Sentenza n. 400/1996

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 9 e 10 del

d.-l. 18 ottobre 1995, n. 432 (Interventi urgenti sul processo civile

e sulla disciplina transitoria della legge 26 novembre 1990, n. 353,

relativa al medesimo processo), convertito in legge 20 dicembre 1995,

n. 534, promosso con ordinanze emesse:

1) il 25 novembre 1995 dal giudice istruttore del tribunale di

Brescia nel procedimento civile vertente tra Saleri Giuseppe e

Martinangeli Paola ed altri, iscritta al n. 18 del registro ordinanze

1996 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 5,

prima serie speciale, dell'anno 1996;

2) l'11 aprile 1996 dal tribunale di Milano nel procedimento civile

vertente tra Nodari Margherita e Orlando Franco Andrea ed altre,

iscritta al n. 748 del registro ordinanze 1996 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 34, prima serie speciale,

dell'anno 1996;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nella camera di consiglio del 13 novembre 1996 il giudice

relatore Cesare Ruperto.

Ritenuto in fatto

1.1. - Nel corso dell'udienza fissata per la precisazione delle

conclusioni di un giudizio per risarcimento danni, introdotto nel

1992, il giudice istruttore presso il tribunale di Brescia, innanzi

al quale la causa era stata rinviata (in quanto giudice designato

alla trattazione delle cause pendenti al 30 aprile 1995), con

ordinanza emessa il 25 novembre 1995, ha sollevato, in riferimento

agli artt. 3, 24, 25 e 97 della Costituzione, questione di

legittimità costituzionale dell'art. 10 del d.-l. 18 ottobre 1995,

n. 432, nella parte in cui, modificando il comma 1 dell'art. 91 della

legge 26 novembre 1990, n. 353, prevede che alla trattazione dei

giudizi pendenti alla data del 30 aprile 1995 sono destinati, fino al

31 dicembre 1996, non più della metà di tutti i magistrati

incaricati della trattazione dei giudizi e degli affari civili.

Il rimettente sottolinea come il comma 2 della norma consenta al

dirigente dell'ufficio di assegnare le cause iniziate successivamente

al 30 aprile 1995 anche ai magistrati addetti alla trattazione dei

giudizi pendenti e come tale possibilità sia stata ammessa dal

C.S.M., con propria circolare, solo per gli uffici con organico

complessivo inferiore ai sei magistrati incaricati degli affari

civili.

Appunto in forza di tale normativa il giudizio a quo è stato

assegnato al rimettente, il quale ne sospetta l'illegittimità in

riferimento ai citati parametri. Sussisterebbe in primo luogo

violazione degli artt. 3 e 24 della Costituzione, poiché tutte le

cause pendenti al 30 aprile 1995 vengono "concentrate" soltanto sulla

metà dei giudici addetti al settore civile, mentre l'altra metà è

addetta esclusivamente ai giudizi iniziati successivamente a tale

data, con conseguente differenza nei tempi di decisione, assai più

lunghi per le prime, mentre le seconde vengono trattate da

"magistrati sgravati dal ruolo delle cause pendenti". La presenza di

ruoli di diversa consistenza comporterebbe un trattamento

differenziato tra cittadini (in ragione del mero dato temporale

dell'introduzione del giudizio) lesivo anche dell'art. 24 della

Costituzione, in quanto le cause di più lunga definizione sarebbero

proprio quelle avviate in epoca più remota.

La norma impugnata risulterebbe altresì lesiva dell'art. 25 della

Costituzione, poiché, in contrasto con l'art. 174 del codice di

procedura civile, si verrebbe a mutare il giudice istruttore senza

l'indicazione di criteri precostituiti per la scelta dei magistrati

destinati a trattare le cause pendenti e quelli preposti ai giudizi

sopravvenuti. Tale mancanza di regole finirebbe per incidere

"sull'immagine" del giudice istruttore, mentre la pratica

impossibilità di controllare l'iter logico che ha condotto alla

assegnazione dei processi lascerebbe "adito alle più svariate

interpretazioni, anche malevole". Osserva in proposito il rimettente

che per le "vecchie" cause il tribunale decide in composizione

collegiale e che con un ruolo di diverse migliaia di cause

risulterebbero impossibili per l'istruttore l'effettiva conoscenza

delle stesse e l'esercizio dei poteri di direzione di cui all'art.

127 cod. proc. civ. La scelta dei giudici dovrebbe quindi avvenire

nella massima trasparenza per evitare discriminazioni tra giudici

dello stesso ufficio.

La norma impugnata sarebbe infine lesiva dell'art. 97 della

Costituzione, poiché, per garantire il successo della riforma, se ne

sarebbero poste le conseguenze negative a carico dei cittadini; in

proposito si fa rilevare come l'originario art. 91 della legge n. 353

del 1990 prevedeva che alla trattazione delle cause pendenti fosse

destinato un numero di magistrati non inferiore alla metà né

superiore ai due terzi, e come, con l'aumento della competenza per

valore del pretore, la sopravvenienza di cause nuove presso il

tribunale si è drasticamente ridotta. La violazione del principio

del buon andamento risiederebbe anche nella diversa ripartizione

quantitativa del carico di lavoro sulle cancellerie dei magistrati.

1.2. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, che ha concluso

per l'inammissibilità, ovvero per l'infondatezza della questione.

Sotto il primo profilo si osserva che le doglianze avrebbero

legittimato un ricorso del giudice in altre sedi più che una

questione di costituzionalità (che si tradurrebbe nel lamentare

discriminazioni all'interno dell'ufficio).

Nel merito l'Autorità intervenuta sottolinea anzitutto la natura

transitoria della norma, del tutto giustificabile nella fase di prima

attuazione di una riforma ed esclude la violazione dell'art. 24 della

Costituzione, in quanto il precetto costituzionale non impone che la

tutela giurisdizionale venga conseguita sempre nello stesso modo e

con i medesimi effetti, mentre nel caso in esame nessun onere sarebbe

imposto all'esercizio del diritto di difesa. Pretendere poi di

sindacare l'iter logico che sottende l'assegnazione, significherebbe

paralizzare quel potere del presidente del tribunale sancito

dall'art. 168-bis cod. proc. civ., che nella specie ammette anche

l'adozione di un criterio diverso rispetto a quello censurato, quando

il numero di magistrati disponibili non consenta di adottare il

descritto meccanismo proporzionale.

Non sarebbero infine ravvisabili quell'arbitrarietà ed

irragionevolezza, nelle quali si concreta la violazione dell'art. 97

della Costituzione, in quanto la scelta del dato temporale per

individuare il diverso regime cui assoggettare i giudizi

rappresenterebbe il criterio più obiettivo e rigoroso per garantire

l'efficacia della riforma.

2. - Il tribunale di Milano, in sede di reclamo di ordinanza

istruttoria ammissiva della prova, ha sollevato, con ordinanza emessa

l'11 aprile 1996, questioni di legittimità costituzionale: a)

dell'art. 9 del d.-l. 18 ottobre 1995, n. 432, convertito in legge 20

dicembre 1995, n. 534, in riferimento agli artt. 3, 24 e 101, secondo

comma, della Costituzione, nella parte in cui ha eliminato

l'applicabilità ai giudizi in corso alla data di entrata in vigore

della riforma, dell'intera novella sul processo civile (in precedenza

sancita dall'art. 90, comma 8, della legge n. 353 del 1990) e

comunque in quanto esclude l'applicabilità dell'art. 178 novellato

del codice di procedura civile (che abolisce il controllo istruttorio

del collegio) e degli artt. 180, 183 e 190-bis cod. proc. civ.

concernenti la monocraticità del giudice; b) dell'art. 10 del citato

decreto-legge, in riferimento agli artt. 3, 24 e 97 della

Costituzione, nella parte in cui fissa un rapporto tra magistrati

addetti alla trattazione dei giudizi pendenti e magistrati assegnati

alle cause nuove ancor meno favorevole di quello indicato in

precedenza dall'art. 91, comma 4, della legge n. 353 del 1990

(anziché adottare un criterio che avvantaggi la trattazione delle

cause in corso).

Il rimettente collegio prende le mosse proprio dalle norme che -

per i giudizi pendenti - lasciano sussistere il - reclamo istruttorio

(del quale appunto egli è investito), così cancellando l'originario

disegno della disciplina transitoria che voleva esteso il nuovo rito

anche alle cause in corso (ex art. 90, comma 8, cit.) . Si sarebbe in

tal modo creato un "doppio binario" per i giudizi - rispettivamente

pendenti e sopravvenuti al 30 aprile 1995 - creativo di una

disparità di trattamento tra le parti, non giustificata da esigenze

di gradualità. Secondo il tribunale, il perpetuarsi del vecchio

rito renderebbe eccessivamente difficoltoso il raggiungimento della

tutela dei diritti e sarebbe in contrasto con altre scelte

legislative, come quella adottata allorché fu introdotto il rito del

lavoro, in cui la disciplina transitoria prevedeva l'estensione del

nuovo rito ai giudizi pendenti, sì che i princi'pi contenuti nelle

disposizioni abrogate dovrebbero essere reintrodotti.

Secondo il giudice a quo, l'istituto del reclamo al collegio

rappresenterebbe un rimedio superfluo (essendovi già la facoltà di

chiedere la modifica o la revoca del provvedimento ammissivo delle

prove al giudice che lo ha emesso), non di rado usato a scopi

meramente dilatori e che perpetua una sovrapposizione ed un continuo

passaggio tra i due organi investiti dell'istruzione e della

decisione, anche perché l'istruttore, per non scontentare le parti,

potrebbe essere indotto a rimettere al collegio l'intera causa. La

soppressione del reclamo ben potrebbe essere affermata - osserva il

giudice a quo - anche nel vigente sistema di collegialità,

trattandosi di un rimedio anacronistico, il cui perpetuarsi non giova

allo smaltimento dell'arretrato.

Parimenti rilevante, anzi assorbente rispetto alla precedente

questione, risulterebbe - secondo il tribunale di Milano - il profilo

d'illegittimità costituzionale concernente la mancata applicazione

ai giudizi in corso dell'art. 190-bis con la conseguente vigenza

della regola che vuole la collegialità per decidere le controversie

(mentre pure qui era stata prevista la figura del giudice unico). Da

ciò deriverebbero tempi lunghissimi per definire le controversie in

corso, con inutile aggravio di costi. Anche l'art. 190-bis potrebbe

essere esteso ai giudizi pendenti indipendentemente

dall'applicabilità dell'intera riforma, in quanto compatibile, da un

lato, con il mantenimento della precedente composizione del Tribunale

per le cause già rimesse al collegio, e dall'altro lato, con la

riserva di collegialità mantenuta dal nuovo rito.

Il rimettente si diffonde quindi sulle origini storiche e sugli

aspetti di diritto comparato relativi all'udienza preliminare ex art.

180 (novellato) cod. proc. civ., allo scopo di evidenziare l'utilità

dell'istituto ed i benefici che conseguirebbero dalla sua estensione

anche ai giudizi in corso. Per quello a quo, già pervenuto in

istruttoria, il tribunale non esclude tuttavia la rilevanza del tema,

sostenendo che l'applicabilità della nuova disciplina comporterebbe

una sorta di "reimpostazione" dell'intera controversia.

In ordine alla denuncia dell'art. 10, il rimettente, che richiama

esplicitamente l'ordinanza del tribunale di Brescia, svolge argomenti

analoghi a sostegno dell'illegittimità costituzionale del criterio

dal legislatore prescelto per la distribuzione dei processi vecchi e

nuovi, ulteriormente sottolineando l'irrazionalità della proporzione

di metà dei magistrati, anche alla luce dell'aumento della

competenza pretorile per valore; in proposito egli suggerisce

l'estensione immediata del sistema che la norma stessa indica per gli

anni successivi al primo biennio, ovvero un criterio che avvantaggi

con un "congruo numero di magistrati" la trattazione delle cause in

corso. Considerato in diritto

1. - Il tribunale di Milano dubita della legittimità

costituzionale dell'art. 9 del d.-l. 18 ottobre 1995, n. 432,

convertito in legge 20 dicembre 1995, n. 534, nella parte in cui -

sostituendo l'art. 90 della legge 26 novembre 1990, n. 353, già

più volte modificato da altre norme - ha escluso l'applicabilità ai

giudizi in corso della nuova disciplina del processo civile ed in

particolare degli artt. 178, 180, 183 e 190-bis del codice di

procedura civile.

L'impossibilità di trattare la causa attraverso il meccanismo

dell'udienza di prima comparizione cui fa seguito l'udienza ex art.

183 cit., nonché il permanere dell'istituto del reclamo istruttorio

e della struttura collegiale dell'organo decidente concreterebbero, a

parere del rimettente, altrettante violazioni del principio della

parità di trattamento tra le parti, restando queste assoggettate ad

un rito diverso a seconda della data in cui è stata introdotta la

lite, con conseguente compressione del diritto di difesa e lesione

anche dell'art. 101 Cost.

Secondo il medesimo tribunale, gli artt. 3 e 24 della Costituzione

nonché il principio di buon andamento della pubblica amministrazione

sarebbero poi vulnerati dall'art. 10 del citato decreto-legge, che ha

sostituito l'art. 91 della legge n. 353 del 1990, nella parte in cui

esso stabilisce che, fino al 31 dicembre 1996, alla trattazione dei

giudizi pendenti in data 30 aprile 1995, sono destinati non più

della metà dei magistrati incaricati della trattazione dei giudizi e

degli affari civili. Anche in tale ipotesi alle cause pendenti

sarebbe riservato un trattamento deteriore, tale da ostacolarne lo

smaltimento.

Analoga censura, con riferimento agli stessi parametri,

relativamente all'art. 10 del solo decreto-legge, è infine sollevata

dal Tribunale di Brescia, che evoca altresì l'art. 25 della

Costituzione per lesione del principio del giudice naturale, dal

rimettente ritenuta insita nel provvedimento con cui un processo

civile viene sottratto ad un giudice istruttore ed assegnato ad un

altro in esecuzione della denunciata norma.

2. - I giudizi, attesa la parziale identità del tema, devono

essere riuniti e trattati insieme.

3. - Le questioni non sono fondate.

3.1.1. - L'originario testo dell'art. 90, comma 8, della legge 26

novembre 1990, n. 353, disponeva l'applicabilità ai giudizi pendenti

delle disposizioni dettate dalla legge medesima. Tale opzione aveva

comportato una serie di conseguenziali scelte, in particolare con

riguardo alla prosecuzione dei giudizi stessi ed al loro adeguamento

al sistema delle decadenze.

Con ulteriori interventi modificativi venivano eliminati l'onere di

comparizione delle parti per evitare la cancellazione della causa dal

ruolo (onere sostituito dalla semplice istanza) ed il termine

perentorio originariamente previsto per gli adempimenti necessari

alla conversione del rito. Ma neppure tali innovazioni valevano a

sottrarre i profili di diritto transitorio alle travagliate vicende

legislative che hanno caratterizzato la lunga gestazione della

riforma del processo civile. Con l'art. 1 del d.-l. 21 aprile 1995,

n. 121 (poi decaduto per mancata conversione nei termini), è stato

infatti adottato l'opposto criterio, che vuole pressoché

integralmente soggetti al previgente regime i giudizi pendenti alla

data del 30 aprile 1995.

3.1.2. - Il netto mutamento di indirizzo - nuovamente disposto con

la norma ora denunciata - si inserisce appunto nel contesto delle

molteplici modifiche subite dall'originario impianto della riforma,

pressata via via da sempre nuove esigenze di adattamento alla realtà

strutturale degli uffici, anche in ragione del necessario

coordinamento con la sopravvenuta istituzione del giudice di pace.

Come reso esplicito dai lavori preparatori della legge di conversione

n. 534 del 1995, esso appare ispirato - nello sforzo altresì di

venire incontro alle istanze provenienti soprattutto dal Foro -

dall'intento di agevolare il più possibile la fase di avvio del

nuovo processo. L'applicabilità di quest'ultimo ai soli giudizi

introdotti dopo il 30 aprile 1995 si pone dunque in coerenza con tale

scelta di fondo, e oltretutto comporta soluzioni processuali assai

più lineari di quelle individuate in precedenza.

Si deve pertanto ritenere non travalicato il limite della

ragionevolezza, che il legislatore incontra nel regolare la

successione delle leggi processuali nel tempo. In proposito è da

ribadire che il regime transitorio è volto ad assicurare il

passaggio da una disciplina ad un'altra secondo tempi e scale di

priorità che rientrano nel senso politico della discrezionalità

legislativa, sì che ben può essere mantenuta in vita solo una parte

ovvero la totalità delle norme abrogate in riferimento a situazioni

pendenti, e variamente stabilita la sorte dei processi in corso (cfr.

sentenze n. 101 del 1993, n. 136 del 1991 e ordinanza n. 419 del

1990).

3.1.3. - D'altronde, la struttura collegiale dell'organo decidente

e il reclamo delle ordinanze istruttorie che ad esso si correla,

appartengono ontologicamente alla disciplina previgente. Per cui la

manipolazione che il giudice a quo richiede a questa Corte, nel senso

della soppressione del citato mezzo di impugnazione come conseguenza

della monocraticità del giudice (della quale pure si richiede la

estensione ai processi in corso) verrebbe ad operare altrettanti

"innesti" della nuova disciplina sul vecchio sistema, che si è

invece voluto mantenere pressoché unitario, nel non irrazionale

esercizio della detta discrezionalità.

A maggior ragione ciò può ripetersi in ordine alla mancata

previsione, per i giudizi pendenti, delle due nuove udienze ex artt.

180 e 183 cod. proc. civ., la cui distinzione è infatti da

considerarsi funzionale alla nuova disciplina delle eccezioni

processuali e di merito proponibili dal convenuto (cfr. sentenza n.

84 del 1996), in armonia con il modello procedurale adottato dal

legislatore nel disegnare la riforma; modello che appare del tutto

estraneo, anzi in gran parte antitetico, al rito precedente.

3.2. - Anche la seconda censura, proposta dal tribunale di Brescia

soltanto con riguardo all'art. 10 del decreto-legge n. 432 del 1995,

ma ovviamente estensibile alla legge di conversione (che peraltro è

stata direttamente impugnata in parte qua dalla ordinanza del

tribunale di Milano), è priva di consistenza. La decisione di

destinare alla trattazione dei giudizi pendenti non più della metà

dei magistrati addetti agli affari civili rappresenta, infatti,

nient'altro che il corollario, in termini organizzativi,

dell'anzidetta opzione vo'lta a favorire nella fase iniziale il nuovo

processo.

Il previsto criterio di riparto delle controversie, in presenza di

strutture giudiziarie notoriamente inadeguate sia al vecchio che al

nuovo sistema, costituisce l'esito d'un evidente bilanciamento tra

detta esigenza e quella, posta sullo stesso piano, di smaltire in

tempi ragionevoli l'enorme carico di processi arretrati; così da

impedire che questi ultimi venissero a condizionare la riforma del

rito civile al punto da sacrificarne sin dall'inizio il fondamentale

principio di immediatezza. E non è da trascurare che nella

ponderazione del legislatore è stato tenuto presente anche il potere

di nominare e utilizzare più vicepretori onorari, che, proprio "per

sopperire alle finalità dell'esaurimento delle controversie civili

pendenti", lo stesso novellato art. 90, nel quinto comma, attribuisce

al presidente del tribunale pur in assenza delle condizioni previste

dal r.d. 30 gennaio 1941, n. 12.

Da sottolineare è inoltre che il vincolo in esame - peraltro

concernente solo gli uffici giudiziari la cui consistenza organica

permetta la prevista divisione proporzionale delle assegnazioni - è

limitato nel tempo, venendo a cessare il 31 dicembre 1996 per essere

sostituito dal più elastico criterio di cui alla seconda parte

dell'art. 91, comma 1. Sicché si è di fronte a un a'mbito temporale

di vigenza assai modesto, chiaramente indispensabile per raccogliere

i dati necessari ai Consigli giudiziari onde poter rendere il

previsto parere al Consiglio superiore della magistratura, cui

spetterà nel futuro di stabilire la nuova proporzione per ciascun

distretto di Corte d'appello. E codesto carattere provvisorio non

può non concorrere con le ragioni sopra esposte, a far escludere che

la denunciata disciplina transitoria per i giudizi in corso concreti

violazione degli evocati parametri.

Per quanto poi riguarda in particolare l'art. 25 della

Costituzione, è appena il caso di rilevare come il criterio di

ripartizione dei processi viene dall'impugnata norma enunciato in via

generale e predeterminata, non già in vista di singole controversie;

sicché non configurabile si palesa la prospettata violazione del

principio del giudice naturale.