Sentenza n. 446/1995

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. art. 23, comma

4, del d.-l. 2 marzo 1989, n. 66 (Disposizioni urgenti in materia di

autonomia impositiva degli enti locali e di finanza locale),

convertito in legge 24 aprile 1989, n. 144 promosso con ordinanza

emessa il 12 ottobre 1994 dal tribunale di Vibo Valentia nel

procedimento civile vertente tra "Costruzioni Edili e Stradali"

s.a.s. e Amministrazione provinciale di Catanzaro iscritta al n. 265

del registro ordinanze 1995 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 21, prima serie speciale, dell'anno 1995;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella camera di consiglio del 28 settembre 1995 il Giudice

relatore Renato Granata.

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza del 16 dicembre 1994 il tribunale di Vibo

Valentia, nel corso di un giudizio di opposizione a decreto

ingiuntivo proposto dall'Amministrazione provinciale di Catanzaro nei

confronti della società Costruzioni Edili e Stradali s.a.s., ha

sollevato - in riferimento agli artt. 3 e 24 Cost. - questione di

legittimità costituzionale in via incidentale dell'art. 23, comma 4,

del d.-l. 2 marzo 1989, n. 66 (Disposizioni urgenti in materia di

autonomia impositiva degli enti locali e di finanza locale),

convertito in legge 24 aprile 1989, n. 144.

1.1. - Premette il Tribunale che l'Amministrazione provinciale di

Catanzaro, con la procedura di "somma urgenza" (espressamente

disciplinata dall'articolo 70 r.d. 25 maggio 1895, n. 350) aveva

affidato alla società suddetta l'esecuzione della risistemazione di

una strada provinciale. Richiesto ed emesso decreto ingiuntivo per il

pagamento dei lavori eseguiti, l'Amministrazione provinciale

proponeva opposizione, eccependo (tra l'altro) nel merito il proprio

difetto di legittimazione passiva. In particolare sosteneva che

all'autorizzazione del suo ingegnere-capo, che aveva disposto

l'esecuzione dei lavori a norma dell'art. 70 cit., non aveva fatto

seguito l'approvazione da parte dei propri organi competenti, con la

conseguenza ( ex art. 23 legge 24 aprile 1989, n. 144) che - pur

essendovi stata "acquisizione dei servizi" resi dalla società -

l'obbligo di far fronte alla spesa corrispondente incombeva

personalmente ope legis al funzionario che aveva consentito

l'espletamento di tali servizi.

La società opposta, nel domandare la conferma del decreto

ingiuntivo, esperiva altresì, in via gradata, azione di

arricchimento senza causa nei confronti dell'Amministrazione

provinciale opponente, deducendo che le spettava quanto meno la somma

ragguagliata ai costi delle opere eseguite, che erano state acquisite

ed utilizzate in quanto occorrenti al ripristino della

transitabilità delle strade provinciali interessate dai lavori.

1.2. - Osserva in diritto il tribunale rimettente che l'art. 70

cit. prevede che, in presenza di "circostanze di somma urgenza, nelle

quali qualunque indugio diventi pericoloso e sia quindi richiesta

l'immediata esecuzione dei lavori" l'ingegnere capo dell'ente è

tenuto ad autorizzarne la effettuazione, cui deve, in ogni caso,

seguire l'approvazione, da parte dei competenti organi dell'ente

stesso, sia del "processo verbale d'urgenza" che della "perizia

giustificativa". Prescrive poi il successivo art. 72 che qualora

un'opera intrapresa d'urgenza non abbia riportato la superiore

approvazione, si liquidano "le spese incontrate per la parte

eseguita". Su tale disciplina però ha inciso la disposizione

censurata, atteso che l'art. 23 cit. prevede (al comma 3), quanto ai

"lavori di somma urgenza", che "l'ordinazione fatta a terzi

dev'essere regolarizzata improrogabilmente entro trenta giorni e

comunque entro la fine dell'esercizio, a pena di decadenza"; il comma

4, poi, stabilisce che, "nel caso i cui vi è stata l'acquisizione di

beni o servizi in violazione dell'obbligo indicato nel comma 3, il

rapporto obbligatorio intercorre, ai fini della controprestazione e

per ogni altro effetto di legge, tra il privato fornitore e

l'amministratore o il funzionario che abbiano consentito la

fornitura". Per effetto di tale disposizione - implicitamente

abrogativa dell'art. 72 cit. - si determina una sorta di novazione

soggettiva ope legis del rapporto inizialmente sorto tra ente

pubblico e fornitore, qualificato dalla immedesimazione organica tra

p.a. e funzionario che ha autorizzato legittimamente (ed anzi

doverosamente) i lavori, sostituendolo, per effetto della mancata

approvazione non imputabile al funzionario, con un rapporto munito di

efficacia ex nunc tra funzionario e fornitore.

1.3. - Ciò premesso, il tribunale rimettente ritiene violati gli

artt. 3 e 24 Cost., rilevando che da una parte la disposizione

censurata appare irragionevole perché a fronte di un arricchimento

della p.a. a danno del privato fornitore esclude che questi possa

agire nei confronti del soggetto che si è giovato

dell'arricchimento, non solo per ottenere il prezzo delle opere o dei

servizi eseguiti, ma altresì per rivalersi della patita correlativa

diminuzione patrimoniale. Ed infatti, sussistendo la personale

responsabilità contrattuale del funzionario e/o dell'amministratore,

la p.a. committente non potrebbe essere convenuta in giudizio dal

privato fornitore ex art. 2041 cod. civ. difettando il requisito

della sussidiarietà, che - secondo il giudice a quo - postula che

nessun altra azione sia prevista, neppure nei confronti di soggetti

diversi da quello beneficiario dell'arricchimento.

Nella prospettazione del giudice rimettente l'art. 3 Cost. risulta

poi violato, oltre che sotto il profilo dell'irragionevolezza, anche

per disparità di trattamento rispetto ai casi in cui la p.a. in

termini più generali, giovandosi comunque e riconoscendo

implicitamente una utilitas connessa ad una prestazione effettuata in

suo favore da un terzo, è obbligata a mantenere direttamente indenne

questi dalle spese sostenute.

Infine il giudice rimettente ritiene che sussista anche la

violazione dell'art. 24 Cost. perché la tutela giurisdizionale

dell'appaltatore risulta vanificata nel momento in cui

all'Amministrazione pubblica debitrice viene sostituito ope legis

altro soggetto munito di un indice di solvibilità quanto meno di

grado inferiore, quando non nullo, con conseguente riduzione o

elisione delle garanzie patrimoniali dell'iniziale obbligazione come

sorta tra l'ente pubblico e il privato fornitore.

2. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato chiedendo

che la questione sollevata sia dichiarata inammissibile o comunque

infondata.

Premette l'Avvocatura che è improprio il richiamo all'art. 24

Cost. perché nella specie è in discussione il diritto soggettivo

sostanziale (nella specie, il vantato credito nei confronti della

Provincia) e non già la sua tutela giurisdizionale nel processo.

Quanto alla pretesa violazione dell'art. 3 Cost., rileva

l'Avvocatura che la previsione di una azione nei confronti del

funzionario di per sé esclude la possibilità di una azione ex art.

2041 cod. civ. nei confronti dell'ente. In ogni caso la normativa

censurata ha una sua razionalità perché il legislatore ha inteso

proprio coinvolgere i beneficiari nei rischi della illegalità

rappresentati dalla mancata regolarizzazione della spesa stessa. Tale

ritenuta razionalità ha poi ribadito in memoria depositata in

prossimità della camera di consiglio sottolineando che la finalità

della disposizione censurata è quella di assicurare la regolarità

contabile dei contratti degli enti locali a garanzia dell'effettiva

copertura della spesa assunta. È quindi coerente che, in caso di

violazione di tale disposizione, i contratti e gli atti posti in

essere non siano riferibili all'Amministrazione, ma esclusivamente

all'amministratore o al funzionario che abbia consentito la

fornitura. Né è violato il principio generale dell'indebito

arricchimento perché l'azione ex art. 2041 cod. civ. (ancorché non

esperibile dal terzo contraente) può comunque essere promossa dal

funzionario od amministratore che abbia adito in proprio nei limiti

dell'utilitas conseguita dall'Amministrazione che abbia acquisito i

beni o i servizi. Considerato in diritto

1. - È stata sollevata questione di legittimità costituzionale -

in riferimento all'art. 3 Cost. (sotto il duplice profilo del difetto

di ragionevolezza e della disparità di trattamento) e all'art. 24

Cost. (per il sostanziale diniego di tutela giurisdizionale) -

dell'art. 23, comma 4, d.-l. 2 marzo 1989, n. 66 (Disposizioni

urgenti in materia di autonomia impositiva degli enti locali e di

finanza locale) convertito in legge 24 aprile 1989, n. 144, nella

parte in cui, nel caso di acquisizione di beni e servizi per effetto

di lavori di "somma urgenza" non regolarizzati successivamente nei

termini prescritti, esclude in ogni caso, ed anche in relazione

all'arricchimento senza causa di cui all'art. 2041 cod. civ., la

responsabilità patrimoniale della pubblica amministrazione, prevedendo che il rapporto obbligatorio intercorra soltanto tra il privato

fornitore e l'amministratore o il funzionario che abbia consentito la

fornitura, con la conseguenza che il fornitore - vedendosi sostituita

alla responsabilità patrimoniale dell'ente quella (spesso in realtà

inesistente o comunque inadeguata) del suo dipendente - risulta di

fatto privato della tutela giurisdizionale.

2. - Preliminarmente va affermata la persistente rilevanza della

questione. Ancorché la disposizione censurata sia stata abrogata

dall'art. 123, lettera n), d.lgs. 23 febbraio 1995, n. 77

(Ordinamento finanziario e contabile degli enti locali), si ha però

che a quest'ultima norma non risulta attribuita efficacia retroattiva

donde la sua inapplicabilità nel giudizio a quo; d'altra parte la

disposizione censurata è in realtà sostituita - per l'epoca

successiva all'entrata in vigore del d.lgs. n. 77 del 1995 citato -

dall'art. 35 del medesimo d.lgs., nel quale è riprodotta una

normativa del tutto analoga a quella dell'art. 23, comma 4, cit.

sicché non sussiste soluzione di continuità nella disciplina.

3. - Nel merito la questione non è fondata nei sensi appresso

precisati.

La censura di irragionevolezza della disposizione - che, nella

prospettazione del giudice a quo, opererebbe una sbilanciata

valutazione degli interessi in gioco consentendo all'amministrazione

locale l'acquisizione dei beni e dei servizi (così come di fatto è

avvenuto nella vicenda portata alla cognizione del giudice medesimo)

senza assicurare al terzo contraente alcun ristoro o indennizzo in

ragione dell'arricchimento dell'ente stesso - muove dalla premessa

interpretativa della impossibilità per il contraente stesso di agire

in via diretta nei confronti della pubblica amministrazione - anche -

ai sensi dell'art. 2041 cod. civ. a titolo di arricchimento senza

causa per la ragione che tale azione, per il suo carattere di

sussidiarietà, oltre all'arricchimento di un soggetto in danno di un

altro presupporrebbe - secondo il giudice a quo - l'insussistenza di

qualsiasi tutela di quest'ultimo nei confronti non soltanto del

primo, ma anche di ogni altro soggetto.

Peraltro, anche alla stregua di tale premessa interpretativa - non

implausibilmente ritenuta, con puntuale motivazione, dal giudice

rimettente pur nella non univocità di indirizzi giurisprudenziali e

dottrinari sul punto - tuttavia non si perviene alla conseguenza

dell'affermato disancoramento dell'acquisito vantaggio per l'ente da

ogni possibilità che, per un verso, l'ente stesso sia chiamato a

corrispondere l'indennizzo di cui all'art. 2041 c.c. e che, per altro

verso, il contraente abbia strumenti per recuperare al proprio

patrimonio una somma almeno pari a tale indennizzo. Infatti,

sussistendo il rapporto contrattuale esclusivamente tra il terzo

contraente e il funzionario (o l'amministratore) che ha autorizzato

l'effettuazione dei lavori di somma urgenza, se da una parte è vero

che il terzo può - iure proprio - esperire l'azione contrattuale

soltanto nei confronti del funzionario (o dell'amministratore) per

conseguire il corrispettivo dei lavori, è vero anche che

quest'ultimo, mentre è esposto a subire nel proprio patrimonio il

depauperamento provocato dall'esercizio nei suoi confronti del

diritto dell'altro contraente al conseguimento del prezzo, non ha per

contro alcuna specifica azione per rivalersi nei confronti dell'ente

nel cui patrimonio si è prodotto l'arricchimento. Da un lato,

quindi, sussistono in favore del funzionario (o amministratore) le

condizioni affinché egli possa esercitare l'azione ex 2041 cod. civ.

verso l'ente nei limiti dell'arricchimento da questo conseguito;

dall'altro, e per conseguenza, il contraente privato è legittimato,

utendo iuribus del funzionario (o amministratore) suo debitore, ad

agire contro la pubblica amministrazione - anche contestualmente alla

proposizione della domanda per il pagamento del prezzo nei confronti

di costui - in via surrogatoria ex art. 2900 cod. civ. "per

assicurare che siano soddisfatte o conservate le sue ragioni" quando

il patrimonio del funzionario (o amministratore) non offra adeguata

garanzia.

D'altro canto, neppure va dimenticato che il terzo contraente,

nell'accettare di eseguire lavori di "somma urgenza", disposti

secondo la procedura di cui all'art. 70 cit., non può ignorare che,

ove successivamente non intervenga l'autorizzazione da parte

dell'ente, il rapporto contrattuale deve intendersi intercorso

direttamente con il funzionario (o l'amministratore) ed assume quindi

volontariamente il rischio conseguente alla definitiva individuazione

della parte contraente (e patrimonialmente responsabile).

E poiché, in definitiva, l'ente, nei limiti del suo

arricchimento, è tenuto all'indennizzo, ed il contraente privato ha

titolo per conseguire, entro gli stessi limiti, il ristoro della

diminuzione patrimoniale subita, ne segue che si appalesa infondata,

nei termini in cui è stata proposta, la censura di irragionevolezza

della disposizione denunciata, la quale - nel contesto di una più

complessa disciplina diretta a risanare le finanze degli enti locali

in dissesto - risulta finalizzata ad assicurare una rigorosa

applicazione della normativa contabile e quindi un rigido controllo

delle spese.

4. - La riconosciuta tutela del terzo contraente, così come sopra

articolata, consente anche di escludere - in ragione della diversità

delle fattispecie in comparazione - che sussista la disparità di

trattamento denunziata rispetto alle ipotesi in cui un soggetto, non

avendo alcuna azione specifica né nei confronti di chi si è

arricchito, né di altri, può esperire in via diretta l'azione

generale di arricchimento.

5. - Non sussiste infine la denunciata violazione dell'art. 24

Cost. perché l'esistenza, o meno, di una pretesa azionabile dal

contraente privato nei confronti dell'ente locale attiene all'aspetto

sostanziale della disciplina degli interessi coinvolti (già

esaminato sotto il profilo della denunciata violazione del principio

di ragionevolezza) e non invece a quello processuale della loro

tutela giurisdizionale.