di detenzione lascia sopravvivere in capo al detenuto diritti

costituzionalmente protetti, e in particolare un "residuo" di

libertà personale. Questa Corte, muovendo proprio da questa

premessa, ha più volte chiarito che l'amministrazione penitenziaria

non può adottare "provvedimenti suscettibili di introdurre ulteriori

restrizioni in tale ambito, o che, comunque, comportino una

sostanziale modificazione nel grado di privazione della libertà

personale" imposto al detenuto, il che può avvenire "soltanto con le

garanzie (riserva di legge e riserva di giurisdizione) espressamente

previste dall'art. 13, secondo comma, della Costituzione"; ma può

solo adottare "provvedimenti in ordine alle modalità di esecuzione

della pena (rectius: della detenzione), che non eccedono il

sacrificio della libertà personale già potenzialmente imposto al

detenuto con la sentenza di condanna" (sentenza n. 349 del 1993),

ossia "misure di trattamento rientranti nell'ambito di competenza"

della medesima amministrazione, "attinenti alle modalità concrete,

rispettose dei diritti del detenuto, di attuazione del regime

carcerario in quanto tale, e dunque già potenzialmente ricomprese

nel quantum di privazione della libertà personale conseguente allo

stato di detenzione" (sentenza n. 351 del 1996).

Pertanto, il quesito preliminare cui la Corte è chiamata a

rispondere nella presente occasione è se le perquisizioni personali

previste dal regolamento penitenziario ed effettuate dagli agenti

della polizia penitenziaria a carico dei detenuti siano misure

incidenti sul "residuo" di libertà personale di cui questi ultimi

sono titolari, ovvero costituiscano misure rientranti nel regime

carcerario e dunque non eccedenti il sacrificio della libertà

personale già discendente dallo stato di detenzione. Soltanto se,

infatti, la risposta fosse nel primo senso, come si è detto,

dovrebbero trovare applicazione le garanzie di cui all'art. 13,

secondo e terzo comma, della Costituzione.

4. - Il remittente non contesta che vi sia un'esigenza di difesa

dell'ordine e della sicurezza negli istituti penitenziari, nonché di

difesa dell'ordine giuridico e della collettività, che giustifica

l'esercizio di poteri di coazione personale sui detenuti, e quindi

anche di poteri di perquisizione: ma ritiene che tali esigenze

possano giustificare solo la previsione di misure restrittive

adottate con le garanzie dell'art. 13 della Costituzione, e quindi

sottintende che da tali misure risulti inciso un diritto di libertà

non compresso dallo stato di detenzione.

Se così fosse, invero, non sarebbe nemmeno sufficiente

richiedere solo, come fa il giudice a quo, un intervento successivo

di convalida della perquisizione da parte dell'autorità giudiziaria.

Se si trattasse di misure incidenti su uno spazio di libertà non

pregiudicato dallo stato di detenzione, dovrebbero dispiegarsi

pienamente le garanzie di cui all'art. 13, secondo e terzo comma,

della Costituzione, e dunque i "casi e modi" delle perquisizioni

personali dovrebbero essere specificati tassativamente dalla legge -

non essendo sufficiente in proposito il generico riferimento ai

"motivi di sicurezza" che si trova nel testo dell'art. 34 della legge

n. 354 del 1975 -, e l'intervento motivato dell'autorità giudiziaria

dovrebbe di norma essere preventivo, e non successivo, salva restando

solo l'ipotesi di perquisizioni effettuate senza previo ordine

giudiziale per ragioni di urgenza riscontrate in concreto, e con

successivo giudizio di convalida.

In realtà, la restrizione della libertà personale in cui si

sostanzia lo stato di detenzione dà luogo all'applicazione di un

regime - risultante dalla complessiva disciplina dell'ordinamento

penitenziario, nel rispetto dell'art. 13, quarto comma, della

Costituzione - al quale sono intrinseche le ragioni di ordine e di

sicurezza che consentono o impongono un controllo della persona da

parte degli agenti amministrativi. Il detenuto si trova sotto la

responsabilità dell'amministrazione penitenziaria, a cui è affidato

il compito di assicurare che egli rimanga in carcere (evitando

pericoli di evasione), di controllare il rispetto da parte sua delle

regole della disciplina carceraria, ma anche di garantirne

l'incolumità proteggendolo da possibili aggressioni da parte di

altri detenuti.

Del regime carcerario, come definito dalle norme che lo regolano,

fa parte la previsione di perquisizioni, volte a prevenire i rischi,

che l'esperienza della vita dei penitenziari dimostra sussistere, di

introduzione in carcere e di detenzione da parte dei carcerati di

armi, di oggetti atti ad offendere o comunque proibiti per ragioni di

disciplina, di altre cose o sostanze vietate. Infatti il regolamento

penitenziario (ora il d.P.R. 30 giugno 2000, n. 230, che però non

reca sostanziali innovazioni, a questo riguardo, rispetto al

previgente d.P.R. 29 aprile 1976, n. 431) disciplina le diverse

ipotesi di perquisizione personale dei detenuti, all'ingresso in

istituto (art. 23, comma 1), in occasione dei trasferimenti (art. 83,

comma 2), nelle altre situazioni in cui il regolamento interno

dell'istituto stabilisce che si effettuino perquisizioni ordinarie

(art. 74, comma 4), nonché, in via straordinaria, su ordine del

direttore ovvero, in caso d'urgenza, su iniziativa del personale

(art. 74, commi 5 e 7).

Deve dunque concludersi che le perquisizioni personali disposte

nei confronti dei detenuti, nei casi previsti dai regolamenti, sono

comprese fra le "misure di trattamento, rientranti nella competenza

dell'amministrazione penitenziaria, attinenti alle modalità concrete

(...) di attuazione del regime carcerario in quanto tale" (sentenza

n. 351 del 1996). Esse non incidono, di per sé, sul "residuo" di

libertà personale di cui sono titolari i detenuti, bensì rientrano

nell'ambito delle restrizioni alla libertà personale implicate dallo

stato di detenzione. Non v'è pertanto luogo, in questi limiti, ad

applicare le regole dell'art. 13, secondo e terzo comma, della

Costituzione.

5. - Neppure ha fondamento la censura di violazione del principio

di eguaglianza o di ragionevolezza, fondata sul raffronto con le

ipotesi di perquisizioni personali effettuate dalla polizia per

accertare l'eventuale possesso di armi, esplosivi e strumenti di

effrazione (art. 4 della legge 22 maggio 1975, n. 152) o nell'ambito

dei controlli per la prevenzione e la repressione del traffico

illecito di sostanze stupefacenti (art. 109, comma 3, del d.P.R.

9 ottobre 1990, n. 309), in cui è prevista la convalida da parte

dell'autorità giudiziaria. Si tratta infatti, in quelle ipotesi, di

perquisizioni a carico di persone in stato di libertà, e dunque

nessun utile raffronto può effettuarsi con la diversa situazione dei

detenuti.

6. - Questa prima conclusione non esaurisce, però, l'ambito dei

problemi sollevati con la presente questione di legittimità

costituzionale.

Il potere di perquisizione dei detenuti, attribuito

all'amministrazione carceraria, non è senza limiti, né con riguardo

ai presupposti, né con riguardo alle modalità del suo esercizio.

Inoltre, e conseguentemente, la garanzia del rispetto di tali limiti

richiede che le misure adottate ed eseguite dall'amministrazione

penitenziaria siano soggette a pieno controllo giurisdizionale.

Per ciò che attiene ai presupposti, le perquisizioni possono

essere effettuate solo "per motivi di sicurezza" (art. 34 della legge

n. 354 del 1975), come specificati dalle norme regolamentari

ricordate. Queste indicano le situazioni nelle quali le esigenze di

sicurezza comportano in via ordinaria l'effettuazione di

perquisizioni personali, nonché i presupposti e le procedure per le

perquisizioni "fuori dei casi ordinari", che possono essere disposte

solo per ordine del direttore (art. 74, comma 5, del d.P.R. n. 230

del 2000), ovvero, in caso di comprovata "particolare urgenza", su

iniziativa del personale dell'istituto, che deve però informarne

immediatamente il direttore, "specificando i motivi che hanno

determinato l'urgenza" (art. 74, comma 7, del d.P.R. n. 230 del

2000).

Il potere di perquisizione non può dunque essere esercitato ad

libitum dell'amministrazione o della polizia penitenziaria, ma solo

nei casi in cui è previsto dalle norme che definiscono il regime

carcerario. Al di fuori di questi presupposti, esso sarebbe

esercitato arbitrariamente, esulando dalla applicazione del regime

carcerario per sconfinare nell'indebita incisione della libertà

personale del detenuto, onde le relative misure e attività sarebbero

contrarie al diritto.

Quanto ai modi della perquisizione che - è il tema specifico da

cui prende origine il giudizio a quo - vale anzitutto il principio

per cui i provvedimenti dell'amministrazione in ordine alle modalità

di esecuzione della pena detentiva, non eccedenti il sacrificio della

libertà personale già imposto al detenuto dallo stato di

detenzione, "rimangono soggetti ai limiti ed alle garanzie previsti

dalla Costituzione in ordine al divieto di ogni violenza fisica e

morale (art. 13, quarto comma), o di trattamenti contrari al senso di

umanità (art. 27, terzo comma), ed al diritto di difesa (art. 24)"

(sentenza n. 349 del 1993; e cfr. anche sentenza n. 410 del 1993). A

fronte dunque del potere dell'amministrazione, fondato sulle ragioni

di sicurezza inerenti alla vita carceraria, e pur non opponendovisi

un diritto di libertà personale, già compresso dallo stato di

detenzione, stanno in ogni caso precisi ed inviolabili diritti della

personalità spettanti al detenuto; e le misure di attuazione del

regime carcerario devono essere in ogni caso "rispettose dei diritti

del detenuto" (sentenza n. 351 del 1996).

Per ciò che concerne i limiti sostanziali, la legge

sull'ordinamento penitenziario li ribadisce espressamente, là dove

stabilisce che "la perquisizione personale deve essere effettuata nel

pieno rispetto della personalità" del detenuto (art. 34, secondo

comma, della legge n. 354 del 1975), con una prescrizione da

ritenersi di portata sostanzialmente equivalente a quella contenuta

nell'art. 249, comma 2, del codice di procedura penale, concernente

le perquisizioni per ragioni di ricerca di corpi di reato o di cose

pertinenti al reato, ai cui sensi "la perquisizione è eseguita nel

rispetto della dignità e, nei limiti del possibile, del pudore di

chi vi è sottoposto". Nella stessa linea, il regolamento

penitenziario specifica che "il personale che effettua la

perquisizione e quello che vi presenzia deve essere dello stesso

sesso del soggetto da perquisire" (art. 74, primo comma, del d.P.R.

n. 230 del 2000). A ciò si aggiunge, comunque, lo stretto dovere

dell'amministrazione di curare e sorvegliare che le circostanze

ambientali in cui le perquisizioni si svolgono, e i comportamenti del

personale che vi procede, siano in concreto rispettosi della persona

e della sua inviolabile dignità. Quanto più, infatti, la persona,

trovandosi in stato di soggezione, è esposta al possibile pericolo

di abusi, tanto più rigorosa deve essere l'attenzione per evitare

che questi si verifichino.

7. - L'affermazione di limiti sostanziali al potere di

perquisizione, derivanti da diritti della personalità, e per altro

verso del diritto inviolabile alla tutela giurisdizionale, che

accompagna per necessità costituzionale ogni situazione soggettiva

protetta, e dunque anche i diritti dei detenuti (cfr. sentenze n. 212

del 1997, n. 26 del 1999), comporta che ci si interroghi sulla

sussistenza in concreto, nell'ordinamento penitenziario, di garanzie

effettive di tutela giurisdizionale dei diritti suscettibili di

essere incisi dalle perquisizioni. È questa, al di là

dell'improprio richiamo all'art. 13, secondo e terzo comma, della

Costituzione, la sostanza della censura mossa dal remittente

all'art. 34 della legge penitenziaria, attraverso l'evocazione dei

parametri degli articoli 3, 24, primo e secondo comma, 97, primo

comma, e 113 della Costituzione.

Sarebbe infatti vano rinvenire nel sistema legislativo il

riconoscimento dei diritti del detenuto, se non sussistessero forme

di tutela giurisdizionale degli stessi, o queste non risultassero

efficaci per mancanza dei presupposti necessari all'esercizio del

controllo giurisdizionale.

Non basta il controllo che il giudice penale può essere chiamato

ad esercitare sulle perquisizioni illegittime in sede di cognizione

dei reati di "perquisizione e ispezione personale arbitrarie"

(art. 609 del codice penale, ai cui sensi è punito "il pubblico

ufficiale che, abusando dei poteri inerenti alle sue funzioni, esegue

una perquisizione o un'ispezione personale"), che fossero

eventualmente commessi dal personale delle istituzioni penitenziarie,

pur dovendosi ritenere applicabile tale fattispecie delittuosa anche

alle perquisizioni arbitrarie o abusive compiute a carico dei

detenuti. Né basta il controllo esercitabile dallo stesso giudice

penale allorquando sia chiamato a valutare la sussistenza, nei

confronti di detenuti imputati di reati contro la pubblica

amministrazione, come la violenza o minaccia o la resistenza ad un

pubblico ufficiale, compiuti in occasione di perquisizioni

illegittime, della esimente di aver reagito ad un atto arbitrario del

pubblico ufficiale (art. 4 del d.lgs. 14 settembre 1944, n. 288).

Si tratta infatti, in entrambi i casi, di una cognizione solo

indiretta ed eventuale, insufficiente ad apprestare una piena tutela

giurisdizionale dei diritti dei detenuti nei riguardi di atti

illegittimi dell'amministrazione.

Per la stessa ragione, non basta il sindacato giurisdizionale,

ancora una volta indiretto, sulla legittimità dell'ordine di

sottoporsi a perquisizione, in sede di reclamo al magistrato di

sorveglianza, ai sensi dell'art. 69, comma 6, lettera b della legge

penitenziaria - come nella specie sottoposta al giudice a quo -

avverso la sanzione disciplinare che sia stata irrogata per il

rifiuto da parte del detenuto di ottemperarvi.

Occorre che vi sia una sede giurisdizionale nella quale

l'eventuale illegittimità della misura possa essere direttamente e

pienamente fatta valere ex se, come motivo di impugnazione della

misura medesima, per garantire l'osservanza sia dei limiti "esterni"

del potere esercitato, sia dei limiti "interni" inerenti alla

congruità dell'atto rispetto al fine cui è diretto (cfr. sentenze

n. 410 del 1993, n. 351 del 1996, n. 376 del 1997).

Benché il legislatore della legge penitenziaria "non abbia

esplicitamente e compiutamente risolto il problema dei rimedi

giurisdizionali idonei ad assicurare la tutela" dei diritti dei

detenuti nell'ambito dell'istituzione carceraria (sentenza n. 212 del

1997), a censurare tale lacuna ha già provveduto questa Corte

dichiarando l'illegittimità costituzionale degli articoli 35 e 69

della legge n. 354 del 1975 proprio "nella parte in cui non prevedono

un tutela giurisdizionale nei confronti degli atti della

amministrazione penitenziaria lesivi di diritti di coloro che sono

sottoposti a restrizione della libertà personale" (sentenza n. 26

del 1999). Non vi è ragione dunque di tornare sul punto, avendo

detta pronuncia già realizzato, nei limiti di ciò che spetta a

questa Corte, l'adeguamento costituzionale dell'ordinamento sotto il

profilo considerato: mentre spetta al legislatore effettuare le

scelte necessarie per disciplinare la materia, e spetta ai giudici,

frattanto, individuare nell'ordinamento in vigore lo strumento per

concretizzare il principio affermato (cfr. sentenze n. 270 del 1999,

n. 295 del 1991).

8. - In questa sede resta solo da esaminare se le modalità

procedimentali applicabili alle perquisizioni dei detenuti siano

sufficienti ed idonee a consentire un effettivo controllo

giurisdizionale degli atti dell'amministrazione. In particolare, a

questi fini, è necessario che tali atti siano motivati e

documentati.

Già si è detto, quanto ai presupposti della misura, come il

regolamento penitenziario contenga una disciplina, ovviamente

vincolante, dei casi di perquisizione ordinaria, nonché dei casi e

dei modi in cui si può procedere a perquisizione "fuori dei casi

ordinari". In quest'ultima ipotesi, non manca la garanzia di

motivazione dell'atto, sia nel caso di ordine del direttore (art. 74,

comma 5, del d.P.R. n. 230 del 2000), che, in base ai principi

generali dell'attività amministrativa, specie se incidente su

posizioni individuali tutelate, deve essere motivato; sia nel caso

d'urgenza, in cui il personale procede di propria iniziativa,

dovendone motivare specificamente le ragioni nell'informarne

"immediatamente" il direttore (art. 74 cit., comma 7). Ciò comporta

che, in ogni caso, i presupposti dell'atto devono essere documentati.

Quanto alle modalità, il regolamento, espressamente, si limita a

prescrivere che la perquisizione avvenga alla presenza di un

appartenente al corpo di polizia penitenziaria, di qualifica non

inferiore a quella di vice sovrintendente (art. 74 cit., comma 1,

primo periodo), e a precisare che la perquisizione può non essere

eseguita quando è possibile compiere l'accertamento con strumenti di

controllo (art. 74 cit., comma 2).

Tuttavia, il sistema normativo deve essere interpretato in

conformità alla Costituzione, e questa impone, come si è detto, che

sia assicurata una diretta ed effettiva tutela giurisdizionale dei

diritti dei detenuti. Perché essa possa dispiegarsi, è necessario

che l'attività dell'amministrazione risulti sempre documentata e

verificabile - in conformità del resto anche ai principi di

trasparenza e buon andamento che la governano - al fine di consentire

il controllo del giudice sul rispetto dei limiti ad essa posti.

Deve pertanto ritenersi che sia sempre necessaria ed imposta,

proprio per consentire un effettivo controllo giurisdizionale, una

forma di documentazione dell'avvenuta perquisizione, che permetta di

conoscere l'identità di chi vi è stato sottoposto e di chi vi ha

proceduto e assistito, le circostanze di luogo e di tempo, il

fondamento giustificativo della stessa, dato dal ricorrere dei casi

ordinari o dall'esistenza dell'ordine del direttore o dalle ragioni

di particolare urgenza, specificate nell'informazione immediata data

al direttore, nonché le modalità con le quali la perquisizione è

avvenuta, in particolare nel caso in cui si ritenga di dover

ricorrere a modalità diverse da quelle ordinarie o che comportino

una ispezione corporale. In tali ultime ipotesi, inoltre, l'obbligo

di motivazione, e la conseguente possibilità di sindacato

giurisdizionale, si debbono ritenere estesi anche alla scelta delle

modalità, che debbono essere, oltre che sempre rispettose della

personalità del detenuto, adeguatamente giustificate, e ciò sia che

si tratti di una iniziativa assunta nell'ambito dell'istituto, sia

che sussistano istruzioni o segnalazioni dell'amministrazione

penitenziaria centrale, a loro volta pienamente sindacabili da parte

del giudice.

9. - Così interpretato, alla luce dei principi costituzionali,

il sistema normativo, non hanno ragione di sussistere le censure

mosse dal remittente in relazione all'art. 34 della legge

penitenziaria.