Sentenza n. 38/1968

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 48,

secondo comma, del testo unico per la finanza locale, approvato con

R.D. 14 settembre 1931, n. 1175, modificato dall'art. 1, lett. h, del

D.L. 25 febbraio 1939, n.338, promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 23 marzo 1966 dal Tribunale di Lucera nel

procedimento civile vertente tra la società cooperativa Daunia Latte e

la società a.r.l. Guglielmo Nicolai, iscritta al n. 128 del Registro

ordinanze 1966 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 213 del 27 agosto 1966;

2) ordinanza emessa il 10 ottobre 1966 dalla Corte di cassazione -

sezione I civile - nel procedimento civile vertente tra l'Ufficio delle

imposte di consumo di Grottolella e l'Amministrazione provinciale di

Avellino, iscritta al n. 237 del Registro ordinanze 1966 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 25 del 28 gennaio 1967.

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri e di costituzione dell'Ufficio delle imposte di consumo di

Grottolella;

udita nell'udienza pubblica del 21 marzo 1968 la relazione del

Giudice Enzo Capalozza;

uditi l'avv. Carlo Jossa, per l'Ufficio delle imposte di consumo di

Grottolella, ed il sostituto avvocato generale dello Stato Umberto

Coronas, per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

La società cooperativa Daunia Latte di Foggia inoltrò ricorso al

Commissario prefettizio del Comune di Lucera e, in secondo grado, al

Prefetto di Foggia contro un verbale di accertamento e di liquidazione

dell'imposta di consumo sui materiali da essa impiegati nella

costruzione di un fabbricato, deducendo che, trattandosi di un opificio

industriale, aveva diritto all'esenzione dall'imposta. In data 18

ottobre 1964, ricorreva, per gli stessi motivi, al Ministro per le

finanze.

In pendenza di quest'ultimo grado del procedimento amministrativo,

la S.r.l. Guglielmo Nicolai, appaltatrice delle imposte di consumo del

Comune di Lucera, reclamava dalla cooperativa il pagamento del tributo,

notificandole un'ingiunzione fiscale. Avverso questa, l'interessata con

atto di citazione notificato il 23 febbraio 1965, proponeva opposizione

dinanzi al Tribunale di Lucera e chiedeva, altresì, la sospensione del

pagamento. Resisteva la società appaltatrice sia sul punto di merito,

sia sul punto della sospensione per cui negava, allo stato, la

competenza dell'autorità giudiziaria.

Nel corso del giudizio, l'opponente sollevava, in riferimento

all'art. 3 della Costituzione, la questione di legittimità

costituzionale della norma contenuta nell'art. 1, lett. b, del D.L. 25

febbraio 1939, n. 338, ed aggiunta, da tale D.L., come secondo comma

dell'art. 48 del testo unico per la finanza locale, approvato con R.D.

14 settembre 1931, n. 1175. Secondo la citata disposizione,

l'Amministrazione non può essere condannata al rimborso delle spese di

lite, neanche nel caso di soccombenza, se non siano stati prima

esauriti tutti i gravami amministrativi previsti dal successivo art.

90.

Costituitosi il contraddittorio, il Tribunale di Lucera, con

ordinanza del 23 marzo 1966, rimetteva a questa Corte la suindicata

questione, osservando, quanto alla sua non manifesta infondatezza, che

il diritto alla ripetizione delle spese nei confronti della parte

soccombente, regolato in via di principio dall'art. 91, primo comma,

del Codice di procedura civile, costituisce un diritto soggettivo che

è leso dalla norma denunziata, la quale può anche stimolare la

Pubblica Amministrazione ad emettere ingiunzioni infondate.

Nel confutare gli argomenti addotti dalla società opposta, al fine

di sostenere la non fondatezza della questione, afferma il Tribunale

che il principio dell'autotutela è inammissibile nello stato di

diritto, almeno sotto il profilo della denunziata norma, e non può

concretarsi nella violazione di diritti, come quelli alla ripetizione

delle spese nei confronti della parte soccombente, che competono

indiscriminatamente ad ogni cittadino; che, infine, le analoghe

disposizioni della legislazione finanziaria statuenti un pari

privilegio per la Pubblica Amministrazione non giustificano la

violazione della Costituzione, ma potranno formare anch'esse, a tempo

debito, oggetto di denunzia a questa Corte per la dichiarazione della

loro incostituzionalità.

In questa sede, si è costituito il Presidente del Consiglio dei

Ministri, rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato, che, con

deduzioni depositate il 6 luglio 1966, conclude chiedendo che la

questione sia dichiarata infondata.

Deduce l'Avvocatura generale che la norma denunziata, pur derogando

alla norma generale stabilita nel Codice di procedura civile circa la

condanna alle spese, è a sua volta espressione di un principio

generale adottato per tutti i tributi per i quali siano previsti

ricorsi o reclami in via amministrativa, ed ha lo scopo di dare

all'Amministrazione la possibilità di riesaminare il suo operato,

senza spesa per la stessa Amministrazione e per il contribuente. A

questi è infatti data facoltà di scelta fra la via amministrativa e

quella giudiziaria, la quale ultima implicherebbe una consapevole

rinunzia al rimborso delle spese di giustizia in caso di vittoria.

Ciò posto, si contesta che alla Pubblica Amministrazione sia data

una posizione di privilegio rispetto al cittadino, in contrasto con

l'art. 3 della Costituzione. La norma risponderebbe, invece, ad un

interesse pubblico, qual è quello di evitare che sia invocata la

tutela giurisdizionale con i conseguenti oneri di spese, quando la

pretesa possa essere pienamente soddisfatta da un provvedimento della

stessa Pubblica Amministrazione; e corrisponderebbe, altresì, ad

obiettive ragioni di giustizia, perché lascia l'onere a carico di chi

abbia costretto l'Amministrazione a sopportare spese di giustizia

altrimenti evitabili. Poiché si tratta di spese che non scaturiscono

da situazioni indipendenti dalla volontà del cittadino, non vi sarebbe

l'asserita lesione al patrimonio privato; trattandosi, poi, di un onere

in dipendenza di situazioni e di esigenze di natura oggettiva, non

sussisterebbe la lesione del principio di parità di trattamento che,

peraltro, segna un limite invalicabile per il legislatore ordinario

solo quando concerne le posizioni giuridiche del cittadini, ma non può

riguardare la Pubblica Amministrazione.

Si deduce ancora dall'Avvocatura generale che il principio di

eguaglianza non esclude che il legislatore possa, con specifiche e

concrete norme, regolare speciali situazioni giuridiche, qual è quella

in esame.

Si contestano infine le affermazioni contenute nell'ordinanza sul

pericolo che la Pubblica Amministrazione, non temendo una sua eventuale

condanna alle spese nel caso di soccombenza, possa essere indotta ad

emettere ingiunzioni infondate, e, in via generale, si esclude che il

principio dell'"autotutela" sia in contrasto con i principi dello stato

di diritto. Al riguardo rispettivamente si deduce che l'esenzione dalle

spese non può aver luogo quando il privato abbia sperimentato i rimedi

amministrativi previsti dalla legge, e che pretendere che la Pubblica

Amministrazione, pur quando agisce nell'esercizio delle sue funzioni,

si ponga su un piano di assoluta parità col privato, significa

prescindere totalmente dalla struttura e dalle funzioni della Pubblica

Amministrazione e anche dello Stato nel suo complesso.

L'Avvocatura generale conclude che la norma denunziata non

contrasta con l'art. 3 della Costituzione, ma se mai con un'altra norma

ordinaria, qual è l'art. 91 del Codice di procedura civile sulla

condanna alle spese nel caso di soccombenza, senza alcun rilievo sul

piano della legittimità costituzionale.

La medesima questione di legittimità costituzionale della norma

sopra riportata, anch'essa in riferimento all'art. 3 della

Costituzione, è stata sollevata con ordinanza del 10 ottobre 1966

della Corte di cassazione nel procedimento civile vertente tra

l'Ufficio delle imposte di consumo di Grottolella, gestito

dall'I.N.G.I.C., e l'Amministrazione provinciale di Avellino, per

un'ingiunzione di pagamento dell'imposta di consumo sui materiali

impiegati nella costruzione di una strada provinciale. L'ingiunzione,

notificata il 5 ottobre 1960, era stata preceduta da un avviso di

accertamento di valore, avverso il quale l'Amministrazione provinciale

di Avellino aveva inoltrato, con esito negativo, ricorso al sindaco.

L'opposizione giudiziale all'ingiunzione, avanzata anche sotto il

profilo della prescrizione del diritto, era stata poi respinta in primo

grado ed accolta in sede di gravame. Ricorreva per cassazione l'Ufficio

delle imposte di consumo; e l'Amministrazione provinciale di Avellino,

nel resistere al ricorso, chiedeva che fosse sollevata questione di

legittimità costituzionale. La Corte di cassazione, nel ritenere non

manifestamente infondata la questione, osserva essere attendibile che

la norma denunziata alteri l'equilibrio fra gli interessi delle parti e

istituisca una sperequazione arbitraria nei confronti del contribuente.

Si afferma nell'ordinanza che l'opposizione al decreto ingiuntivo non

consente dilazioni, data la brevità del termini perentori, e che,

pertanto, dinanzi alle pretese, anche se infodate, dell'Ufficio delle

imposte di consumo, che molto spesso è gestito da un appaltatore, il

contribuente, se non vuole perdere il diritto al rimborso delle spese

giudiziali, è costretto a proporre contemporaneamente, con un onere

non lieve, sia l'opposizione al decreto ingiuntivo sia i gravami

amministrativi.

Secondo la Cassazione, la norma denunciata non può neppure trovare

giustificazione nell'esigenza di evitare all'Amministrazione di dover

subire l'onere delle spese senza essere stata prima posta in grado di

rivedere direttamente il suo operato, giacché, a tal fine, sarebbe

sufficiente l'atto di opposizione al decreto ingiuntivo. L'accennata

sperequazione tra contribuente ed Ufficio delle imposte di consumo

contrasterebbe, pertanto, con il precetto costituzionale che vieta al

legislatore di dare un diverso trattamento normativo a situazioni

obiettivamente eguali.

Nel giudizio in questa sede si è costituito l'Ufficio delle

imposte di consumo di Grottolella, il quale insiste sull'interesse

pubblico che giustifica la norma denunziata, sull'implicita rinunzia al

rimborso delle spese da parte del contribuente che preferisca alla via

amministrativa - intesa come sede naturale di impugnazione dell'atto

amministrativo - quella giudiziaria, e precisa, infine, a rettifica di

quanto è affermato nell'ordinanza, che non è fissato alcun termine

perentorio per impugnare l'ingiunzione fiscale davanti all'autorità

giudiziaria.

All'udienza del 21 marzo 1968 le parti costituite hanno insistito

nelle loro tesi e conclusioni. Considerato in diritto :

1. - Le due cause, riguardando la stessa questione, possono essere

riunite e decise con unica sentenza.

2. - Nel vigente sistema di riscossione coattiva dell'imposta di

consumo, non si richiede l'osservanza di un termine perentorio per

proporre l'opposizione in via giudiziaria contro l'ingiunzione fiscale.

Avverso l'ingiunzione per il pagamento del tributo, il contribuente

può, dunque, senza alcun termine, proporre l'opposizione in via

giudiziaria, ovvero inoltrare, nei termini stabiliti, ricorso

all'autorità amministrativa, quando non lo abbia già proposto in

precedenza avverso l'accertamento del quale abbia avuto notizia.

L'art. 48 del T.U. per la finanza locale fa, però, divieto al

giudice, che accolga l'opposizione, di condannare alle spese di lite

l'amministrazione comunale o l'appaltatore, quando il contribuente non

abbia esaurito la procedura amministrativa.

L'ordinanza di rimessione denuncia quest'ultima norma per

violazione del principio di eguaglianza, in quanto collocherebbe il

soggetto creditore del tributo in una posizione privilegiata rispetto a

tutti gli altri titolari di diritti di credito, e in genere agli altri

cittadini, convenuti in giudizio.

Deduce in contrario l'Avvocatura generale dello Stato che la

suddetta disposizione, pur derogando alla norma del Codice di procedura

civile sulle spese giudiziali (art. 91), risponderebbe ad un principio

di ragione, accolto anche per le imposte indirette statali e inteso a

soddisfare l'interesse pubblico di dare all'Amministrazione la

possibilità di rivedere il suo operato attraverso i propri organi,

prima di esser chiamata in giudizio, col vantaggio, inoltre, per il

contribuente, di non dover sostenere alcuna spesa per far valere le sue

ragioni nella sede amministrativa.

In proposito, va osservato, in primo luogo, che la norma denunciata

non s'informa ad un principio vigente anche per i tributi erariali. Per

questi, infatti, le singole leggi (art. 148 del R.D. 30 dicembre 1923,

n. 3269, sull'imposta di registro; art. 96 del R.D. 30 dicembre 1923,

n. 3270, sulle imposte di successione; art. 31 del D.P.R. 25 giugno

1953, n. 492, sull'imposta di bollo) richiedono semplicemente, perché

l'Amministrazione possa esser condannata alle spese, che la domanda

giudiziale sia proposta dopo il decorso del termine di novanta giorni

dalla presentazione del ricorso in via amministrativa. E, anche a tale

riguardo, non è senza significato che al suddetto criterio, molto meno

rigoroso di quello cui s'ispira la norma denunziata, la giurisprudenza

abbia apportato un temperamento, nel senso che neppure l'anticipata

proposizione della domanda giudiziale impedisca la statuizione sulle

spese di lite a carico dell'Amministrazione soccombente, se la causa

sia portata in discussione dopo il suddetto termine, e sia fallito lo

scopo cui la norma è preordinata, per non avere l'Amministrazione

adottato, entro il termine stesso, una determinazione conforme a

giustizia.

Ma ciò che appare decisivo è che nel caso in esame la esenzione

del soggetto impositore della condanna alle spese del giudizio civile,

quando non sia stata percorsa la via dei ricorsi amministrativi, si

risolve in un trattamento di favore sproporzionato e privo di una

ragionevole giustificazione. A consentire all'Amministrazione la

possibilità di correggere nel proprio ambito gli errori verificatisi

nell'imposizione, sarebbero sufficienti, infatti - come la legislazione

testé ricordata, relativa ai tributi statali, conferma - disposizioni

meno rigorose, nei confronti del contribuente, di quella impugnata.

È vero che con la sentenza n. 87 del 1962 questa Corte ha escluso

che contrastino in via di principio con la Costituzione talune

disposizioni che non consentono di adire l'autorità giudiziaria prima

che sia stata percorsa la via dei reclami amministrativi; ma ben altra

cosa è la comminazione, come nella specie, di una conseguenza che, in

ultima analisi, viene ad assumere il carattere di una sanzione

patrimoniale nei confronti di chi, pur avendo ragione, non abbia

percorso la via dei ricorsi amministrativi.