Sentenza n. 440/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 11, secondo

comma, ultima parte, del regio decreto 18 giugno 1931, n. 773 (Testo

unico delle leggi di pubblica sicurezza), promosso con ordinanza

emessa il 19 giugno 1992 dal Tribunale Amministrativo Regionale della

Calabria sul ricorso proposto da Raffaele Luca contro il Prefetto di

Catanzaro e, per esso, Ministero dell'Interno, iscritta al n. 26 del

registro ordinanze 1993 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 5, prima serie speciale, dell'anno 1993;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella camera di consiglio del 6 ottobre 1993 il Giudice

relatore Giuliano Vassalli;

Ritenuto in fatto

1. - Raffaele Luca adiva il Tribunale Amministrativo Regionale

della Calabria - Sede di Catanzaro per l'annullamento del decreto 12

marzo 1991 con il quale il Prefetto di Catanzaro aveva respinto

l'istanza per il rilascio di licenza di porto di pistola avanzata dal

ricorrente.

Con ordinanza del 19 giugno 1992, il detto Tribunale

Amministrativo Regionale ha sollevato, in riferimento agli artt. 3,

24 e 97, primo comma, della Costituzione, questione di legittimità

dell'art. 11, secondo comma, ultima parte, del regio decreto 18

giugno 1931, n. 773, a norma del quale le autorizzazioni di polizia

sono negate, fra l'altro, "a chi non può provare la sua buona

condotta". Premesso che la richiesta licenza non era stata, nella

specie, concessa perché, in presenza di una querela per lesioni

personali proposta contro l'interessato, costui - nonostante avesse

presentato il certificato di "buona condotta" del Sindaco del Comune

di residenza e l'estratto del casellario giudiziario - non aveva

potuto provare la sua buona condotta, il giudice a quo osserva, in

punto di rilevanza, che, "per quanto evidenziato in separata

sentenza", l'implicito riferimento alla norma denunciata "sembra

essere la sola ragione di legittimità del provvedimento impugnato",

così da determinare la soccombenza del ricorrente.

Quanto alla non manifesta infondatezza, il Tribunale rileva che il

precetto di cui si contesta la legittimità, con l'esigere da chi

richiede un'autorizzazione di polizia "una generica prova di buona

condotta", fa gravare sullo stesso richiedente "una presunzione di

cattiva condotta", non prevista nell'ambito di analoghi procedimenti

autorizzator/' e concessor/', nei quali la preventiva indicazione di

dati ostativi al rilascio di provvedimenti domandati esclude che

l'amministrato possa essere gravato dell'onere di provare una

qualità soggettiva che, invece, "dovrebbe essere ritenuta

sussistente fino a prova contraria": e ciò con conseguente

compromissione del principio di eguaglianza sotto il profilo della

pari dignità di tutti i cittadini.

Questa difformità dal precetto dell'art. 3 della Costituzione

rileverebbe - secondo l'ordinanza del giudice a quo - anche se l'art.

11, secondo comma, ultima parte, del testo unico delle leggi di

pubblica sicurezza venisse interpretato nel senso che il detto onere

farebbe carico all'interessato solo in presenza di "indizi contrari

riscontrati dall'Amministrazione", perché comunque l'interesse

pubblico potrebbe essere garantito col conservare all'autorità

decidente ampia potestà deliberativa, "consentendo le preventive e

necessarie indagini nei confronti dei richiedenti".

Sarebbe, inoltre, vulnerato il diritto di difesa per l'eccessiva

genericità del precetto denunciato, tale da "vanificare o comunque

rendere ardua", la prova in giudizio della propria buona condotta.

Più in particolare, di fronte ad una denuncia o querela, si

renderebbe indispensabile l'esercizio di potestà investigative non

pertinenti al tipo di contenzioso nella specie instaurato.

Un epilogo ineluttabile anche ove volesse porsi a carico della

amministrazione "la prova della buona condotta". Anzi, se si seguisse

una tale linea interpretativa risulterebbe violato pure l'art. 97,

primo comma, della Costituzione, perché la ricerca "dei

comportamenti difformi resterebbe libera di addentrarsi nel

metagiuridico e di riflettere, in conseguenza, le opinioni personali

e l'esperienza sociale dei titolari della potestas decidendi".

2. - L'ordinanza, ritualmente notificata e comunicata, è stata

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 5, prima serie speciale, del 3

febbraio 1993.

3. - Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello

Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata non fondata.

L'Avvocatura fa, in particolare, riferimento a quella

giurisprudenza amministrativa che impone all'autorità decidente di

esporre le ragioni sulla base delle quali è pervenuta ad un giudizio

negativo, comunque sindacabili dal giudice quanto alla fondatezza dei

suoi presupposti. Considerato in diritto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale per la Calabria - Sede

di Catanzaro dubita, in riferimento agli artt. 3, 24 e 97 della

Costituzione, della legittimità dell'art. 11, secondo comma, ultima

parte, del regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, a norma del quale le

autorizzazioni di polizia possono essere negate "a chi non può

provare la sua buona condotta". Il principio di eguaglianza

risulterebbe vulnerato esigendosi da coloro che richiedono

un'autorizzazione di polizia una generica prova di buona condotta,

così gravandoli "di una presunzione di cattiva condotta" che non

trova, invece, riscontro in analoghi procedimenti autorizzator/' o

concessor/'; e ciò pure ove si interpreti la norma denunciata nel

senso che il detto onere sussiste solo in presenza di indizi contrari

riscontrati dall'amministrazione.

Sarebbe violato, inoltre, il diritto di difesa per l'eccessiva

genericità del precetto censurato che vanificherebbe o renderebbe

estremamente ardua la prova della propria buona condotta, in quanto

implicherebbe spesso la necessità di indagini improprie rispetto al

contenzioso giurisdizionale amministrativo.

Resterebbe, infine, compromesso il principio di imparzialità e

buon andamento della pubblica amministrazione perché, pure ove si

volesse porre a carico dell'autorità amministrativa la prova della

buona condotta, l'assenza, sul punto, di indicazioni legislative

comporterebbe l'affidamento all'esperienza sociale ed alle opinioni

personali dei titolari della potestas decidendi la determinazione

dell'esistenza o no di tale requisito.

2. - Per una migliore puntualizzazione, anche quanto alla

rilevanza, della questione occorre premettere che - come risulta dal

provvedimento introduttivo del giudizio incidentale - il giudice a

quo, investito di un ricorso avverso un decreto prefettizio con il

quale era stato negato al ricorrente il rilascio della licenza di

porto di pistola perché "il richiedente risulta essere stato

denunciato per lesioni personali volontarie e tenuto conto che già

il padre e il fratello, contitolari della stessa azienda, sono

titolari della licenza di porto di pistola, non si ritiene che abbia

necessità di andare armato", ha pronunciato nella camera di

consiglio del 19 ottobre 1992 due distinti provvedimenti. Una

"sentenza interlocutoria" con la quale, dopo aver censurato

l'illegittimità del decreto prefettizio per la parte relativa alla

titolarità della licenza da parte dei parenti del ricorrente, ha

sospeso il giudizio e rinviato "gli atti alla Corte costituzionale

come da separata ordinanza"; un'ordinanza, appunto l'ordinanza di

rimessione, perché venisse decisa la questione di legittimità ora

sottoposta al vaglio della Corte, così operando - con modalità

alquanto atipiche - una netta separazione tra l'atto produttivo

dell'effetto sospensivo (la sentenza interlocutoria) e l'atto

produttivo dell'effetto rimessivo (l'ordinanza con la quale è stato

instaurato l'attuale giudizio incidentale).

Il tutto al fine evidente di delimitare l'ambito del devolutum

alla sola parte del decreto reiettivo concernente la buona condotta,

anche se, per la verità, nessun effetto demolitorio - sia pure

parziale - è conseguito dalla sentenza contestualmente pronunciata,

recante soltanto nella motivazione la dichiarazione di fondatezza

della censura riguardante l'addotta titolarità della licenza da

parte del padre e del fratello.

La Corte è, quindi, chiamata a decidere solo in merito alla

legittimità dell'art. 11, secondo comma, ultima parte, del testo

unico delle leggi di pubblica sicurezza per la parte in cui statuisce

che, "Le autorizzazioni di polizia possono essere negate .. a chi non

può provare la sua buona condotta".

3. - L'Avvocatura Generale dello Stato, nel suo atto di intervento

per il Presidente del Consiglio dei ministri, ha domandato il rigetto

della questione; e ciò perché nessuna violazione degli invocati

parametri costituzionali sarebbe ipotizzabile in quanto l'autorità

amministrativa decidente è sempre tenuta ad esporre le specifiche

ragioni sulla base delle quali è pervenuta ad un giudizio negativo e

che sono comunque sindacabili dal giudice amministrativo, verificando

sia la fondatezza dei presupposti sia le scelte operate

dall'autorità decidente.

Tali rilievi, pur risultando pertinenti, alla stregua di un

costante indirizzo giurisprudenziale, si incentrano, peraltro, su

tipologie di provvedimenti autorizzator/' diversi da quello oggetto

del giudizio a quo, riguardante non una qualsiasi autorizzazione

amministrativa (di polizia), ma uno specifico provvedimento

permissivo quale è la "licenza di portare le armi". Ed è piuttosto

singolare che né il rimettente né l'Avvocatura Generale dello Stato

abbiano evocato la specifica disposizione riguardante tale tipo di

autorizzazione, vale a dire l'art. 43 del testo unico delle leggi di

pubblica sicurezza del 1931 che, dopo aver richiamato la norma adesso

impugnata ("Oltre a quanto è stabilito dall'art. 11") ed aver

individuato le situazioni comunque preclusive all'assenso ad un

provvedimento autorizzatorio (primo comma, lettere a, b, e c),

stabilisce al suo ultimo comma: "La licenza può essere ricusata ai

condannati per delitti diversi da quelli sopra menzionati e a chi non

può provare la sua buona condotta o non dà affidamento di non

abusare delle armi" (una situazione, quest'ultima, rilevante, alla

stregua dell'art. 39 dello stesso testo unico, anche in relazione

alla mera detenzione di armi denunciate). Un ulteriore specifico

presupposto per la concedibilità della licenza è stabilito, poi,

dall'art. 42 del testo unico, che subordina l'esercizio della

"facoltà del prefetto" di adottare il provvedimento permissivo al

"dimostrato bisogno" dell'interessato: disposizione che pure il

giudice a quo ha avuto occasione di prendere in esame all'atto della

pronuncia della sentenza interlocutoria la cui motivazione ha

contestato, sul punto, le determinazioni prefettizie.

Va aggiunto, ancora, sempre al fine di rimarcare la specificità

della materia in questione, che l'art. 8 della legge 18 aprile 1975,

n. 110, recante norme integrative della disciplina vigente per il

controllo delle armi, delle munizioni e degli esplosivi, stabilisce,

fra l'altro, che il "permesso di porto d'armi" è subordinato

all'ulteriore requisito "della capacità tecnica del richiedente", da

accertarsi attraverso apposito esame (quarto comma dello stesso art.

8).

Di fronte al quadro normativo ora ricordato il semplice appello al

disposto dell'art. 11 del testo unico delle leggi di pubblica

sicurezza non si rivela, però, insufficiente ai fini della

valutazione della questione proposta dal giudice a quo. Considerata,

infatti, la testuale riproduzione del requisito della prova della

buona condotta nell'art. 43, la questione incentrata sull'ultima

parte dell'ultimo comma dell'art. 11, che è disposizione dettata in

via generale per tutte le autorizzazioni di polizia, appare

ammissibile. D'altro canto, il richiamo alla "separata sentenza", che

aveva censurato il provvedimento prefettizio proprio in relazione

alla sussistenza delle condizioni richieste dall'art. 39 del testo

unico, sta a comprovare come, nonostante l'esclusiva formale

impugnazione dell'art. 11, il giudice a quo abbia inteso riferirsi al

detto articolo in quanto integrato dall'art. 43.

4. - La questione è fondata.

Anche a prescindere dal contesto storico in cui la buona condotta

viene ad assumere specifiche connotazioni e conseguenti specifici

significati giuridici, caratteristica pressoché immanente di tale

requisito è il suo valore sintomatico relativamente ad un modo di

essere soggettivo, in funzione non di una statuizione avente il fine

di reprimere comportamenti rilevanti per il passato ma in vista di

prevenire il futuro presumibile atteggiarsi della persona a cui i

comportamenti si riferiscono. Il tutto con riguardo sia al

conferimento di posizioni altrimenti oggetto di divieto sia al

riconoscimento di condizioni di legittimazione per l'accesso a

situazioni giuridiche variamente previste dalla legge ma sempre

dirette a far conseguire all'interessato un ampliamento -

genericamente inteso - della sua sfera giuridica.

Con il che resta previamente delimitato il tema del decidere,

occorrendo escludere ogni affinità, pure sul piano dei criteri

interpretativi da utilizzare allo scopo di definire la nozione in

esame, quelle previsioni in cui - nonostante l'identità del lessico

talvolta adottato - la buona condotta assume un diverso e meno

generico valore designante. Per esemplificare, è il caso, in primo

luogo, della rilevanza della buona condotta - o di nozioni rispetto

ad essa pressoché equivalenti - quale presupposto per il venir meno

di effetti di diritto penale sostanziale. A parte situazioni

direttamente tipizzate dal legislatore in funzione di un

atteggiamento futuro, ma valutabili anche in relazione ai trascorsi

dell'interessato (si pensi alla prognosi di non recidività di cui

agli artt. 164, primo comma, e 169, primo comma, del codice penale,

ai fini, rispettivamente, della concessione della sospensione

condizionale della pena e del perdono giudiziale, norme che,

peraltro, richiamando entrambe l'art. 133 dello stesso codice,

assegnano rilievo non secondario anche alle condizioni di cui al

secondo comma di tale articolo), pare interessante ricordare come la

nozione di buona condotta rilevi in un ambito descrittivo

sufficientemente precisato in relazione alle cause di estinzione

della pena. Trascurando il comportamento tale da far ritenere sicuro

il ravvedimento del condannato richiesto dall'art. 176 del codice

penale ai fini della liberazione condizionale (prima della sua

sostituzione ad opera dell'art. 2 della legge 25 novembre 1962, n.

1634, l'art. 176 richiedeva "prove costanti di buona condotta"), la

nozione in esame ricorre espressamente quale presupposto della

riabilitazione, concedibile soltanto al condannato che "abbia dato

prove effettive e costanti di buona condotta" (art. 179, primo comma,

del codice penale); ma le esigenze teleologiche alla base

dell'istituto consentono univocamente di riferire al ravvedimento del

riabilitando e, quindi, ad una condizione di sicura verifica, la formula utilizzata. Direttamente collegato, poi, a fatti-reato è

l'istituto della cauzione di buona condotta prevista dall'art. 237

del codice penale, una espressione chiaramente tralaticia e comunque

non connessa al conseguimento di condizioni di favore.

In secondo luogo, solo apparenti affinità con quella prevista

dalla norma denunciata hanno quelle situazioni, ipotizzate dal

legislatore, ove la buona condotta acquista una designazione ancor

più specifica in quanto ragguagliata ad un microsistema nel quale il

comportamento - genericamente valutabile in rapporto all'accesso a

determinati benefici - assume rilevanza significativa e connotati di

assoluta tipicità proprio in rapporto alla posizione rivestita

dall'interessato. Ci si riferisce, più in particolare, sia alle

"norme di condotta" dei detenuti e degli internati indicate sin dalla

intitolazione dell'art. 32 dell'Ordinamento penitenziario (legge 26

luglio 1975, n. 354, e successive modificazioni), sia agli artt. 30-ter, commi 1 e 8, e 56 del suddetto Ordinamento penitenziario per la

specifica menzione della "regolare condotta" ai fini dell'ottenimento

di "permessi-premio" e "della remissione del debito per le spese di

procedimento e di mantenimento". Il fenomeno, infatti, si giustifica

in forza di un particolare status che impone, in relazione alle

esigenze del trattamento, un tipo determinato di contegno che solo

sulla base di valutazioni elastiche, collegate alle esigenze

teleologiche proprie di quell'ordinamento, è in grado di assegnare

un ruolo esponenziale ad un modo di essere di altrimenti difficile

definizione. Considerazioni non dissimili potrebbero essere fatte per

quell'altro microsistema che è rappresentato dalle misure di

prevenzione, dove "la condotta e il tenore di vita" figurano tra i

presupposti per l'adozione di dette misure (art. 1, n. 2, della legge

27 dicembre 1956, n. 1423, e successive modificazioni).

5. - Il requisito della "buona condotta", evocato dalla decisione

del giudice rimettente sotto il profilo attinente alla prova della

sua esistenza in capo all'interessato, rappresenta la base per vari

giudizi di affidabilità devoluti all'autorità amministrativa e,

come tale, non può essere giudicato in sé stesso lesivo di quei

principi di ragionevolezza ai quali ogni ordinamento è tenuto ad

ispirarsi. Tuttavia la latitudine di apprezzamento che a tale

requisito è connessa esige, per non confliggere con inderogabili

esigenze di determinatezza e perché sia evitato il pericolo di

sconfinare nell'arbitrio, una specificazione finalistica, riferita

cioè alle particolari esigenze che l'accertamento deve soddisfare

per le finalità correlate con il tipo di abilitazione o di

autorizzazione richiesta. Questo bisogno di evitare ogni genericità

ha portato l'ordinamento successivo alla Costituzione ora a forme di

obsolescenza di concetti precedentemente ricorrenti nelle leggi ed

ora, più radicalmente, alla eliminazione del requisito stesso della

"buona condotta" da quei settori nei quali esso si poneva con

caratteri apparsi incompatibili con l'accesso a posizioni che per

criteri di eguaglianza e pari dignità debbono poter essere ottenute

sulla base di condizioni chiare ed oggettivamente determinabili.

L'esempio più tipico di questo secondo tipo di trasformazione appare

rappresentato dalla legge 29 ottobre 1984, n. 732, che ha stabilito

che "ai fini dell'accesso agli impieghi pubblici non può essere

richiesto o comunque accertato il possesso del requisito della "buona

condotta"", così esplicitamente abrogando il n. 3 dell'art. 2 del

testo unico delle disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati

civili dello Stato (d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3), che tale requisito

aveva mutuato dall'art. 3 del r.d. 24 novembre 1908, n. 756:

"regolare condotta" da accertarsi dall'amministrazione "con tutti i

mezzi di cui dispone" e in ogni caso sorretta dal "certificato di

buona condotta". Si trattò indubbiamente di una innovazione molto

importante, sia per l'eliminazione della fonte di una

discrezionalità ritenuta troppo ampia in quanto legata ad un

giudizio dai margini piuttosto indeterminati, sia per i numerosi

riverberi sulla vigenza di precetti espressamente o implicitamente

richiamanti la norma abrogata. Ed è noto che a tale innovazione ha

fatto séguito, su un piano più generale, l'eliminazione, avvenuta

con l'art. 64, lett. c), del nuovo Ordinamento delle autonomie locali

(legge 8 giugno 1990, n. 142), dello stesso certificato comunale di

buona condotta, già previsto dall'art. 7 del testo unico della legge

comunale e provinciale del 1934 (r.d. 3 marzo 1934, n. 383).

Quanto alla caducazione per desuetudine o per incompatibilità con

i principi costituzionali (ritenuta nella pratica amministrativa e

giudiziaria senza la formulazione di questioni di illegittimità) di

altri riferimenti legislativi alla buona condotta contenuti in leggi

anteriori alla Costituzione, basterebbe ricordare tutti i casi nei

quali si erano venuti aggiungendo al requisito stesso altri attributi

specifici, o dati di qualificazione, dal dubbio contenuto:

segnatamente quelli della "buona condotta civile, morale e politica".

Una legislazione caratterizzata da un alto numero di previsioni, che

ha contribuito ad aumentare, nonostante l'apparente specificazione,

il relativismo proprio della nozione (specie per quanto attiene alla

buona condotta morale) o l'anticostituzionale discriminazione tra

cittadini (per quanto attiene alla buona condotta politica).

E tuttavia il requisito della buona condotta è stato richiesto

ancora in disposizioni contenute in leggi recenti o persino

recentissime, come quelle relative all'autorizzazione, alla

coltivazione, produzione di sostanze stupefacenti o psicotrope (art.

17, secondo comma, della legge 22 dicembre 1975, n. 685, riprodotto

nel testo unico d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309) o quelle relative

all'apertura di autoscuole (art. 123, quinto comma, del decreto

legislativo 30 aprile 1992, n. 285, con il quale è stato approvato

il "nuovo codice della strada"). Né possono ritenersi espunte dalla

legislazione le norme che esigono la buona condotta per le

autorizzazioni di polizia, tra le quali rientra quella denunciata;

che anzi alcuni ritengono che tra gli argomenti adducibili in favore

della loro vigenza sia da annoverarsi proprio quello ricavabile

dall'avvenuta eliminazione del requisito della buona condotta per

l'accesso ai pubblici impieghi.

Non pare dubbio, comunque, che la permanenza in vita di

disposizioni emanate antecedentemente all'entrata in vigore della

Costituzione che rispetto a pretese giuridiche dei privati richiedono

il requisito della buona condotta, se e comunque qualificata, è

legata ad una interpretazione del requisito in questione

particolarmente attenta ai valori costituzionali. E se, di norma, non

si sono ancora verificati immediati effetti caducator/', una delle

ragioni è da ravvisarsi nell'esistenza della tutela giurisdizionale

delle pretese stesse nei confronti della pubblica amministrazione,

tutela garantita dall'art. 113 della Costituzione, al quale la

giurisdizione amministrativa ha fatto ampio ricorso al fine di

realizzare in concreto il sindacato dell'azione amministrativa.

6. - I sommari accenni che precedono, se comprovano come l'estrema

varietà dei criteri in grado di pervenire ad un'operazione di

riempimento e di conseguente tipizzazione del requisito della buona

condotta talora implica l'insorgere di zone di assoluta incertezza

quanto alla verifica dei parametri sui quali la pubblica

amministrazione deve attestarsi nel valutare la sussistenza del detto

requisito, divengono peraltro decisivi quando si tratti di

riscontrare la conformità alla Costituzione delle norme che, ai fini

del riconoscimento di pretese di soggetti astrattamente legittimati,

non soltanto richiedono la buona condotta ma addossano al privato

l'onere di provare l'esistenza di tale requisito.

Diviene, infatti, intrinsecamente irragionevole addebitare

all'interessato un onere che talora neppure l'amministrazione è in

grado di adempiere proprio per la varietà dei parametri di verifica

dai quali può scaturire la preclusione alla realizzabilità di

posizioni soggettive di cui il privato è titolare. Del resto, quanto

irragionevole ed arbitraria dovesse ritenersi, in via generale,

l'esistenza di un simile onere probatorio, risulta essere stato

avvertito dal legislatore allorché con l'art. 10 della legge 4

gennaio 1968, n. 15, contenente norme sulla documentazione

amministrativa e sulla legalizzazione e autenticazione delle firme,

ha statuito che la buona condotta (al pari dell'assenza di precedenti

penali e di carichi pendenti) è accertata d'ufficio, presso gli

uffici pubblici competenti dalla amministrazione che deve emettere il

provvedimento. Un precetto - questo della legge n. 15 del 1968 - che

ha introdotto nell'ordinamento un criterio ermeneutico di valenza

decisiva in virtù della portata generale delle sue previsioni, che

sono ostative quanto all'operatività di ogni onere di documentazione

attinente al requisito in esame. Tuttavia non sembra che la vis

abrogans dell'art. 10 della legge n. 15 del 1968 abbia un'efficacia

espansiva in grado di sovrapporsi di per sé sola alla disposizione

oggi denunciata alla Corte, così da aver determinato sin da allora

la cessazione della sua vigenza, anche perché il detto art. 10 si

riferisce esclusivamente all'onere di produrre il certificato di

buona condotta, non, quindi, al requisito da dimostrare.

Del resto, la giurisprudenza amministrativa in tema di

autorizzazioni di polizia, pur attenta a rimarcare in base a criteri

di lodevole permissività relativamente all'onere della prova il

requisito della buona condotta, ha continuato a riconoscere alla

pubblica amministrazione un ampio potere valutativo in presenza di

dati sfavorevoli quanto al comportamento dell'interessato; così

venendo a gravare quest'ultimo dell'onere di rimuovere l'effetto

preclusivo conseguente alla verifica compiuta dall'autorità

amministrativa. E se è vero che resterebbe preclusa la possibilità

che il potere discrezionale dell'amministrazione trasmodi in arbitrio

non soltanto esaminando la progressiva evoluzione giurisprudenziale e

dottrinale che ha svincolato la nozione di buona condotta dalle

incrostazioni socio-politiche caratterizzanti il sistema

precostituzionale, tentando di storicizzarne la portata, è anche

vero che si è trattato, di frequente, di un'operazione

interpretativa priva di risultati favorevoli in concreto, rimanendo

demandato ai soli titolari della potestas decidendi il compito di

determinare il contenuto dei presupposti e imponendosi così

all'interessato una prova talora diabolica volta a contrastarne la

forza cogente.

D'altra parte, non pare decisiva la considerazione (contenuta

nelle deduzioni dell'Avvocatura Generale dello Stato) che comunque un

provvedimento amministrativo di diniego di autorizzazione resterebbe

assoggettato al controllo giurisdizionale i cui contenuti sono stati

elaborati dalla giurisprudenza secondo precise regole ermeneutiche. E

ciò, sia perché l'immanenza di un onere probatorio volto a

contestare una situazione non fondata su criteri prestabiliti rischia

talora di impedire al privato un controllo effettivo sulla

motivazione sia perché resisterebbe comunque l'irragionevole

struttura di un sistema in cui, pur in presenza di un onere

probatorio in taluni casi impossibile da adempiere, l'unica

potenzialità per la realizzazione della sua pretesa rimarrebbe, per

l'interessato, l'accesso alla via giurisdizionale.

La presenza di un indirizzo giurisprudenziale amministrativo nel

senso di un controllo giurisdizionale sulle determinazioni

dell'amministrazione non può, quindi, esimere da una pronuncia

d'illegittimità. La fattispecie portata ora all'esame della Corte

sta univocamente a dimostrarlo con il richiamo da parte del giudice a

quo alla legittimità del diniego ed all'esigenza che sia il privato

a dover dimostrare la sua buona condotta.

Non immuta, infatti, il giudizio negativo sulla legittimità

dell'art. 11, secondo comma, ultima parte, del testo unico delle

leggi di pubblica sicurezza, la circostanza che, anche alla stregua

del valore interpretativo da assegnarsi in questa materia all'art. 10

della legge n. 15 del 1968, l'onere della prova gravi

sull'interessato soltanto allorché sussista un dato negativo

accertato dalla pubblica amministrazione, perché pure in tale

ipotesi, non essendo predeterminati né i canoni cui la pubblica

autorità deve uniformarsi né gli schemi attraverso i quali il

privato è posto in condizione di ribaltare la detta valutazione,

sussiste sempre, per un verso, un'ampia possibilità di abuso

dell'organo decidente, solo in parte ovviabile attraverso l'accesso

alla giurisdizione e, per altro verso, la necessità per il privato

di addurre elementi dimostrativi in grado di superare il giudizio

negativo formulato nei suoi confronti e di cui non sempre è posto in

condizione di disporre.

Con il che risulta evidente che se pure la lettura dell'art. 11,

secondo comma, ultima parte, del testo unico delle leggi di pubblica

sicurezza deve essere - come è riscontrabile in una giurisprudenza

amministrativa così costante da ritenere vero e proprio diritto

vivente - l'onere probatorio è posto a carico del privato soltanto

in presenza di elementi accertati dall'amministrazione, l'adempimento

di un tale onere può rivelarsi, e concretamente spesso si rivela, di

difficile realizzazione, lasciando conseguentemente esposto

l'interessato all'arbitrio della pubblica autorità, non potendo egli

disporre di elementi da contrapporre alla valutazione negativa; donde

la persistenza, ancora, di una situazione giuridica non in grado di

potersi concretizzare o destinata ad essere posta nel nulla

nonostante la presenza e la persistenza di posizioni di

legittimazione.

7. - I limiti segnati dal giudizio sulla rilevanza - il venire,

cioè, qui in considerazione, non soltanto un'autorizzazione di

polizia, ma un atto permissivo dotato di specifica valenza

teleologica quale è quello concernente l'uso delle armi - non

rappresenta un dato ostativo alla individuazione di quegli aspetti di

irrazionalità che si sono ora denunciati. Occorre infatti rilevare

che - come ha già avuto occasione di statuire questa Corte (sentenza

n. 24 del 1981), sia pure ai soli fini dell'ammissibilità del

quesito referendario volto a conseguire l'abrogazione della norma che

abilita al porto d'armi - la "facoltà" conferita al prefetto

dall'art. 42, terzo comma (unico comma rimasto in vigore, dopo che il

primo ed il secondo comma sono stati abrogati dall'art. 4, nono

comma, della legge 18 aprile 1975, n. 110), "di concedere, in caso di

dimostrato bisogno, licenza di portare rivoltelle o pistole"

costituisce "una deroga al divieto sancito dall'art. 699 del codice

penale e dall'art. 4, primo comma, della legge n. 110 del 1975".

Tutto ciò, del resto, in una linea pressoché conforme alla

giurisprudenza del Consiglio di Stato, attenta a rimarcare come il

porto d'armi non costituisce un diritto assoluto, rappresentando,

invece, eccezione al normale divieto di portare le armi e che può

divenire operante soltanto nei confronti di persone riguardo alle

quali esista la perfetta e completa sicurezza circa il "buon uso"

delle armi stesse; in modo tale - così è testualmente detto in

alcune decisioni - da scagionare dubbi o perplessità sotto il

profilo dell'ordine pubblico e della tranquilla convivenza della

collettività, dovendo essere garantita anche l'intera, restante

massa dei consociati sull'assenza di pregiudizi (di qualsiasi genere)

per la loro incolumità.

Dalla eccezionale permissività del porto d'armi e dai rigidi

criteri restrittivi regolatori della materia deriva che il controllo

dell'autorità amministrativa deve essere più penetrante rispetto al

controllo che la stessa autorità è tenuta ad effettuare con

riguardo a provvedimenti permissivi di tipo diverso, talora volti a

rimuovere ostacoli a situazioni giuridiche soggettive di cui sono

titolari i richiedenti. Ed una univoca conferma pare scaturire dalle

progressive restrizioni che, sul piano normativo, non solo hanno

introdotto innovazioni di grande rigore nella disciplina del porto

illegale di armi (legge 2 ottobre 1967, n. 895; legge 14 ottobre

1974, n. 497; legge 18 aprile 1975, n. 110; legge 21 febbraio 1990,

n. 86, nonché decreto-legge 8 giugno 1992, n. 306 convertito dalla

legge 7 agosto 1992, n. 356, con modificazioni), ma anche quanto ai

requisiti soggettivi per il rilascio di licenze in materia di armi

(si vedano, ad esempio, gli artt. 8, 9 della già ricordata legge n.

110 del 1975).

In tale ottica la formula adottata dalla norma denunciata e che è

peraltro da accostare all'ulteriore potere negativo nei confronti di

chi non dia affidamento nell'uso delle armi, viene a rivestire una

sua precisa collocazione precettiva cui fa da riscontro

l'assegnazione all'autorità amministrativa di margini di

accertamento e di verifica particolarmente ampi. Al contempo, la

nozione di "buona condotta" assume una valenza più determinata anche

se non proprio puntuale sul piano dei valori giuridici da tutelare.

Il diretto collegamento al pericolo per l'ordine e la sicurezza

pubblica che l'uso delle armi di per sé comporta, infatti, non può

inficiare la natura dell'interesse che è alla base della pretesa,

con la conseguenza che neppure qui si è in condizione di precludere

che la discrezionalità della amministrazione non trasmodi in

arbitrio per l'assoluta atipicità dei criteri che, per quanto

"storicizzati", sorreggono la nozione di buona condotta e che,

dunque, non escludono che il legislatore abbia creato una presunzione

di cattiva condotta, imponendo all'interessato una sorta di probatio

diabolica rispetto ad un concetto che, operante nel meta-giuridico,

finirebbe per attribuire - come assume il giudice a quo - ai soli

titolari della potestas decidendi il compito di determinarne il

contenuto.

8. - Ferma l'ampia discrezionalità del prefetto nell'assentire o

meno alla richiesta di porto d'armi, la verifica quanto al legittimo

esercizio di tale potere, per quanto sindacabile dal giudice

amministrativo, sia in relazione ai presupposti alla base

dell'accertamento sia alle modalità di esso sia, infine, al suo

contenuto, resta, dunque, ampiamente condizionata da quelle zone di

indeterminatezza - talora al confine con il merito - che si sono

prima individuate.

E se è pur vero che il costante indirizzo interpretativo della

giurisprudenza amministrativa ha individuato precisi canoni cui

riferire la legittimità del diniego (e non solo qualora vengano

addebitati, in relazione a pregresse condanne non assolutamente

preclusive, fatti penalmente rilevanti), tutto ciò va contemperato

con l'ulteriore condizione, che può divenire ostativa

all'autorizzazione al porto delle armi, relativa ai casi nei quali il

diniego si fondi su concreti elementi che, pur non tradottisi in una

condanna o nell'inizio di un procedimento penale, siano rivelatori di

una condotta per di più sintomatica di una possibilità di abuso

delle armi. Con il che appare rafforzata la censura di irrazionalità

di un regime della prova della buona condotta che contempli come

ulteriore garanzia per l'interesse specifico in questione una

valutazione che finisce per assegnare alla buona condotta un ruolo

marginale, nonostante la complementarità talora individuata dalla

giurisprudenza nelle due espressioni: buona condotta e affidamento di

non abusare dell'arma.

D'altro canto, se è pur vero che è dal diniego che deve

scaturire la motivazione del mancato assenso, con possibilità per

l'interessato di contestare in sede giurisdizionale il provvedimento

fondato su inesistenti presupposti di fatto ovvero su erronee

valutazioni che comprovino l'esercizio di un potere discrezionale in

base a canoni manifestamente illogici o irrazionali, si è già visto

come un tale presidio non appare esauriente rispetto a situazioni in

cui al privato - proprio per la genericità e la variabilità dei

contenuti del precetto - resta inibita l'allegazione di un fatto

dimostrativo capace di neutralizzare il giudizio formulato dalla

pubblica autorità.

Certo, dovrà considerarsi illegittimo quel provvedimento negativo

che ometta di indicare le circostanze di fatto ritenute preclusive

ovvero si limiti ad indicare le dette circostanze senza procedere

alle dovute valutazioni o, ancora, non provveda a considerare il

valore significativo di fatti sopravvenuti favorevoli

all'interessato, secondo un indirizzo che ha di recente trovato eco

anche nella giurisprudenza di questa Corte, quando si è ribadito

(ordinanza n. 272 del 1992, avente ad oggetto le violazioni

disciplinari delle guardie particolari giurate, in una materia

direttamente coinvolgente anche l'art. 138 del testo unico delle

leggi di pubblica sicurezza) il dovere di motivazione dei

provvedimenti di revoca (e, quindi, di ogni provvedimento avente

effetti sfavorevoli per l'interessato), "necessaria" ai fini di

"consentire al giudice amministrativo la verifica sulla legittimità

del provvedimento stesso": un principio, del resto, riaffermato in

via generale dall'art. 3 della legge 7 agosto 1990, n. 241.

Ma ciò che nella normativa in esame è carente è appunto la

sicura percorribilità di tale controllo, non essendo comunque

consentito all'interessato contestare in via giurisdizionale né i

presupposti né le valutazioni compiute dall'autorità

amministrativa. Con conseguente incidenza anche quanto al principio

di imparzialità perché le verifiche compiute dall'amministrazione

non sempre possono restare ancorate a precisi criteri interpretativi

e quindi con il rischio che esse - come paventa il giudice a quo -

rimangano affidate alle opinioni personali dei titolari della

potestas decidendi.

L'art. 11, secondo comma, del regio decreto 18 giugno 1931, n.

773, nella parte in cui prescrive che le autorizzazioni di polizia

possono essere negate a chi non può provare la sua buona condotta

deve, dunque, essere dichiarato costituzionalmente illegittimo per

contrasto con gli artt. 3 e 97 della Costituzione, così restando

assorbita la questione riferita all'ulteriore parametro evocato dal

giudice a quo.

9. - In applicazione dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n.

87, va dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art. 43,

secondo comma, del regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, nella parte

in cui, ripetendo la prescrizione contenuta nella norma denunciata,

pone a carico dell'interessato l'onere di provare la sua buona

condotta.