Sentenza n. 463/1997

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 6, 28, 48, 49

e 93 del d.P.R. 29 marzo 1973, n. 156 (Approvazione del testo unico

delle disposizioni legislative in materia postale, di bancoposta e di

telecomunicazioni), promossi con ordinanza emessa il 13 marzo 1996

dalla corte d'appello di Milano nel procedimento civile vertente tra

la SATRIS s.p.a. ed il Ministero delle poste e telecomunicazioni e

con ordinanza emessa il 9 luglio 1996 dalla corte d'appello di Trento

nel procedimento civile vertente tra Andrea Di Francia e l'Ente poste

italiane, iscritte rispettivamente ai nn. 747 e 1270 del registro

ordinanze 1996 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

nn. 34 e 47, prima serie speciale, dell'anno 1996;

Udito nella camera di consiglio del 23 aprile 1997 il giudice

relatore Cesare Mirabelli.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio diretto ad ottenere dal Ministero

delle poste e telecomunicazioni il risarcimento del danno causato dal

ritardo nella rinnovazione di un assegno postale localizzato, la

corte d'appello di Milano, con ordinanza emessa il 13 marzo 1996

(reg. ord. n. 747 del 1996), ha sollevato, in riferimento agli artt.

43, 3 e 28 della Costituzione, questione di legittimità

costituzionale degli artt. 6, 28, 48, 49 e 93 del d.P.R. 29 marzo

1973, n. 156 (Approvazione del testo unico delle disposizioni

legislative in materia postale, di bancoposta e di

telecomunicazioni).

Le disposizioni denunciate stabiliscono che l'Amministrazione non

incontra alcuna responsabilità per i servizi postali, di bancoposta

e delle telecomunicazioni fuori dei casi e dei limiti espressamente

stabiliti dalla legge (art. 6); prevedono, inoltre, in caso di

perdita o manomissione di corrispondenza raccomandata o assicurata,

il pagamento, entro limiti predeterminati, di una indennità (artt.

28, 48 e 49), oltre alla quale l'amministrazione non è tenuta ad

altro risarcimento (art. 93).

La corte d'appello di Milano ritiene che, nel caso sottoposto al

suo giudizio, si sia verificato un danno da imputare a colpa

dell'amministrazione, la quale, a seguito del trafugamento di un

assegno postale localizzato, aveva provveduto con ritardo al rinnovo

del titolo, richiesto dall'interessato. Tuttavia solo la

dichiarazione di illegittimità costituzionale dei limiti stabiliti

dalla legge alla responsabilità dell'amministrazione delle poste

consentirebbe di pronunciare condanna al risarcimento del danno

secondo la regola generale, dettata dal codice civile, sulla

responsabilità del debitore.

Il giudice rimettente richiama i principi enunciati dalla

giurisprudenza costituzionale, in particolare con la sentenza n. 303

del 1988, per considerare ingiustificata la sostanziale immunità

dell'Amministrazione delle poste per inadempimenti relativi ad un

rapporto di natura contrattuale; le norme che determinano tale

situazione sarebbero in contrasto con l'art. 43 della Costituzione,

che ha istituito uno stretto collegamento tra la nozione di servizio

pubblico e la nozione di impresa.

L'esonero da responsabilità anche per il servizio di bancoposta

determinerebbe, inoltre, in contrasto con l'art. 3 della

Costituzione, una irrazionale ed ingiustificata disparità di

trattamento tra l'utente che si serve del servizio bancario fornito

da un istituto di credito, al quale si applica la disciplina comune

sulla responsabilità per inesatto inadempimento, e chi invece si

rivolge, per una analoga prestazione, all'amministrazione postale.

Sarebbe, infine, in contrasto con l'art. 28 della Costituzione

l'irrazionale ed ingiustificata esclusione della responsabilità

dell'Amministrazione per fatti colposi dei propri dipendenti, quando

questi cagionano un danno all'utente, il quale si è servito del

bancoposta per estinguere una propria obbligazione e deve, a sua

volta, risarcire ai terzi, in base alla disciplina comune, i danni

derivanti dal cattivo funzionamento del bancoposta.

2. - Nel corso di un giudizio promosso per ottenere dall'Ente poste

italiane, succeduto all'amministrazione delle poste e

telecomunicazioni, il risarcimento del danno per il mancato recapito

di un plico postale contenente due domande di partecipazione ad un

concorso a posti di professore universitario di ruolo, la corte

d'appello di Trento, con ordinanza emessa il 9 luglio 1996 (reg. ord.

n. 1270 del 1996), ha sollevato, in riferimento agli artt. 43, 3 e 28

della Costituzione, questione di legittimità costituzionale degli

artt. 6, 28, 48 e 93 del d.P.R. 29 marzo 1973, n. 156, nella parte in

cui escludono, in caso di mancato recapito della corrispondenza

raccomandata, l'obbligo del risarcimento del danno da parte

dell'amministrazione delle poste e telecomunicazioni, oltre al

pagamento dell'indennità determinata in base all'art. 28 delle

stesse disposizioni legislative e pari a dieci volte il diritto fisso

di raccomandazione.

Il giudice rimettente richiama le sentenze che hanno dichiarato la

illegittimità costituzionale delle disposizioni ora nuovamente

denunciate, nella parte in cui esse disponevano che l'amministrazione

postale non era tenuta al risarcimento dei danni, oltre

all'indennità commisurata al diritto di raccomandazione, in caso di

perdita o manomissione di raccomandate con le quali fossero stati

spediti vaglia cambiari emessi in commutazione di titoli di spesa

dello Stato (sentenza n. 303 del 1988), e nella parte in cui le

stesse disposizioni non eccettuavano dalla limitazione di

responsabilità i danni derivanti da sottrazione dolosa del contenuto

di corrispondenza raccomandata ad opera di dipendenti

dell'amministrazione (sentenza n. 74 del 1992). L'immunità da

responsabilità, stabilita dalle disposizioni denunciate,

costituirebbe un retaggio storico la cui conservazione non sarebbe

giustificata nell'attuale ordinamento, nel quale il servizio postale

non può essere considerato un bene patrimoniale dell'erario, ma si

configura, invece, secondo il modello delineato dall'art. 43 della

Costituzione, come una impresa gestita dallo Stato in regime di

monopolio con la quale lo Stato stesso partecipa all'attività

economica.

Ad avviso del giudice rimettente, questa considerazione sarebbe

sufficiente per eliminare definitivamente, nei confronti della

generalità degli utenti, le limitazioni di responsabilità

dell'amministrazione postale, le quali comporterebbero una

irrazionale disparità di trattamento degli utenti di servizi al

pubblico e determinerebbero una ingiustificata irresponsabilità

dell'amministrazione, tanto più che è in atto una tendenza ad

accentuare il carattere privatistico ed imprenditoriale dei servizi

postali. Considerato in diritto

1. - Le questioni di legittimità costituzionale riguardano

l'esclusione o le limitazioni di responsabilità dell'amministrazione

delle poste per i servizi postali e di bancoposta.

La corte d'appello di Milano ritiene che gli artt. 6, 28, 48, 49 e

93 del codice postale e delle telecomunicazioni (testo unico

approvato con d.P.R. 29 marzo 1973, n. 156) possano essere in

contrasto con gli artt. 43, 3 e 28 della Costituzione. Il sostanziale

esonero da responsabilità per i servizi di bancoposta non sarebbe

giustificato, trattandosi di un servizio pubblico organizzato come

impresa, del tutto analogo a quello fornito dagli istituti di credito

soggetti alla disciplina comune in materia di responsabilità per

inadempimento delle obbligazioni. La disparità di trattamento tra

utenti di analoghi servizi, a seconda che siano erogati

dall'amministrazione delle poste o da istituti di credito, sarebbe

ingiustificata; come pure sarebbe irrazionale ed ingiustificato

escludere la responsabilità dell'amministrazione per fatti colposi

dei propri dipendenti, che cagionano un danno all'utente, il quale è

invece tenuto a risarcire a sua volta i terzi secondo la disciplina

comune.

La corte d'appello di Trento ritiene che gli artt. 6, 28, 48 e 93

dello stesso codice postale possano essere in contrasto con gli artt.

43, 3 e 28 della Costituzione. L'immunità da responsabilità della

quale beneficerebbe l'amministrazione delle poste, per il mancato

recapito della corrispondenza raccomandata, costituirebbe un

ingiustificato privilegio per un servizio organizzato come impresa

gestita dallo Stato e che rappresenta una forma di partecipazione

all'attività economica. Sarebbe, inoltre, irragionevole la

disparità di trattamento tra utenti di servizi al pubblico ed

ingiustificata la irresponsabilità dell'amministrazione postale,

mentre si tende ad accentuare il carattere privatistico ed

imprenditoriale di tali servizi.

2. - Le questioni di legittimità costituzionale investono

disposizioni in gran parte coincidenti, inerenti alla disciplina dei

servizi postale e di bancoposta, e fanno riferimento agli stessi

parametri costituzionali; possono, quindi, essere riunite e decise

con un'unica pronuncia.

3. - Le disposizioni che limitano la responsabilità

dell'amministrazione delle poste, per i danni cagionati agli utenti

dei servizi erogati, sono state più volte sottoposte a verifica di

legittimità costituzionale.

La giurisprudenza costituzionale ha già considerato superata la

concezione puramente amministrativa del servizio postale, organizzato

e gestito in forma di impresa ed improntato, quindi, a criteri di

economicità. È venuta, dunque, meno la possibilità di collegare le

limitazioni di responsabilità alla necessità di garantire la

discrezionalità dell'amministrazione, trattandosi

dell'organizzazione di un pubblico servizio che, gestito in regime di

monopolio, configura una forma di partecipazione dello Stato

all'attività economica (sentenza n. 303 del 1988).

La qualificazione del rapporto, tra amministrazione che organizza e

gestisce il servizio postale ed utenti, come contrattuale, soggetto

al regime del diritto privato, non è tuttavia premessa sufficiente

per affermare che la responsabilità dell'amministrazione debba

comprendere il pieno risarcimento del danno, secondo la regola

generale stabilita dall'art. 1218 del codice civile. È sempre

possibile, difatti, delineare una disciplina speciale, ispirata a

criteri più restrittivi di quella ordinaria, in rapporto alla

complessità tecnica della gestione ed all'esigenza del contenimento

dei costi. Ciò è valso a giustificare, tenendo conto del basso

prezzo di un servizio non destinato al trasporto di oggetti di valore

(sentenza n. 50 del 1992), l'esclusione del risarcimento dei danni,

oltre la misura dell'indennità commisurata al diritto di

raccomandazione, in caso di perdita di lettera raccomandata. Mentre,

in caso di illecito impossessamento del contenuto della

corrispondenza operato dagli agenti postali, l'esonero da

responsabilità per la violazione dell'obbligo, nascente dal

contratto ma non correlato alla controprestazione dell'utente, di

evitare un pregiudizio ai beni del creditore, determina una deroga

senza giustificazione al principio, stabilito dall'art. 28 della

Costituzione, della responsabilità dell'amministrazione, concorrente

con quella dei suoi dipendenti (sentenza n. 74 del 1992).

Il rapporto tra amministrazione delle poste ed utenti dei servizi

offerti al pubblico si estrinseca in atti che perdono il carattere

autoritativo ed assumono connotazioni contrattuali. La progressiva

assimilazione alla disciplina di diritto comune è ancor più

accentuata nella prospettiva della trasformazione, già attuata,

dell'amministrazione postale in ente pubblico economico ed in quella,

prevista ed in corso di realizzazione, di società per azioni (art. 1

del d.-l. 1 dicembre 1993, n. 487, convertito nella legge 29 gennaio

1994, n. 71; art. 2, comma 27, della legge 23 dicembre 1996, n.

662). Risultano così confermati la natura contrattuale dei rapporti

relativi ai servizi resi al pubblico ed il carattere di

corrispettivo, non più qualificabile come tassa, del pagamento

richiesto per essi.

Nella disciplina della responsabilità per inadempimento inerente

ai servizi postali, viene dunque meno la giustificazione del rilievo

un tempo attribuito ai profili soggettivi, attinenti

all'amministrazione, all'ente o alla società che li organizza e

fornisce, mentre diventano decisivi i profili oggettivi, relativi

alle caratteristiche proprie di ciascun servizio: i soli idonei a

giustificare una disciplina speciale che ragionevolmente limiti,

senza tuttavia vanificarla, la responsabilità per l'esecuzione delle

prestazioni contrattualmente dovute da chi fornisce i servizi stessi.

4. - Sulla base di tali premesse è da ritenere fondata la

questione di legittimità costituzionale sollevata dalla corte

d'appello di Milano, che riguarda la norma che esclude la

responsabilità dell'amministrazione postale per il danno cagionato

dal colpevole ritardo nel rinnovo, richiesto dall'interessato, di

assegni postali localizzati. L'art. 6 del d.P.R. n. 156 del 1973

prevede che non vi sia alcuna responsabilità dell'amministrazione

per i servizi di bancoposta, fuori dei casi e dei limiti stabiliti

dalla legge, ed è alla regola generale di esclusione della

responsabilità che occorre fare riferimento, in assenza di qualsiasi

altra disposizione che preveda una sia pur limitata responsabilità

per il colpevole ritardo nel rinnovo dei titoli di credito in

questione.

Negli aspetti generali i servizi di bancoposta (emissione e

pagamento di titoli di credito, riscossione di crediti, conti

correnti e buoni postali fruttiferi) non si discostano

sostanzialmente, per struttura e funzione, dagli analoghi servizi

propri dell'attività bancaria.

I relativi contratti, pur nella loro particolare regolamentazione,

non hanno caratteristiche tali da presentare elementi di

differenziazione idonei a giustificare l'esclusione generalizzata di

qualsiasi responsabilità per il colpevole inadempimento da parte

dell'amministrazione postale, in assenza di una disciplina

specificamente e ragionevolmente derogatoria.

In particolare gli assegni postali localizzati, quali disciplinati

dal codice postale e dal relativo regolamento (d.P.R. 1 giugno 1989,

n. 256), costituiscono titoli di credito per i quali è già

verificata la provvista di fondi corrispondenti; possono essere

riscossi solo presso l'ufficio postale di destinazione; in ragione

delle caratteristiche ad essi proprie, in caso di smarrimento o

sottrazione prima del recapito al beneficiario, possono essere

rinnovati subito dopo il periodo di validità dell'assegno. Non

rispecchia, pertanto, esigenze ancorate alla oggettiva configurazione

ed organizzazione di questo servizio, e quindi al canone di

ragionevolezza, la assoluta esclusione di qualsiasi responsabilità

per il colpevole ed ingiustificato ritardo dell'amministrazione nel

rinnovo di tali titoli.

Deve essere, pertanto, dichiarata l'illegittimità costituzionale

dell'art. 6 del d.P.R. 29 marzo 1973, n. 156, nella parte in cui

dispone che l'amministrazione non è tenuta al risarcimento dei danni

in caso di colpevole ritardo nella rinnovazione di assegno postale

localizzato, smarrito, distrutto o sottratto durante la trasmissione

all'ufficio di pagamento designato dal traente.

5. - Sulla base delle medesime premesse in precedenza enunciate è,

viceversa, da ritenere infondata la questione di legittimità

costituzionale sollevata dalla corte d'appello di Trento in relazione

alla norma che limita la responsabilità dell'amministrazione per il

servizio postale, escludendo l'obbligo del risarcimento, oltre

l'indennità commisurata a dieci volte il diritto di raccomandazione,

nel caso di mancato recapito di corrispondenza raccomandata.

Il servizio postale, difatti, ha caratteristiche del tutto

peculiari, essendo diretto a rendere effettiva, per tutti, la

possibilità di corrispondenza, garantendone la libertà e la

segretezza. Tale servizio è esercitato in necessario collegamento

con quello degli altri paesi aderenti all'Unione postale universale,

secondo una disciplina che rispecchia, nella determinazione dei

limiti della responsabilità, principi comuni. In particolare è

predeterminata la corresponsione di una indennità, indipendentemente

dalla prova del danno ma anche come limite al risarcimento, in caso

di perdita della corrispondenza raccomandata.

Non vi è, dunque, una esclusione di responsabilità ma la

predeterminazione dell'indennizzo in rapporto ad un danno non

prevedibile da parte del debitore e che viene tipicamente commisurato

al prezzo di un servizio non destinato al trasporto di valori. Per

quest'ultimo, invece, è richiesta l'assicurazione obbligatoria, che

implica la dichiarazione del valore del contenuto della

corrispondenza e, sollecitando una adeguata diligenza, determina

l'assunzione di responsabilità dell'amministrazione per l'importo

corrispondente al valore reale o dichiarato.

Non è pertanto ingiustificato il limite della responsabilità ad

una somma determinata, nel contesto di una ragionevole limitazione

dei costi e dei prezzi per i diversi servizi, offerti alla scelta

degli utenti.