Sentenza n. 427/1995

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 39 della legge

23 dicembre 1994, n. 724 (Misure di razionalizzazione della finanza

pubblica), dei Capi IV e V della legge 28 febbraio 1985, n. 47 (Norme

in materia di controllo dell'attività urbanistico- edilizia,

sanzioni, recupero e sanatoria delle opere edilizie) e successive

modifiche e integrazioni, nonché degli artt. 31 e 38 della stessa

legge, promossi con ordinanze emesse il 19 gennaio 1995 dal Pretore

di Gela (n. 2 ordinanze), il 27 gennaio e il 2 febbraio 1995 dal

Pretore di Roma - Sezione distaccata di Bracciano, il 13 gennaio 1995

dal Pretore di Reggio Calabria - Sezione distaccata di Melito Porto

Salvo, il 16 gennaio 1995 dal Pretore di Reggio Calabria - Sezione

distaccata di Bagnara Calabra, il 14 gennaio 1995 dal Pretore di

Gorizia, il 21 febbraio 1995 dal Pretore di Udine - Sezione

distaccata di Cividale del Friuli (n. 3 ordinanze), il 16 febbraio

1995 (n. 2 ordinanze), il 23 febbraio 1995 (n. 2 ordinanze) e il 9

marzo 1995 (n. 2 ordinanze) dal Pretore di Potenza, rispettivamente

iscritte ai nn. 144, 145, 146, 155, 156, 164, 214, 275, 276, 277,

290, 291, 292, 307, 303 e 304 del registro ordinanze 1995 e

pubblicate nelle Gazzette Ufficiali della Repubblica nn. 12, 13, 17,

21 e 22, prima serie speciale, dell'anno 1995;

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella camera di consiglio del 28 giugno 1995 il Giudice

relatore Riccardo Chieppa.

Ritenuto in fatto

1.1. - Il Pretore di Gela, con due ordinanze di contenuto

identico, emesse in data 19 gennaio 1995 (R.O. nn. 144 e 145 del

1995), nel corso di altrettanti procedimenti penali per violazioni

edilizie, ha sollevato questione di legittimità costituzionale

dell'art. 39 della legge 23 dicembre 1994, n. 724 - che dispone

sostanzialmente la riapertura dei termini del condono edilizio di cui

alle disposizioni dei Capi IV e V della legge 28 febbraio 1985, n. 47

- nonché dell'art. 38 della stessa legge n. 47 del 1985, che

disciplina gli effetti del condono, per violazione degli artt. 79

(nel testo risultante dalla revisione operata con la legge

costituzionale 6 marzo 1992, n. 1) e 3 della Costituzione.

Sotto il primo profilo, si osserva nell'ordinanza di rimessione

che il condono edilizio andrebbe ricondotto ad una generale nozione

di clemenza e, pertanto, adottato con le forme previste dal citato

art. 79 della Costituzione per la concessione dell'amnistia, da

intendersi in senso non strettamente tecnico, bensì da configurare

come un generale istituto di natura clemenziale.

La rinunzia alla pretesa punitiva da parte dello Stato

comporterebbe, inoltre, secondo il giudice a quo, un inevitabile

pregiudizio al principio di uguaglianza, sia sotto il profilo della

irragionevolezza, per quanto concerne le nuove disposizioni che

reiterano il meccanismo del condono, non potendosi, a distanza di

quasi dieci anni dalla legge n. 47 del 1985, far valere la

eccezionalità della misura clemenziale, ovvero l'intento di

"chiudere un passato di illegalità di massa", elementi che

giustificarono quella legge (sentenza n. 369 del 1988); sia per la

disparità di trattamento di situazioni meritevoli di pari tutela,

non trovando il sacrificio di altri beni garantiti dagli artt. 9 (il

paesaggio) e 32 (la salute) della Costituzione adeguata

giustificazione.

1.2. - Nei due giudizi è intervenuto il Presidente del Consiglio

dei ministri, rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato, che

ha concluso per la infondatezza della questione, osservando, quanto

al lamentato vulnus dell'art. 79 della Costituzione, che già con la

sentenza n. 369 del 1988 la Corte costituzionale escluse

l'assimilabilità del condono edilizio alle disposizioni concessive

dell'amnistia.

Nella memoria si sottolinea l'intento del legislatore di

ripercorrere la stessa via della sanatoria edilizia, sottoutilizzata

nella pregressa esperienza, per agevolare il rientro nella normalità

dell'attività edilizia e il ripristino della legalità.

2.1. - Anche il Pretore di Roma - Sezione distaccata di Bracciano

- con due ordinanze di identico contenuto, emesse rispettivamente in

data 27 gennaio 1995 (R.O. n. 146 del 1995) e 2 febbraio 1995 (R.O.

n. 155 del 1995), ha censurato l'art. 39 della legge 23 dicembre

1994, n. 724, nonché, in quanto da questo richiamate e fatte

proprie, le disposizioni di cui ai Capi IV e V della legge 28

febbraio 1985, n. 47, e successive modifiche ed integrazioni, in

riferimento a numerosi parametri costituzionali.

Il primo ad essere invocato è l'art. 3 della Costituzione: la

normativa impugnata violerebbe, infatti, il principio di uguaglianza,

determinando una irrazionale discriminazione tra i cittadini che non

hanno commesso abusi edilizi e coloro che, avendo realizzato opere

non solo in assenza di concessione, ma anche in difformità dalle

previsioni degli strumenti urbanistici (c.d. abuso sostanziale),

attraverso il versamento di una somma beneficiano degli effetti del

condono, anche se si tratti di soggetti che abbiano già usufruito,

per altre opere abusive, della precedente misura di clemenza,

disposta con la legge n. 47 del 1985.

Il giudice a quo lamenta, poi, la mancata adozione della rigorosa

procedura cui l'art. 79 della Costituzione condiziona la concessione

dell'amnistia.

D'altra parte, secondo l'insegnamento del giudice delle leggi

(sentenza n. 369 del 1988, citata), l'estinzione della pena deve, per

potersi considerare legittima, ricollegarsi, in funzione di tutela,

all'oggetto delle norme sul cui precetto penale si è inciso. Il

nuovo condono di cui all'art. 39 della legge n. 724 del 1994, al

contrario, smentirebbe gli impegni e le promesse assunti dal

legislatore, con la legge n. 47 del 1985, allo scopo precipuo di

reperire fondi per le casse dello Stato, come dimostrerebbe la sua

collocazione tra le "disposizioni varie" della legge finanziaria

1994. L'esercizio arbitrario della non punibilità nel caso di specie

violerebbe, pertanto, l'art. 3 della Costituzione sotto il profilo

della irragionevolezza, ed inoltre lo stesso art. 3 e l'art. 112

della Costituzione, alterando il principio della obbligatorietà per

tutti i cittadini dell'azione penale.

La rinuncia da parte dello Stato alla tutela dei beni che le norme

urbanistiche sono deputate a salvaguardare, attraverso la sanatoria

indiscriminata di abusi edilizi non solo formali, ma anche

sostanziali, impedirebbe, altresì, agli enti competenti qualsiasi

intervento di governo del territorio. Considerazione, questa, che

introduce la ulteriore censura, rivolta in riferimento agli artt.

117, 118 e 128 della Costituzione.

Nell'ordinanza R.O. n. 146 del 1995 si fa, poi, riferimento alla

circostanza che l'area e l'immobile oggetto del giudizio a quo sono

interessati dal vincolo di cui alla legge n. 1497 del 1939.

Ebbene, la regolamentazione del condono edilizio con riferimento

alle opere realizzate in zone vincolate, e, in particolare, gli artt.

32 e 33 della legge n. 47 del 1985, sarebbero in contrasto, secondo

il giudice a quo, anche con l'art. 9 della Costituzione, che tutela

il paesaggio ed il patrimonio storico ed artistico della nazione.

Infatti, mentre nei soli casi previsti dall'art. 33, in cui è

esclusa la possibilità di concessione in sanatoria, la estinzione

del reato è comunque possibile previo pagamento di oblazione, in

tutti gli altri casi, essendo la possibilità di edificare non del

tutto esclusa, ma condizionata al rilascio di nulla osta ed

autorizzazioni (come per la fattispecie di cui alla legge n. 431 del

1985 o per i decreti di vincolo ai sensi della legge n. 1497 del

1939), la sanatoria è subordinata al solo parere favorevole - il cui

parametro di riferimento non è predeterminato né obiettivo - degli

enti preposti alla gestione del vincolo. Ma anche in caso di parere

negativo, il pagamento della oblazione estingue comunque il reato.

Il predetto rilievo è svolto anche nella ordinanza R.O. n. 155

del 1995, pur se l'immobile oggetto del giudizio in quel caso non era

sottoposto a vincolo, in quanto il Pretore ritiene che ai fini della

valutazione di legittimità delle disposizioni sul condono, occorre

comunque esaminarne la struttura complessiva.

Un ulteriore profilo di illegittimità della normativa censurata

viene ravvisato con riferimento all'art. 41 della Costituzione, in

quanto si consentirebbe che l'iniziativa economica privata venga

svolta in contrasto con il diritto del cittadino di vivere in un

ambiente non degradato ed in un contesto di sviluppo del territorio

conforme alle leggi ed agli strumenti urbanistici. Donde la

violazione anche dell'art. 2 e, ancora una volta, dell'art. 3 della

Costituzione.

L'ultimo rilievo che il giudice a quo sottopone al giudizio della

Corte si articola in censure attinenti alla violazione del diritto di

proprietà dei comuni ex artt. 3, 42, 119 e 128 della Costituzione,

nonché al vulnus al più volte invocato art. 3 sotto il profilo

della contraddittorietà ed irrazionalità della normativa in

questione, che consente ad un soggetto, che non è titolare di un

diritto, di farlo valere contro chi ne è titolare. Secondo l'art. 7

della legge n. 47 del 1985, nei casi di opere eseguite in assenza di

concessione o in difformità, o con variazioni essenziali, il sindaco

emette ordinanza di demolizione. Qualora il responsabile dell'abuso

non provveda alla demolizione nel termine di novanta giorni, il bene

e l'area di sedime, nonché quella necessaria alla realizzazione di

opere analoghe a quelle abusive, sono acquisiti di diritto

gratuitamente al patrimonio comunale.

Nel caso in cui si acceda, come fa il Pretore remittente, alla

tesi, secondo la quale l'acquisizione al patrimonio pubblico comunale

si verifica per il solo decorso del termine fissato, si deve ritenere

che il comune è proprietario dell'immobile in tutti i casi in cui

l'ingiunzione abbia potuto validamente esplicare i suoi effetti, e

cioè non sia stata sospesa o annullata dal giudice amministrativo.

Tuttavia, l'art. 43 della legge n. 47 del 1985 prevede che

l'esistenza di provvedimenti sanzionatori, non eseguiti, ovvero

ancora impugnabili o nei cui confronti penda l'impugnazione, non

impedisce il conseguimento della sanatoria.

Del pari, il comma 19 dell'art. 39 della legge n. 724 del 1994

dispone, con esclusione dei casi in cui le opere siano state

destinate ad attività di pubblica utilità, e facendo salvi

eventuali diritti di terzi sugli immobili, che per le opere abusive

divenute sanabili, il proprietario che abbia adempiuto gli oneri

previsti per la sanatoria, ha diritto ad ottenere l'annullamento

delle acquisizioni al patrimonio comunale.

Ad avviso del giudice remittente, non si tratterebbe di

annullamento, essendosi l'acquisizione ex art. 7 della legge n. 47

del 1985 verificata legittimamente: si potrebbe, pertanto, più

esattamente ipotizzare una sorta di espropriazione a danno del

comune, ma senza corrispettivo a favore di questo. Altro aspetto di

irragionevolezza sarebbe ravvisabile nella circostanza che il

trasferimento dell'immobile, ai sensi dello stesso art. 39, comma 19,

della legge n. 724 del 1994, avviene sulla base della semplice

esibizione di certificazione comunale attestante l'avvenuta

presentazione della domanda di sanatoria, senza, cioè, alcuna

certezza in ordine all'esito favorevole della domanda stessa.

2.2. - Nei giudizi susseguenti alle ordinanze R.O. nn. 146 e 155

del 1995, è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

con il patrocinio dell'Avvocatura generale dello Stato, che ha

concluso per la infondatezza delle questioni sollevate. Al riguardo,

si rileva nell'atto di intervento anzitutto la non configurabilità

di una violazione del principio di parità di trattamento tra chi

abbia commesso abusi edilizi e chi, invece, abbia osservato le norme

in materia, essendo, tale diverso regime, la conseguenza della

scelta, operata dal legislatore, di rinuncia alla pretesa punitiva.

Quanto alla denunciata irragionevolezza di tale rinuncia,

l'Avvocatura ha svolto argomentazioni analoghe a quelle già riferite

sub n. 1.2.

Circa la presunta violazione delle autonomie locali, nell'atto di

intervento si osserva che non può essere contestata la possibilità

per il legislatore statale di incidere anche su ambiti di competenza

regionale attraverso un procedimento di sanatoria, stante la

interferenza di esso con la materia penale e la esclusività della

competenza statale in siffatto ambito.

Né sarebbe violato il principio della tutela del paesaggio, come

dimostrerebbe la necessità, ai fini del conseguimento della

sanatoria, dell'acquisizione del parere favorevole degli enti

preposti alla gestione del vincolo.

Quanto alla mancanza di criteri di riferimento per il rilascio di

tale parere, l'Avvocatura generale dello Stato rileva che non essendo

i vincoli posti dalla legge in esame, non andrebbero ricercati in

essa neanche i relativi parametri di valutazione.

Destituita di fondamento sarebbe, altresì, la questione sollevata

con riferimento ai limiti costituzionali posti alla libertà di

iniziativa economica privata. La sanatoria degli abusi edilizi non

è, infatti, indiscriminata: la legge pone anzi una serie di limiti

ad essa, a tutela dei beni garantiti dall'art. 41 della Costituzione,

quali l'utilità sociale e la sicurezza.

Infine, quanto alla violazione dei principi in tema di proprietà

pubblica, secondo l'Avvocatura generale dello Stato, l'acquisizione

al patrimonio comunale non sarebbe che una sanzione comminata al

proprietario dell'opera abusiva ed il potere statale di "clemenza",

allo stesso modo in cui può essere esercitato nei confronti delle

sanzioni penali, potrebbe esserlo anche nei confronti di siffatta

sanzione.

3.1. - Il Pretore di Reggio Calabria - Sezione distaccata di

Melito Porto Salvo - con ordinanza del 13 gennaio 1995 (R.O. n. 156

del 1995), ha censurato l'art. 39 della legge n. 724 del 1994, in

riferimento agli artt. 79 e 3 della Costituzione, svolgendo

considerazioni analoghe a quelle già riferite con riguardo alla

assimilabilità del condono edilizio all'amnistia ed alla illegittima

violazione della particolare procedura prevista per l'introduzione

nell'ordinamento di tale misura clemenziale, e soffermandosi sulla

ritenuta irragionevolezza della norma censurata e sulla violazione

del principio di uguaglianza che essa determinerebbe, nonché sul

mancato bilanciamento con altri valori costituzionalmente protetti,

quali il paesaggio (art. 9, secondo comma, della Costituzione);

l'utilità sociale della iniziativa economica privata ed il suo

coordinamento a fini sociali (art. 41, secondo e terzo comma, della

Costituzione); la funzione sociale della proprietà (art. 42, secondo

comma, della Costituzione).

3.2. - Anche in tale giudizio è intervenuta, in rappresentanza

del Presidente del Consiglio dei ministri, l'Avvocatura generale

dello Stato, concludendo per la infondatezza della questione.

4.1. - I medesimi rilievi contenuti nella ordinanza R.O. n. 156

del 1995 sono alla base delle questioni di legittimità

costituzionale dell'art. 39 della legge n. 724 del 1994, sollevate,

in riferimento agli artt. 79 e 3 della Costituzione, dai Pretori di

Reggio Calabria, Sezione distaccata di Bagnara Calabra (ordinanza del

16 gennaio 1995, R.O. n. 164 del 1995); di Gorizia (ordinanza del 14

gennaio 1995, R.O. n. 214 del 1995); di Potenza (sei ordinanze emesse

tra il 16 febbraio e il 9 marzo 1995, R.O. nn. 290, 291, 292, 303,

304, 307 del 1995). Il Pretore di Potenza, in particolare, ha

sottolineato il carattere di eccezionalità dell'amnistia, ed, in

genere, del ricorso all'esercizio del potere di clemenza,

particolarmente a seguito della recente modifica dell'art. 79 della

Costituzione, ed ha suggerito una rimeditazione del problema, già

risolto in senso negativo dalla Corte costituzionale con la citata

sentenza n. 369 del 1988, della riconducibilità del condono edilizio

all'amnistia, alla luce di alcuni rilievi critici della dottrina

nonché del diritto vivente, che consentirebbero di superare le

argomentazioni all'epoca addotte dalla Corte a sostegno della propria

decisione.

Lo stesso Pretore di Potenza ha censurato, poi, l'art. 39 anche in

riferimento all'art. 27, comma terzo, della Costituzione, in quanto,

attraverso la reiterazione di provvedimenti clemenziali si indurrebbe

nel cittadino la convinzione della possibilità di violare

impunemente la legge, annullandosi o comunque indebolendosi la

funzione di prevenzione generale della comminatoria della pena e

stimolandosi la realizzazione di comportamenti illeciti.

4.2. - Anche nei predetti giudizi è intervenuto il Presidente del

Consiglio dei ministri rappresentato dall'Avvocatura generale dello

Stato, che ha concluso per la infondatezza delle questioni sollevate,

ripetendo le argomentazioni sopra riportate.

5.1. - Il Pretore di Udine - Sezione distaccata di Cividale del

Friuli - con tre ordinanze di identico contenuto, emesse il 21

febbraio 1995 (R.O. nn. 275, 276 e 277 del 1995), ha sollevato, in

riferimento all'art. 3 della Costituzione, questione di legittimità

costituzionale dell'art. 31 della legge n. 47 del 1985 e dell'art.

39, comma 1, della legge n. 724 del 1994, che richiama il primo

attraverso il riferimento ai Capi IV e V della stessa legge n. 47 del

1985, nella parte in cui non consentirebbero la estinzione dei reati

per le opere su aree sottoposte a vincolo, che siano state eseguite

in violazione di tale vincolo, ma sulla base di concessione edilizia,

e dello stesso art. 39, comma 8, nella parte in cui prevede

l'estinzione del reato di cui all'art. 1-sexies del d.-l. 27 giugno

1985, n. 312, convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto

1985, n. 431, a seguito del rilascio della concessione edilizia o

della autorizzazione in sanatoria, subordinato al conseguimento delle

autorizzazioni delle amministrazioni preposte alla tutela del

vincolo.

La normativa impugnata, ad avviso del giudice a quo, prevedendo

che la domanda di condono possa essere presentata solamente in

relazione alle opere indicate nell'art. 31 della legge n. 47 del

1985, e cioè solo a quelle eseguite senza concessione - e non a

quelle realizzate in assenza della sola autorizzazione paesaggistica

prevista dall'art. 7 della legge n. 1497 del 1939 - determinerebbe

una ingiustificata disparità di trattamento. Infatti sarebbe

consentito a coloro che, con condotta maggiormente rilevante sul

piano penale, hanno realizzato interventi urbanistici in zona

sottoposta a vincolo, senza richiedere concessione né autorizzazione

paesaggistica, di sanare anche il reato conseguente alla violazione

del vincolo attraverso il conseguimento dell'autorizzazione da parte

delle autorità preposte alla tutela del vincolo, e non sarebbe

previsto, invece, tale favorevole effetto per chi abbia realizzato

analoghi interventi, richiedendo ed ottenendo la concessione

edilizia, ma in assenza di autorizzazione paesaggistica.

5.2. - Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei

ministri con il patrocinio dell'Avvocatura generale dello Stato, che

ha concluso per la manifesta infondatezza della questione, osservando

che essa è stata sollevata in base ad una non corretta

interpretazione delle norme. Con la sentenza n. 369 del 1988 la Corte

ha, infatti, già ritenuto applicabile, nei casi di cui alla

ordinanza di rimessione, l'art. 39 della legge del 1985 che prevede

che l'oblazione estingue comunque i reati contravvenzionali, anche

quando le opere non possano conseguire la sanatoria edilizia.

Altrettanto deve dirsi ora, secondo l'Avvocatura, per la disposizione

contenuta nell'art. 39, comma 8, della legge n. 724 del 1994, che va

interpretato nel senso che l'estinzione del reato si produce al

perfezionamento di una fattispecie complessa composta dal

provvedimento edilizio e dall'autorizzazione dell'autorità preposta

alla tutela del vincolo, ma non vi è una necessaria precedenza

cronologica dell'autorizzazione paesaggistica rispetto alla

concessione edilizia. Considerato in diritto

1. - I giudizi introdotti con le sedici ordinanze in epigrafe

presentano identità o connessione di oggetto, concernendo tutti, sia

pure con diversità di prospettazioni, l'istituto del cosiddetto

"condono edilizio" come regolato dall'art. 39 della legge 23 dicembre

1994, n. 724 e dalle disposizioni di cui ai Capi IV e V della legge

28 febbraio 1985, n. 47, in quanto da quello richiamate e fatte

proprie. Essi, pertanto, possono essere riuniti e decisi con un'unica

pronuncia.

2. - Alcune delle censure rivolte nei confronti della citata

normativa sono comuni alle varie ordinanze di rimessione (ad

eccezione di quelle emesse dal Pretore di Udine, Sezione distaccata

di Cividale del Friuli - ordinanze R.O. nn. 275, 276 e 277 del 1995 -

che concernono un particolare profilo della disciplina ex artt. 39

della legge n. 724 del 1994 e 31 della legge n. 47 del 1985).

Tutti i giudici a quibus sospettano, infatti, il contrasto delle

disposizioni impugnate con l'art. 79 della Costituzione, ravvisando

nell'istituto del condono edilizio un provvedimento di clemenza,

adottato in assenza della procedura garantistica prevista dalla

invocata norma costituzionale per la concessione dell'amnistia.

Comune ai diversi giudici remittenti è, altresì, il dubbio di

illegittimità costituzionale delle norme in questione per violazione

dell'art. 3 della Costituzione, sotto il profilo della

irragionevolezza della disciplina del condono, che sarebbe sprovvista

di quei caratteri di straordinarietà ed eccezionalità che, soli, la

giustificherebbero, né sarebbe collegata alla tutela di valori

oggettivi, bensì ispirata esclusivamente da finalità di ordine

economico-finanziario; ovvero per la irrazionale discriminazione che

determinerebbe tra cittadini, o per il mancato bilanciamento con

altri beni e valori oggetto di tutela costituzionale, quali il

paesaggio (art. 9 della Costituzione), la salute (art. 32 della

Costituzione) la conformità dell'iniziativa economica privata

all'utilità sociale e il suo coordinamento a fini sociali (art. 41,

secondo e terzo comma, della Costituzione), la funzione sociale della

proprietà (art. 42, secondo comma, della Costituzione).

Intorno al descritto nucleo fondamentale, alcuni dei giudici a

quibus sviluppano ulteriori rilievi: così, il Pretore di Roma,

Sezione distaccata di Bracciano (ordinanze R.O. nn. 146 e 155 del

1995), ritiene che la normativa de qua si ponga in contrasto con il

principio della obbligatorietà dell'azione penale di cui all'art.

112 della Costituzione, mentre quello di Potenza (ordinanze R.O. nn.

290, 291, 292, 303, 304, 307 del 1995) evoca il parametro di cui

all'art. 27, terzo comma, della Costituzione, sotto il profilo che la

reiterazione di provvedimenti di clemenza indurrebbe nel cittadino la

convinzione della possibilità di violare impunemente la legge, in

contrasto con la funzione rieducativa della pena, cui si ispira la

citata disposizione costituzionale.

Pertanto è opportuno esaminare preliminarmente le predette

censure.

2.1. - La prima di esse concerne, come si è visto, la lamentata

violazione dell'art. 79 della Costituzione: nelle varie ordinanze di

rimessione il condono edilizio viene assimilato ad una misura di

clemenza, sia pure con configurazioni parzialmente diverse ad opera

dei diversi giudici a quibus, alcuni dei quali lo riconducono ad una

forma di amnistia, sottoposta ad obblighi e condizioni, mentre altri

vi ravvisano un provvedimento non strettamente equiparabile

all'amnistia in senso tecnico, ma comunque, in considerazione del suo

contenuto, adottabile con le sole forme previste dal predetto art. 79

della Costituzione nel testo risultante dalla revisione operata con

la legge costituzionale 6 marzo 1992, n. 1.

In base a questa norma costituzionale, l'amnistia, come l'indulto,

è concessa con legge deliberata a maggioranza di due terzi dei

componenti di ciascuna Camera, in ogni suo articolo e nella votazione

finale.

Secondo i giudici a quibus, il legislatore del 1994, ricorrendo al

procedimento ordinario di formazione delle leggi per introdurre il

condono edilizio, e pretermettendo la procedura garantistica appena

descritta, avrebbe disatteso la previsione della citata norma

costituzionale.

La questione non è fondata.

Questa Corte, già chiamata a verificare la conformità delle

norme sul condono edilizio di cui alla legge n. 47 del 1985 allo

stesso art. 79 della Costituzione nel suo testo originario (che

prevedeva la concessione dell'amnistia e dell'indulto da parte del

Presidente della Repubblica su legge di delegazione delle Camere),

con la sentenza n. 369 del 1988 ritenne legittima l'adozione del

condono edilizio nelle forme della legge ordinaria, escludendo che

esso integrasse gli estremi dell'istituto dell'amnistia.

Inducevano a tale conclusione negativa fondamentalmente due

considerazioni: la prima riguardava la diretta incidenza

dell'amnistia, in quanto misura di clemenza generalizzata, sulla

punibilità astratta, con l'effetto immediato della estinzione del

reato senza "mediazione fattuale", mentre il condono edilizio

costituisce una "complessa e varia fattispecie produttiva di effetti

estintivi", che si compone di una serie di fasi, che vanno dalla

domanda di sanatoria e dal versamento della prima rata, a tutta la

procedura di sanatoria, sino al pagamento integrale dell'oblazione,

ed i cui effetti estintivi del reato sono, quindi, rimessi alla

volontà, per quanto "condizionata", degli interessati. L'altra

considerazione era quella relativa all'obbligo, per il giudice, di

immediata declaratoria di non doversi procedere, in caso di amnistia,

cui si contrappone, nelle ipotesi di condono di illecito edilizio, la

sospensione del processo penale in attesa dell'esaurimento

dell'intero procedimento amministrativo di sanatoria.

Non sussistono ragioni, con riferimento alle norme oggi impugnate,

per discostarsi da tale orientamento, seguito anche dalle ordinanze

n. 929 e n. 803 del 1988. Non possono, infatti, ritenersi idonee a

tale scopo le argomentazioni del Pretore di Potenza, secondo il quale

sarebbero venuti meno, successivamente alla pronuncia della Corte

costituzionale n. 369 del 1988, alcuni degli elementi sui quali

quella pronuncia si era fondata, come il collegamento dell'effetto

estintivo del condono edilizio con la procedura di sanatoria, negato

dal predetto giudice, che, invece, individua esclusivamente nel

pagamento dell'oblazione il fatto determinante l'effetto estintivo.

Inoltre, sempre secondo il Pretore remittente, sarebbe venuta meno,

ad opera della giurisprudenza della Cassazione, la distinzione,

accennata nella predetta pronuncia, tra il meccanismo della amnistia

impropria ed il condono, quanto ai rispettivi effetti, alla stregua

del rilievo che anche il condono edilizio potrebbe eliminare, con

riferimento a reati oggetto di accertamento passato in giudicato, la

esecuzione della pena oltre agli effetti penali della condanna. Ed

invero, contro il primo di tali argomenti può osservarsi che con la

stessa sentenza n. 369 del 1988 la Corte aveva già escluso

l'accostamento delle disposizioni sul condono a quelle concessive

dell'amnistia, anche se si fosse ritenuto che l'unica ragione della

concessione del beneficio del condono-oblazione fosse il pagamento di

una somma di denaro, e ciò in quanto l'effetto estintivo

dell'amnistia, a differenza di quello del condono, è comunque da

ricondurre all'atto legislativo concessivo di amnistia.

Quanto all'altro argomento addotto dal Pretore di Potenza, esso

non risulta decisivo ai fini di un mutamento nell'indirizzo della

Corte, che merita, al contrario, di essere confermato anche con

riferimento alla normativa di cui all'art. 39 della legge n. 724 del

1994, avuto, tra l'altro, riguardo alla circostanza che questo ha

sostanzialmente disposto la riapertura dei termini per la

presentazione delle domande, con spostamento della data di

ultimazione delle opere abusive, ai fini dell'applicazione del

condono edilizio di cui alla legge n. 47 del 1985, accompagnata da

taluni nuovi obblighi e restrizioni soggettive e oggettive.

D'altro canto, occorre considerare che esiste nell'ordinamento

vigente tutta una serie di atti legislativi che determinano lo stesso

effetto estintivo del reato prodotto dal condono edilizio, e per i

quali, a differenza di quanto accade nel caso della amnistia, non

sono previste procedure legislative diverse da quelle ordinarie: si

pensi alle ipotesi di oblazione introdotte dalla legge 24 novembre

1981, n. 689, o ai casi in cui un fatto cessa (anche temporaneamente)

di essere previsto dalla legge come reato, o, ancora, alla previsione

di estinzione di reati collegata ad adempimenti richiesti agli autori

degli stessi. Non per questo, in tali ipotesi si possono configurare

provvedimenti di amnistia mascherati.

2.2. - Naturalmente, come pure già avvertito con la citata

sentenza n. 369 del 1988, la non punibilità conseguente al condono,

in modo speciale quando cancella reati lesivi di beni fondamentali

della società, va usata negli stretti limiti consentiti dal sistema

costituzionale. Questa non punibilità, incidendo sul principio di

uguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione, deve, cioè,

trovare giustificazione in un principio di ragionevolezza, che, solo,

può consentire di superare il vaglio di costituzionalità.

Tale riflessione introduce l'esame della seconda delle censure

comuni a tutte le ordinanze di rimessione, costituita dal denunciato

contrasto della normativa sul condono edilizio con l'art. 3 della

Costituzione per irragionevolezza e per disparità di trattamento tra

cittadini.

Sotto il primo profilo, il carattere dell'art. 39 è sicuramente

quello di norma del tutto eccezionale in relazione anche a ragioni

contingenti e straordinarie di natura finanziaria. Né a tale

configurazione si oppone, come alcuni dei giudici a quibus

vorrebbero, la considerazione del lungo intervallo trascorso dalla

concessione del condono di cui alla legge n. 47 del 1985, sicché la

riapertura dei termini per la presentazione delle domande relative,

riferite anche alle opere abusive costruite nel periodo successivo al

31 ottobre 1983 fino al 31 dicembre 1993, equivarrebbe ad una

riproposizione del condono in assenza di condizioni di

straordinarietà. Come di recente affermato dalla Corte (sentenza 28

luglio 1995, n. 416, nel giudizio di legittimità costituzionale

della legge 23 dicembre 1994, n. 724 proposto da alcune regioni),

l'entità del fenomeno di applicazione ed utilizzazione della norma

impugnata nelle varie regioni induce a ritenere la persistenza

dell'abusivismo, anche successivamente alle disposizioni di cui alla

legge n. 47 del 1985 (a parte gli abusi anteriori per i quali non era

stata presentata domanda di sanatoria), e, pertanto, la necessità di

un recupero della legalità attraverso la regolamentazione

dell'assetto del territorio, onde procedere ad un definitivo riordino

della materia (anche attraverso la normativa collegata richiamata di

seguito).

Certamente, una tale soluzione, ove fosse reiterata, soprattutto

con ulteriore e persistente spostamento dei termini, riferiti

all'epoca dell'abuso sanabile, non troverebbe giustificazione sul

piano della ragionevolezza, in quanto finirebbe col vanificare del

tutto le norme repressive di quei comportamenti che il legislatore ha

considerato illegali perché contrastanti con la tutela del

territorio (sentenza n. 416 del 1995).

Ma, nella situazione attuale, per le ragioni esposte, non può

dirsi realizzata siffatta condizione. Per le medesime ragioni, non

può ritenersi la sussistenza di quel contrasto della norma sulla

estinzione della punibilità con le finalità proprie della pena,

cioè con la difesa degli stessi beni tutelati attraverso

l'incriminazione, che rappresenta un ulteriore limite costituzionale

al potere di clemenza, sempre sotto il profilo della

irragionevolezza.

La normativa sul condono presenta, infatti, aspetti che sono

direttamente volti al ripristino della tutela del controllo sul

territorio, come dimostrano, tra l'altro, le previsioni (in seguito

sottolineate) di limiti di cubatura per la ammissione alla sanatoria

e, in materia di abusi in aree vincolate, l'affermazione della

necessità della acquisizione dei pareri favorevoli delle

amministrazioni preposte alla tutela dei vincoli ritenuti prioritari

dal legislatore (art. 39, comma 7, della legge 23 dicembre 1994, n.

724 e art. 32 della legge 28 febbraio 1985, n. 47 nel testo

risultante a seguito del d.-l. 26 luglio 1995, n. 310, art. 7, comma

13).

Né ci si può esimere dall'esaminare e valutare la legittimità

costituzionale dell'art. 39 in connessione indissolubile con le altre

disposizioni dettate in materia di sanatoria edilizia ed in materia

urbanistica ed edilizia: in origine in uno stesso testo normativo e

poi separate attraverso distinti decreti-legge compreso il d.-l. 26

maggio 1995, n. 193 (cui ha fatto nel frattempo seguito il reiterato

d.-l. 26 luglio 1995, n. 310), in cui, tra l'altro, si dispone (art.

2, comma 6) che non possono formare oggetto di sanatoria "di cui

all'art. 39 della legge 23 dicembre 1994, n. 724, come integrato dal

presente decreto, le costruzioni abusive realizzate sopra e sotto il

soprassuolo boschivo distrutto o danneggiato per cause naturali o

atti volontari ..".

Ed ancora, l'art. 4 dell'indicato decreto-legge aggiunge, in un

disegno unitario ed indissolubile con l'art. 39, norme intese a

favorire l'approvazione degli strumenti urbanistici da parte delle

regioni, e tutto il Capo III contiene altre norme in materia di

controllo dell'attività urbanistico-edilizia.

Del resto, il sistema del nuovo condono edilizio, risultante

dall'art. 39 della legge n. 724 del 1994 e dalle connesse

disposizioni del d.-l. 26 luglio 1995, n. 310, non si limita ad una

riapertura dei termini (per le domande e per la data di ultimazione

dei lavori abusivi), ma introduce - come già accennato - nuovi

obblighi e restrizioni soggettive ed oggettive, che valgono a

circoscrivere l'ambito della definizione agevolata o a riequilibrare

situazioni di eccessivo vantaggio, nella valutazione del legislatore

di preminenti interessi pubblici (esclusione degli abusi maggiori,

tutela dei diritti soggettivi dei terzi confinanti, tutela dei comuni

per l'onere di urbanizzazione, tutela dei boschi distrutti o

danneggiati ecc.).

Infatti, la riapertura dei termini non è generalizzata ma, a

parte il limite della data di ultimazione delle opere abusive al 31

dicembre 1993, sono esclusi dalla applicazione della definizione

agevolata sia gli ampliamenti superiori a 750 metri cubi, sia le

nuove costruzioni superiori a 750 metri cubi (per singola richiesta)

(art. 39, comma 1). Ulteriore limitazione oggettiva si rinviene in

una norma espressa di salvaguardia dei diritti dei terzi confinanti

(peraltro a conclusioni analoghe era pervenuta, sulla base dei

principi, una parte della giurisprudenza), in quanto sono escluse

dalla applicazione del condono le opere edilizie che creano

limitazioni di tipo urbanistico alle proprietà finitime (art. 39,

comma 2).

È previsto inoltre l'obbligo di pagamento degli oneri concessori,

con un sistema diretto ad evitare le elusioni (art. 39, commi 9 e

11), obbligo esteso alle domande di condono presentate ai sensi della

legge n. 47 del 1985 e non definite per il mancato pagamento

dell'oblazione (art. 39, comma 10).

Particolarmente significativa, ai fini della tutela dell'ambiente

e delle misure deterrenti contro gli incendi del soprassuolo boscato

e contro gli incendi del territorio in genere, appare la norma

dell'art. 2, comma 6, del decreto-legge 26 luglio 1995, n. 310

recante misure urgenti per il rilancio economico ed occupazionale dei

lavori pubblici e dell'edilizia privata, che ha escluso dalla

sanatoria di cui all'art. 39 della legge n. 724 del 1994 le

costruzioni abusive realizzate sopra o sotto il soprassuolo boschivo

distrutto o danneggiato per cause naturali o atti volontari. Da

sottolineare che la previsione contempla come esclusione oggettiva le

zone boschive distrutte o danneggiate per qualsiasi causa e con

qualsiasi mezzo (oltre che da fuoco o incendio, anche a seguito di

calamità naturale o abbattimento volontario o atto vandalico). In

tale modo si garantisce la possibilità di ricostituzione del bosco e

si contribuisce a scoraggiare gli incendi o le distruzioni dolose,

mentre restano confermati per le stesse zone boschive distrutte o

danneggiate dal fuoco sia il divieto di cambio di destinazione e, in

via di salvaguardia fino alla approvazione dei piani regionali, sia

il divieto di insediamento (di nuove) costruzioni di qualsiasi tipo

(art. 2, comma 6, del d.-l. 26 luglio 1995, n. 310, in riferimento

all'art. 9, commi quarto e quinto, della legge 1 marzo 1975, n. 47

(Norme integrative per la difesa dei boschi dagli incendi), nel testo

risultante a seguito dell'art. 1-bis del d.-l. 30 agosto 1993, n.

332, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 ottobre 1993, n.

428.

Infine, è prevista una esclusione soggettiva per gli abusi posti

in essere da soggetti condannati definitivamente per il reato di cui

all'art. 416-bis del codice penale o per i reati di riciclaggio di

denaro o da terzi per loro conto (ed una sospensione della procedura

di sanatoria per gli indagati fino all'esito del processo penale)

(art. 39, comma 1, ultimo periodo), cui è collegata una confisca

disposta dal giudice in sede di giudizio penale urbanistico (art. 39,

comma 12).

Dal complessivo quadro normativo riferito emerge un serio intento

di porre in atto una risistemazione della materia del governo del

territorio idonea ad impedire il ripetersi del fenomeno

dell'abusivismo edilizio attraverso la sua repressione.

Intento testimoniato, altresì, come rileva l'Avvocatura generale

dello Stato, dalla introduzione di una procedura per il rilascio

delle concessioni edilizie semplificata, idonea, perciò, a sollevare

le amministrazioni da inutili incombenze, riservandone gli

adempimenti più gravosi a quegli interventi suscettibili di

compromettere la tutela dei beni fondamentali della collettività.

In considerazione delle finalità da realizzare in maniera

indissolubile attraverso l'art. 39 oggetto del giudizio e i

decreti-legge surrichiamati, succedutisi nel tempo fino al d.-l. 26

luglio 1995, n. 310, e della dimostrata ragionevolezza delle scelte

operate dal legislatore è, altresì, da escludere la fondatezza

della censura di irrazionale discriminazione che il condono edilizio

determinerebbe tra cittadini. E ciò anche con riferimento a coloro

che abbiano già usufruito, per precedenti opere abusive, della

normativa di cui alla legge n. 47 del 1985, non assumendo tale

circostanza alcuna autonoma rilevanza sul piano del giudizio di

conformità al precetto costituzionale invocato. Parimenti, in

ordine all'asserito mancato bilanciamento con altri beni oggetto di

tutela costituzionale, va rilevato che la normativa in esame risponde

adeguatamente proprio alla finalità di realizzare un contemperamento

dei valori in giuoco, quelli del paesaggio, della salute, della

conformità dell'iniziativa economica privata all'utilità sociale,

della funzione sociale della proprietà da una parte, e quelli, pure

di fondamentale rilevanza sul piano della dignità umana,

dell'abitazione e del lavoro dall'altra. Le suesposte considerazioni

valgono, altresì, ad escludere, nella fattispecie, la violazione

degli artt. 112 e 27, terzo comma, della Costituzione. In

particolare, quanto al principio di obbligatorietà dell'azione

penale, esso è stato, infatti, ritenuto violato quando il

legislatore vi abbia derogato senza alcuna giustificazione razionale

(sentenze n. 370 del 1988; n. 89 del 1982), presupposto nel caso non

esistente. Quanto all'art. 27, terzo comma, della Costituzione, vale

ad escludere la dedotta violazione la già rilevata necessità -

nella valutazione del legislatore non irragionevole - del ricorso

alla misura del condono-oblazione.

3. - Su un diverso versante, il Pretore di Roma - Sezione

distaccata di Bracciano - censura l'art. 39 della legge n. 724 del

1994, e, in quanto da questo richiamate e fatte proprie, le

disposizioni di cui ai Capi IV e V della legge n. 47 del 1985, e

successive modifiche ed integrazioni, per presunta violazione degli

artt. 117, 118 e 128 della Costituzione, in quanto il condono di

abusi edilizi non solo formali, ma anche sostanziali, impedirebbe

agli enti competenti (regioni e comuni) qualsiasi intervento di

governo del territorio, costringendoli a prendere atto di scelte

contrastanti con gli strumenti urbanistici adottati.

La questione è manifestamente infondata.

La Corte, con la citata sentenza n. 416 del 1995 (ricorsi di

regioni contro la legge n. 724 del 1994) ha già escluso che la

riapertura e l'estensione dei termini del condono edilizio vanifichi

di per sé l'azione di controllo e di repressione delle

amministrazioni. Al riguardo, si è, in quella occasione, rilevato

che la diffusione del fenomeno dell'abusivismo edilizio è da

addebitare, almeno in parte, anche alla scarsa incisività e

tempestività dell'azione di controllo e di repressione da parte

degli enti locali e regioni a ciò preposti, oltre - si può

aggiungere - al difetto di una attività coordinata di polizia locale

specializzata nel controllo del territorio. È appena il caso, poi,

di ricordare che la esclusione della punibilità rientra nella

materia penale, nel cui ambito l'affermazione della esclusività

della competenza statale è una costante della giurisprudenza

costituzionale (v., tra le altre, per l'applicazione di tale

principio al settore urbanistico, le sentenze n. 231 del 1993; n. 18

del 1991; n. 487 del 1989). Per altro verso, come già affermato

dalla Corte, gli artt. 117 e 118 della Costituzione, come attuati

dall'art. 81, comma primo, lettera a), del d.P.R. 24 luglio 1977, n.

616, riservano allo Stato il potere di fissare le linee fondamentali

dell'assetto del territorio nazionale (sentenza n. 302 del 1988).

4. - Infondata è anche l'altra questione sollevata dal Pretore di

Roma, Sezione distaccata di Bracciano, per violazione dell'art. 9

della Costituzione, in quanto la regolamentazione del condono

edilizio con riferimento alle aree vincolate si porrebbe in contrasto

con la tutela del paesaggio e del patrimonio artistico della nazione.

È sufficiente, al riguardo, por mente alla previsione di cui al

richiamato art. 2, comma 6, del d.-l. n. 310 del 1995, che esclude

dal condono le costruzioni abusive realizzate sopra o sotto il

soprassuolo boschivo distrutto o danneggiato per cause naturali o

atti volontari. Giova, altresì, richiamare le considerazioni già

svolte in ordine alla disposizione di cui all' art. 39, comma 7,

della citata legge n. 724 del 1994, nel testo risultante a seguito

dell'art. 7, comma 13, del d.-l. 26 luglio 1995, n. 310, relativa

alla previsione, ai fini della sanabilità delle opere abusive

realizzate in aree vincolate ritenute prioritarie dal legislatore,

della necessità dell'acquisizione dei pareri favorevoli delle

amministrazioni preposte alla tutela dei vincoli. Né la carenza,

lamentata dal remittente, di criteri predeterminati che orientino la

scelta delle amministrazioni stesse in ordine all'eventuale rilascio

di tali pareri, può assumere rilievo in questa sede. La

individuazione di siffatti criteri potrebbe, se mai, trovare adeguata

collocazione nelle norme, in tema di vincoli paesaggistici, che

disciplinano le procedure di acquisizione dei pareri in esame: di

certo, l'assenza di tale individuazione nel contesto della normativa

concernente il condono edilizio non può assurgere ad elemento

sintomatico di un contrasto con il precetto costituzionale relativo

alla tutela del paesaggio.

5. - Un ulteriore profilo di illegittimità viene ravvisato dallo

stesso giudice con riferimento all'art. 41 della Costituzione,

poiché non sarebbe osservato il limite imposto alla iniziativa

economica privata, rappresentato dal contrasto con l'utilità sociale

e dal danno alla sicurezza, alla libertà e alla dignità umana, in

cui si fa rientrare il diritto del cittadino a vivere in un ambiente

non degradato. In questo caso, al contrario, sarebbero le scelte dei

pubblici poteri a conformarsi ai comportamenti illeciti dei privati,

donde la violazione anche degli artt. 2 e 3 della Costituzione,

ponendosi le norme denunciate in contrasto con la necessaria tutela

di diritti di rango costituzionale e favorendo irrazionalmente

condotte illecite dei privati.

Anche tale censura è priva di pregio.

Vanno, al riguardo, sottolineati i rilevanti limiti al condono,

alcuni dei quali già ricordati, di natura temporale e volumetrica,

ovvero attinenti alla inedificabilità o alla necessità del parere

dell'amministrazione interessata.

6. - L'ultimo dei rilievi che il Pretore di Roma - Sezione

distaccata di Bracciano - sottopone all'esame della Corte riguarda

gli artt. 43 della legge n. 47 del 1985 e 39, comma 19, della legge

n. 724 del 1994 per la pretesa violazione del diritto di proprietà

dei beni dei comuni, e, quindi, il vulnus agli artt. 3, 42, 119 e 128

della Costituzione. Nei casi di acquisizione gratuita di opere

abusive al patrimonio comunale, che deriva, ex art. 7 della legge n.

47 del 1985, dalla mancata demolizione dell'opera nel termine di

novanta giorni dalla relativa ordinanza sindacale, l'art. 43 della

legge stessa consente la sanatoria nonostante che, ad avviso del

giudice a quo, il responsabile dell'abuso non sia più proprietario

del bene. Parimenti, l'art. 39 della legge n. 724 del 1994, al comma

19, con esclusione dei casi in cui le opere abusive non demolite

siano state destinate ad attività di pubblica utilità, e fatti

salvi eventuali diritti di terzi sugli immobili, dispone che il

proprietario che abbia adempiuto gli oneri previsti per la sanatoria,

ha diritto ad ottenere l'annullamento delle acquisizioni al

patrimonio comunale. Si verificherebbe, pertanto, ad avviso del

giudice a quo, una sorta di espropriazione senza corrispettivo a

danno del comune. La normativa sarebbe, inoltre, affetta da

irragionevolezza, in quanto consentirebbe ad un soggetto, che non è

più titolare di un diritto, di farlo valere contro chi ne è

titolare, sulla base, tra l'altro, della semplice esibizione di

certificazione comunale attestante l'avvenuta presentazione delle

domande di sanatoria, senza alcuna certezza sull'esito favorevole

della domanda stessa.

La questione non è fondata.

L'interpretazione del giudice a quo, secondo la quale

l'acquisizione gratuita al patrimonio pubblico comunale delle opere

abusive si verificherebbe, senza che occorrano altri requisiti

oggettivi, quando sia decorso il termine, fissato dalla legge, di

novanta giorni dalla notificazione dell'ordinanza sindacale di

demolizione, è tutt'altro che univoca.

La Corte di cassazione ha, di recente, esplicitamente affermato

che la definitività dell'ordinanza sindacale di demolizione

costituisce solo titolo per l'immissione in possesso e per la

trascrizione nei registri immobiliari da parte dell'ente

territoriale, mentre la procedura ablatoria si completa solo con

l'avvenuta trascrizione del titolo e con la effettiva acquisizione

materiale del bene al patrimonio comunale. Del resto, la stessa

giurisprudenza amministrativa ha escluso che perfino la trascrizione

del provvedimento costituisca di per sé preclusione al condono

edilizio. In realtà, in presenza di procedimenti in corso relativi a

provvedimenti sanzionatori edilizi, è sufficiente, perché si possa

ottenere la sanatoria (fermi gli altri presupposti generali), in via

alternativa o che non sia intervenuta l'esecuzione (da intendersi

completa ed integrale), ovvero che i provvedimenti sanzionatori siano

ancora impugnabili, ovvero che vi sia ricorso pendente.

La verità è che, come già ritenuto dalla Corte (sentenza n. 345

e ordinanza n. 82 del 1991), la previsione della acquisizione

gratuita al patrimonio del comune della costruzione abusiva e

dell'area sulla quale essa insiste, in caso di inottemperanza

all'ordinanza di demolizione, ha carattere sanzionatorio,

rappresentando la reazione dell'ordinamento al duplice illecito posto

in essere da chi, eseguita un'opera abusiva, non adempie l'obbligo di

demolirla. Di conseguenza, in quanto provvedimento sanzionatorio, la

confisca resta soggetta, sotto il profilo dei fatti impeditivi della

sanatoria, alla disposizione di cui all'art. 43, primo comma, della

legge n. 47 del 1985 (tenuto conto dell'interpretazione autentica

data dall'art. 12-bis del d.-l. 12 gennaio 1988, n. 2 introdotto

dalla legge di conversione 13 marzo 1988, n. 68).

Lo stesso legislatore, peraltro, pone un limite al suo potere

discrezionale di escludere l'applicabilità di tale sanzione,

attribuendo preminenza all'interesse pubblico quando l'interesse

privato alla concessione del condono venga a trovarsi in conflitto

con questo, e cioè quando si sia già verificata una effettiva

destinazione del bene ad una attività di pubblica utilità. In ogni

caso, poi, la stessa legge fa salvi i diritti dei terzi sugli

immobili (art. 39, comma 19). In tale situazione, deve escludersi

che la discrezionalità legislativa sia stata esercitata in modo

irragionevole.

7. - Restano da esaminare le censure rivolte, in una diversa

prospettiva, dal Pretore di Udine, Sezione distaccata di Cividale del

Friuli, all'art. 31 della legge n. 47 del 1985 e all'art. 39, comma

1, della legge n. 724 del 1994 - che richiama il primo attraverso il

riferimento ai Capi IV e V della stessa legge n. 47 del 1985 - nella

parte in cui le predette norme non consentirebbero la estinzione dei

reati per le opere su aree sottoposte a vincolo, che siano state

eseguite in violazione del vincolo stesso, ma sulla base di una

concessione edilizia già conseguita, e allo stesso art. 39, comma 8,

della predetta legge n. 724 del 1994, che prevede l'estinzione del

reato di cui all'art. 1-sexies del d.-l. 27 giugno 1985, n. 312,

convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1985, n. 431, a

seguito del rilascio della concessione edilizia o della

autorizzazione in sanatoria, subordinata al conseguimento delle

autorizzazioni delle amministrazioni preposte alla tutela del

vincolo. La questione, sollevata in riferimento all'art. 3 della

Costituzione, muove da un errato presupposto interpretativo. Secondo

il remittente, mentre l'art. 39, comma 8, prevede l'estinzione dei

reati di cui al d.-l. n. 312 del 1985, in caso di interventi edilizi

in zone e fabbricati sottoposti a vincolo, a seguito di concessione

in sanatoria, subordinata al conseguimento delle autorizzazioni da

parte delle autorità preposte alla tutela del vincolo, il medesimo

effetto estintivo del reato non si avrebbe nella ipotesi, meno grave,

in cui un soggetto non possa ottenere la concessione in sanatoria per

il fatto di averla già conseguita prima di realizzare gli interventi

edilizi.

Tale interpretazione, peraltro smentita dalla stessa Avvocatura

generale dello Stato non è fondata. Infatti, è evidente che la

concessione già ottenuta non esclude la possibilità di condono e di

oblazione al fine di eliminare incertezze (anche meramente

soggettive) o dubbi di validità o eliminare in radice la

possibilità di annullamento, di contestazioni e la possibilità di

sanzioni per vizi sia formali o procedurali che sostanziali, dando in

altri termini certezza alla costruzione. Pertanto, la licenza o la

concessione edilizia a suo tempo ottenuta può coesistere con una

concessione ottenibile in sanatoria (così come nel caso di

concessione annullabile) e concorre a formare, insieme alla

concessione in sanatoria sulla base del condono-oblazione, quella

fattispecie, completata dal rilascio della autorizzazione

paesaggistica, che determina l'effetto estintivo del reato. Del

resto, le autorizzazioni necessarie per le costruzioni ed opere su

immobili o aree sottoposte a vincoli costituiscono nella maggior

parte delle ipotesi presupposto per la regolarità della procedura di

rilascio della concessione edilizia, per cui in questi casi è

evidente l'interesse ad una sanatoria del profilo

urbanistico-edilizio, che può (come configurato dalla norma)

comportare effetti anche sotto il diverso profilo paesaggistico e

delle relative sanzioni penali.

Di conseguenza, anche sotto quest'ultimo profilo la questione è

priva di fondamento.