Sentenza n. 399/1996

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, lettera

a), della legge 11 novembre 1975, n. 584 (Divieto di fumare in

determinati locali e su mezzi di trasporto pubblico), 9 e 14 del

d.P.R. 19 marzo 1956, n. 303 (Norme generali per l'igiene del

lavoro), così come modificati dall'art. 33 del d.lgs. 19 settembre

1994, n. 626 (Attuazione delle direttive 89/391/CEE, 89/654/CEE,

89/655/CEE, 89/656/CEE, 90/269/CEE, 90/270/CEE, 90/394/CEE e

90/679/CEE riguardanti il miglioramento della sicurezza e della

salute dei lavoratori sul luogo di lavoro), nonché 64, lettera b) e

65, secondo comma, del citato decreto n. 626 del 1994, promosso con

ordinanza emessa il 7 febbraio 1996 dal tribunale di Torino, nel

procedimento civile vertente tra Istituto bancario San Paolo di

Torino s.p.a. e Abronio Susanna ed altri, iscritta al n. 440 del

registro ordinanze 1996 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 29, prima serie speciale, dell'anno 1996;

Visti gli atti di costituzione dell'Istituto bancario San Paolo di

Torino s.p.a. e di Vergnano Claudio;

Udito nell'udienza pubblica del 12 novembre 1996 il giudice

relatore Fernando Santosuosso;

Udito l'avv.to Paolo Tosi per Istituto bancario San Paolo di Torino

s.p.a.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di una controversia di lavoro promossa da oltre 300

dipendenti nei confronti dell'Istituto bancario San Paolo di Torino

s.p.a., finalizzato ad ottenere provvedimenti idonei a tutelare la

salute dei non fumatori contro i danni del c.d. fumo "passivo", il

tribunale di Torino ha sollevato questione di legittimità

costituzionale, in riferimento agli artt. 3 e 32 della Costituzione,

degli artt. 1, lettera a), della legge 11 novembre 1975, n. 584

(Divieto di fumare in determinati locali e su mezzi di trasporto

pubblico), 9 e 14 del d.P.R. 19 marzo 1956, n. 303 (Norme generali

per l'igiene del lavoro), così come modificati dall'art. 33 del

d.lgs. 19 settembre 1994, n. 626 (Attuazione delle direttive

89/391/CEE, 89/654/CEE, 89/655/CEE, 89/656/CEE, 90/269/CEE,

90/270/CEE, 90/394/CEE e 90/679/CEE riguardanti il miglioramento

della sicurezza e della salute dei lavoratori sul luogo di lavoro),

nonché 64, lettera b) e 65, comma 2, del citato decreto n. 626 del

1994.

Nell'ampia ordinanza di rimessione il giudice a quo, dopo aver

premesso una serie di osservazioni in merito all'accertata nocività

del fumo passivo - da ritenersi ormai pacificamente dimostrata sulla

base dei numerosi studi scientifici sull'argomento - rileva che la

normativa vigente, nell'indicare i luoghi nei quali il fumo è

vietato, irragionevolmente non ha incluso nell'elenco i luoghi di

lavoro in quanto tali, bensì soltanto in relazione a talune

situazioni marginali; e i numerosi progetti e disegni di legge

presentati in Parlamento, finalizzati all'estensione del divieto di

fumare in altri luoghi e specialmente a quelli di lavoro, non hanno

avuto alcun seguito.

Tanto premesso, il Tribunale rileva che, pur potendo l'art. 2087

del codice civile considerarsi una norma "aperta", sulla quale

fondare il dovere del datore di lavoro di adottare ogni misura idonea

a tutelare la salute del lavoratore, non è consentito, sulla base di

tale norma, un legittimo divieto di fumare disposto dal datore di

lavoro di fronte a locali dell'azienda inquinati dal fumo passivo; e

ciò perché il d.lgs. 19 settembre 1994, n. 626, nel dettare regole

per la tutela dei lavoratori, ha previsto che l'obbligo di adottare

misure specifiche per la protezione dei non fumatori contro gli

inconvenienti del fumo valga soltanto per i locali di riposo e con

riguardo ad alcune lavorazioni particolarmente esposte a rischio

cancerogeno.

Ne consegue che, non essendo più possibile una lettura estensiva

delle norme vigenti, la tutela apprestata dal legislatore a

protezione della salute dei lavoratori non fumatori deve ritenersi,

allo stato, del tutto insufficiente, e perciò in contrasto con

l'art. 32 della Costituzione.

Il giudice a quo mostra piena consapevolezza del fatto che questa

Corte, con la sentenza n. 202 del 1991, dichiarando inammissibile una

questione non molto diversa da quella attuale, ebbe a rivolgere al

legislatore un monito, rimasto inascoltato, affinché apprestasse una

più incisiva e completa tutela della salute dei cittadini dai danni

del fumo passivo. Questa situazione, unita all'impossibilità di

un'interpretazione estensiva delle norme vigenti - accolta invece dal

giudice di primo grado - ed alla diversità della domanda giudiziale

- in questo caso non risarcitoria, ma di prevenzione dei danni -,

induce il tribunale di Torino a sottoporre nuovamente la questione

all'esame della Corte, chiedendo che la normativa sopra richiamata

venga dichiarata incostituzionale nella parte in cui non prevede il

divieto di fumare nei luoghi di lavoro chiusi.

2. - Nel giudizio davanti alla Corte costituzionale si è

costituito l'Istituto bancario San Paolo di Torino s.p.a., chiedendo

che la questione venga dichiarata infondata. In prossimità

dell'udienza, la difesa dell'Istituto ha presentato una memoria,

insistendo per l'accoglimento delle conclusioni già formulate.

Preliminarmente, la difesa della banca ha osservato che le norme

della legge n. 584 del 1975 che regolano il divieto di fumo non sono

poste a tutela dei singoli in quanto lavoratori, bensì in quanto

soggetti che, per le più svariate motivazioni (studio, salute,

divertimento etc.), si trovano a soggiornare per un certo periodo in

luoghi chiusi; ne conseguirebbe che, mancando ogni collegamento tra

le ipotesi previste dal legislatore e quella di cui si lamenta

l'omissione (luoghi di lavoro chiusi), la pretesa violazione del

principio di ragionevolezza sarebbe comunque insussistente.

L'Istituto osserva poi che, come già rilevato dalla Corte nella

sentenza n. 202 del 1991, la pronuncia richiesta dal Tribunale

rimettente è inammissibile sia perché non sussiste una soluzione

costituzionalmente necessitata, sia perché una pronuncia estensiva

del divieto di fumare finirebbe col creare una nuova ipotesi di

reato.

3. - Nel giudizio davanti a questa Corte si è costituito anche

Vergnano Claudio, con atto depositato fuori termine. Considerato in diritto

1. - Il tribunale di Torino ha sollevato questione di legittimità

costituzionale, in riferimento agli artt. 3 e 32 della Costituzione,

degli artt. 1, lettera a), della legge 11 novembre 1975, n. 584

(Divieto di fumare in determinati locali e su mezzi di trasporto

pubblico), 9 e 14 del d.P.R. 19 marzo 1956, n. 303 (Norme generali

per l'igiene del lavoro), così come modificati dall'art. 33 del

d.lgs. 19 settembre 1994, n. 626 (Attuazione delle direttive

89/391/CEE, 89/654/CEE, 89/655/CEE, 89/656/CEE, 90/269/CEE,

90/270/CEE, 90/394/CEE e 90/679/CEE riguardanti il miglioramento

della sicurezza e della salute dei lavoratori sul luogo di lavoro),

nonché 64, lettera b) e 65, comma 2, del citato decreto n. 626 del

1994, nella parte in cui non prevedono il divieto di fumare nei

luoghi di lavoro chiusi.

2. - Occorre premettere il richiamo alla costante giurisprudenza di

questa Corte (sentenze n. 218 del 1994, n. 202 del 1991, nn. 307 e

455 del 1990, n. 559 del 1987 e n. 184 del 1986) secondo cui la

salute è un bene primario che assurge a diritto fondamentale della

persona ed impone piena ed esaustiva tutela, tale da operare sia in

ambito pubblicistico che nei rapporti di diritto privato.

È stato pure ripetutamente affermato che la tutela della salute

riguarda la generale e comune pretesa dell'individuo a condizioni di

vita, di ambiente e di lavoro che non pongano a rischio questo suo

bene essenziale. E tale tutela implica non solo situazioni attive di

pretesa, ma comprende - oltre che misure di prevenzione - anche il

dovere di non ledere né porre a rischio con il proprio comportamento

la salute altrui. Pertanto, ove si profili una incompatibilità tra

il diritto alla tutela della salute, costituzionalmente protetto, ed

i liberi comportamenti che non hanno una diretta copertura

costituzionale, deve ovviamente darsi prevalenza al primo.

Una questione analoga a quella presente è stata già sottoposta a

scrutinio di costituzionalità; in quella occasione la Corte - pur

dando per pacifica la nocività del c.d. fumo passivo - è pervenuta

ad una pronuncia di inammissibilità (sentenza n. 202 del 1991),

soprattutto per motivi di non rilevanza nel giudizio a quo. Non ha

mancato, tuttavia, di affermare la legittimità (ex art. 32 della

Costituzione e art. 2043 del codice civile) di una richiesta diretta

al risarcimento dei danni per detta causa; e, nel contempo, ha

rivolto al legislatore l'invito ad intervenire per la "necessità di

apprestare una più incisiva e completa tutela della salute dei

cittadini dai danni cagionati dal fumo anche c.d. passivo,

trattandosi di un bene fondamentale e primario costituzionalmente

garantito".

3. - Il tribunale propone ora la questione di legittimità non ai

fini del divieto di fumo nei locali considerati nella sentenza n. 202

del 1991, ma con riguardo ai pregiudizi derivanti dal fumo passivo

nei locali di lavoro chiusi, per considerazioni specificamente

relative a questi luoghi. Avverte il rimettente che "non viene qui

svolta domanda di risarcimento, bensì un'azione in via preventiva

per l'adozione di misure atte ad evitare la verificazione di un

danno". Rileva inoltre che, successivamente alla sentenza n. 202 del

1991, il legislatore, in attuazione delle direttive comunitarie, ha

disciplinato (nel decreto legislativo n. 626 del 1994) la materia

concernente la tutela della salute e della sicurezza dei lavoratori,

senza peraltro introdurre il divieto assoluto e generalizzato di

fumare in tutti i luoghi di lavoro; divieto che dovrebbe invece

discendere necessariamente dall'esigenza, prevista dalla

Costituzione, della efficace protezione della salute, sul presupposto

che la vigente normativa non contiene altri strumenti idonei ad

evitare il pregiudizio derivante ai lavoratori dal fumo passivo nei

locali chiusi.

La legge - lamenta in proposito - mentre esige espressamente la

"protezione dei non fumatori contro gli inconvenienti del fumo" in

relazione ad alcuni locali (corsie di ospedali, aule scolastiche,

mezzi di trasporto pubblico), per quelli "adibiti a pubblica

riunione", nonché in una serie di "locali di divertimento" (e la

direttiva 14 dicembre 1995 della Presidenza del Consiglio estende

questi divieti a tutti i locali aperti al pubblico appartenenti alla

pubblica amministrazione, alle aziende pubbliche ed ai privati

esercenti pubblici servizi), non prevede analoghi divieti per i

luoghi di lavoro, dove una molteplicità di dipendenti sono tenuti a

permanere per lungo tempo.

Parimenti irragionevole dovrebbe ritenersi che tali divieti siano

previsti nell'ambito delle aziende solo per i locali di riposo o -

come accettato anche dall'Istituto bancario - per quelli di comune

frequentazione (bar, mense etc.) da parte di lavoratori e non invece

per quelli dove le stesse persone devono trattenersi

obbligatoriamente per prestare in piena efficienza le loro energie

lavorative.

4. - L'ordinanza di rimessione, come si è detto, muove da due

presupposti: che, avendo la legge direttamente previsto il divieto di

fumare in determinati luoghi, tale divieto non possa essere disposto

dal datore di lavoro in altri luoghi o circostanze; e che il vigente

sistema normativo non offre comunque altri strumenti idonei a

tutelare la salute dei lavoratori così come voluto dalla

Costituzione.

Senonché, tali presupposti sono erronei, dal momento che, pur non

essendo ravvisabile nel diritto positivo un divieto assoluto e

generalizzato di fumare in ogni luogo di lavoro chiuso, è anche vero

che nell'ordinamento già esistono disposizioni intese a proteggere

la salute dei lavoratori da tutto ciò che è atto a danneggiarla,

ivi compreso il fumo passivo.

Se alcune norme prescrivono legislativamente il divieto assoluto di

fumare in speciali ipotesi, ciò non esclude che da altre

disposizioni discenda la legittimità di analogo divieto con riguardo

a diversi luoghi e secondo particolari circostanze concrete; è

inesatto ritenere, comunque, che altri rimedi voluti dal vigente

sistema normativo siano inidonei alla tutela della salute dei

lavoratori anche rispetto ai rischi del fumo passivo.

Ed invero, non sono soltanto le norme costituzionali (artt. 32 e

41) ad imporre ai datori di lavoro la massima attenzione per la

protezione della salute e dell'integrità fisica dei lavoratori;

numerose altre disposizioni, tra cui la disciplina contenuta nel

decreto legislativo n. 626 del 1994, assumono in proposito una

valenza decisiva.

L'art. 2087 del codice civile stabilisce che l'imprenditore è

tenuto ad adottare nell'esercizio dell'impresa tutte le misure che,

secondo le particolarità del lavoro, l'esperienza e la tecnica, sono

necessarie a tutelare l'integrità fisica e la personalità morale

dei prestatori di lavoro. La Cassazione (sentenza n. 5048 del 1988)

ha ritenuto che tale disposizione "come tutte le clausole generali,

ha una funzione di adeguamento permanente dell'ordinamento alla

sottostante realtà socio-economica" e pertanto "vale a supplire alle

lacune di una normativa che non può prevedere ogni fattore di

rischio, ed ha una funzione sussidiaria rispetto a quest'ultima di

adeguamento di essa al caso concreto".

Analogamente gli artt. 1, 4 e 31 del decreto legislativo del 19

settembre 1994, n. 626, dispongono che il datore di lavoro, "in

relazione alla natura dell'attività dell'azienda ovvero dell'unità

produttiva", debba valutare, anche "nella sistemazione dei luoghi di

lavoro", i rischi per la sicurezza e per la salute dei lavoratori,

"adottare le misure necessarie", e "aggiornare le misure di

prevenzione in relazione ai mutamenti organizzativi e produttivi che

hanno rilevanza ai fini della salute e della sicurezza", riaffermando

l'obbligo di "adeguare i luoghi di lavoro alle prescrizioni di

sicurezza e di salute".

Con più specifico riferimento alla "salubrità dell'aria" nei

locali di lavoro chiusi, l'art. 9 del d.P.R. 19 marzo 1956, n. 303,

modificato dall'art. 16 del d.lgs. 19 marzo 1996, n. 242, stabilisce

la necessità che i lavoratori "dispongano di aria salubre in

quantità sufficiente, anche ottenuta con impianti di aerazione";

impianti che peraltro devono essere sempre mantenuti in efficienza e

"devono funzionare in modo che i lavoratori non siano esposti a

correnti d'aria fastidiose". E all'ultimo comma di detto art. 9 si

soggiunge "che qualsiasi sedimento che potrebbe comportare un

pericolo per la salute dei lavoratori dovuto all'inquinamento

dell'aria respirata deve essere eliminato rapidamente".

A questi precisi e dettagliati doveri del datore di lavoro fa

riscontro il diritto dei lavoratori (art. 9 della legge 20 maggio

1970, n. 300) di controllare l'applicazione delle norme per la

prevenzione e di promuovere la ricerca, l'elaborazione e l'attuazione

di tutte le misure idonee a tutelare la loro salute e la loro

integrità fisica. Coerentemente il d.lgs. n. 626 del 1994 prevede

(art. 18) anche la figura del rappresentante dei lavoratori che ha

tra l'altro il compito (art. 19, lett. h) di promuovere

l'elaborazione e l'attuazione delle misure di prevenzione idonee a

tutelare la salute e l'integrità fisica dei lavoratori. Costoro

hanno, inoltre, la possibilità di chiamare il datore di lavoro

dinanzi al giudice per l'accertamento di eventuali responsabilità

nel predisporre gli adeguati strumenti di tutela.

5. - Nel sottolineare l'ampiezza dei doveri e delle responsabilità

(cui corrispondono i relativi poteri organizzativi) che le norme

richiamate attribuiscono ai datori di lavoro, la Corte osserva che,

in adempimento di queste disposizioni, di natura non solo

programmatica ma precettiva, costoro devono attivarsi per verificare

che in concreto la salute dei lavoratori sia adeguatamente tutelata.

Non è dato ovviamente precisare in questa sede le varie misure

possibili e le modalità di detti interventi (dislocazioni, orari,

impianti, fino ad eventuali divieti), dal momento che ciò discende,

oltre che dal rispetto delle prescrizioni legislative, dalle

diligenti valutazioni del datore di lavoro in corrispondenza alle

diverse circostanze in cui viene prestata l'attività lavorativa,

nonché dal controllo dei lavoratori, degli ispettori e del giudice

del lavoro.

Alla Corte compete rilevare, invece, che il dovere di vigilare e di

provvedere adeguatamente, cui fa riscontro il diritto dei lavoratori

(art. 9 dello Statuto, e art. 19 del d.lgs. n. 626 del 1994), è già

desumibile dalle norme positive, lette come attuazione dei principi

costituzionali di tutela della salute. Ed in tale quadro il datore di

lavoro troverà le misure organizzative sufficienti a conseguire il

fine della protezione dal fumo passivo in modo conforme al principio

costituzionale dell'art. 32. Il rispetto di questo principio nella

presente questione va inteso nel senso che la tutela preventiva dei

non fumatori nei luoghi di lavoro può ritenersi soddisfatta quando,

mediante una serie di misure adottate secondo le diverse circostanze,

il rischio derivante dal fumo passivo, se non eliminato, sia ridotto

ad una soglia talmente bassa da far ragionevolmente escludere che la

loro salute sia messa a repentaglio.

6. - Una volta accertato che la normativa in vigore prevede

strumenti idonei ad una adeguata protezione della salute dei

lavoratori anche dal pericolo del fumo passivo, resta assorbito

l'esame della richiesta di un intervento finalizzato all'estensione

del divieto assoluto e generalizzato di fumare in tutti i luoghi di

lavoro chiusi; intervento che il giudice rimettente aveva ritenuto

come l'unico mezzo efficace per la protezione della salute secondo

l'art. 32 della Costituzione.

Se al legislatore - per l'invito già a lui rivolto - resta il

compito di riconsiderare l'intera materia per migliorare la

disciplina in tema di tutela della salute dei cittadini, ed in

particolare la prevenzione dai danni cagionati dal fumo passivo, deve

tuttavia concludersi che, riguardo ai luoghi di lavoro, la corretta

interpretazione del sistema vigente non consente di ritenere

sussistente la violazione delle norme costituzionali invocate dal

giudice a quo.