Sentenza n. 482/1995

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 1, commi 2, 3

e 4, 2, comma 2, 3, 4, 6, comma 5, 7, commi 1, 2, 3 e 5, 8, comma 8,

14, 19, commi 1 e 4, 20, commi 2 e 4, 21, comma 1, e 24 della legge

11 febbraio 1994, n. 109 (Legge quadro in materia di lavori pubblici)

e dell'art. 4-bis, comma 1, lettera a), del decreto-legge 3 aprile

1995, n. 101 (Norme urgenti in materia di lavori pubblici),

convertito in legge, con modificazioni, con la legge 2 giugno 1995,

n. 216, promossi con ricorsi delle Regioni Emilia-Romagna, Lombardia,

Friuli-Venezia Giulia, delle Province autonome di Bolzano e di

Trento, delle Regioni Sardegna, Toscana e Valle d'Aosta (n. 2

ricorsi), notificati il 18 marzo, il 21 marzo, il 19 marzo (n. 3

ricorsi) e il 21 marzo 1994 (n. 3 ricorsi) ed il 3 luglio 1995,

depositati in cancelleria il 24 marzo, il 28 marzo (n. 5 ricorsi), il

29 marzo e il 30 marzo 1994 ed il 12 luglio 1995, iscritti

rispettivamente ai nn. 31, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39 del registro

ricorsi 1994 ed al n. 39 del registro ricorsi 1995;

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 17 ottobre 1995 il Giudice relatore

Cesare Mirabelli;

Uditi gli avvocati Giandomenico Falcon e Franco Mastragostino per

la Regione Emilia-Romagna, Maurizio Steccanella per la Regione

Lombardia, Sergio Panunzio per le Regioni Friuli-Venezia Giulia e

Sardegna e per la Provincia autonoma di Trento, Roland Riz e Sergio

Panunzio per la Provincia autonoma di Bolzano, Vito Vacchi e Fabio

Lorenzoni per la Regione Toscana, Gustavo Romanelli per la Regione

Valle d'Aosta e l'avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri per il

Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con separati ricorsi le Regioni Emilia-Romagna (r. ric. n. 31

del 1994), Lombardia (r. ric. n. 33 del 1994), Friuli-Venezia Giulia

(r. ric. n. 34 del 1994), le Province autonome di Bolzano (r. ric. n.

35 del 1994) e di Trento (r. ric. n. 36 del 1994), le Regioni

Sardegna (r. ric. n. 37 del 1994), Toscana (r. ric. n. 38 del 1994) e

Valle d'Aosta (r. ric. n. 39 del 1994) hanno promosso questioni di

legittimità costituzionale in via principale nei confronti di alcune

disposizioni della legge 11 febbraio 1994, n. 109 (Legge quadro in

materia di lavori pubblici), denunciando la lesione di norme

costituzionali e dei rispettivi statuti speciali, in relazione alla

diversa sfera di autonomia. Le Regioni a statuto ordinario hanno

competenza legislativa concorrent e e funzioni amministrative in

materia di lavori pubblici di interesse regionale (artt. 117 e 118

della Costituzione); la Regione Friuli-Venezia Giulia ha potestà

legislativa primaria per i "lavori pubblici di interesse locale e

regionale" (art. 4, numero 9, della legge costituzionale 31 gennaio

1963, n. 1) ed identica competenza hanno le Province autonome di

Bolzano e di Trento, con riferimento ai "lavori pubblici di interesse

provinciale" (art. 8, numero 17, del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670),

la Regione Sardegna, per i "lavori pubblici di esclusivo interesse

della Regione" (art. 3, lettera e), della legge costituzionale 26

febbraio 1948, n. 3), e la Regione Valle d'Aosta, con riferimento ai

"lavori pubblici di interesse regionale" (art. 2, lettera f), della

legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4). Le ricorrenti

riconoscono che la legge n. 109 del 1994 innova profonda mente

l'intero quadro della legislazione in materia di lavori pubblici,

toccando aspetti salienti della materia: l'organizzazione degli

uffici, l'istituzione di un'autorità di vigilanza del settore, la

programmazione degli interventi, la progettazione, il collaudo e

l'esecuzione, con una disciplina unitaria delle procedure di

assegnazione degli appalti e delle concessioni. L'innovazione

riguarda anche le fonti, giacché si prevede la delegificazione della

materia, con una disciplina rimessa, in parte, alla potestà

regolamentare del Governo. In questo contesto di ampia riforma, le

ricorrenti ritengono che alcune disposizioni specifiche della legge

quadro sui lavori pubblici ledano l'autonomia ad esse riservata dalla

Costituzione, e presentino aspetti in contrasto con direttive della

Comunità europea.

2. - Alcune questioni di legittimità costituzionale riguardano i

principi generali della legge n. 109 del 1994. Anzitutto l'art. 1,

comma 2, che qualifica espressamente le disposizioni della legge

stessa quali "norme fondamentali di riforma economico-sociale e

principi della legislazione dello Stato ai sensi degli statuti delle

regioni a statuto speciale e dell'articolo 117 della Costituzione,

anche per il rispetto degli obblighi internazionali dello Stato". La

Regione Emilia-Romagna denuncia questa norma per violazione degli

artt. 11 e 117, primo comma, della Costituzione, giacché tutte le

disposizioni della nuova legge riceverebbero questa qualificazione,

indipendentemente dal loro reale contenuto di principio. Inoltre la

menomazione delle competenze costituzionalmente riservate alle

regioni sarebbe aggravata per effetto del successivo art. 3, che

attribuisce alla potestà regolamentare del Governo, con una

delegificazione da attuare in base all'art. 17, comma 2, della legge

23 agosto 1988, n. 400, la disciplina di larga parte della materia

dei lavori pubblici; sicché i principi e le norme fondamentali

potrebbero risultare definiti non solo dalle singole disposizioni

legislative, ma anche dalle connesse integrazioni regolamentari. La

Regione Emilia-Romagna deduce anche la violazione dell'art. 11 della

Costituzione, in quanto alcune norme della legge n. 109 del 1994 si

discosterebbero dalla direttiva 89/440/CEE. Sarebbe diversa e più

restrittiva la nozione di appalto di lavori pubblici; sarebbe esclusa

la licitazione privata con il criterio dell'offerta economicamente

più vantaggiosa; sarebbero vietate le varianti ai progetti e la

verifica delle offerte anormalmente basse prima della loro eventuale

esclusione; non sarebbe consentita la procedura negoziata per la

scelta del contraente, anche in casi nei quali è ammessa dalla

normativa comunitaria; vi sarebbe, inoltre, l'obbligo di ricorrere

alla licitazione privata per affidare la concessione di lavori

pubblici. La qualificazione delle disposizioni della legge n. 109 del

1994 come di riforma economico-sociale, senza che vi sia la

necessaria rispondenza nella natura effettiva di tutte le norme

contenute nella legge, comporterebbe un condizionamento vincolante

per la legislazione delle regioni, impedendo alle stesse di adottare

norme che rispettino pienamente la disciplina comunitaria. La

Regione Lombardia ritiene che l'art. 1, comma 2, della legge n. 109

del 1994 comporti, in contrasto con l'art. 117 della Costituzione,

una sostanziale abrogazione del trasferimento alle regioni

dell'intera materia "lavori pubblici di interesse regionale". Non

sarebbe giustificata l'emanazione di norme statali autoqualificate

"di principio", in presenza di numerose disposizioni di dettaglio,

per le quali non potrebbero invocarsi interessi attinenti, per natura

e dimensioni, all'intera collettività nazionale. La Regione

Friuli-Venezia Giulia denuncia il contrasto dell'art. 1, comma 2,

della legge n. 109 del 1994 con l'art. 4, numero 9, dello statuto

speciale di autonomia. La ricorrente, richiamando la giurisprudenza

costituzionale (sentenza n. 219 del 1984), ritiene che la natura di

riforma economico-sociale di una norma non possa essere determinata

dalla mera affermazione del legislatore, dovendo essere sempre

ricercata nell'oggetto della normativa, nella sua motivazione

politico-sociale, nel suo scopo, nel suo contenuto, nelle

modificazioni che essa apporta nei rapporti sociali. Le singole norme

della riforma possono imporsi come limite alla potestà legislativa

primaria solo se la disciplina si qualifica per il carattere

fortemente riformatore, ancorato a valori di rilevanza

costituzionale, e per l'introduzione di norme fondamentali e di

principio. In ogni caso deve essere garantito all'autonomia regionale

un sufficiente spazio normativo di adeguamento dei principi al

contesto locale (sentenza n. 1033 del 1988). Nella legge denunciata,

invece, accanto a norme di valenza riformatric e, vi sarebbero

numerose norme di dettaglio, non idonee per loro natura a vincolare

la competenza legislativa primaria della ricorrente. Anche le

Province autonome di Bolzano e di Trento e la Regione Sardegna

ritengono che la legge n. 109 del 1994, sebbene si autoqualifichi nel

titolo come "legge quadro", contenga in realtà una normativa

minuziosa e dettagliata di numerosi aspetti della materia dei lavori

pubblici, di competenza delle ricorrenti. Non tutte le disposizioni

della legge potrebbero essere considerate norme fondamentali di

riforma economico-sociale, giacché tale qualificazione non

discenderebbe dalla definizione adottata dal legislatore, ma dai

requisiti, indicati dalla giurisprudenza costituzionale (sentenze nn.

349 del 1991, 85 del 1990, 1033 del 1988 e 219 del 1984), del

carattere realmente riformatore della disciplina, dell'incidenza su

settori di rilevante importanza per la vita economico-sociale e

sempre con riferimento alle sole norme fondamentali connesse ad un

interesse unitario dello Stato. Tra le disposizioni che non

rivestirebbero carattere di norme fondamen tali di riforma

economico-sociale, ma conterrebbero norme di dettaglio in contrasto

con la qualificazione formale operata dal legislatore, le Province

autonome di Bolzano e di Trento e la Regione Sardegna indicano le

seguenti disposizioni della legge n. 109 del 1994: l'art. 7, che

prevede misure per l'adeguamento della funzionalità della pubblica

amministrazione; l'art. 8, comma 8, che vieta l'utilizzazione degli

albi speciali o di fiducia delle imprese che eseguono lavori

pubblici; gli artt. 16 e 17, che disciplinano l'attività di

progettazione e la redazione dei progetti; l'art. 21, che disciplina

i criteri di aggiudicazione dei lavori e la costituzione delle

commissioni giudicatrici; l'art. 27, comma 2, che riguarda

l'attività di direzione dei lavori; l'art. 28, che detta norme sui

collaudi e sulla vigilanza nella realizzazione dei lavori. Sono

inoltre denunciati dalle Province autonome di Bolzano e di Trento e

dalla Regione Sardegna come disposizioni che incidono sull'autonomia

provinciale e regionale, anche per la loro natura di norme di

dettaglio, l'art. 19, comma 4, che vieta di determinare a misura il

corrispettivo dei lavori appaltati e, dalla sola Regione Sardegna,

l'art. 24, che limita, ed in taluni casi vieta, l'utilizzazione della

procedura negoziata. Anche la Regione Toscana denuncia l'art. 1,

comma 2, della legge n. 109 del 1994 per violazione dell'art. 117

della Costituzione, giacché, elevando tutte le disposizioni della

legge al rango di principi della materia, si vincolerebbe l'esercizio

dell'autonomia legislativa regionale, riducendola alla stregua di

potestà attuativa, anziché di tipo concorrente. La Regione Valle

d'Aosta denuncia la stessa disposizione per violazion e sia

dell'art. 116 della Costituzione che dello statuto speciale,

osservando tuttavia che l'autoqualificazione dovrebbe essere priva di

rilevanza, perché le norme che enunciano i principi fondamentali

possono essere riconosciute soltanto in base alla loro motivazione

politico-sociale, al loro scopo, alla modificazione che possono

indurre nei rapporti sociali (sentenza n. 219 del 1984). La Regione

esclude che una normativa di dettaglio, come quella della legge n.

109 del 1994, possa assumere il carattere proprio delle norme

fondamentali di riforma economico-sociale. Queste possono

legittimamente incidere sulla competenza normativa delle regioni a

statuto speciale solo se rimangono nell'ambito dei principi e

lasciano alle regioni uno spazio normativo sufficiente di adattamento

alle specifiche realtà locali (sentenza n. 1033 del 1988). In ogni

caso, non potrebbero essere introdotti principi di riforma

economico-sociale con un regolamento del Governo, che è invece

previsto quale strumento di delegificazione in materia di lavori

pubblici.

3. - Le Regioni Emilia-Romagna, Lombardia e Toscana denunciano, in

riferimento agli artt. 117 e 118 della Costituzione, l'art. 1, comma

3, della legge n. 109 del 1994, che attribuisce al Governo, ai sensi

dell'art. 2, comma 3, lettera d), della legge n. 400 del 1988, la

facoltà di emanare atti di indirizzo e coordinamento dell'attività

amministrativa delle regioni in conformità alle norme della legge

stessa. Sarebbe violato il principio di legalità sostanziale, in

quanto non risulterebbero specificati i presupposti ed i contenuti

degli atti di indirizzo e coordinamento da emanare, né sarebbero

individuate le esigenze unitarie che devono essere soddisfatte. Le

ricorrenti ritengono che la norma potrebbe avere carattere ricognit

ivo di un'astratta competenza, che tuttavia non può essere

esercitata in concreto, secondo la giurisprudenza costituzionale

(sentenza n. 139 del 1990), senza il fondamento di altre e

specifiche disposizioni legislative. Ma se si ripete una disposizione

superflua e si prevede l'esercizio della funzione di indirizzo e

coordinamento "in conformità alle norme della presente legge", si

verrebbe ad attribuire alla disposizione una portata direttamente

operativa, in contrasto con le garanzie richieste a salvaguardia

dell'autonomia regionale.

4. - La Regione Lombardia denuncia, con riferimento all'art. 117

della Costituzione, l'art. 1, comma 4, della legge n. 109 del 1994,

il quale prevede che le norme della legge stessa non possono essere

derogate, modificate o abrogate se non per dichiarazione espressa con

specifico riferimento a singole disposizioni. Ne deriverebbe un

vincolo per le regioni rispetto all'obbligo che esse hanno di

osservare le norme comunitarie operative nell'ordinamento giuridico

italiano. Se venisse modificata la direttiva 89/440/CEE, recepita con

il decreto legislativo 19 dicembre 1991, n. 406, attraverso una nuova

direttiva autoesecutiva, senza che un formale recepimento a livello

statale dichiari espressamente la deroga, modifica o abrogazione di

una o più specifiche disposizioni della legge quadro con essa

contrastanti, le regioni non potrebbero applicare la nuova e diversa

disciplina comunitaria.

5. - Le Province autonome di Bolzano e di Trento e le Regioni

Sardegna e Valle d'Aosta denunciano gli artt. 2, comma 2, e 3 della

legge n. 109 del 1994. La prima di queste disposizioni delinea

l'ambito soggettivo di applicazione delle norme, oltre che della

legge quadro, del regolamento previsto dall'art. 3, comma 2, al quale

è demandata la disciplina dei lavori pubblici con riferimento: a)

alla programmazione, alla progettazione, alla direzione dei lavori,

al collaudo e alle attività di supporto tecnico-amministrativo con

le annesse normative tecniche; b) alle procedure di affidamento degli

appalti, delle concessioni di lavori pubblici e degli incarichi di

progettazione; c) alle forme di pubblicità e di conoscibilità degli

atti procedimentali; d) ai rapporti funzionali tra i soggetti che

concorrono alla realizzazione dei lavori ed alle relative competenze.

Il regolamento sarebbe destinato a delineare, con la legge,

l'ordinamento generale in materia e ad attuare un'ampia

delegificazione. Difatti la legge prevede che, con effetto dalla data

di entrata in vigore del regolamento, sono abrogati gli atti

normativi da esso indicati nella materia dei lavori pubblici, ad

eccezione delle norme della legislazione antimafia. Secondo le

Province autonome di Bolzano e di Trento queste disposizion i

sarebbero in contrasto con le competenze provinciali (artt. 8, numeri

1 e 17, e 16 dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige e

relative norme di attuazione), e lederebbero i principi

costituzionali concernenti il rapporto tra fonti del diritto e quelli

di legalità e di preferenza della legge (art. 70 della

Costituzione). La Regione Sardegna prospetta identiche censure con

riferimento agli artt. 3, lettere a) ed e), e 6 dello statuto

speciale ed alle relative norme di attuazione, ed all'art. 70 della

Costituzione. La Regione Valle d'Aosta denuncia che il previsto

regolamento determinerebbe la violazione degli artt. 2, lettera f), e

4 dello statuto speciale, comprimendo la propria autonomia

legislativa ed amministrativa. Le Province autonome di Bolzano e di

Trento e la Regione Sardegna ritengono in particolare che il

regolamento governativo sarebbe applicabile, per effetto delle norme

denunciate, anche ad esse. La delegificazione in materia di lavori

pubblici avrebbe così per oggetto anche le leggi regionali e

provinciali, che risulterebbero abrogate dalla data di entrata in

vigore del regolamento stesso. Le ricorrenti affermano che i

principi costituzionali che regolano il sistema delle fonti non

consentono alla legge ordinaria statale di delegificare direttamente

la legislazione regionale, demandando ad un regolamento governativo

la facoltà di sostituirsi a quest'ultima. Gli stessi principi

impedirebbero ai regolamenti governativi, come ha già precisato la

giurisprudenza costituzionale (sentenza n. 359 del 1993), di

intervenire in materie di competenza regionale o provinciale (art.

17, comma 1, lettera b), della legge n. 400 del 1988). Le ricorrenti

denunciano un ulteriore vizio di legittimità costituzio nale, che

deriverebbe dalla mancata determinazione, nell'art. 3 della legge n.

109 del 1994, delle norme legislative regolatrici della materia

delegificata e dalla omessa indicazione delle disposizioni

legislative, statali ed eventualmente anche regionali e provinciali,

abrogate con l'entrata in vigore del regolamento stesso. Anche la

Regione Emilia-Romagna denuncia l'art. 3 della legge n. 109 del 1994

per violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione. La norma

sarebbe viziata in quanto non esclude i lavori pubblici di interesse

regionale dall'ambito della potestà regolamentare demandata al

Governo. Sebbene non risulti chiarito il rapporto tra l'ordinamento

generale in materia di lavori pubblici, composto dalla legge quadro e

dal regolamento, e la potestà normativa riservata alle regioni, la

ricorrente ritiene che l'ambito attribuito alla potestà

regolamentare governativa sia talmente ampio e onnicomprensivo da far

ritenere che la normativa regolamentare si possa riferire anche ai

lavori pubblici di interesse regionale. La Regione Lombardia

denuncia l'art. 3 della legge n. 109 del 1994, con particolare

riguardo al comma 4, assumendo la violazione degli artt. 115, 117 e

118 della Costituzione, sul presupposto che il regolamento abbia la

forza di abrogare anche le leggi regionali tuttora vigenti in materia

di lavori pubblici di interesse regionale. La Regione Friuli-Venezia

Giulia denuncia l'art. 3 della legge n. 109 del 1994, con riferimento

all'art. 4, numero 9, della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n.

1, ai principi costituzionali relativi ai rapporti tra fonti e al

principio di legalità, ritenendo che si determini la soggezione

della potestà legislativa primaria della Regione ad una normativa

regolamentare. La ricorrente considera le norme legislative

regionali prevalenti sulle fonti statali di rango secondario, ma

promuove la questione di legittimità costituzionale per cautela, in

quanto la qualifica di norme di riforma economico-sociale di tutte le

disposizioni della legge quadro comprenderebbe anche la

delegificazione e potrebbe far ritenere che il regolamento

governativo, componendo l'ordinamento generale della materia, debba

essere applicato in un complesso normativo riformatore anche alla

ricorrente. Ma, secondo la giurisprudenza costituzionale (sentenza n.

359 del 1993), un regolamento governativo non può intervenire nelle

materie di competenza regionale. La disposizione denunciata sarebbe

viziata anche perché non conterreb be l'indicazione delle norme

generali regolatrici della materia delegificata, che il regolamento

dovrà rispettare, né preciserebbe quali disposizioni legislative

saranno abrogate per effetto dell'entrata in vigore del regolamento

stesso. La Regione Toscana denuncia l'art. 3, commi 1, 2 e 6, della

legge n. 109 del 1994 con riferimento all'art. 117 della

Costituzione, osservando che i limiti alla potestà legislativa

regionale possono essere stabiliti soltanto con legge. Secondo la

giurisprudenza costituzionale, i regolamenti non possono

legittimamente contenere la disciplina di materie di competenza

regionale (sentenze nn. 97 del 1992; 465, 391 e 204 del 1991) e sono

ammessi solo quando hanno un contenuto tecnico, tale da non

coinvolgere scelte ed indirizzi politico-amministrativi.

6. - Viene anche denunciata l'illegittimità costituzionale della

disposizione che istituisce l'Autorità per la vigilanza sui lavori

pubblici, chiamata a garantire l'osservanza dei principi fissati

dall'art. 1, comma 1, della legge n. 109 del 1994. L'art. 4 della

legge quadro disciplina la composizione, le attribuzioni e

l'organizzazione del nuovo organismo. La Regione Emilia-Romagna

denuncia questa disposizione per violazione degli artt. 117, primo

comma, 118, primo comma, 125 e 97, primo comma, della Costituzione,

giacché le regioni verrebbero sottoposte alla potestà di vigilanza,

di ispezione e sanzionatoria attribuita all'Autorità in materia di

lavori pubblici, compresi quelli di interesse regionale. Il

carattere statale dell'attività che l'Autorità svolge sarebbe

dimostrato dal suo incardinamento nell'ambito della Presidenza del

Consiglio dei ministri, dall'essere il personale dipendente statale,

dalla dipendenza economica dall'amministrazione statale, dalla

disciplina con atto regolamentare governativo delle modalità di

esercizio della vigilanza. Le regioni non sarebbero invece coinvolte

nella costituzione e nella gestione dell'Autorità, ai cui poteri di

controllo, ispezione, acquisizione di documenti e denuncia sarebbero

tuttavia sottoposte. La Regione Emilia-Romagna non contesta il

principio di un controllo sull'attività di gestione delle opere

pubbliche, ma ritiene che anche le regioni dovrebbero essere chiamate

a partecipare all'organizzazione ed all'esercizio del controllo, che

non può avere carattere solo statale. Anche la Regione Lombardia

denuncia l'art. 4 della legge 109 del 1994 (in particolare i commi 1,

3, 4, lettera f), numero 3, e lettera h), 5, 7, 8 e 17), deducendo il

contrasto con gli artt. 115, 117 e 118 della Costituzione. La nuova

Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici non prevede alcuna

partecipazione delle regioni, né forme di consultazione per la sua

composizione o per la costituzione ed il funzionamento delle

strutture da essa dipendenti. L'Autorità avrebbe le caratteristiche

di un organo centrale dello Stato, con la facoltà di comminare

sanzioni disciplinari, previste dall'ordinamento per gli impiegati

dello Stato, anche a soggetti appartenenti alle amministrazioni

regionali. Ne deriverebbe l'invasione delle competenze regionali in

materia di ordinamento degli uffici. Anche altri poteri e funzioni

dell'Autorità, tra i quali l'accertamento che dalla esecuzione dei

lavori non sia derivato pregiudizio per il pubblico erario,

lederebbero le attribuzioni costituzionalmente riservate alle

regioni. La Regione Friuli-Venezia Giulia denuncia l'art. 4, commi

6, 8, 12 e 17, della legge n. 109 del 1994, in riferimento agli artt.

4, numeri 1 e 9, e 58 della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n.

1. La disposizione denunciata sarebbe invasiva della sfera di

autonomia legislativa ed amministrativa regionale in materia di

ordinamento degli uffici, di disciplina dell'attività del personale

regionale e di lavori pubblici di interesse locale e regionale.

Sarebbe lesivo in particolare il potere dell'Autorità di richiedere

informazioni, documenti o chiarimenti, di disporre ispezioni sulle

amministrazioni aggiudicatrici, anche regionali, e di comminare

sanzioni disciplinari in applicazione dell'ordinamento per gli

impiegati dello Stato. La Regione Friuli-Venezia Giulia ritiene che

si sia in presenza di una nuova forma di controllo, diversa da quella

statutariamente prevista ed in contrasto con il principio di

tassatività degli istituti e delle forme di controllo sugli atti

delle regioni, che possono essere stabiliti solo da norme

costituzionali. Il controllo affidato all'Autorità per la vigilanza

sui lavori pubblici non si sostituirebbe a quelli già esistenti, ma

si affiancherebbe ad essi, essendo rivolto non a singoli atti ma

all'insieme delle attività nel settore. Le Province autonome di

Bolzano e di Trento denunciano l'art. 4 della legge n. 109 del 1994

per violazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige

(artt. 8, numeri 1 e 17, 16, 54, primo comma, numero 5, e 107) e

delle relative norme di attuazione. Identica questione è prospettata

dalla Regione Sardegna con riferimento agli artt. 3, lettera a) ed

e), 6, 46 e 56 dello statuto speciale e alle relative norme di

attuazione. La disciplina stabilita dall'art. 4 della legge n. 109

del 1994 sarebbe nel suo complesso lesiva delle competenze

costituzionalmente riservate alle ricorrenti in materia di lavori

pubblici e di ordinamento degli uffici e del relativo personale. Essa

sarebbe inoltre in contrasto sia con il regime costituzionale dei

controlli sugli atti delle Province autonome e della Regione, che

sono riservati alla Corte dei conti, sia con il regime dei controlli

sugli enti locali. Questo assetto non potrebbe essere alterato

neanche da leggi di riforma economico-sociale, che non possono

modificare gli organi titolari né i tipi di controllo previsti dallo

statuto e dalle relative norme di attuazione. L'art. 4 della legge

n. 109 del 1994 inciderebbe sull'autonomia delle ricorrenti là dove

prevede il potere dell'Autorità di chiedere informazioni, documenti

e chiarimenti o di disporre ispezioni a carico di amministrazioni

aggiudicatrici e di ogni ente; sarebbe inoltre lesivo nel prevedere

l'applicazione di sanzioni disciplinari (comma 8), lo svolgimento di

accertamenti ed indagini ispettive con denuncia di responsabilità

per amministratori e pubblici dipendenti (comma 12), e nel disporre

l'obbligo di trasmettere entro tempi stretti una numerosa serie di

atti delle procedure di appalto, prevedendo una sanzione pecuniaria

in caso di inosservanza (comma 17). Nei ricorsi si sottolinea,

inoltre, l'irrazionalità di una norma che colpisce con le sanzioni

disciplinari stabilite per gli impiegati dello Stato le infrazioni ad

obblighi previsti dalla stessa legge ma commesse da dipendenti

regionali o provinciali, per i quali la materia delle sanzioni

disciplinari è già disciplinata da leggi adottate nell'ambito della

speciale autonomia. La Regione Toscana denuncia l'art. 4, commi 1,

6, 14, 16 e 17, della legge n. 109 del 1994 per violazione degli

artt. 117, 118, 125, 3 e 97 della Costituzione. La ricorrente

sostiene che i poteri ispettivi rimessi all'Autorità comporterebbero

interferenze nell'azione amministrativa ed una forma di controllo non

previste da alcuna norma costituzionale. La creazione di un

Osservatorio dei lavori pubblici alle dipendenze dell'Autorità, con

sezioni regionali presso i provveditorati regionali alle opere

pubbliche, si sovrapporrebbe agli osservatori già istituiti dalle

regioni, con una duplicazione di compiti che renderebbe questi ultimi

marginali e subalterni, in violazione di competenze amministrative

riservate alle regioni in materia e dei principi di ragionevolezza e

di buon andamento della pubblica amministrazione. Inoltre sarebbe

lesivo l'obbligo previsto per tutte le amministrazioni

aggiudicatrici, comprese le regioni, di comunicare all'Osservatorio

tutti i dati relativi ai lavori pubblici di importo superiore a

80.000 ECU, obbligo rafforzato da una sanzione amministrativa

applicata direttamente dall'Autorità ai soggetti che omettano le

comunicazioni o le diano non veritiere. La Regione Valle d'Aosta

denuncia l'art. 4 (in particolare i commi 6 e 17) della legge n. 109

del 1994 per violazione dello statuto speciale. La sfera di autonomia

regionale sarebbe intaccata dall'introduzione di controlli,

particolarmente incisivi e sistematici, delineati dalla norma

impugnata, che prevede anche ispezioni sull'attività regionale. Si

tratta di controlli non compresi tra quelli tassativamente previsti

dallo statuto, che assoggetta l'attività amministrativa regionale

esclusivamente al controllo della Commissione di coordinamento, i cui

componenti sono di designazione in parte statale ed in parte

regionale, mentre tutti i membri dell'Autorità sono nominati dal

potere centrale.

7. - Le Regioni Emilia-Romagna e Toscana denunciano, in riferimento

all'art. 118 della Costituzione, l'art. 6, comma 5, della legge n.

109 del 1994, che prevede il parere obbligatorio del Consiglio

superiore dei lavori pubblici su tutti i progetti di opere pubbliche

di importo superiore a 100 milioni di ECU e su quelli di importo

inferiore per i quali il parere sia richiesto dall'Autorità per la

vigilanza. Questa disposizione non eccettuerebbe dal proprio campo

di applicazion e le regioni, che verrebbero inserite in un

meccanismo amministrativo tipicamente statale.

8. - La Regione Friuli-Venezia Giulia denuncia l'art. 7, commi 1, 2

e 3, della legge n. 109 del 1994 per violazione dell'art. 4, numero

1, della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1. L'obbligo

previsto della disposizione denunciata di nominare, nell'ambito della

struttura tecnica ed amministrativa di tutte le amministrazioni

aggiudicatrici di lavori pubblici, un unico responsabile del

procedimento per le diverse fasi della programmazione, della

progettazione, dell'affidamento e dell'esecuzione dei lavori è

ritenuto dalla ricorrente invasivo della propria competenza

legislativa primaria nella disciplina dell'attività del personale

regionale e del proprio assetto organizzativo. Questo è articolato

in direzioni, servizi ed uffici e non rende possibile incaricare un

unico soggetto delle responsabilità indicate unitariamente dalla

legge. Le disposizioni denunciate detterebbero una disciplina

irrazionale ed illogica perché i compiti amministrativi, di cui si

richiede la conduzione unitaria da parte di un unico responsabile,

risulterebbero funzionalmente attribuiti a dipendenti regionali di

diverse qualifiche e profili professionali. Inoltre il comma 3

dell'art. 7 sarebbe illegittimo anche perché rinvia al regolamento

per identificare ulteriori funzioni del responsabile del

procedimento. La Regione Toscana denuncia l'art. 7, commi 1 e 2,

della legge n. 109 del 1994, per violazione della propria autonomia

organizzativa, garantita dall'art. 117 della Costituzione, ed il

comma 3 per il rinvio che esso fa alla disciplina regolamentare

prevista dall'art. 3 della stessa legge. La Regione Valle d'Aosta

denuncia l'art. 7, comma 1, della legge n. 109 del 1994, sostenendo

che questa disposizione incida sulle competenze amministrative ad

essa attribuite in via esclusiva, limitando la potestà regionale di

organizzare i propri uffici (artt. 2, lettera a), e 4 dello statuto

speciale).

9. - La Regione Emilia-Romagna, deducendo la violazione dell'art.

118 della Costituzione, promuove questione di legittimità

costituzionale nei confronti dell'art. 7, comma 5, della legge n. 109

del 1994, che prevede per le opere pubbliche di rilievo nazionale o

di iniziativa di amministrazioni statali, comprese nel programma di

settore e per le quali siano immediatamente utilizzabili i relativi

finanziamenti, l'acquisizione delle intese con lo Stato nell'ambito

della conferenza di servizi, ove queste non si siano perfezionate

entro 60 giorni dalla richiesta dell'amministrazione statale

competente. La ricorrente ritiene che l'art. 7, comma 5, della legge

n. 109 del 1994 trasferisca l'intesa tra Stato e regione, prevista

dall'art. 81 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, dal piano

politico-costituzionale al piano amministrativo della conferenza di

servizi e di conseguenza riduca le garanzie di autonoma

determinazione regionale. Difatti, in caso di mancato raggiungimento

dell'intesa in sede di conferenza di servizi, l'opposizione regionale

potrebbe essere superata con deliberazione del Consiglio dei ministri

(art. 14, comma 2-bis, della legge 7 agosto 1990, n. 241, aggiunto

dall'art. 2 della legge 24 dicembre 1993, n. 537), senza che sia più

necessario il parere della Commissione parlamentare per le questioni

regionali. Analoga censura nei confronti dell'art. 7, comma 5, della

legge n. 109 del 1994 è proposta dalla Regione Toscana, che

prospetta anche la violazione del principio di leale collaborazione

tra Stato e regioni, più volte enunciato dalla Corte costituzionale

(sentenze n. 462 del 1992; nn. 464 e 37 del 1991).

10. - La Regione Lombardia impugna l'art. 8, comma 8, della legge

n. 109 del 1994, che vieta l'utilizzazione di albi speciali o di

fiducia per l'affidamento di lavori pubblici, e prevede che, a

decorrere dal 1 gennaio 1997, i lavori stessi possono essere eseguiti

esclusivamente da soggetti qualificati secondo i criteri previsti dai

commi 2 e 3 dello stesso art. 8. La ricorrente deduce la violazione

degli artt. 117 e 118 della Costituzione, ritenendo che le

disposizioni denunciate sottraggano alle amministrazioni ed al

legislatore regionale ogni scelta preliminare, operativa e

strumentale, escludendo la preselezione mediante albi ed elenchi, in

gran parte già istituti in base a leggi regionali vigenti.

11. - La Regione Emilia-Romagna denuncia, in riferimento agli artt.

117, primo comma, 118, primo comma, e 119, primo comma, della

Costituzione, l'art. 14, commi 5, 6 e 7, della legge n. 109 del 1994,

che disciplina la programmazione dei lavori pubblici. La

disposizione denunciata affida al Ministro dei lavori pubblici il

compito di definire con proprio decreto, entro centottanta giorni

dalla data di entrata in vigore della legge quadro, lo schema tipo di

programma triennale (comma 5); prevede, come regola generale, che le

pubbliche amministrazioni non possono concedere finanziamenti per la

realizzazione di lavori e opere pubbliche non compresi nei programmi

o quando la richiesta non ne rispetti le priorità (comma 6);

stabilisce, infine, che le amministrazioni aggiudicatrici non possono

alterare l'ordine di priorità degli interventi indicato nel

programma, salvo che non si tratti di modifiche imposte da eventi

imprevedibili o calamitosi ovvero da nuove disposizioni normative

(comma 7). Secondo la ricorrente, lo schema di programma triennale

elaborato dal Ministro dei lavori pubblici (art. 14, comma 5) sarebbe

vincolante anche per le regioni, incidendo, senza alcuna razionale

giustificazione, sulla potestà amministrativa e legislativa delle

regioni. Parimenti illegittimi sarebbero i commi 6 e 7 dell'art. 14:

essi limiterebbero l'autonomia legislativa e finanziaria regionale,

irrigidendo i criteri di programmazione oltre ogni misura, in

relazione sia ai finanziamenti, sia più in generale alla

possibilità di realizzare opere pubbliche. La Regione

Emilia-Romagna rivendica alla propria responsabilità politica e

amministrativa la definizione dei programmi e, in relazione ad essi,

la determinazione dell'ordine di priorità nelle realizzazioni di

opere pubbliche e nei connessi aspetti finanziari. La Regione

Lombardia promuove questione di legittimità costituzionale , in

riferimento agli artt. 117 e 118 della Costituzione, oltre che dei

commi 5, 6 e 7, anche del comma 1 dell'art. 14 della legge n. 109

del 1994. Quest'ultima disposizione prevede che le amministrazioni

aggiudicatrici approvino, anche nell'ambito di documenti

programmatori già contemplati dalla normativa vigente, il programma

dei lavori pubblici da eseguire nel triennio, distinto per settori e

compiuto, sia sotto il profilo finanziario (indicazione delle

risorse) che sotto il profilo tecnico (disponibilità del progetto).

Lo strumento programmatico deve altresì indicare le finalità ed i

tempi di realizzazione degli interventi, i quali vanno scelti sulla

base di una valutazione dei costi e dei benefici che ne attesti

l'utilità e la convenienza. È riconosciuta priorità agli

interventi di manutenzione e di recupero del patrimonio pubblico ed

ai lavori di completamento di opere già iniziate. Secondo la

ricorrente, l'art. 14 della legge n. 109 del 1994, imponend o uno

specifico programma, anche in deroga agli strumenti programmatori

già previsti dalla normativa vigente, rivelerebbe una

riappropriazione allo Stato di funzioni in questo settore e

comporterebbe la sostanziale soppressione di una materia già

trasferita alle regioni. Anche il carattere vincolante del programma

sarebbe illegittimo, perché impedirebbe che in capo alle regioni

residuino, nella materia dei lavori pubblici di interesse regionale,

spazi per determinazioni volitive aggiuntive. La Regione Toscana

denuncia l'art. 14 della legge n. 109 del 1994 per contrasto con gli

artt. 117 e 118 della Costituzione, in riferimento all'art. 3 della

legge 8 giugno 1990, n. 142. La disposizione denunciata sarebbe

lesiva del ruolo delle regioni quali enti di programmazione nella

materia delle opere pubbliche di interesse regionale. L'art. 3 della

legge n. 142 del 1990, riconoscendo la competenza programmatoria

regionale, che ha fondamento costituzionale, comporterebbe la

rinuncia da parte dello Stato ad intervenire ulteriormente nel

prevedere e definire atti programmatori degli enti locali, per

evitare interferenze con la nuova funzione regionale. La Regione

Toscana osserva, inoltre, che l'art. 3, comma 4, della legge n. 142

del 1990, per l'attuazione dei programmi degli enti locali, compreso

il settore dei lavori pubblici, prevede meccanismi di finanziamento

integrato, statale e regionale, governati dalle regioni. L'art. 14

della legge quadro configurerebbe invece un rapporto diretto tra ente

locale ed ente erogatore del finanziamento, non mediato dalle scelte

programmatiche compiute nel sistema delle autonomie locali e

regionali, ed indebolirebbe la programmazione regionale, il cui

effetto propulsivo e di indirizzo dovrebbe necessariamente

organizzarsi intorno a scelte di sintesi rispetto alle frammentate

necessità dei singoli enti locali.

12. - La Regione Emilia-Romagna denuncia l'art. 19, comma 1, della

legge n. 109 del 1994, che definisce i contratti di appalto di lavori

pubblici come quei contratti che hanno per oggetto l'esecuzione di

lavori da parte dell'impresa contraente sulla base di un progetto

esecutivo, ad eccezione di quelli riguardanti la manutenzione

periodica e gli scavi archeologici. Questa disposizione

restringerebbe la nozione di appalto di lavori pubblici, offrendone

una definizione meno ampia di quella prevista dalla normativa

comunitaria, che li definisce come i contratti che hanno per oggetto

l'esecuzione, o congiuntamente l'esecuzione e la progettazione, di

lavori, oppure l'esecuzione di un'opera rispondente ai bisogni

specificati dall'amministrazione aggiudicatrice (art. 1 della

direttiva 89/440/CEE). Ne deriverebbe una violazione degli artt. 11,

117, primo comma, e 118, primo comma, della Costituzione, perché

sarebbe ristretta la libertà dell'amministrazione aggiudicatrice di

comprendere nell'appalto anche, in tutto o in parte, l'attività di

progettazione. Questa limitazione sarebbe superabile solo in casi

eccezionali, per opere con caratteristiche particolari, ricorrendo

all'appalto-concorso, o attraverso la concessione (ex art. 19, comma

2), che è ammessa solo se alla costruzione si unisce la gestione

dell'opera.

13. - La Regione Emilia-Romagna denuncia l'art. 20, comma 2, della

legge n. 109 del 1994, che prevede l'attribuzione delle concessioni

di lavori pubblici solo mediante licitazione privata, deducendo la

violazione degli artt. 11, 117, primo comma, e 118, primo comma,

della Costituzione. Oltre alla lesione dell'autonomia regionale, si

verificherebbe un contrasto con il diritto comunitario, che lascia

libera la forma della gara (direttiva 89/440/CEE), sia per il

carattere fiduciario della concessione, sia perché il concessionario

è tenuto al rispetto delle procedure di gara per appaltare a terzi i

lavori.

14. - Le Regioni Emilia-Romagna e Toscana denunciano l'art. 20,

comma 4, della legge n. 109 del 1994, che, senza eccettuare le

regioni dal proprio ambito di applicazione, prevede il parere

obbligatorio e vincolante del Consiglio superiore dei lavori pubblici

per affidare lavori pubblici mediante appalto-concorso. Viene dedotto

il contrasto con l'art. 118, primo comma, della Costituzione, in

quanto le regioni sarebbero sottoposte ad un potere amministrativo

statale e la loro azione dipenderebbe dalla valutazione di un organo

statale.

15. - La Regione Emilia-Romagna denuncia l'art. 21, comma 1, della

legge n. 109 del 1994, che esclude l'aggiudicazione della licitazione

privata con il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa

e la presentazione di varianti progettuali. Viene denunciata la

violazione degli artt. 11, 118, primo comma, e 97, primo comma, della

Costituzione, in quanto la disciplina nazionale sarebbe in contrasto

con la normativa europea e sarebbero lesi l'autonomia delle regioni,

quali amministrazioni aggiudicatrici, ed il principio di buon

andamento dell'amministrazione. La Regione Emilia-Romagna denuncia

anche l'art. 21, comma 1, secondo periodo, della legge n. 109 del

1994 in quanto, in violazione dell'art. 11 della Costituzione,

vieterebbe all'amministrazione di verificare ed eventualmente

escludere le offerte anormalmente basse. La normativa comunitaria

prevede che l'amministrazione aggiudicatrice proceda ad una verifica

in contraddittorio delle offerte anomale, per decidere in ordine

all'ammissibilità delle stesse. Questa procedura salvaguarda le

ragioni dell'impresa che sia in grado, per la sua migliore

organizzazione o per la tecnologia adottata, di fornire prestazioni

al prezzo inferiore; protegge anche l'amministrazione da offerte al

ribasso presentate solo per ottenere l'aggiudicazione dei lavori. La

norma denunciata, anziché ricorrere a questo meccanismo di concreta

verifica, prevederebbe una soluzione, considerata meccanica ed

aprioristica, di solo aumento dell'importo della garanzia che

l'impresa deve prestare.

16. - La Regione Emilia-Romagna denuncia l'art. 24, comma 1, della

legge n. 109 del 1994, in quanto inibisce all'amministrazione

aggiudicatrice di utilizzare la procedura negoziata per gli appalti

di importo superiore a 5 milioni di ECU; procedura consentita,

invece, in taluni casi, dalla normativa europea. La disposizione

denunciata violerebbe gli artt. 11, 118, primo comma, e 97, primo

comma, della Costituzione. La ricorrente ritiene illegittimo che per

impedire fenomeni degenerati vi si privino indiscriminatamente le

amministrazioni di strumenti necessari, se bene usati, per una buona

e corretta amministrazione. Analoga denuncia è rivolta all'art. 24,

comma 1, lettera b), della legge n. 109 del 1994 dalla Regione

Toscana, che tuttavia prospetta la questione di legittimità in

riferimento all'art. 3 della Costituzione, sotto il profilo della

ragionevolezza, giacché la disposizione non permetterebbe la

trattativa privata nei casi in cui la stessa è consentita, per

importi notevolmente superiori, dalla normativa comunitaria.

17. - In tutti i giudizi si è costituito il Presidente del

Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura

generale dello Stato, chiedendo che tutte le questioni siano

dichiarate non fondate. L'Avvocatura ritiene che la legge n. 109 del

1994 esprima un complesso normativo fortemente innovativo.

L'interpretazione delle singole disposizioni dovrebbe, quindi, essere

centrata sui principi-guida che ordinano e governano l'intero sistema

normativo, alla luce dei quali occorrerebbe leggere ed applicare le

disposizioni settoriali, in modo da garantire una coerenza d'insieme,

ritenuta indispensabile per il conseguimento degli obiettivi che la

legge si propone per tutto il settore degli appalti pubblici. Con

riferimento alle questioni di legittimità costituzionale concerne

nti l'art. 1, comma 2, della legge 109 del 1994, l'Avvocatura ritiene

che la qualificazione delle disposizioni di essa come norme

fondamentali di riforma economico-sociale e come norme di principio

della legislazione dello Stato valga per quanto risulta

effettivamente rispondente alla portata riformatrice ed ai contenuti

del provvedimento. La valutazione data dal legislatore troverebbe

pieno conforto nei criteri di giudizio elaborati ed applicati dalla

giurisprudenza della Corte costituzionale. La legge nel suo

complesso si colloca in una prospettiva di attuazione dell'art. 97

della Costituzione. L'art. 1, comma 1, della legge, stabilendo che

nella costruzione delle opere pubbliche va perseguita l'efficienza e

l'efficacia dell'azione amministrativa, che può essere raggiunta

solo con procedure corrette e trasparenti, rispettose del diritto

comunitario e della libertà di concorrenza, si richiama a valori

giuridici di grande importanza economico-sociale, che trovano ora

piena ed efficace realizzazione nel settore dei lavori pubblici. Si

realizza, così, un mutamento di prospettiva nella disciplina di un

settore di vitale interesse per l'economia e per il benessere

sociale, in linea con i criteri dettati dalla giurisprudenza

costituzionale per la qualifica di norme fondamentali di riforma

economico-sociale. La potestà delle regioni e delle province

autonome di sviluppare un'autonoma politica di realizzazione nel

territorio di infrastrutture e di opere occorrenti ai bisogni della

collettività locale non sarebbe toccata dalla legge n. 109 del 1994,

che interverrebbe soltanto nella disciplina della fase terminale, in

cui gli atti di gestione del settore devono tradursi nella formazione

di un progetto di concessione o di un contratto d'appalto e nella

conseguente apertura di un confronto con il libero mercato delle

imprese. In questa fase, la dimensione regionale o provinciale

dell'interesse alla realizzazione delle opere incrocerebbe interessi

di rilevanza nazionale, che esigono una concomitante e non

subordinata soddisfazione. L'Avvocatura ritiene non fondata la

censura che ravvisa nell'art. 1, comma 3, della legge n. 109 del

1994 una lesione del principio di legalità sostanziale. L'esercizio

della funzione di indirizzo e coordinamento sarebbe infatti

sufficientemente sorretto e vincolato dai contenuti precettivi della

legge e dalla finalità di rendere operanti i nuovi principi anche

negli ambiti amministrativi regionali. Le questioni di legittimità

costituzionale concernenti l'art. 3 della legge quadro sarebbero non

fondate, perché la prevista integrazione regolamentare risponderebbe

ad un corretto impiego della fonte secondaria, in conformità

dell'art. 17 della legge n. 400 del 1988. In particolare la

delegificazione sarebbe ancorata ad un'ampia base di norme primarie

generali e non sarebbe violato il limite costituito dalla riserva

assoluta di legge, che coprirebbe la normazione di principio

individuata in testi legislativi ai quali il regolamento deve essere

conforme, essendo destinato a produrre su quella base una disciplina

di dettaglio. L'Avvocatura considera l'istituzione dell'Autorità

per la vigilanza sui lavori pubblici, introdotta dall'art. 4, come

una delle maggiori innovazioni. L'Autorità costituisce un'istanza

indipendente, estranea all'apparato di governo statale, i cui membri

sono nominati dai Presidenti delle Camere, ed ha la funzione di

garanzia imparziale dell'osservanza dei principi ordinatori del

sistema. I poteri, anche coercitivi, dell'Autorità verso gli enti

ed organi amministrativi che operano per l'esecuzione di opere

pubbliche sarebbero limitati alla funzione conoscitiva. La

valutazione da parte dell'Autorità per la vigilanza sui lavori

pubblici delle informazioni acquisite non implicherebbe alcuna

ingerenza negli indirizzi e nelle scelte degli enti, quanto alla

promozione di opere pubbliche, dato che l'Autorità vigilerebbe

soltanto sulla rispondenza della fase esecutiva e contrattuale ai

principi informatori della legge. L'azione dell'Autorità non

potrebbe essere assimilata ad una funzione di controllo, tanto più

che essa, se accerta delle irregolarità, può soltanto farne

denuncia agli organi competenti. L'Avvocatura ritiene anche non

fondate le questioni di legittimità costituzionale relative alla

disciplina del responsabile del procedimento, dettata dall'art. 7

della legge n. 109 del 1994. Questa disposizione si manterrebbe nel

solco della configurazione generale data al responsabile del

procedimento dalla legge n. 241 del 1990, le cui norme, definite

principi generali dell'ordinamento giuridico, già vincolano le

regioni e le province autonome. La stessa disposizione definisce il

ruolo del responsabile del procedimento nella fase di programmazione,

esecuzione ed affidamento delle opere pubbliche, in modo da renderlo

garante del rispetto di regole essenziali, strettamente connesse alle

esigenze fondamentali fissate dall'art. 1 della legge quadro. Anche

l'utilizzazione della conferenza di servizi per l'acquisizione

dell'intesa urbanistica (art. 7, comma 5, della legge n. 109 del

1994) non determinerebbe alcuna violazione delle attribuzioni

regionali e provinciali, tenuto conto che la norma si riferirebbe

all'intesa che dichiara la conformità del progetto alle indicazioni

degli strumenti di pianificazione (art. 81, secondo comma, del d.P.R.

n. 616 del 1977). L'Avvocatura ritiene, inoltre, che la

programmazione dei lavori pubblici, disciplinata dall'art. 14, non

interferisca sostanzialmente con il potere di decisione politica

relativo alla dotazione di infrastrutture e di pubblici servizi, ma

ponga solo un vincolo di metodo nell'azione amministrativa. La

programmazione sarebbe strumentale al rispetto dei principi generali

dell'art. 1 della legge quadro, che richiede la trasparente e

razionale allocazione delle risorse disponibili per la destinazione

dei fondi ad opere completamente realizzabili, effettivamente

eseguibili e fruibili dalla collettività. Non sarebbero, quindi,

sacrificate le manifestazioni di autonomia attinenti alle

attribuzioni in materia di lavori pubblici di interesse regionale o

provinciale. Inoltre la tecnica della programmazione sarebbe

presupposta dalla direttiva 71/305/CEE in materia di procedure di

aggiudicazione degli appalti di lavori pubblici, che, all'art. 12

come modificato dalla direttiva 89/440/CEE, prevede la pubblicazione

di un avviso periodico indicativo dei lavori da eseguire.

18. - In prossimità dell'udienza, inizialmente fissata per il 25

ottobre 1994, tutte le ricorrenti, ad eccezione della Regione

Toscana, hanno depositato memorie, per ribadire le argomentazioni

svolte nei loro ricorsi e per replicare alle difese dell'Avvocatura.

19. - Successivamente - con il decreto-legge 3 aprile 1995, n. 101

(Norme urgenti in materia di lavori pubblici), convertito in legge,

con modificazioni, con la legge 2 giugno 1995, n. 216 - sono state

apportate modifiche a numerose disposizioni della legge n. 109 del

1994. La sola Regione Valle d'Aosta (R. Ric. n. 39 del 1995) ha

denunciato l'art. 4-bis del decreto-legge n. 101 del 1995, il cui

comma 1, lettera a), sostituisce, tra l'altro, l'art. 7, comma 1,

della legge n. 109 del 1994. La disposizione sottoposta a verifica

di legittimità costituzionale modifica la disciplina del

responsabile del procedimento e prevede che i soggetti di cui

all'art. 2, comma 2, lettera a), della legge quadro nominino un

coordinatore unico delle fasi di formazione del programma dei lavori

pubblici da eseguire nel triennio e di attuazione degli interventi,

in aggiunta al responsabile del procedimento previsto dalla legge n.

241 del 1990. La ricorrente considera questa disposizione vincolante

anche per le regioni a statuto speciale e ritiene che essa comprima

la potestà di organizzazione degli uffici regionali.

20. - Anche in questo giudizio si è costituito il Presidente del

Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura

generale dello Stato, sostenendo che l'innovazione apportata non

recherebbe elementi ulteriori ai fini del sindacato di legittimità

costituzionale. Il nuovo testo dell'art. 7 della legge n. 109 del

1994 dovrebbe essere inquadrato nei principi generali della legge n.

109 del 1994, per quanto concerne la definizione degli effetti

vincolanti per le regioni anche ad autonomia speciale, nella

prospettiva della qualificazione della legge in termini di grande

riforma economico-sociale.

21. - In prossimità dell'udienza del 17 ottobre 1995 le Regioni

Emilia-Romagna, Lombardia, Friuli-Venezia Giulia, le Province

autonome di Bolzano e di Trento e le Regioni Sardegna e Valle d'Aosta

(quest'ultima con riferimento ad entrambi i ricorsi presentati) hanno

depositato memorie, per illustrare e ribadire le conclusioni già

espresse nei rispettivi ricorsi. La Regione Emilia-Romagna sostiene

che, nonostante la legge n. 109 del 1994 abbia subito modificazioni

anche rilevanti, i vizi denunciati in larga parte permarrebbero e

molti di essi potrebbero essere esaminati nel merito, tenendo conto

che la Corte ha ammesso la possibilità di utilizzare il giudizio di

costituzionalità in via principale per depurare l'ordinamento

nazionale da norme statali incompatibili con quelle comunitarie

(sentenza n. 94 del 1995). Secondo la Regione Emilia-Romagna, le

contraddizioni rispetto al diritto comunitario permarrebbero anche in

relazione a norme che sembrerebbero letteralmente superate dalle

disposizioni sopravvenute. La previsione della valutazione in

contraddittorio dell'anomalia delle offerte, introdotta nel nuovo

testo dell'art. 21, comma 1-bis, della legge quadro, è circoscritta

ai soli lavori di importo pari o superiore a 5 milioni di ECU,

mantenendo il contrasto con la direttiva comunitaria per gli appalti

sotto quella soglia, per i quali continua ad essere prevista

l'esclusione automatica delle offerte. Conserverebbe tutta la sua

ragion d'essere anche la denuncia di illegittimità dell'art. 24,

comma 1, della legge n. 109 del 1994, che esclude in modo assoluto,

per gli appalti di importo superiore ai 5 milioni di ECU, la

possibilità di utilizzare la procedura negoziata prevista dalla

normativa comunitaria. Una limitazione dell'autonomia legislativa ed

amministrativa regionale , determinata dal divieto di utilizzazione

di strumenti necessari ed opportuni per la buona e corretta azione

amministrativa, deriverebbe anche dall'art. 20, comma 2, della legge

n. 109 del 1994, che impone per le concessioni di lavori pubblici la

licitazione privata, mentre la normativa comunitaria consente

libertà nelle forme di scelta del contraente. Quanto all'art. 3,

comma 4, della legge n. 109 del 1994, che prevede l'abrogazione di

tutti gli atti normativi preesistenti con l'entrata in vigore del

regolamento seguente alla disposta delegificazione, la ricorrente

ritiene che una pronuncia interpretativa della Corte possa chiarire

che la disposizione non comprende le leggi regionali. La Regione

Friuli-Venezia Giulia, le Province autonome di Bolzano e di Trento e

la Regione Sardegna hanno depositato memorie di analogo contenuto,

affermando che le modifiche alla legge n. 109 del 1994, apportate dal

decreto-legge n. 101 del 1995, convertito in legge, con

modificazioni, con la legge n. 216 del 1995, non farebbero venir meno

l'interesse all'esame nel merito delle censure. Con riferimento

all'autoqualificazione di tutte le disposizioni della legge quadro

come norme fondamentali di riforma economico-sociale, le ricorrenti

ribadiscono che la legge n. 109 del 1994 sarebbe priva della

copertura comunitaria, che l'esplicito richiamo al rispetto degli

obblighi internazionali dello Stato vorrebbe fornire. Sarebbe toccato

il modello dei rapporti fra competenze legislative statali e

regionali, in settori interessati dalla disciplina comunitaria ed

appartenenti alla competenza esclusiva delle regioni ad autonomia

speciale, quale è stato configurato dall'art. 9 della legge 9 marzo

1989, n. 86 ed attuato, in materia, dal decreto legislativo n. 406

del 1991. Il contrasto tra legge quadro e disciplina comunitaria non

potrebbe essere superato considerando che la legge italiana è più

restrittiva e rigida della normativa comunitaria, giacché la

finalità della disciplina comunitaria non è solo quella di favorire

la libera concorrenza, ma anche quella di garantire l'uniformità

della disciplina degli Stati membri della Comunità. Le ricorrenti

ritengono che una valutazione diversa si dovrebbe dare se il

legislatore avesse attribuito la qualificazione di norme fondamentali

di riforma economico-sociale ai soli principi espressi, o che possono

essere ricavati, dalla legge quadro, secondo una più corretta

formulazione del testo legislativo altre volte impiegata dal

legislatore. Con riferimento alla disciplina della delegificazione,

contenuta nell'art. 3 della legge quadro, nelle memorie si ricorda

che il principio che preclude ai regolamenti governativi di

intervenire in materie di competenza regionale e provinciale è stato

di recente ribadito dalla giurisprudenza costituzionale (sentenza n.

69 del 1995). Le ricorrenti sottolineano, inoltre, che sono del tutto

indeterminate le norme legislative, anche solo quelle statali, che

risulteranno abrogate con effetto dalla data di entrata in vigore del

regolamento. Per quanto riguarda, infine, l'Autorità per la

vigilanza sui lavori pubblici, disciplinata dall'art. 4 della legge

n. 109 del 1994, le ricorrenti ritengono che le modifiche apportate

dall'art. 3-bis del decreto-legge n. 101 del 1995 non siano di grande

rilievo. La Regione Valle d'Aosta riafferma che non si può

attribuire alcuna efficacia all'autoqualificazione del provvedimento

impugnato come portatore di norme fondamentali di riforma

economico-sociale ed esclude che la legge n. 109 del 1994 trovi la

sua giustificazione costituzionale nell'attuazione di norme

comunitarie. Le norme introdotte dalla legge quadro non avrebbero

lasciato alla Regione alcuno spazio significativo per poter

esercitare la propria competenza legislativa. Si osserva tra l'altro

che l'ambito non direttamente coperto dalla legge n. 109 del 1994 è

destinato ad essere oggetto di un successivo intervento, nella forma

del regolamento governativo. La ricorrente sostiene, con riferimento

all'art. 4 della legge n. 109 del 1994, che l'azione dell'Autorità

rientrerebbe nella nozione di controllo. Si tratterebbe di un

controllo che si aggiunge e si sovrappone al sistema previsto dalla

disciplina dello statuto speciale di autonomia, ed in quanto tale

illegittimo. Considerato in diritto

1. - Le questioni di legittimità costituzionale concernono diverse

disposizioni della legge 11 febbraio 1994, n. 109 (Legge quadro in

materia di lavori pubblici).

Le Regioni Emilia-Romagna, Lombardia, Friuli-Venezia Giulia,

Sardegna, Toscana, Valle d'Aosta e le Province autonome di Bolzano e

di Trento denunciano la violazione dell'autonomia ad esse riservata

da norme della Costituzione o dai rispettivi statuti speciali.

La materia dei lavori pubblici di interesse regionale è attribuita

alla competenza legislativa concorrente delle Regioni a statuto

ordinario dall'art. 117 della Costituzione. Quanto alle Regioni a

statuto speciale, il Friuli-Venezia Giulia ha potestà legislativa

primaria per "i lavori pubblici di interesse locale e regionale"

(art. 4, numero 9, della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1);

la Sardegna per i "lavori pubblici di esclusivo interesse della

Regione" (art. 3, lettera e), della legge costituzionale 26 febbraio

1948, n. 3); la Valle d'Aosta per i "lavori pubblici di interesse

regionale" (art. 2, lettera f), della legge costituzionale 26

febbraio 1948, n. 4). Analoga competenza hanno le Province autonome

di Bolzano e di Trento per i "lavori pubblici di interesse

provinciale" (art. 8, numero 17, del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670).

La legge n. 109 del 1994, dopo avere enunciato principi generali

(art. 1), precisato l'ambito oggettivo e soggettivo della sua

applicazione (art. 2) e previsto un'ampia delegificazione demandata

alla disciplina regolamentare (art. 3), istituisce l'Autorità per la

vigilanza sui lavori pubblici (artt. 4 e 5) e detta norme che toccano

molteplici aspetti del settore: gli organi, i sistemi di

qualificazione dei soggetti, la programmazione degli interventi, la

loro progettazione e realizzazione, le procedure di affidamento dei

lavori e le relative garanzie, la direzione ed il collaudo degli

stessi. Oltre ad alcuni principi generali della legge, anche

specifici contenuti di essa sono denunciati, in quanto ritenuti

lesivi dell'autonomia regionale e, in alcuni casi, in contrasto con

vincoli che derivano da norme della Comunità europea, le quali

riguardano anche le regioni e le province autonome.

2. - Tutti i ricorsi investono, sia pure con ampiezza diversa, la

medesima materia e concernono le stesse disposizioni o norme tra di

loro complementari. I relativi giudizi, evidentemente connessi,

possono essere riuniti per essere decisi con unica sentenza.

3. - Un primo nucleo di questioni ruota attorno ai principi

generali della legge, enunciati dall'art. 1, e riguarda: a) la

qualificazione delle disposizioni della stessa come "norme

fondamentali di riforma economico-sociale e principi della

legislazione dello Stato" (art. 1, comma 2); b) la previsione di

atti governativi di indirizzo e coordinamento dell'attività

amministrativa delle regioni in conformità alle norme della legge

(art. 1, comma 3); c) l'esclusione di deroghe, modifiche o

abrogazioni delle norme stesse se non per dichiarazione espressa con

riferimento a singole disposizioni (art. 1, comma 4).

4. - Tutte le ricorrenti denunciano, con diversa latitudine di

argomentazioni, l'illegittimità costituzionale della qualificazione

delle disposizioni della legge, che costituiscono "norme fondamentali

di riforma economico-sociale e principi della legislazione dello

Stato ai sensi degli statuti delle regioni a statuto speciale e

dell'articolo 117 della Costituzione, anche per il rispetto degli

obblighi internazionali dello Stato" (art. 1, comma 2).

L'autoqualificazione normativa prescinde, ad avviso delle

ricorrenti, dal reale contenuto di principio delle singole

disposizioni della legge, che anzi conterrebbe una disciplina

puntuale e di dettaglio, tale da limitare l'autonomia legislativa

regionale sino a configurarla non più come concorrente, ma come

meramente attuativa, e tale da restringere anche la competenza

legislativa primaria, riservata alle regioni ed alle province ad

autonomia speciale. La sola Regione Emilia-Romagna ritiene che la

particolare qualificazio ne normativa, disposta dall'art. 1, comma

2, della legge n. 109 del 1994, violi anche l'art. 11 della

Costituzione, perché essa si riferirebbe anche a disposizioni in

contrasto con la direttiva 89/440/CEE (recepita con il decreto

legislativo 19 dicembre 1991, n. 406), sicché il legislatore

regionale non potrebbe conformarsi alla disciplina comunitaria. Le

questioni, prospettate con riferimento agli artt. 116 e 117 della

Costituzione ed alle norme statutarie delle Regioni ad autonomia

speciale, sono fondate nei sensi appresso precisati. La legge n. 109

del 1994 innova profondamente il quadro legislativo sui lavori

pubblici. Essa è diretta a riordinare complessivamente la materia,

modificando tratti essenziali della precedente disciplina,

considerata inadeguata per un'efficace amministrazione del settore,

che richiede la programmazione e l'effettiva esecuzione delle opere

pubbliche in tempi ed a costi certi e prefissati, secondo procedure

trasparenti ed idonee a garantire la correttezza e la libera

concorrenza, con una netta separazione, anche per gli aspetti tecnici

che vanno dalla progettazione al collaudo, dei compiti propri

dell'amministrazione committente rispetto all'attività di chi esegue

le opere. La complessiva e profonda innovazione normativa tocca un

settore che, negli aspetti disciplinati dalla riforma, assume

importanza nazionale e richiede l'attuazione di principi uniformi su

tutto il territorio del Paese. Tali principi comportano, tra l'altro,

l'omogeneità e la trasparenza delle procedure, l'uniforme

qualificazione dei soggetti, la libera concorrenza degli operatori in

un mercato senza restrizioni regionali. Inoltre si afferma l'esigenza

di costituire un organismo indipendente, al quale affidare la

vigilanza e la garanzia del rispetto dei principi fissati dalla

legge. Nel caso in esame ricorrono, dunque, gli elementi richiesti

dalla Corte perché una disciplina legislativa veda riconosciuti i

caratteri sostanziali delle norme fondamentali di riforma

economico-sociale (sentenze nn. 406, 153, 29 del 1995, 356 del 1994,

359 e 355 del 1993). Tuttavia la valutazione, riferita alla legge

nel suo complesso, non consente di attribuire all'autoqualificazione

enunciata dal legislatore un valore ed un'estensione così assoluti,

da attribuire a tutte le disposizioni e ad ogni prescrizione

normativa il valore di principio e di norma fondamentale del settore.

Più volte la Corte ha affermato che l'autoqualificazione non è

determinante per ritenere che le singole disposizioni siano

effettivamente principi o norme fondamentali di riforma

economico-sociale, dovendo essere sempre valutato, in ciascun caso,

il carattere sostanziale delle norme cui il legislatore attribuisce

tale qualifica (sentenze nn. 355, 354 del 1994 e 1033 del 1988). La

qualificazione del legislatore non può, quindi, assumere valore

precettivo, tale da attribuire alle norme una natura diversa da

quella ad esse propria, quale risulta dalla loro oggettiva sostanza.

Essa costituisce, piuttosto, un'esplicita indicazione dell'intenzione

del legislatore ed acquista valore sintomatico delle caratteristiche

delle disposizioni. L'Avvocatura dello Stato, pur chiedendo che la

questione di legittimità costituzionale sia dichiarata infondata,

ritiene tuttavia che la qualificazione enunciata dal legislatore vale

per quanto risulta effettivamente rispondente alla portata

riformatrice ed ai contenuti sostanziali del provvedimento. Anche in

questa prospettiva rimarrebbe, quindi, escluso il riconoscimento

generalizzato della qualificazione normativa di principio o di norma

fondamentale, che non si estenderebbe a tutte le previsioni e

prescrizioni della legge, ma dovrebbe essere interpretativamente

ristretto solo a quei principi ed a quelle norme che presentano

effettivamente tali caratteristiche sostanziali. La tecnica

legislativa adottata nella legge n. 109 del 1994 accomuna in uno

stesso contesto normativo l'enunciazione dei principi e la loro

articolazione attuativa. Questa non sempre rappresenta l'unico

possibile svolgimento dei principi, né è in tutti i casi legata ad

essi da un rapporto di necessaria integrazione. I principi, se non

espressamente enunciati, possono anche essere desunti dalla

disciplina di dettaglio, che ad essi si ispira o che necessariamente

li implica e presuppone.

Nel contesto di una incisiva riforma, la qualifica di fondamentale

da attribuire alle norme della nuova disciplina può derivare dal

costituire esse un elemento coessenziale alla riforma

economico-sociale, in quanto la caratterizzano o formano la base del

suo sviluppo normativo. Non tutte le disposizioni, né il loro

compiuto tenore letterale, costituiscono "norme fondamentali di

riforma economico-sociale" e "principi della legislazione dello

Stato", ma solo i nuclei essenziali del contenuto normativo che

quelle disposizioni esprimono, per i principi enunciati o da esse

desumibili. La distinzione non si risolve in una mera

chiarificazione espressiva o nominalistica, ma, nella complessiva

disciplina di settore, tocca il livello della legittimità

costituzionale e deve essere manifestata nella legge per escludere

che tutte le singole disposizioni e tutti i loro contenuti normativi

costituiscano un vincolo per la legislazione regionale. Deve dunque

essere dichiarata l'illegittimità dell'art. 1, comma 2, della legge

n. 109 del 1994, nella parte in cui prescrive che costituiscono norme

fondamentali di riforma economico-sociale e principi della

legislazione dello Stato "le disposizioni della presente legge",

anziché solo "i principi desumibili dalle disposizioni della

presente legge". Non può trovare accoglimento, invece, l'ulteriore

profilo prospettato dalla Regione Emilia-Romagna con riferimento

all'art. 11 della Costituzione. L'attuazione delle direttive

comunitarie - disciplinata, per quanto riguarda le competenze delle

regioni e delle province autonome, dall'art. 9 della legge 9 marzo

1989, n. 86 - e la qualificazione delle disposizioni della legge

quali norme fondamentali di riforma economico-sociale e principi

della legislazione dello Stato muovono su piani diversi (cfr.

sentenza n. 349 del 1991), e non è in discussione la prevalenza

della disciplina comunitaria nell'ambito di competenze ad essa

riservato.

5. - Ricondotta la qualificazione di norme fondamentali di riforma

economico-sociale e di principi della legislazione dello Stato ai

soli nuclei essenziali della legge n. 109 del 1994 ed ai principi

desumibili dalle sue disposizioni, risultano anche superate le

doglianze espresse in relazione a numerose disposizioni che

detterebbero una disciplina di dettaglio, ritenuta vincolante per

effetto dell'autoqualificazione, giacché si può in ciascun caso

distinguere correttamente tra principi ed altre norme. Il criterio

di distinzione tra principio, enunciato o desumibile dalle

disposizioni della legge, e attuazioni dello stesso, opera per più

norme non denunciate espressamente, ma indicate dalle Province

autonome di Bolzano e di Trento e dalla Regione Sardegna come esempio

di lesione della loro autonomia, in relazione alla qualificazione

enunciata dall'art. 1, comma 2, della stessa legge.

Tale criterio vale, tra l'altro, per il responsabile del

procedimento, per quanto la disciplina che ad esso si riferisce

risponde ad un principio generale che investe ogni procedimento

amministrativo.

Le Regioni Friuli-Venezia Giulia, Toscana e Valle d'Aosta

denunciano la specifica disciplina del responsabile del procedimento,

che è delineata dall'art. 7, commi 1, 2 e 3 della legge n. 109 del

1994; la Valle d'Aosta denuncia anche la disciplina sopravvenuta del

coordinatore unico (art. 4-bis, comma 1, lettera a), del

decreto-legge 3 aprile 1995, n. 101, che detta "Norme urgenti in

materia di lavori pubblici", convertito in legge, con modificazioni,

con la legge 2 giugno 1995, n. 216).

L'art. 7 della legge n. 109 del 1994, nel testo originario,

prevedeva un'unica figura di responsabile del procedimento per tutte

le fasi tecniche ed amministrative di programmazione, progettazione,

affidamento ed esecuzione dei lavori. Il testo che risulta a seguito

delle modifiche apportate dall'art. 4-bis del decreto-legge n. 101

del 1995 configura un coordinatore unico delle fasi di programmazione

triennale dei lavori e di attuazione dei lavori programmati, distinto

dal responsabile di ciascuna fase del procedimento. Le questioni non

sono fondate. Difatti la disciplina denunciata non trova applicazione

alle regioni: il nuovo testo rinvia, per determinare i soggetti cui

si applica, all'art. 2, comma 2, lettera a) della stessa legge, che

elenca i destinatari della norma senza indicare e comprendere le

regioni. La distinzione dei principi e del nucleo essenziale della

nuova disciplina dalle prescrizioni di dettaglio vale anche per

l'attività di progettazione e per la definizione dei progetti (artt.

16 e 17 della legge n. 109 del 1994, sostituiti dagli artt.

5-quinquies e 5-sexies del decreto-legge n. 101 del 1995). La legge

distingue nettamente, nella definizione tecnica del progetto, quello

preliminare dal definitivo e dall'esecutivo. Questa articolazione è

essenziale per assicurare, con il progetto esecutivo, l'eseguibilità

dell'opera ed è ritenuta indispensabile per rendere certi i tempi ed

i costi di realizzazione. Risponde ad una scelta di principio anche

la preferenza per la redazione dei progetti da parte di uffici

tecnici delle stesse amministrazioni aggiudicatrici o di altre

pubbliche amministrazioni, assicurandosi in ogni caso la netta

separazione tra il momento della progettazione e quello della

esecuzione dell'opera. La distinzione tra principio e disciplina di

dettaglio opera anche nelle disposizioni, relative alla direzione dei

lavori (art. 27) ed ai collaudi (art. 28). L'esigenza fondamentale è

di assicurare il netto distacco dell'esecuzione dell'opera, rimessa

all'imprenditore, dalle attività riservate all'amministrazione. Ne

segue la necessità di istituire o adeguare gli uffici tecnici propri

dell'amministrazione aggiudicatrice, di prevedere come complementare

l'affidamento ad altre amministrazioni pubbliche e come residuale

l'attribuzione dell'incarico a professionisti selezionati, secondo

criteri oggettivi ed in conformità alle disposizioni comunitarie.

6. - Le Regioni Emilia-Romagna, Lombardia e Toscana denunciano

l'illegittimità costituzionale della prevista emanazione, ai sensi

dell'art. 2, comma 3, lettera d), della legge 23 agosto 1988, n.

400, di atti di indirizzo e coordinamento dell'attività

amministrativa delle regioni in conformità alle norme della legge

stessa (art. 1, comma 3, della legge n. 109 del 1994). Le

ricorrenti sostengono che questa disposizione, se non fosse meramente

ricognitiva di un'astratta competenza prevista dalla legge n. 400 del

1988, violerebbe gli artt. 117 e 118 della Costituzione. Sarebbe

difatti in contrasto con il principio di legalità sostanziale,

giacché non sarebbero specificati i presupposti ed i contenuti degli

atti di indirizzo e coordinamento, né sarebbero individuate le

esigenze unitarie da soddisfare. Le questioni non sono fondate.

La disposizione denunciata non svincola l'esercizio della funzione

governativa di indirizzo e coordinamento dal principio di legalità

sostanziale. Stabilendo che tale potere può essere esercitato in

materia di lavori pubblici, la norma lo consente solo nei limiti in

cui altre specifiche disposizioni della stessa legge offrono, quanto

ai contenuti, una precisa base normativa, idonea ad orientare la

discrezionalità del Governo. Ammessa la legittimità dell'esercizio

del potere nella materia disciplinata dalla legge, solo in relazione

ai singoli atti di indirizzo e coordinamento, che verranno adottati,

potrà essere in concreto verificata la rispondenza dei contenuti di

ciascun atto alle indicazioni sostanziali della legge ed alle

esigenze unitarie da soddisfare.

7. - La sola Regione Lombardia denuncia l'illegittimità

costituzionale dell'art. 1, comma 4, della legge n. 109 del 1994, il

quale dispone che le norme della legge quadro sui lavori pubblici non

possono essere derogate, modificate o abrogate se non per

dichiarazione espressa con specifico riferimento a singole

disposizioni. La ricorrente ritiene che sia violata l'autonomia

garantita dall'art. 117 della Costituzione, in quanto non si

consentirebbe alla Regione di adempiere l'obbligo di rispettare le

innovazioni che dovessero essere apportate nella disciplina

comunitaria. Nelle disposizioni statali di recepimento potrebbe

difatti mancare un'espressa deroga, modifica o abrogazione delle

disposizioni della legge n. 109 del 1994 con esse contrastanti. In

questo caso, secondo la ricorrente, la disposizione denunciata non

consentirebbe alla Regione di applicare il diritto comunitario. La

questione non è fondata.

Le norme comunitarie muovono su un piano diverso da quello proprio

delle norme nazionali. Il rapporto tra le due fonti è di competenza

e non di gerarchia o di successione nel tempo, con l'effetto che la

norma nazionale diviene non applicabile se e nei limiti in cui

contrasti con le disposizioni comunitarie precedenti o sopravvenute

(sentenze nn. 389 del 1989 e 170 del 1984).

8. - Tutte le ricorrenti denunciano l'illegittimità costituzionale

della delegificazione disposta dall'art. 3 della legge n. 109 del

1994, da attuare con regolamento governativo secondo le modalità

previste dall'art. 17, comma 2, della legge n. 400 del 1988. Le

Province autonome di Bolzano e di Trento e le Regioni Sardegna e

Valle d'Aosta impugnano anche l'art. 2, comma 2, della legge quadro.

Le ricorrenti muovono dal presupposto che l'ambito di applicazione

della norma denunciata riguardi anche le regioni e le province

autonome. Il regolamento comprenderebbe i lavori pubblici di

interesse regionale o provinciale e la delegificazione si

estenderebbe alle leggi regionali e provinciali che disciplinano la

materia, le quali sarebbero pertanto abrogate dalla data di entrata

in vigore del regolamento. Le ricorrenti sostengono che un

regolamento governativo non possa legittimamente intervenire in

materie di competenza regionale o provinciale e che una legge

ordinaria statale non possa delegificare né abrogare la legislazione

regionale, demandando ad un regolamento la facoltà di sostituirsi ad

essa. Vengono anche prospettati vizi propri della disposizione

denunciata, che le ricorrenti ritengono di poter far valere per

salvaguardare competenze ad esse spettanti. Mancherebbero difatti

norme generali regolatrici della materia, necessarie per orientare la

disciplina regolamentare, e non sarebbero indicate le disposizioni

legislative abrogate a seguito dell'entrata in vigore del

regolamento. La Regione Friuli-Venezia Giulia prospetta il dubbio di

legittimità costituzionale solo per cautela, ritenendo che le norme

legislative regionali siano destinate sempre a prevalere su fonti

statali secondarie. Le questioni non sono fondate. Il presupposto

interpretativo dal quale muovono le ricorrenti non è esatto.

I regolamenti governativi, compresi quelli delegati, non sono

legittimati a disciplinare materie di competenza regionale o

provinciale (sentenza n. 333 del 1995). Né lo strumento della

delegificazione previsto dall'art. 17 della legge n. 400 del 1988

può operare per fonti di diversa natura, tra le quali vi è un

rapporto di competenza e non di gerarchia.

Nel caso in esame la disposizione denunciata prevede esclusivamente

la delegificazione statale, rispettando l'attribuzione alla legge

della disciplina dei rapporti con le regioni e le province autonome.

Difatti queste ultime non sono comprese tra le amministrazioni e gli

enti destinatari del regolamento, secondo l'espressa previsione ed

elencazione che ne fa l'art. 2, comma 2, lettera a), della legge n.

109 del 1994. Solo la diretta incompatibilità delle norme regionali

con i sopravvenuti principi e norme fondamentali della legge statale

può determinare, ai sensi dell'art. 10, primo comma, della legge 10

febbraio 1953, n. 62, l'abrogazione delle prime (sentenze nn. 153

del 1995, 498 e 497 del 1993, 50 del 1991, 151 del 1974).

La disposizione denunciata non trova quindi applicazione alle

ricorrenti, che non hanno pertanto interesse a far valere gli

ulteriori vizi prospettati, mancando la lesione dell'autonomia

costituzionalmente garantita alle regioni ed alle province autonome

(sentenze nn. 314 del 1990 e 961 del 1988). Esclusa l'applicabilità

alle regioni dell'emanando regolamento, ogni dubbio di legittimità

costituzionale riferito ai suoi contenuti (in particolare, per il

rinvio ad esso operato dall'art. 8, comma 2, della legge n. 109 del

1994, secondo quanto prospettano le Province autonome di Bolzano e di

Trento e la Regione Sardegna) non ha ragion d'essere.

9. - Tutte le ricorrenti denunciano la violazione di competenze ad

esse costituzionalmente riservate, che deriverebbe dall'istituzione

dell'Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici (art. 4 della

legge n. 109 del 1994).

Il nuovo organismo garantisce l'osservanza dei principi che devono

ispirare l'attività amministrativa in materia di lavori pubblici,

improntata a procedure trasparenti, al rispetto del diritto

comunitario, all'affermazione della libera concorrenza tra gli

operatori.

La disposizione denunciata disciplina, oltre alla composizione, le

attribuzioni, l'organizzazione e l'attività dell'Autorità, alle cui

dipendenze opera anche l'Osservatorio dei lavori pubblici.

Le ricorrenti deducono la violazione della loro autonomia

legislativa ed amministrativa in materia di ordinamento degli uffici,

di disciplina dell'attività del personale regionale e di lavori

pubblici di interesse locale e regionale. Inoltre denunciano la

mancanza di qualsiasi loro partecipazione alla designazione dei

componenti di un organo che comprende nella propria attività i

lavori pubblici regionali.

In particolare è considerato lesivo dell'autonomia regionale il

potere dell'Autorità di richiedere informazioni, documenti o

chiarimenti e di disporre ispezioni a carico di qualsiasi

amministrazione aggiudicatrice di lavori pubblici (art. 4, comma 6),

nonché di irrogare sanzioni amministrative pecuniarie per chi si

rifiuti di fornire le informazioni richieste o le dia non veritiere

(art. 4, comma 7). È pure considerata lesiva la prevista

applicazione delle sanzioni disciplinari stabilite dall'ordinamento

per gli impiegati dello Stato agli appartenenti a pubbliche

amministrazioni che non forniscano i dati e le informazioni richiesti

dall'Autorità (art. 4, comma 8).

Alcune ricorrenti sostengono anche che il complesso dei poteri

attribuiti al nuovo organismo rappresenterebbe l'introduzione di una

nuova figura di controllo sugli atti delle regioni e delle province

autonome, in contrasto con il principio di tassatività che regola la

materia. Inoltre l'istituzione dell'Osservatorio dei lavori pubblici

duplicherebbe l'attività di analoghi organi regionali, in violazione

del principio di ragionevolezza e di buon andamento della pubblica

amministrazione (artt. 3 e 97 della Costituzione).

Le questioni non sono fondate.

L'istituzione dell'Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici

rappresenta uno dei cardini della riforma della materia. Viene

difatti costituito, secondo linee che si affermano anche in altri

settori nei quali si è manifestata l'esigenza di avere un'autorità

indipendente, un nuovo organismo collegiale di alta qualificazione,

chiamato ad operare in piena autonomia rispetto agli apparati

dell'esecutivo ed agli organi di ogni amministrazione. L'esercizio di

questa funzione di vigilanza e garanzia implica una conoscenza

completa ed integrata del settore dei lavori pubblici, unitaria a

livello nazionale.

Caratterizza la speciale configurazione e collocazione della nuova

Autorità il sistema di nomina dei suoi cinque membri, effettuata

d'intesa dai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della

Repubblica. Il particolare rapporto con il Parlamento è sottolineato

anche dalla relazione che l'Autorità deve ad esso inviare

annualmente. Le attribuzioni dell'Autorità non sostituiscono né

surrogano alcuna competenza di amministrazione attiva o di controllo;

esse esprimono una funzione di garanzia, in ragione della quale è

configurata l'indipendenza dell'organo. Le attività rimesse

all'Autorità assumono carattere strumentale rispetto alla conoscenza

ed alla vigilanza nel complessivo settore dei lavori pubblici.

In questa prospettiva si giustifica anche l'organizzazione di

propri uffici e di un Osservatorio direttamente dipendente

dall'Autorità. Quanto all'obbligo per le amministrazioni di

comunicare all'Osservatorio dei lavori pubblici dati relativi agli

appalti di importo superiore a 80.000 ECU, esso è espressione del

dovere di cooperazione tra Stato, regioni e province autonome, più

volte affermato dalla giurisprudenza costituzionale (sentenze nn. 29

del 1995 e 412 del 1994).

Anche le ispezioni o le indagini a campione, che l'Autorità può

disporre, sono strumentali per lo svolgimento delle funzioni di

vigilanza e non comportano ingerenze negli indirizzi e nelle scelte

relative alla realizzazione delle opere.

Il potere dell'Autorità di sanzionare con provvedimento

amministrativo l'omessa o non veridica trasmissione di dati

richiesti, già riconosciuto ad altre autorità indipendenti, è

connesso al rispetto dell'obbligo di comunicare gli elementi di

informazione necessari per l'esercizio delle funzioni di vigilanza.

Quanto alle sanzioni disciplinari previste per i pubblici dipendenti,

che rifiutino od omettano di fornire all'Autorità le informazioni,

si è in presenza non di un potere disciplinare attribuito

all'Autorità, ma della prevista sanzionabilità di comportamenti,

per i quali dovrà essere promosso il procedimento dagli organi

competenti secondo le regole proprie degli ordinamenti di settore.

10. - Le Regioni Emilia-Romagna e Toscana denunciano l'art. 6,

comma 5, della legge n. 109 del 1994, che prevede il parere

obbligatorio del Consiglio superiore dei lavori pubblici su tutti i

progetti per opere di importo superiore a 100 milioni di ECU. Le

ricorrenti ritengono violato l'art. 118 della Costituzione, in quanto

l'obbligo di richiedere il parere di un organo tecnico centrale

inserirebbe le regioni nell'ambito amministrativo statale.

La disposizione denunciata è stata interamente sostituita (art.

4, comma 1, lettera c), del decreto-legge n. 101 del 1995, convertito

in legge, con modificazioni, con la legge n. 216 del 1995), e la

nuova disciplina, che pure prevede il parere del Consiglio superiore

dei lavori pubblici, lo rende non necessario, giacché le regioni

hanno la facoltà e non l'obbligo di richiederlo. Sono quindi venute

meno le ragioni delle censure proposte dalle ricorrenti e la materia

del contendere è cessata. Per gli stessi motivi si deve dichiarare

cessata la materia del contendere anche in ordine alla questione di

legittimità costituzionale concernente l'art. 20, comma 4, della

legge n. 109 del 1994, impugnato dalle Regioni Emilia-Romagna e

Toscana per contrasto con l'art. 118 della Costituzione. Questa

disposizione affida al Consiglio superiore dei lavori pubblici il

parere vincolante sull'affidamento, da parte delle amministrazioni

aggiudicatrici, di lavori pubblici mediante appalto-concorso. In un

sistema che - a seguito della modifica dell'art. 6, comma 5, della

legge n. 109 del 1994 ad opera dell'art. 4, comma 1, lettera c), del

decreto-legge n. 101 del 1995 - prevede come facoltativo per le

regioni e le province autonome il parere del Consiglio superiore dei

lavori pubblici, anche il parere previsto dalla disposizione

denunciata, vincolante se richiesto, si inquadra nella disciplina

generale che attribuisce una facoltà, ma non obbliga ad avvalersi

della competenza tecnica del Consiglio superiore.

11. - Le Regioni Emilia-Romagna e Toscana denunciano, in

riferimento all'art. 118 della Costituzione ad al principio di leale

collaborazione tra Stato e regioni, anche l'art. 7, comma 5, della

legge n. 109 del 1994, che prevede, per le opere pubbliche di rilevo

nazionale o di iniziativa di amministrazioni statali comprese nel

programma di settore e per le quali siano immediatamente utilizzabili

i relativi finanziamenti, che le intese relative ai profili

urbanistici, se non perfezionate entro 60 giorni dalla richiesta

dell'amministrazione statale competente, possono essere acquisite

nell'ambito della conferenza di servizi. Ad avviso delle ricorrenti

sarebbe stata così trasferita l'intesa tra Stato e regione, prevista

dall'art. 81 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, dal piano politico

costituzionale al piano amministrativo. In caso di mancato

raggiungimento dell'intesa nella conferenza di servizi, l'opposizione

regionale potrebbe essere superata applicando la norma generale per i

procedimenti amministrativi. La mancata unanimità nella conferenza

dei servizi sarebbe superata dalle determinazioni adottate dal

Presidente del Consiglio dei ministri previa deliberazione del

Consiglio dei ministri (art. 14, comma 2-bis, della legge 7 agosto

1990, n. 241).

Le questioni non sono fondate. Il presupposto interpretativo dal

quale le ricorrenti muovono è inesatto.

Il sistema complessivo delineato dal legislatore prevede che, se

l'intesa tra lo Stato e la regione interessata non si perfeziona

entro il termine stabilito, essa può essere acquisita nell'ambito

della conferenza di servizi, nella quale tuttavia deve essere

raggiunta l'unanimità dei consensi. In difetto di essa si applica la

disciplina speciale, prevista in materia urbanistica dall'art. 81 del

d.P.R. n. 616 del 1977.

Anche per le questioni relative all'art. 8, comma 8, della legge n.

109 del 1994, il presupposto interpretativo da cui muove la

ricorrente è inesatto. La Regione Lombardia denuncia, in riferimento

agli artt. 117 e 118 della Costituzione, il divieto di ricorrere

all'utilizzazione di elenchi ed albi speciali di fiducia come forme

semplificate di qualificazione per l'affidamento dei lavori pubblici.

La legislazione e l'amministrazione regionali non potrebbero così

effettuare scelte preliminari ed operative.

La questione non è fondata, giacché la disposizione denunciata si

applica esclusivamente ai soggetti indicati nell'art. 2 della stessa

legge, tra i quali non sono comprese le regioni e le province

autonome.

12. - Le Regioni Emilia-Romagna, Lombardia e Toscana denunciano il

contrasto della disciplina dettata per la programmazione dei lavori

pubblici (art. 14 della legge n. 109 del 1994) con gli artt. 117, 118

e 119 della Costituzione.

Le amministrazioni aggiudicatrici devono approvare, anche

nell'ambito di documenti programmatori già previsti dalla normativa

vigente, il programma finanziario e tecnico dei lavori pubblici da

eseguire nel triennio, indicando le finalità ed i tempi di

realizzazione degli interventi secondo una valutazione dei costi e

dei benefici, attribuendo priorità alla manutenzione e al recupero

del patrimonio pubblico ed al completamento delle opere già iniziate

(art. 14, comma 1).

La stessa disposizione prevede che il Ministro dei lavori pubblici

definisca con proprio decreto lo schema tipo di programma triennale

(art. 14, comma 5); che le pubbliche amministrazioni non concedano,

di regola, finanziamenti per realizzare lavori non ricompresi nei

programmi (art. 14, comma 6); che non sia alterato l'ordine di

priorità degli interventi indicato nel programma, salvo modifiche

imposte da eventi imprevedibili, da calamità o da nuove disposizioni

normative (art. 14, comma 7). Le ricorrenti sostengono che vi

sarebbe una riappropriazione di funzioni regionali da parte dello

Stato, perché sarebbero derogati gli strumenti di programmazione,

anche finanziaria, rimessi alla competenza regionale già previsti da

norme vigenti. In particolare lederebbe l'autonomia regionale il

carattere vincolante del programma previsto dall'art. 14 della legge

n. 109 del 1994, che impedirebbe alle regioni di determinarsi

diversamente. Anche la legge regionale non potrebbe disporre

interventi non inseriti nello strumento di programmazione triennale.

La Regione Toscana ritiene anche che l'intervento dello Stato nella

previsione e nella definizione di atti programmatori degli enti

locali comporterebbe una lesione dell'autonomia regionale, essendo

stato assegnato alle regioni il compito di individuare gli atti e gli

strumenti di programmazione socio-economica e di pianificazione

territoriale degli enti locali, rilevanti ai fini della

programmazione regionale (art. 3 della legge 8 giugno 1990, n. 142).

L'art. 14 della legge n. 109 del 1994, inoltre, disciplinerebbe

minutamente i contenuti del programma triennale dei lavori pubblici

che gli enti locali sono tenuti ad adottare.

Le questioni non sono fondate. L'art. 14 della legge n. 109 del

1994 innova profondamente la discipli na del settore, predisponendo

strumenti ritenuti necessari per indirizzare l'azione amministrativa

secondo criteri oggettivi. L'esigenza è quella di determinare le

opere pubbliche che possono essere effettivamente e completamente

realizzate, in base alle disponibilità finanziarie e secondo un

ordine di priorità che si basa sulla valutazione dei costi e dei

benefici. Il metodo della programmazione triennale delle opere

pubbliche è, dunque, collegato al rispetto dei principi generali

fissati dall'art. 1 della legge. Nei suoi contenuti di principio

l'art. 14 non lede competenze delle regioni né ostacola la loro

potestà di programmazione. In particolare non impedisce ad esse

determinazioni aggiuntive. Difatti il programma dei lavori pubblici

non costituisce uno strumento chiuso e statico, giacché lo stesso

art. 14 dispone, al comma 7, che le amministrazioni aggiudicatrici

possono discostarsi dalle priorità fissate nel programma non solo

per gli interventi imposti da eventi imprevedibili e da calamità, ma

anche se vi sono modifiche dipendenti da nuove disposizioni di legge

o da atti amministrativi, anche a livello regionale. Né il

programma di lavori pubblici, configurato dalla disposizione

denunciata, esclude gli altri strumenti programmatori già previsti

dalla normativa vigente, ai quali la stessa disposizione fa anzi

riferimento. La definizione di uno schema tipo di programma

triennale, a carattere orientativo, emanato con decreto del Ministro

dei lavori pubblici (art. 14, comma 5), risponde all'esigenza di

omogeneità ed uniformità nella definizione, nell'acquisizione e

nell'elaborazione di elementi conoscitivi e di dati, lasciando

integra l'autonomia di determinazione nella programmazione regionale.

13. - La sola Regione Emilia-Romagna denuncia l'art. 19, comma 1,

della legge n. 109 del 1994, che definisce i contratti di appalto di

lavori pubblici come quei contratti che hanno per oggetto

l'esecuzione di lavori da parte dell'impresa contraente in base ad un

progetto esecutivo, ad eccezione di quelli riguardanti la

manutenzione periodica e gli scavi archeologici.

Ad avviso della ricorrente, la definizione legislativa

restringerebbe la nozione di appalto rispetto alla normativa

comunitaria e ne deriverebbe la violazione degli artt. 11, 117, primo

comma, e 118, primo comma, della Costituzione. L'art. 1 della

direttiva 89/440/CEE (recepita con il decreto legislativo n. 406 del

1991) offre una definizione degli appalti che consente di affidare

all'impresa, oltre alla esecuzione dei lavori, anche la progettazione

totale o parziale o l'esecuzione di un'opera rispondente ai bisogni

specificati dall'amministrazione aggiudicatrice. In base alla

disposizione denunciata non è possibile affidare, con l'appalto,

anche, in tutto o in parte, l'attività di progettazione. Questo

limite può essere superato in casi eccezionali, nei quali le

caratteristiche particolari delle opere consentono di provvedere con

appalto-concorso, o quando sia ammessa la concessione, che deve

riguardare unitamente la costruzione e la gestione dell'opera (art.

19, comma 2). Successivamente alla proposizione del ricorso, la

disposizione denunciata è stata sostituita dall'art. 6-bis, comma 1,

lettera a), del decreto-legge n. 101 del 1995, convertito in legge,

con modificazioni, con la legge n. 216 del 1995. Permane, tuttavia,

la stessa disciplina sostanziale, che prevede, come regola generale,

che oggetto del contratto di appalto sia la sola esecuzione dei

lavori.

La questione non è fondata.

La diversità delle definizioni espresse dalle norme comunitarie

rispetto a quelle enunciate dalla legislazione statale non determina

necessariamente un conflitto di discipline, anche in ragione della

relatività delle qualificazioni normative dei distinti ordinamenti.

Comunque, nel caso in esame, il contrasto non si verifica, giacché

l'esclusione della progettazione dall'appalto per l'esecuzione delle

opere è conseguenziale rispetto all'obbligo per le amministrazioni

aggiudicatrici di predisporre, per i lavori pubblici, progetti

esecutivi, sicché non è dato avere appalti che implichino una

attività di progettazione, ammessa ma non imposta dalla normativa

comunitaria.

14. - Le Province autonome di Bolzano e di Trento e la Regione

Sardegna denunciano anche, deducendo il contrasto con la disciplina

da esse dettata nell'ambito della loro autonomia, la disposizione,

considerata di dettaglio, che prescrive, per i contratti di appalto,

la determinazione del prezzo solo a corpo e non a misura, ammettendo

un'eccezione solo per quelli relativi alla manutenzione periodica ed

agli scavi archeologici (art. 19, comma 4, della legge n. 109 del

1994). La disposizione denunciata è stata sostituita, con contenuto

normativ o del tutto diverso, dall'art. 6-bis, comma 1, lettera b),

del decreto-legge n. 101 del 1995, convertito in legge, con

modificazioni, con la legge n. 216 del 1995. La materia del

contendere è pertanto cessata.

15. - Altre questioni riguardano le procedure di scelta del

contraente ed i criteri di aggiudicazione (artt. 20, comma 2, 21,

comma 1, e 24 della legge n. 109 del 1994).

L'art. 20, comma 2, stabilisce che le concessioni di lavori

pubblici sono affidate mediante licitazione privata. Questa

disposizione è impugnata dalla Regione Emilia-Romagna per contrasto

con gli artt. 11, 117, primo comma, e 118, primo comma, della

Costituzione. Viene dedotta la lesione dell'autonomia regionale e la

violazione del diritto comunitario, in quanto la direttiva

89/440/CEE, a differenza della norma censurata, lascerebbe completa

libertà nella forma di gara, consentendo in taluni casi il ricorso

alla trattativa privata.

La Regione Emilia-Romagna denuncia anche l'art. 24, comma 1, della

legge n. 109 del 1994, che esclude l'utilizzazione della procedura

negoziata per appalti di importo superiore a 5 milioni di ECU,

procedura che, in alcuni casi, la normativa europea consente. Se ne

deduce la violazione degli artt. 11, 118, primo comma, e 97, primo

comma, della Costituzione.

La Regione Toscana rivolge analoga denuncia all'art. 24, comma 1,

lettera b), in riferimento all'art. 3 della Costituzione ed al

principio di ragionevolezza. La trattativa privata sarebbe esclusa in

casi nei quali è consentita, per importi notevolmente superiori,

dalla normativa comunitaria. Anche la Regione Sardegna denuncia

l'art. 24 della legge n. 109 del 1994, facendo tuttavia riferimento

all'essere questa disposizione di dettaglio, vincolante per effetto

della qualificazione come norma fondamentale di riforma

economico-sociale, prevista in via generale dall'art. 1, comma 2,

della stessa legge. Successivamente alla proposizione dei ricorsi,

l'art. 24, comma 1, della legge n. 109 del 1994 è stato sostituito

(art. 8-bis, comma 1, lettera a), del decreto-legge n. 101 del 1995,

convertito in legge, con modificazioni, con la legge n. 216 del

1995), ma il contenuto normativo della disciplina è rimasto

sostanzialmente identico, sicché le censure vanno esaminate nel

merito.

Le questioni non sono fondate.

La legge denunciata stabilisce, negli appalti di opere pubbliche,

il principio della gara per la selezione del contraente cui affidare

la realizzazione delle opere. L'esigenza di fondo è quella di

assicurare la massima trasparenza nella scelta del contraente e la

concorrenza tra diverse imprese. La trattativa privata è ammessa

solo in ambiti più ristretti e rigorosi di quanto non preveda la

normativa comunitaria, che peraltro configura il ricorso alla

"procedura negoziata" come eccezione rispetto alla regola della

"procedura aperta" o della "procedura ristretta", le quali implicano

una gara tra imprese concorrenti. La norma nazionale assicura in

modo ancor più esteso la concorrenza e non determina una lesione del

diritto comunitario, che consente, ma non impone, la trattativa

privata.

16. - La Regione Emilia-Romagna denuncia l'art. 21, comma 1, della

legge n. 109 del 1994, in riferimento agli artt. 11, 118, primo

comma, e 97, primo comma, della Costituzione, sotto due profili: sia

in quanto esclude che la licitazione privata possa essere aggiudicata

con il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa e non

prevede la possibilità di presentare varianti ai progetti; sia

perché l'amministrazione non potrebbe verificare ed eventualmente

escludere le offerte anomale, eccezionalmente basse, prevedendosi in

questo caso solo l'aumento dell'importo della garanzia da prestare.

Successivamente alla proposizione del ricorso, la disciplina dettata

dalla disposizione denunciata è stata modificata, nei suoi contenuti

sostanziali, dal decreto-legge n. 101 del 1995, convertito in legge,

con modificazioni, con la legge n. 216 del 1995 (che, all'art. 7, ha

sostituito l'art. 21, comma 1, della legge n. 109 del 1994 ed

aggiunto, dopo tale disposizione, il comma 1-bis). La disciplina che

ne risulta consente all'amministrazione di valutare, ed eventualmente

ammettere, l'offerta anomala secondo criteri prefissati dalla legge.

È, dunque, cessata la materia del contendere.