Sentenza n. 49/1980

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 2,

lett. c, n. 1, del d.P.R. 4 agosto 1978, n. 413 (Concessione di

amnistia e indulto) e art. 2, lett. c, n. 1, della legge 3 agosto 1978,

n. 405 (legge di delegazione) promossi con ordinanze emesse dai pretori

di Nardò, il 19 ottobre, il 26 ottobre (n. 11 ordinanze) e il 9

novembre 1978; Scicli, il 20 ottobre (n. 23 ordinanze), il 27 ottobre

(n. 75 ordinanze), il 10 novembre, il 17 novembre (n. 2 ordinanze), il

24 novembre (n. 2 ordinanze), il 1 dicembre (n. 2 ordinanze), il 15

dicembre 1978 e il 19 gennaio 1979; S. Pietro Vernotico, il 25 ottobre

1978; Siracusa, il 27 ottobre 1978, iscritte ai nn. 646, 671, 683 e 684

del registro ordinanze 1978, 1, 2, 29, 30, 83, 92, 93, 94, da 121 a

195, da 218 a 237, 287, 288, 289 e da 313 a 324 del registro ordinanze

1979, e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 52,

59, 66, 73, 80, 87, 95, 108, 140 e 175 dell'anno 1979.

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 5 dicembre 1979 il Giudice relatore

Oronzo Reale;

udito l'avvocato generale dello Stato Giovanni Gentile, per il

Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ordinanza in data 19 ottobre 1978 (n. 684 del reg. ord.

1978) il pretore di Nardò sollevava questione di legittimità

costituzionale dell'art. 2, lett. c, del d.P.R. 4 agosto 1978, n. 413

(Concessione di amnistia e indulto), con riferimento agli artt. 3, 55 e

segg., 70 e segg., 79 e segg., 83 e segg. della Costituzione.

Premesso che la formulazione del testo normativo appare infelice e

comunque foriera di notevoli difficoltà interpretative, il magistrato

remittente osservava che allorché l'interprete dovrebbe stabilire il

significato dei termini "violazioni", "area di piccola estensione in

assenza di opere edilizie ", "violazioni che comportano una limitata

entità di volumi" ed ancora "sempre che non sussista lesione degli

interessi pubblici tutelati da vincoli...", la sua attività operativa,

con riferimento alla funzione giudiziaria, parrebbe travalicare il

compito istituzionalmente dettato oltre che dall'art. 12 delle

preleggi, dalla prima parte dell'art. 102 della Costituzione.

In altre parole, l'adottata tecnica legislativa comporterebbe

l'ineluttabilità di una integrazione delle generiche espressioni

surriferite con una attività sostanzialmente creativa della norma.

Ricordato come anche nell'iter parlamentare della legge di

delegazione in esame non sia sfuggita a più oratori l'esigenza di dar

corpo ad espressioni troppo generiche, il giudice a quo sostiene che

"in coerenza con il peculiare compito attribuitogli dall'art. 79

Cost.", il Presidente della Repubblica, sulla base delle indicazioni a

lui offerte dal Parlamento delegante, avrebbe dovuto, nell'esercizio

dei suoi poteri, integrare il dettato normativo con tassative

specificazioni. Su tale base si avanza il "sospetto" che il Presidente

abbia trasferito al giudice in sede applicativa il compito che sarebbe

a lui spettato, con eventuale violazione degli artt. 79 e 101 della

Costituzione.

L'aver affidato al giudice l'applicazione in concreto di norme

contenenti le espressioni surriferite può determinare la lesione del

principio di eguaglianza dei cittadini di fronte alla legge. E ciò in

quanto "in mancanza di parametri obiettivi, perché non ricavabili

dalla norma", lo stesso giudice finirebbe per integrare la fattispecie

legale con ampia discrezionalità.

Né il giudice a quo ritiene significative le precedenti pronunce

della Corte costituzionale concernenti l'uso normativo di termini quale

"onore", "pudore", "osceno". "L'integrazione della fattispecie

legale", nel caso di specie, sarebbe ancora più sconcertante, siccome

da attuarsi nell'ambito dell'accertamento relativo alla sussistenza o

meno di una causa estintiva del reato.

Rileva ancora il pretore di Nardò come ulteriori inconvenienti

"con ripercussioni sulla questione di costituzionalità prospettata"

scaturirebbero dalla norma in argomento ove si dovesse provvedere ad

applicare l'amnistia impropria con la procedura prevista dagli artt.

593 e 594 c.p.p.

Sarebbe infatti necessario, secondo quanto sostenuto nell'ordinanza

di remissione, provvedere agli accertamenti conferenti al caso concreto

"con possibili conseguenziali interferenze in rapporto al procedimento

conclusosi con sentenza irrevocabile di condanna".

Osserva ancora il magistrato remittente come l'ulteriore

accertamento volto a stabilire che "non sussista lesione degli

interessi pubblici tutelati da vincoli ecc.", preliminare alla

concessione dell'amnistia, finirebbe col conferire al giudice

addirittura il potere di stabilire quali debbano considerarsi gli

interessi pubblici tutelati e la loro lesione; con le conseguenze già

evidenziate più sopra.

Con altre ordinanze (nn. da 313 a 324 del reg. ord. 1979),

identiche quanto alla motivazione, lo stesso pretore sollevava le

medesime questioni già riferite.

2. - Spiegava intervento il Presidente del Consiglio dei ministri

per il tramite dell'Avvocatura Generale dello Stato.

Nell'esaminare specificamente la prospettata violazione degli artt.

79, 101 e 70 Cost., si assume che la costruzione posta a base di tale

censura sarebbe artificiosa siccome tendente ad attribuire al

Presidente della Repubblica una vera e propria omissione nell'esercizio

dei suoi poteri. Il vero problema consiste, secondo l'Avvocatura dello

Stato, nello sforzo interpretativo che una norma suscettibile di

latitudine di apprezzamento impone al giudicante. Sotto tale profilo

il pretore ha opinato non confacenti le considerazioni contenute nelle

pronunce della Corte relative a casi di altri termini interpretabili

con ampia discrezionalità, sostenendo che nel caso di specie ci si

troverebbe nell'ambito del "ben delineato compito di accertare

esclusivamente se sussista o meno una causa estintiva del reato".

L'Avvocatura non riesce a cogliere la differenza esistente tra i

due casi e sostiene che in tal modo lo stesso pretore avrebbe finito

con l'ammettere che solo si tratta di una questione di interpretazione

della norma impugnata.

Sostiene infine che le considerazioni relative alla verifica della

inesistenza di lesioni degli interessi pubblici tutelati da vincoli di

carattere idrogeologico, paesaggistico ecc., sarebbero prive di pregio

in quanto, presupposta la esistenza di tali vincoli (cosa questa che il

pretore è tenuto ad accertare), i reati urbanistici, ove tali

interessi abbiano leso, pur se ricorrano gli altri requisiti, sarebbero

in ogni modo esclusi dal beneficio dell'amnistia.

Si chiede pertanto che la Corte, ove non ritenga inammissibili le

questioni prospettate, le dichiari infondate.

3. - Con ordinanza in data 25 ottobre 1978 (n. 683 del reg. ord.

1978), il pretore di San Pietro Vernotico sollevava anche esso

questione di legittimità costituzionale dell'art. 2, lett. c, n. 1,

del d.P.R. n. 413/78 e dell'art. 2, lett. c, n. 1, della legge 3 agosto

1978, n. 405, con riferimento agli artt. 3 e 79 Cost.

Sostanzialmente il magistrato remittente rileva come la norma, nel

porre criteri "vaghi, generici, indifferenziati e oggettivamente non

caratterizzati", lascerebbe sostanzialmente il giudice nella condizione

di concedere o negare l'amnistia in base ad una "assoluta e sconfinata

discrezionalità". La norma si presterebbe perciò ad applicazioni

discriminanti in situazioni oggettivamente uguali, con conseguente

violazione dell'art. 3 Cost.

L'aver di fatto delegato all'apprezzamento discrezionale del

giudice l'individuazione dei fatti rientranti o meno nel provvedimento

di clemenza, sarebbe in contrasto con la norma di cui all'art. 79

Cost., che demanda in via esclusiva al Presidente della Repubblica, su

legge di delegazione delle Camere, la concessione dell'amnistia.

4. - Spiegava intervento il Presidente del Consiglio dei ministri,

per il tramite dell'Avvocatura Generale dello Stato, ribadendo

sostanzialmente quanto già riferito a proposito delle ordinanze del

pretore di Nardò e pervenendo alle medesime conclusioni.

5. - Con ordinanza emessa in data 27 ottobre 1978 (n. 671 del reg.

ord. 1978), anche il pretore di Scicli sollevava, in via incidentale,

questione di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma secondo

(recte: comma primo), lett. c, del d.P.R. 4 agosto, n. 413

(Concessione di amnistia e indulto), in riferimento agli artt. 3,25 e

111 della Costituzione.

La norma in questione esclude dall'applicazione del provvedimento

di amnistia i reati previsti dall'art. 41, primo comma, lett. b, della

legge 17 agosto 1942, n. 1150 - come sostituito dall'art. 13 della

legge 6 agosto 1967, n. 765 (legge urbanistica) - e dall'art. 17,

lett. b, della legge 28 gennaio 1977, n. 10 (Norme per la

edificabilità dei suoli), quando si tratti di inosservanza dell'art.

28 della legge 17 agosto 1942, n. 1150 e successive modificazioni,

ovvero di lavori eseguiti senza licenza o concessione o in totale

difformità da queste, facendo immediatamente dopo salve alcune ipotesi

successivamente elencate.

Osserva il giudice a quo che è comunque pacifico che si è voluto

escludere dall'ambito di applicazione dell'amnistia soltanto i reati

edilizi più gravi, cosa questa che emerge dall'espresso riferimento

alla lett. b dell'art. 41 cit. Rimarrebbero pertanto soggette alla

disciplina generale le violazioni edilizie previste dalla lett. a dello

stesso articolo, specificate con ampiezza anche dagli artt. 13 della

legge n. 765/1967 e 17, lett. a, della legge n. 10/1977.

Aggiunge però il pretore di Scicli che una interpretazione, sia

pure rigorosa, della norma in questione, non consentirebbe: "a) una

inequivoca identificazione delle fattispecie ipotizzate e,

conseguentemente, b) la sua univoca e uniforme applicazione".

Il giudice a quo sottolinea che "insuperabili problemi

interpretativi" si porrebbero nell'identificazione delle eccezioni al

principio della inapplicabilità dell'amnistia.

Ardua si presenterebbe infatti all'interprete l'ipotesi di

"limitate modifiche dei volumi esistenti". Tale dizione non farebbe che

ripetere, in altra forma, la proposizione che precede, "volumi

illegittimamente realizzati per una entità limitata", e, d'altra

parte, andrebbe a coincidere con una fattispecie non considerata tra le

esclusioni oggettive.

Ma se da ciò sembra discendere l'impossibilità di univoca ed

uniforme applicazione della norma ai fini della concreta sua

applicazione, tale impossibilità scaturisce soprattutto dal fatto che

la stessa viene lasciata alla mera discrezione del giudice, il quale

non potrà non attenersi a personali e pertanto differenti valutazioni

e interpretazioni della norma stessa.

Si dovrebbe perciò concludere nel senso che l'applicazione del

beneficio non discende da criteri obiettivi, e perciò "universalmente

applicabili a casi identici", ma da criteri soggettivi e neppure, come

si è visto, di stretta legalità.

Tale premessa porta il pretore di Scicli a dubitare che la norma

impugnata violi: l'art. 3 della Costituzione, atteso che l'oscura

formulazione del dettato legislativo, correlata con la necessità di

assumere criteri interpretativi non obiettivi ed univoci, ma, al

contrario, soggettivi e discrezionali, che vanno ad incidere sulla

materialità del reato, impedisce l'uniforme applicazione della norma

stessa, "con l'inevitabile conseguenza di differenti trattamenti per

casi identici"; l'art. 25 della Costituzione, in quanto la medesima

norma, nella sua contraddizione ed incertezza, mancherebbe dei

requisiti essenziali per garantire la certezza del diritto e la sua

generale ed uniforme applicazione a tutti i cittadini; l'art. 111

della Costituzione, in quanto il giudice, in ragione delle rilevate,

insanabili contraddizioni, non potrebbe fornire adeguata motivazione

alle sentenze di applicazione (o di mancata applicazione) dell'amnistia

nella materia de qua.

6. - Nel mentre non si costituiva alcuna parte privata, spiegava

intervento, a mezzo dell'Avvocatura Generale dello Stato, il Presidente

del Consiglio dei ministri.

A ben vedere, sosteneva l'Avvocatura nell'atto di intervento, tutta

la censura svolta dal magistrato remittente si concreta in una critica

alla formulazione della norma, e pone, in buona sostanza, soltanto

problemi interpretativi che, in ogni caso, spetta al giudice risolvere

nell'ambito dell'esercizio della sua funzione istituzionale.

Se è sempre auspicabile la chiarezza delle fonti normative, non

deve essere comunque dimenticato che frequentemente gli interpreti sono

giunti a conclusioni difformi nell'applicazione di numerose norme: a

tale diversità di interpretazioni ha supplito l'opera della Corte di

cassazione, istituzionalmente (articolo 65 dell'ordinamento

giudiziario) chiamata ad assicurare "l'esatta osservanza e l'uniforme

interpretazione della legge...".

Peraltro, lo stesso principio concernente l'autonomia decisionale

del giudice sembra contrastare con la tesi, accolta nell'ordinanza di

remissione, per la quale tutti i giudici sarebbero tenuti alla univoca

applicazione della legge secondo rigidi criteri interpretativi.

Il richiamo all'art. 3 della Costituzione, su tale base, sarebbe

pertanto sfornito di pregio; tale norma non ha infatti lo scopo di

stabilire il principio dell'uniformità dei giudizi in base ad una

univoca interpretazione della legge da parte dei giudici. ove così

fosse, infatti, ben poche sarebbero le norme non passibili della

declaratoria di illegittimità costituzionale.

Il principio affermato dall'art. 3 Cost. è invece da ravvisarsi

nella garantita uguaglianza del trattamento legislativo di situazioni

giuridiche eguali; nell'ambito della applicazione delle leggi poi, il

giudice potrà esplicare il suo libero convincimento, nei limiti

imposti dalla Costituzione (art. 101).

Il richiamo alla sentenza 10 dicembre 1970, n. 191, secondo cui "il

principio di legalità si attua non soltanto con la rigorosa e

tassativa descrizione di una fattispecie, ma, in talune ipotesi, con

l'uso di espressioni sufficienti per individuare con certezza il

precetto e per giudicare se una determinata condotta lo abbia, o meno,

violato", concetto questo peraltro ribadito dalla successiva sentenza

n. 236 del 22 ottobre 1975, consente poi, ad avviso dell'Avvocatura, di

escludere anche la prospettata violazione dell'art. 25 Cost., atteso

che la norma denunziata conterrebbe gli elementi utili ai fini della

identificazione delle fattispecie ammistiabili, facendo riferimento al

complesso delle norme che regolano l'attività edilizia "secondo i dati

della comune esperienza".

L'Avvocatura assume ancora che sarebbe infondata anche la

denunziata violazione dell'art. 111 Cost., poiché tale precetto

sarebbe indirizzato al giudice, obbligato a motivare i provvedimenti

emessi nell'esercizio della funzione giurisdizionale: "le difficoltà

di interpretazione della legge e, quindi, le derivate difficoltà di

motivazione della pronuncia giurisdizionale non possono implicare la

illegittimità costituzionale della legge".

Sulla base delle suesposte considerazioni, si chiedeva che la Corte

provvedesse a dichiarare l'infondatezza delle riferite questioni di

legittimità costituzionale, ove non le ritenesse inammissibili,

svolgendo anche altre osservazioni comuni a quelle già svolte a

proposito delle ordinanze del pretore di Nardò.

7. - Con altre identiche ordinanze (nn. 1 e 2, 29 e 30, 83, 92, 93

e 94, 121 - 195, 218 - 237, 287, 288 e 289 del reg. ord. 1979), lo

stesso pretore di Scicli sollevava questione di legittimità

costituzionale della medesima norma, con riferimento, oltreché agli

artt. 3,25 e 111 della Costituzione, anche all'art. 79.

Osserva a tale ultimo riguardo il magistrato remittente che

l'individuazione del reato resterebbe affidata alla totale

discrezionalità del giudice, al quale sarebbe commesso di "determinare

caso per caso (non il fatto, ma) la stessa fattispecie amnistiabile".

La prospettata violazione dell'art. 79 Cost. scaturirebbe perciò dal

fatto che al potere giudiziario sarebbe attribuito il compito di

determinare l'applicazione dell'amnistia con criteri "autonomi e per di

più arbitrari", mentre la delega per la concessione dell'amnistia e

dell'indulto è conferita in via esclusiva al Presidente della

Repubblica. Quello che il pretore definisce un "retaggio di giustizia

ritenuta", pur costituzionalmente garantito, deve essere riservato

invece rigorosamente al potere cui è stato assegnato.

8. - In tutti i giudizi promossi con tali ordinanze ha spiegato

intervento il Presidente del Consiglio dei ministri per il tramite

dell'Avvocatura dello Stato, rifacendosi alle ragioni esposte nell'atto

di intervento relativo alla questione esposta per prima. Quanto alla

prospettata violazione dell'articolo 79 Cost., si osserva, a parte

l'inadeguatezza dell'accenno ad un retaggio di giustizia ritenuta, che

anche tale censura va a confluire nel problema interpretativo, nel

senso che solo con la interpretazione può stabilirsi se sia vero che

la norma offre al giudice tali margini di discrezionalità da renderlo

arbitro della fattispecie amnistiabile.

Ci si richiama sul punto alle osservazioni già riferite circa la

inesistenza di margini di discrezionalità tanto ampi da snaturare la

funzione del potere giudiziario, pervenendo alle medesime conclusioni.

9. - In nessuna delle citate ordinanze del pretore di Scicli

vengono esposti elementi di fatto atti ad individuare le fattispecie

concrete dei singoli procedimenti.

10. - Con ordinanza in data 27 ottobre 1978 (n. 646 del reg. ord.

1978), il pretore di Siracusa sollevava questione incidentale di

legittimità costituzionale del ricordato art. 2, comma primo, lett. c,

n. 1, del d.P.R. 4 agosto 1978, n. 413, nella parte in cui consente,

per i reati di costruzione abusiva, l'applicazione dell'amnistia nelle

sole ipotesi di abusi di lieve entità, conferendo al decidente una

discrezionalità applicativa che, in concreto, si risolverebbe in

disparità di trattamento nei confronti dei singoli imputati con

conseguente violazione dell'art. 3 Cost.

L'ordinanza è scheletrica, tanto da non contenere neppure la

specifica identificazione della norma denunziata, ricavabile peraltro

dal contesto.

Le considerazioni svolte, particolarmente sintetiche, attengono

sostanzialmente a quelle che sono state esposte con riferimento alle

ordinanze precedenti.

Va altresì precisato che l'ordinanza non contiene riferimento

alcuno ai fatti di causa.

Non vi è stata costituzione di parti né intervento del Presidente

del Consiglio dei ministri. Considerato in diritto :

1. - Con le centoventidue ordinanze dei quattro giudici a quibus

vengono sollevate questioni di legittimità costituzionale tutte

riferentisi alla stessa norma di legge. Pertanto le cause possono

essere riunite e decise con unica sentenza.

2. - Le centosette ordinanze del pretore di Scicli (numeri 671/1978

e 1, 2, 29, 30, 83, 92, 93, 94, da 121 a 195, da 218 a 237, 287, 288,

289/1979), delle quali ben 106 a stampa, sono identiche (tranne una)

nella motivazione, ma nessuna di esse reca indicazione alcuna del fatto

- reato ascritto all'imputato o agli imputati cui l'ordinanza si

riferisce, tutte limitandosi all'affermazione che "il reato in

questione è stato commesso ed accertato in data anteriore al 15 marzo

1978".

Alcune di tali ordinanze, poi, non contengono nemmeno l'indicazione

del nome dell'imputato, che può desumersi soltanto dall'avvenuta

notifica dell'ordinanza alla parte.

Né il riferimento, che le ordinanze naturalmente contengono, alla

norma del provvedimento di amnistia n. 413 del 1978, della quale

denunziano la incostituzionalità, cioè all'art. 2 (comma secondo),

lett. c, n. 1, del detto decreto presidenziale, consente di risalire al

reato imputato. Infatti, la citata norma elenca una serie di reati che

vengono esclusi dall'amnistia, per alcuni dei quali stabilisce

eccezioni alla esclusione. D'altra parte il richiamo che la detta norma

fa all'art. 41, lett. b, della legge 17 agosto 1942, n. 1150, e alle

successive sue modificazioni, allarga l'ambito delle fattispecie

previste.

Pertanto, tutte le questioni sollevate con le dette ordinanze dal

pretore di Scicli sono inammissibili, se non altro per l'impossibilità

di un qualsiasi controllo sulla rilevanza delle questioni medesime.

Ad eguale conclusione deve pervenirsi a proposito dell'ordinanza

(n. 646 del reg. ord. 1978) del pretore di Siracusa, la quale, oltre a

non contenere alcun elemento di identificazione del fatto oggetto

dell'imputazione, non contiene neppure la specifica indicazione della

norma sospettata di incostituzionalità.

3. - Con l'ordinanza del 19 ottobre 1978 (n. 684 del reg. ord.

1978) alla quale fanno riferimento quanto alla motivazione altre sue

dodici ordinanze (nn. da 313 a 324 del reg. ord. 1979), il pretore di

Nardò, attingendo largamente alle discussioni parlamentari sulla legge

3 agosto 1978, n. 405, con la quale fu delegato il Presidente della

Repubblica a concedere l'amnistia, poi concessa col d.P.R. 4 agosto

1978, n. 413, sottopone a vivace critica, per la loro formulazione

ritenuta poco felice dal punto di vista della tecnica legislativa, la

legge e il susseguente decreto che l'ha riprodotta letteralmente.

La risultante normativa dell'art. 2, lett. c, n. 1, della legge e

del decreto per la sua genericità e imprecisione terminologica, per la

imperfetta definizione delle fattispecie legali alle quali si riferisce

il provvedimento di clemenza, potrebbe "determinare ... difficoltà

interpretative ed applicative insuperabili" e l'attribuzione al giudice

di una "illimitata discrezionalità" nell'applicazione della legge, con

la conseguente violazione del principio di eguaglianza.

La genericità e imprecisione della legge secondo il giudice a quo

avrebbe dovuto essere corretta, con le necessarie tassative

specificazioni, dal Presidente della Repubblica nell'emanare il

decreto, "in coerenza con il peculiare compito attribuitogli dall'art.

79 della Costituzione".

Ciò non è avvenuto, onde "il sospetto che, in definitiva,

l'organo costituzionale, cui era esclusivamente attribuito il compito

ora evidenziato, abbia finito col trasferirlo al giudice in via

applicativa" con violazione degli artt. 79 e segg. della Costituzione,

ai quali nel dispositivo dell'ordinanza vengono aggiunti (oltre il già

citato art. 3) gli artt. 55 e segg., 70 e segg., 83 e segg.

Una censura di incostituzionalità meno ampiamente motivata, ma

sostanzialmente analoga a quelle sovraesposte viene rivolta all'art. 2,

lett. c, n. 1, del d.P.R. n. 413/1978 nonché all'art. 2, lett. c, n.

1, della legge di delegazione n. 405/1978 con riferimento ai soli artt.

3 e 79 della Costituzione, dal pretore di San Pietro Vernotico con

l'ordinanza n. 683 del reg. ord. 1978.

Il detto giudice a quo imputa alla norma denunziata di aver posto

criteri "vaghi, generici, indifferenziati e oggettivamente non

caratterizzati", lasciando così al giudice una "assoluta e sconfinata

discrezionalità" con il conseguente pericolo di applicazioni diverse

rispetto a situazioni oggettivamente eguali, e perciò con violazione

dell'art. 3 della Costituzione. Il pretore di San Pietro Vernotico

soggiunge che l'aver di fatto trasferito dal Presidente della

Repubblica al giudice la individuazione dei fatti - reato rientranti

nell'amnistia si risolve in una violazione dell'art. 79 della

Costituzione il quale demanda in via esclusiva al Presidente della

Repubblica, su legge di delegazione delle Camere, la concessione

dell'amnistia e dell'indulto.

4. - Le questioni non sono fondate.

È discusso in dottrina il rapporto, derivante dalla normativa

costituzionale, fra legge di delegazione e decreto presidenziale: né

mancano scrittori secondo i quali le Camere non possono disciplinare in

tutto e per tutto il provvedimento di clemenza, e il decreto

presidenziale non può limitarsi a riprodurre letteralmente il

contenuto della legge di delegazione, spettando, invece, al Presidente

non soltanto, come è pacifico, il potere - dovere della emanazione del

provvedimento nel rispetto dei criteri fissati dalla legge, ma quello

della integrazione e specificazione anche tecnica della normativa.

Senonché, mentre è pacifico, ed è stato ritenuto dalla Corte (sent.

110/1962), che la legge delegante possa consentire "un qualche potere

di scelta" al decreto presidenziale, e che questo, in ogni caso, in un

certo ambito di discrezionalità specialmente tecnica, possa meglio

specificare i termini della clemenza, deve anche ritenersi acquisita

(come espressamente dichiarato dalla Corte con sent. 171/1973) la

legittimità costituzionale della prassi secondo la quale la legge

delegante disciplina puntualmente il contenuto del provvedimento di

clemenza, e il decreto presidenziale lo riproduce testualmente.

Non esiste, dunque, la denunziata violazione dell'art. 79 della

Costituzione nel fatto che il d.P.R. 4 agosto 1978, n. 413 riproduca

senza modificazioni e letteralmente le disposizioni della legge 3

agosto 1978, n. 405; né sono pertinenti gli altri parametri citati

genericamente e senza alcuna motivazione.

5. - Più delicata si presenta la questione sotto il profilo della

possibile violazione del principio di eguaglianza, in sede di

applicazione della legge, e a causa della non perfetta puntualizzazione

del suo contenuto precettivo, implicando detta questione in primo luogo

la determinazione dell'ambito in cui opera l'art. 3 della Costituzione.

Anche senza attribuire valore assoluto alla tesi dell'Avvocatura,

che il principio di eguaglianza possa essere invocato solo a proposito

delle norme di legge e non mai della loro interpretazione (non

potendosi astrattamente escludere l'ipotesi che l'assoluta

indeterminatezza della norma si traduca in ineluttabile disparità

della sua applicazione, e quindi in concreta diseguaglianza imputabile

alla norma stessa), si deve ritenere che una legge la quale nel

definire le specie utilizzi concetti di comune esperienza o desumibili

da altre fonti legislative e dalla pregressa elaborazione

giurisprudenziale non imponga al giudice alcun onere che esorbiti dal

normale, anche se difficile, compito della interpretazione.

Non sono poche le norme penali che per la latitudine della loro

previsione, non suscettibile di una descrizione tassativa, richiedono,

per la loro interpretazione, il ricorso del giudice a concetti di

comune esperienza, o - come si esprime la sentenza n. 191 del 1970 - "a

nozioni proprie del linguaggio e della intelligenza comuni". Basti

menzionare ad esempio: gli artt. 529 c.p. (atti osceni), 594 e 595

(offesa all'onore e decoro e alla reputazione), 591 (abbandono di

persona incapace "per altra causa"), 570 (condotta contraria all'ordine

e alla morale della famiglia), 705 (commercio non autorizzato di "cose

preziose"), 708 (possesso di oggetti di valore non confacenti al

proprio stato), 61 nn. 1 e 7 (aggravanti per motivi abbietti e futili e

per danno patrimoniale di rilevante gravità), 62 nn. 2 e 4 (attenuanti

per motivi di particolare valore morale e sociale e per danno

patrimoniale di speciale tenuità).

La Corte ha già avuto occasione di dichiarare che il principio

nullum crimen sine lege "non è attuato nella legislazione penale

seguendo sempre un criterio di rigorosa descrizione del fatto. Spesso

le norme penali si limitano ad una descrizione sommaria, o all'uso di

espressioni meramente indicative, realizzando nel miglior modo

possibile l'esigenza di una previsione tipica dei fatti costituenti

reato" (sent. 27/1961).

Lo stesso pretore di Nardò ricorda che la Corte costituzionale ha

negato l'incostituzionalità, per insufficienza di tassatività ed

univocità, di concetti quali "onore", "pudore", "osceno", utilizzati

dal legislatore e si limita ad obiettare che, nel caso

dell'applicazione dell'amnistia, "l'integrazione della fattispecie

legale" da parte del giudice sarebbe più difficile, riguardando la

sussistenza o meno di una causa estintiva del reato. Differenziazione

che non ha pregio alcuno perché sia nel decidere una condanna, sia

nell'applicare l'amnistia, è in gioco l'esistenza e l'entità del

fatto, ai fini della qualificazione del reato.

Ora è ben vero che la formulazione tecnica del provvedimento di

amnistia del 1978, e in ispecie dell'art. 2, lett. c, n. 1, che elenca

le esclusioni oggettive dall'amnistia in materia di reati urbanistici

con le relative eccezioni, non è particolarmente perspicua e puntuale,

sì da rendere - come è stato rilevato in dottrina - disagevole,

faticosa e "macchinosa" la sua applicazione. Ma le difficoltà

interpretative che la stessa dottrina e le decisioni dei giudici di

merito e della Cassazione aiutano a superare, non conducono a escludere

la possibilità di una sostanziale uniformità applicativa non

inferiore a quella normalmente consentita per non poche altre leggi.

I pretori di Nardò e di San Pietro Vernotico dovevano stabilire se

fossero incluse nell'amnistia o escluse da essa violazioni di legge

relative a fabbricati di varie dimensioni tutti costruiti senza licenza

ed alcuni, inoltre, costruiti in zone soggette a vincolo paesaggistico.

In concreto la loro difficoltà di interpretazione si riferiva soltanto

alla locuzione (del denunziato art. 2, lett. c, n. 1, del d.P.R. n. 413

del 1978): "salvo che si tratti ... di violazioni che comportino una

limitata entità dei volumi illegittimamente realizzati o limitate

modifiche nei volumi esistenti, e sempre che non sussista lesione degli

interessi pubblici tutelati da vincoli di carattere ... paesaggistico

... previsti da strumenti normativi ed urbanistici sulle aree o edifici

interessati".

Lo stabilire in concreto, e rispetto alle singole fattispecie, il

valore dei termini "limitata entità" e "limitate modificazioni"

richiede senza dubbio un apprezzamento del giudice compreso entro un

certo margine di discrezionalità. Ma già la Cassazione, alla quale in

definitiva spetta di comporre a unità le eventuali rilevanti

differenze interpretative dei giudici di merito, ha avuto occasione di

indicare criteri integrativi del precetto letterale della legge desunti

sia dalla legislazione relativa all'edilizia economica e popolare, sia

dalla individuata volontà del legislatore di escludere dal beneficio

dell'amnistia le costruzioni di carattere speculativo e di includervi

le piccole unità immobiliari unifamiliari e le costruzioni rurali di

piccole dimensioni con riguardo alle necessità elementari e alle

esigenze agricole di una famiglia colonica.

E per quanto riguarda poi l'esistenza o inesistenza di interessi

pubblici tutelati da vincoli paesaggistici, basta ricordare che la

disposizione del decreto di clemenza si riferisce a vincoli "previsti

da strumenti normativi ed urbanistici", per escludere che esistano per

il giudice difficili problemi di interpretazione, dovendo egli

limitarsi ad accertare non l'interesse paesaggistico, ma l'esistenza di

quei vincoli legislativi o amministrativi.

Deve dunque escludersi che, pur nella sua non troppo felice

formulazione, la impugnata norma del d.P.R. 4 agosto 1973, n. 413 ponga

al giudice che deve applicarla insuperabili problemi di interpretazione

con la conseguente possibilità di così gravi discriminazioni a danno

(o a favore) dei singoli imputati di reati contemplati nel

provvedimento di clemenza, da realizzare violazione del principio di

eguaglianza fissato nell'art. 3 della Costituzione.