Sentenza n. 4/1965

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale degli artt. 8 e

158 del R. D. 4 febbraio 1915, n. 148, dell'art. 22 del R.D. 3 marzo

1934, n. 383, e dell'art. 10 del D.P.R. 5 aprile 1951, n. 203, promossi

con le seguenti ordinanze:

1) 18 dicembre 1963, emessa dal Pretore di San Cipriano Picentino

nel procedimento penale a carico di Fortunato Scipione, iscritta al n.

14 del Registro ordinanze 1964 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica, n. 54 del 29 febbraio 1964;

2) 14 gennaio 1964, emessa dal Pretore di Moncalieri nel

procedimento penale a carico di Dotta Carlo, iscritta al n. 16 del

Registro ordinanze 1964 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica, n. 54 del 29 febbraio 1964;

3) 15 marzo 1964, emessa dal Pretore di Serramanna nel procedimento

penale a carico di Spiga Simone, iscritta al n. 68 del Registro

ordinanze 1964 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica,

n. 126 del 23 maggio 1964.

Udita nella camera di consiglio del 22 ottobre 1964 la relazione

del Giudice Michele Fragali.

Ritenuto in fatto :

1. - I Pretori di San Cipriano Picentino, Moncalieri e Serramanna,

con ordinanze rispettivamente del 18 dicembre 1963, 14 gennaio 1964 e

15 marzo 1964, hanno proposto a questa Corte questione di legittimità

costituzionale degli artt. 8 e 158 del R. D. 4 febbraio 1915, n. 148,

contenente il testo unico della legge comunale e provinciale. Il

Pretore di Moncalieri e quello di Serramanna hanno pure denunciato

l'illegittimità dell'art. 22 del T. U. della stessa legge approvato

con R. D. 3 marzo 1934, n. 383, modificato dalla legge 27 giugno 1942,

n. 851, e della legge 9 giugno 1947, n. 530; il Pretore di Moncalieri

ha infine impugnato l'art. 10 del D.P.R. 5 aprile 1951, n. 203.

Le norme denunciate stabiliscono che, senza autorizzazione del Capo

dello Stato, accordata previo parere del Consiglio di Stato, non può

procedersi per fatto commesso dal prefetto e dal sindaco; e

nell'ordinanza del Pretore di San Cipriano Picentino si fa riferimento

agli artt. 28 e 3 della Costituzione, in quella del Pretore di

Moncalieri soltanto all'art. 28, e nell'altra del Pretore di Serramanna

agli artt. 3, 28, 104 e 112.

2. - L'ordinanza del Pretore di San Cipriano Picentino rileva che

l'istituto della garanzia amministrativa, regolato dalle norme

denunciate, appare in contrasto con il principio della eguale e diretta

responsabilità dei pubblici funzionari sancito dall'art. 28 della

Costituzione. Non sembra decisivo opporre che questa norma riporta tale

responsabilità alle leggi civili, penali ed amministrative, perché il

rinvio non consente alla legge una assoluta libertà di

regolamentazione del principio costituzionale. Il carattere

incondizionato della responsabilità è determinato dall'avverbio

"direttamente" contenuto nel suddetto art. 28, e l'unico presupposto

della stessa può essere soltanto l'esistenza di un illecito; la

garanzia amministrativa interrompe il nesso di conseguenzialità fra

illecito e sanzioni, sulla base di considerazioni attinenti

esclusivamente alla qualità del soggetto attivo del reato. Ne deriva

anche la violazione del principio di eguaglianza sancito nell'art. 3

della Costituzione, sia nel rapporto tra la responsabilità

incondizionata di tutti i cittadini e la più favorevole posizione dei

sindaci e prefetti, sia nel rapporto tra questa posizione e la

responsabilità di altri titolari di pubbliche funzioni, con

conseguente ingiustificata disparità di trattamento. La esistenza di

ipotesi di autorizzazione a procedere, nella Costituzione e in leggi

costituzionali, non legittima le norme impugnate, perché le ipotesi

predette concretano forme di tutela della piena autonomia di organi

costituzionali.

A sua volta, il Pretore di Moncalieri si limita a ricordare la

sentenza di questa Corte 18 giugno 1963, n. 94, che dichiarò

illegittimo l'art. 16 del Codice di procedura penale, ove si prevedeva

l'autorizzazione a procedere per i reati commessi in servizio di

polizia.

Infine il Pretore di Serramanna, ripetuto che le disposizioni

denunciate violano il principio della diretta responsabilità dei

funzionari, osserva che tale effetto non è escluso dal carattere

processuale del particolare presupposto, e che, per quanto la norma

possa essere stata dettata, non per stabilire un privilegio, ma a

tutela della funzione, non resta impedito che essa incida sulla

eguaglianza dei soggetti nei confronti del principio di responsabilità

per gli atti commessi in violazione dei diritti, tenuto conto che la

funzione è sufficientemente tutelata dalle esimenti di carattere

sostanziale contenute nell'art. 51 del Codice penale. Secondo il

Pretore di Serramanna, l'eccezione al principio di eguaglianza non

trova fondamento in un'effettiva diversità di situazioni oggettive e

soggettive; le altre ipotesi di autorizzazione a procedere previste

dalla Costituzione e da leggi costituzionali sono di indole

eccezionale; le norme sulla garanzia amministrativa infine contrastano

con il principio della indipendenza della Magistratura da ogni altro

potere e con l'obbligo del P. M. di promuovere l'azione penale, perché

condizionano questo dovere alla valutazione di organi estranei al

potere giudiziario.

3. - Le ordinanze suddette sono state notificate come appresso:

quella del Pretore di San Cipriano Picentino all'imputato il 7 gennaio

1964, al P. M. e al Presidente del Consiglio dei Ministri

rispettivamente il 2 e il 18 dello stesso gennaio; quella del Pretore

di Moncalieri all'imputato il 24 gennaio 1964, al P. M. e al Presidente

del Consiglio dei Ministri rispettivamente il 22 e il 21 dello stesso

gennaio; quella del Pretore di Serramanna all'imputato e al P. M. il 20

marzo 1964, al Presidente del Consiglio dei Ministri il 23 dello stesso

marzo.

Le ordinanze sono state rispettivamente comunicate ai Presidenti

delle Camere il 31 dicembre 1963, il 18 gennaio 1964 e il 16 marzo 1964

e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 54 del 29

febbraio 1964 le prime due, e n. 126 del 23 maggio 1964 la terza.

Innanzi alla Corte non v'è stata costituzione di parti; il

Presidente del Consiglio dei Ministri non è intervenuto. Considerato in diritto :

1. - I tre giudizi possono riunirsi, vertendo tutti sulla

legittimità costituzionale delle norme che accordano ai prefetti, a

chi ne fa le veci e ai sindaci la c.d. garanzia amministrativa.

2. - La Corte è convinta che tali norme non si confanno con il

precetto contenuto nell'art. 28 della Costituzione: corroborano questo

suo giudizio gli stessi argomenti esposti nella sentenza del 6 giugno

1963, n. 94, a proposito dell'analoga garanzia che l'art. 16 del Codice

di procedura penale aveva previsto per i reati commessi in servizio di

polizia.

Come altra volta si è avvertito (sentenza 23 gennaio 1962, n. 1),

è in contrasto con il precetto fondamentale contenuto nell'art. 28

della Costituzione la legge che, della responsabilità quivi regolata,

adottasse una disciplina tale da comportarne una esclusione più o meno

manifesta. Ora, il subordinare ad una autorizzazione amministrativa

l'attuazione di quella responsabilità è renderne possibile l'esonero

discrezionale, perché discrezionalmente deve in tal caso esserne

consentito l'esperimento; il che segnatamente non è permesso

prescrivere in materia penale, essendo eccezionalmente dettati, e da

norme costituzionali, i casi di deroga al principio

dell'obbligatorietà dell'azione del P. M.. Né viene meno la detta

discrezionalità ove, come nel caso del prefetto e del sindaco, la

legge ordinaria disponga che l'autorizzazione deve essere accordata

previo parere del Consiglio di Stato: questo organo supremo,

nell'esprimere il suo avviso, non esplica una attività vincolata. Ed

ove si osservi che, quando non si ritenesse di seguire tale avviso,

deve essere sentito il Consiglio dei Ministri, s'intende meglio come il

procedimento di autorizzazione risulti inquadrato in un sistema

suscettibile di provocare la insindacabile liberazione da quella

responsabilità. Ciò a parte il fatto che le norme predette, nella

sostanza, attribuiscono all'autorità amministrativa il potere di

sottrarre a quella giurisdizionale, mediante il diniego

dell'autorizzazione, il giudizio sulla responsabilità del funzionario

o del dipendente e quindi ex art. 28, secondo comma, della

Costituzione, anche sulla sua responsabilità; un giudizio cioè al

quale la stessa Amministrazione è interessata e che, per il suo

oggetto e per la sua natura, implica esercizio di giurisdizione, quindi

di funzione del tutto estranea alla sfera amministrativa (artt. 102 e

103 della Costituzione).

Non è rilevante obiettare che la c.d. garanzia amministrativa

intende tutelare la funzione del prefetto, di chi ne fa le veci e del

sindaco contro azioni inconsulte la cui proposizione ne lederebbe il

prestigio, e che vuole essere un mezzo per permettere di valutare il

comportamento di quei funzionari nel rispetto delle attribuzioni di

ciascuno e della discrezionalità che doveva eventualmente esercitarsi.

Spetta all'autorità giurisdizionale riconoscere la temerarietà o la

pretestuosità di singole azioni; e peraltro un sistema, come quello in

vigore, in cui l'osservanza del limite della competenza e della

discrezionalità amministrativa è assicurata, a seconda delle ipotesi,

dalle norme concernenti il regolamento delle attribuzioni e dalle altre

che, nel Codice di procedura civile (art. 295) e in quello di procedura

penale (art. 20), governano la sospensione del processo in relazione

all'insorgere di pregiudiziali amministrative, il preordinamento di una

ulteriore garanzia a favore del prefetto, di chi ne fa le veci e del

sindaco, posto in confronto al principio di parità proclamato

nell'art. 3 della Costituzione, appare irrazionalmente distintivo,

atteso che altri funzionari amministrativi svolgono compiti non meno

elevati e importanti di quelli spettanti al prefetto e al sindaco,

ugualmente implicativi di estesi poteri discrezionali.

Deve perciò pronunziarsi l'illegittimità costituzionale dell'art.

158 della legge comunale e provinciale 4 febbraio 1915, n. 148, e

dell'art. 22 del T.U. della stessa legge, approvato con R.D. 3 marzo

1934, n. 383.

Essi debbono dichiararsi illegittimi anche in quanto dispongono che

il prefetto, chi ne fa le veci e il sindaco non possono essere chiamati

a rendere conto dell'esercizio delle loro funzioni fuorché dalla

superiore autorità governativa: la disposizione, mentre contiene la

premessa di quella che prevede l'autorizzazione amministrativa, può

avere valore a sé stante, in quanto si risolve anche essa nel negare

all'autorità giurisdizionale ogni attribuzione in merito alla

responsabilità di quei due funzionari.

3. - Le ordinanze dei Pretori di Moncalieri e di Serramanna

denunciano anche l'art. 8 del T.U. 4 febbraio 1915, n. 148.

Ma non è il caso di dichiararne l'illegittimità costituzionale,

perché esso è stato assorbito nell'art. 22 del T.U. 3 marzo 1934, n.

383, e perciò deve intendersi riferito a questo il richiamo contenuto

nell'art. 158 del T.U. del 1915.

Il Pretore di Moncalieri fa richiamo altresì alle modificazioni

apportate al T.U. del 1934 con le leggi 27 giugno 1942, n. 851, e 9

giugno 1947, n. 530, nonché con l'art. 10 del D.P.R. 5 aprile 1951, n.

203. Tali modifiche, però, o non riguardano le norme concernenti la

garanzia amministrativa (legge 27 giugno 1942, n. 851), o rinviano

genericamente al T.U. 4 febbraio 1915, n. 148 (legge 9 giugno 1947, n.

530; D.P.R. 5 aprile 1951, n. 203): perciò non possono essere oggetto

di pronunzia da parte di questa Corte.