Sentenza n. 354/1998

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2, lettera t),

della legge 13 giugno 1991, n. 190 (Delega al Governo per la

revisione delle norme concernenti la disciplina della circolazione

stradale) e dell'art. 120, comma 1, del decreto legislativo 30 aprile

1992, n. 285 (Nuovo codice della strada), sia nel testo anteriore

all'entrata in vigore del d.P.R. 19 aprile 1994, n. 575 (Regolamento

recante la disciplina dei procedimenti per il rilascio e la

duplicazione della patente di guida di veicoli), che nel testo

sostituito dall'art. 5, comma 1, del citato d.P.R. n. 575 del 1994,

promosso con ordinanza emessa il 24 giugno 1997 dal Tribunale

amministrativo regionale della Campania sul ricorso proposto da

Gioacchino De Rosa contro il prefetto della provincia di Napoli,

iscritta al n. 680 del registro ordinanze 1997 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 42, prima serie speciale,

dell'anno 1997.

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nella camera di consiglio del 22 aprile 1998 il giudice

relatore Gustavo Zagrebelsky.

Ritenuto in fatto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale della Campania solleva,

con ordinanza del 24 giugno 1997, questione di costituzionalità

dell'art. 2, lettera t), della legge 13 giugno 1991, n. 190 (Delega

al Governo per la revisione delle norme concernenti la disciplina

della circolazione stradale) e dell'art. 120 del decreto legislativo

30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della strada) - sia nel testo

anteriore che in quello successivo alla sostituzione operata con

l'art. 5, comma 1, del d.P.R. 19 aprile 1994, n. 575 (Regolamento

recante la disciplina dei procedimenti per il rilascio e la

duplicazione della patente di guida di veicoli) -, in riferimento

agli artt. 3, 4 e 76 della Costituzione, secondo i profili che si

espongono di seguito.

2. - Il Tribunale amministrativo rimettente è chiamato a decidere

sul ricorso, proposto dall'interessato, per l'annullamento di un

provvedimento prefettizio di revoca della patente di guida, adottato

in conseguenza della sottoposizione del titolare alla misura di

sicurezza della libertà vigilata, misura disposta con provvedimento

del competente magistrato di sorveglianza.

Il giudice a quo riferisce innanzitutto la sequenza cronologica

delle vicende che interessano il procedimento: con sentenza dell'11

novembre 1986 della Corte d'Appello di Napoli, il soggetto veniva

condannato e contestualmente era disposta la sua sottoposizione alla

misura di sicurezza della libertà vigilata, per la durata di due

anni (successivamente ridotta a un anno con provvedimento del 3

dicembre 1992 del magistrato di sorveglianza di Napoli); la misura di

sicurezza era applicata fino al 26 ottobre 1994, quando il competente

ufficio di sorveglianza ne disponeva la revoca, per il venir meno

della pericolosità sociale del prevenuto anche alla luce

dell'attività lavorativa di autotrasportatore nel frattempo

intrapresa; successivamente, peraltro, all'interessato veniva

notificato (in data 13 novembre 1996) il provvedimento, adottato il

12 aprile 1995, con il quale il prefetto di Napoli, riscontrato il

venir meno di un requisito morale stabilito dalla legge, aveva

revocato la patente di guida nel frattempo rilasciata.

Osserva al riguardo il rimettente che il provvedimento impugnato

risulta adottato, ratione temporis in applicazione dell'allora

vigente art. 130 del decreto legislativo n. 285 del 1992 (cod.

strada), che, al comma 1, lettera b), prescriveva che la revoca della

patente conseguisse, vincolativamente, al venir meno dei requisiti

morali previsti dall'art. 120; quest'ultimo a sua volta escludeva il

possesso dei requisiti anzidetti in coloro che "... sono o sono stati

sottoposti a misure di sicurezza personali ... fatti salvi gli

effetti di provvedimenti riabilitativi".

Questa disciplina - prosegue il rimettente - è stata poi

aggiornata con il d.P.R. 19 aprile 1994, n. 575, entrato in vigore a

partire dal 1 ottobre 1995 (ex art. 2, comma 2, del d.-l. 25 novembre

1995, n. 501, convertito in legge 5 gennaio 1996, n. 11) e dunque

prima della data di notifica del provvedimento del prefetto; ma

l'art. 120 cod. strada è rimasto sostanzialmente immutato

relativamente alla parte che rileva ai fini della questione

sollevata, giacché esso continua a ritenere privo dei requisiti

"morali" per il valido possesso del titolo di abilitazione alla guida

chi sia, o sia stato, sottoposto a misure di sicurezza personali,

fatti sempre salvi gli effetti di provvedimenti riabilitativi, e

continua dunque a prescrivere la revoca della patente in presenza di

dette circostanze.

3. - Il giudice a quo effettua quindi una disamina del complessivo

sistema normativo che viene in rilievo nella fattispecie, in

particolare dell'art. 120 cod. strada, osservando che la

sottoposizione a una misura di sicurezza, in atto o anche esaurita,

fa scattare il dovere di revocare la patente di guida, senza che

risulti influente il fatto che, a seguito di riesame della

pericolosità, la misura di sicurezza sia stata a sua volta revocata.

La revoca della misura di sicurezza (art. 207 cod. pen.) ha lo

scopo, infatti, di delimitare il principio di indeterminatezza nel

tempo delle misure di sicurezza, applicabili in concreto fino al

venir meno dello stato di pericolosità, e vale a contenere, nel

concorso delle regole dettate dal codice penale e da quello di rito

sulla durata minima della misura e sui modi del riesame della

pericolosità, l'efficacia della misura rispetto al tempo. La revoca

in argomento, quindi, "lascia impregiudicata" la circostanza che la

misura sia stata eseguita con provvedimento non più impugnabile. Se

ciò sia avvenuto, come è nella specie, la possibilità per

l'interessato di ottenere una nuova patente di guida è condizionata

all'intervento di un provvedimento di riabilitazione (art. 178 cod.

pen.), che non può certamente farsi coincidere con la revoca della

misura di sicurezza ex art. 207 cod. pen., quella presupponendo

questa (art. 179, quarto comma, numero 1), cod. pen.).

Dunque, la misura di sicurezza, sia essa fondata su un

provvedimento definitivo o ancora soggetto a rimedi, va eseguita, e

tale esecuzione integra la circostanza sufficiente al doveroso

intervento del prefetto, che può essere contrastato o può venir

meno solo a seguito di riabilitazione.

Tale è il senso del disposto letterale dell'art. 120 cod. strada,

che include nella propria previsione coloro che "sono o sono stati"

sottoposti a una misura di sicurezza, innovando sul punto, in senso

rigoristico, il precedente codice (d.P.R. 15 giugno 1959, n. 393),

che, all'art. 82, considerava solo la misura in atto ("sono

sottoposti").

Deriva, da quanto detto, la legittimità del provvedimento

prefettizio impugnato e dunque la necessità di una verifica di

costituzionalità delle norme sulla cui base esso è stato emanato.

4. - Il Tribunale amministrativo prospetta tre censure: le prime

due, definite "formali", entrambe riferite al parametro dell'art. 76

della Costituzione, in relazione di subordinazione tra loro; la

terza, definita "sostanziale", sollevata in riferimento agli artt. 3

e 4 della Costituzione.

4.1. - Per un primo aspetto, è rimessa all'esame della Corte la

verifica della conformità all'art. 76 della Costituzione della

normativa di delegazione, assumendosi dal giudice a quo il difetto di

indicazione dei principi e criteri direttivi necessari ai fini della

valida delega al Governo della funzione legislativa.

Dalla norma generale dell'art. 1 della legge n. 190 del 1991 (con

la quale il Governo è stato delegato a "...rivedere e riordinare,

apportandovi le modifiche opportune o necessarie in conformità dei

principi e criteri direttivi di cui all'art. 2, la legislazione

vigente concernente la disciplina della motorizzazione e della

circolazione stradale, comprese le disposizioni dei testi unici..."

recanti le codificazioni precedenti) e dal successivo art. 2, lettera

t), che indica i principi e criteri relativi alla disciplina "del

ritiro, della sospensione e della revoca della patente di guida,

anche con riferimento ai soggetti sottoposti a misure di sicurezza

personale" o di prevenzione, si desume, ad avviso del rimettente, una

portata estremamente ampia della delega, che riguarda tutta la

preesistente disciplina della motorizzazione e della circolazione; la

seconda norma, in particolare, sembra attribuire al Governo una sorta

di delega in bianco, in cui i limiti della funzione legislativa

conferita sono rappresentati solo dalla materia e, al suo interno,

dal solo parametro dell'esigenza di tutela della sicurezza stradale

che rappresenta, ex art. 2, primo periodo, della legge-delega, il

minimo comune denominatore che si associa ai diversi principi e

criteri direttivi, elencati nelle diverse lettere che seguono ma

assenti proprio nella lettera t) oggetto di impugnativa.

Una delega così configurata viola, ad avviso del Tribunale

amministrativo, i principi costituzionali in tema di delegazione, che

prescrivono direttive vincolanti e limitatrici della discrezionalità

del Governo.

È vero - prosegue il giudice a quo - che, anche alla luce della

giurisprudenza costituzionale, non può eliminarsi ogni margine di

discrezionalità, poiché il Governo deve poter valutare le

specifiche fattispecie da regolare, ma non può comunque ritenersi

conforme a Costituzione il conferimento di una delega così generica

e tale da far assurgere proprio il libero apprezzamento del Governo

quale criterio direttivo, ciò che è agli antipodi della

legislazione vincolata.

Neppure è invocabile il principio, elaborato dalla giurisprudenza

costituzionale, che ammette il ricorso a deleghe per relationem

rispetto all'intero contesto della legge ovvero ad altri specifici

atti normativi; nella specie, infatti, da un lato il richiamo agli

atti normativi concerne i precedenti codici della strada del 1933 e

del 1959 che sono l'oggetto della revisione, dall'altro l'esame

dell'intero testo della legge-delega rafforza i dubbi di

costituzionalità, perché tutti i diversi punti dell'art. 2 paiono

assistiti, in diverso grado, dall'indicazione dei principi e criteri

direttivi, con l'eccezione proprio e soltanto del punto collocato

alla lettera t).

Né, infine, varrebbe in contrario a giustificare una delega di

carattere così generico la eventuale considerazione della

limitatezza delle finalità che essa deve raggiungere. Al contrario:

la delega si configura come legge di revisione e riordino dell'intera

materia della circolazione stradale, e coinvolge pertanto obiettivi

certamente non circoscritti.

Relativamente a questo primo profilo della censura, il Tribunale

amministrativo richiede una dichiarazione di incostituzionalità

della norma delegante (art. 2, lettera t), della legge n. 190 del

1991), nonché, conseguentemente, dell'art. 120 cod. strada, sia

nella versione anteriore al d.P.R. n. 575 del 1994 (nella parte in

cui negava, per difetto dei requisiti morali, la possibilità di

rilascio della patente a coloro che sono stati sottoposti a misure di

sicurezza), sia nella versione successiva a detto d.P.R. (nella parte

in cui, sempre per difetto dei requisiti morali, prescrive la revoca

della patente nei confronti dei soggetti che versano nella situazione

anzidetta).

4.2. - Una seconda censura, riferita al medesimo parametro

dell'art. 76 della Costituzione, è sollevata dal Tribunale

amministrativo, subordinatamente a quella detta al punto precedente,

nei riguardi della sola normativa delegata.

Per l'ipotesi, infatti, che la norma di delegazione sia ritenuta

conforme a Costituzione, il giudice a quo reputa l'art. 120 cod.

strada - nelle due versioni e con i contenuti già indicati -

incostituzionale per eccesso di delega. Una volta ammessa la

possibilità di una delega ampia e non caratterizzata da principi e

criteri specifici, la valutazione del rispetto dell'art. 76 della

Costituzione si sposta sul terreno della ratio della delega,

dovendosi verificare se vi sia rispondenza tra la norma delegata e

gli obiettivi che hanno ispirato il delegante, secondo la logica del

naturale "rapporto di riempimento" tra i due piani normativi.

Non risultando espresse nell'art. 2, lettera t), della

legge-delega, per quanto si è detto, direttive specifiche, l'unica

ratio che il Tribunale amministrativo ritiene desumibile dalla norma

è quella di una generica valutazione non positiva della disciplina

anteriore; ma allora il legislatore delegato non poteva estendere la

disciplina in argomento anche a soggetti diversi da quelli che erano

considerati dal precedente codice e dalla stessa norma di delega, che

avevano e hanno entrambi riguardo - rispettivamente, negli artt. 82,

primo comma e 91, dodicesimo comma, del codice della strada del 1959;

e nell'art. 2, lettera t), più volte citato - soltanto a coloro che

"sono" sottoposti a misure di sicurezza, e non anche a coloro che

"sono stati" sottoposti ad esse.

Questa estensione dell'ambito soggettivo di applicazione della

disciplina non può essere ritenuta un completamento e uno sviluppo

delle scelte del delegante, poiché nessun elemento in tale senso

può ravvisarsi nel testo della delega. Del resto, lo schema

originario del testo regolamentare proposto per il parere del

Consiglio di Stato e poi divenuto il d.P.R. n. 575 del 1994, cui si

deve l'attuale versione dell'art. 120 cod. strada, prevedeva,

radicalmente, l'eliminazione dei casi di diniego della patente ai

sottoposti - in atto o in precedenza - alle misure di sicurezza e

finanche ai delinquenti abituali, professionali o per tendenza

nonché ai condannati a pena detentiva non inferiore a tre anni.

La seconda censura è, conclusivamente, rivolta a una dichiarazione

di incostituzionalità, per violazione dell'art. 76 della

Costituzione, dell'art. 120 cod. strada, anche in questo caso sia

nella versione antecedente all'entrata in vigore del d.P.R. n. 575

del 1994 (in cui il difetto del requisito morale consistente nel non

essere stati sottoposti a misura di sicurezza vale come ostacolo al

rilascio della patente) che nella versione conseguente a tale d.P.R.

(in cui la stessa circostanza vale come ragione di revoca della

patente).

4.3. - La terza censura dedotta è di carattere "sostanziale", ed

è riferita agli artt. 3 e 4 della Costituzione.

Come si è già accennato, il d.P.R. n. 575 del 1994 era diretto,

nello schema originario, a eliminare ogni incidenza delle vicende

penali e preventive dell'interessato sul titolo abilitativo, con ciò

mirando a "livellarsi con le tendenze da tempo in atto nella

maggioranza dei paesi comunitari", prevedendo altresì l'eliminazione

del valore di documento identificativo e la semplificazione del

procedimento di rilascio. È stato il Consiglio di Stato, in sede di

parere, a rilevare che l'eliminazione delle disposizioni in parola si

collocava al di fuori dell'area consentita dalla delega regolamentare

(art. 2, comma 7, della legge 24 dicembre 1993, n. 537), trattandosi

di innovazioni sostanziali e non solamente procedimentali. In

particolare, il Consiglio di Stato ha sottolineato il persistere di

ineludibili esigenze di tutela delle ragioni di pubblica sicurezza,

che devono essere contemperate con quelle di snellimento e

semplificazione del rilascio del titolo, ma che non possono essere

soppresse.

Ne è risultato - prosegue il giudice a quo - un evidente

compromesso nel testo attuale dell'art. 120 cod. strada, la cui

rubrica è rimasta immutata e continua a essere riferita ai requisiti

morali per il "rilascio" della patente, mentre la norma configura una

ipotesi di revoca obbligatoria di un titolo già rilasciato, in

presenza dei presupposti ivi indicati, secondo uno schema analogo a

quello previsto dall'art. 19 del d.P.R. n. 616 del 1977 in tema di

revoca delle licenze di polizia amministrativa.

In tal modo, la soluzione che è prevalsa è stata quella di

lasciare complessivamente inalterata la disciplina di maggior rigore

del nuovo codice, rispetto al precedente testo unico del 1959, che

precludeva il rilascio - e imponeva la revoca - della patente solo

nei confronti di coloro che "sono sottoposti", implicitamente

escludendo dal proprio ambito coloro che avessero già esaurito

l'applicazione della misura.

Ma questa scelta del legislatore, anteriore come successiva al

d.P.R. n. 575 del 1994, è, ad avviso del rimettente, irragionevole e

perciò lesiva dell'art. 3 della Costituzione.

L'indiscutibile riserva alla discrezionalità legislativa delle

scelte di carattere sanzionatorio deve infatti comunque rispettare il

limite della ragionevolezza, giacché il legislatore non è arbitro

assoluto di tali scelte ma deve collegare ogni previsione a un

effettivo interesse da tutelare, bilanciandolo col sacrificio imposto

al destinatario della previsione sanzionatoria.

Un siffatto equilibrio non è, per il Tribunale amministrativo,

ravvisabile nella specie, poiché l'equiparazione tra chi è in atto

persona socialmente pericolosa (ed è perciò sottoposto a misura di

sicurezza) e chi non lo è più, essendovi stato sottoposto, accomuna

irragionevolmente condizioni differenti, affievolisce l'interesse del

soggetto che non sia più pericoloso a un pieno recupero della

socialità anche attraverso il lavoro e privilegia, sempre non

ragionevolmente, l'interesse generale al controllo della persona, in

vista della prevenzione di possibili ulteriori attività illegali,

rispetto alla posizione del singolo.

Inoltre, tali obiettivi generali sono tutelati in modo più

apparente che reale, poiché, mentre le norme in discorso

compromettono effettivamente la posizione dell'ex-prevenuto che sia

motivato a mutare condotta, esse risultano per converso di dubbia

efficacia nei riguardi di chi sia intenzionato a delinquere: questi

non esiterà a guidare pure senza titolo abilitante, ovvero

ricorrerà a espedienti diversi per aggirare il divieto. In

definitiva, il sacrificio imposto a chi sia stato sottoposto a misura

di sicurezza appare eccessivo e sbilanciato rispetto all'interesse

pubblico alla sicurezza, il quale poi, a ben vedere, finisce

anch'esso per risultare poco tutelato, se si considera che in genere

le occasioni di lavoro lecito che sono offerte dal mercato alle

categorie di persone in discorso richiedono, di fatto, il possesso

della patente.

Si profila, quindi, anche la violazione dell'art. 4 della

Costituzione, per irragionevole limitazione nell'accesso al lavoro,

quale aspetto del diritto garantito dalla citata norma

costituzionale, sovente qualificato dalla Corte come fondamentale

diritto di libertà della persona.

Anche sotto questo aspetto, le limitazioni che la legge può porre

a tutela di altri interessi aventi protezione costituzionale - nel

caso, la sicurezza della collettività - non possono giungere al

punto di determinare la pratica soppressione o comunque la grave

compromissione del diritto individuale.

Tale evenienza è ravvisabile, conclude il giudice a quo nella

situazione descritta, in cui, facendosi applicazione dell'art. 120

cod. strada e privandosi così del titolo di guida chi già ne sia in

possesso, si impone al soggetto una limitazione dei propri diritti e

in particolare di quello alla ricerca e al mantenimento di un lavoro

che non è giustificata ed è eccessiva rispetto alle finalità che

la norma vuole raggiungere.

Per questo terzo profilo, la censura ha per oggetto ancora l'art.

120 cod. strada e ancora una volta secondo la bipartizione ratione

temporis (prima e dopo il d.P.R. n. 575 del 1994) sopra riferita per

i due precedenti profili.

5. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei

Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, secondo il quale la questione è infondata sotto ogni profilo.

5.1. - Quanto alla prospettata genericità della legge delega,

l'Avvocatura ricorda che il requisito della determinazione dei

principi e criteri direttivi non può estendersi fino a coprire

interamente l'area riservata al legislatore delegato, ma deve solo

rispettare un coefficiente di adeguatezza in vista dell'indirizzo nei

riguardi dell'attività normativa del Governo, e inoltre che il

sindacato sulla posizione dei principi e criteri esorbita dal

controllo di costituzionalità là dove perviene a investire il

merito e l'opportunità delle linee direttive prescelte.

Benché vincolato ai prescritti parametri, poi, al Governo,

nell'adozione della normazione delegata, deve comunque riconoscersi

un margine di discrezionalità tecnica, indispensabile per

disciplinare in dettaglio la materia, poiché altrimenti, se la legge

delegante raggiungesse un eccessivo grado di puntualità, non sarebbe

più neppure utile il ricorso allo schema della delegazione. Non può

dunque condividersi la censura circa l'asserita "delega in bianco",

poiché il criterio direttivo impugnato circoscrive sufficientemente

la materia, i soggetti e gli obiettivi sui quali è chiamato a

legiferare il Governo delegato.

5.2. - Del pari infondata è, per l'Avvocatura erariale, la

censura di eccesso di delega.

In primo luogo, la norma delegante (art. 2, lettera t), della legge

n. 190 del 1991) considera, con un riferimento generale, i "soggetti

sottoposti" a determinate misure e dunque non esclude affatto,

neppure dal punto di vista dell'interpretazione letterale, coloro che

"sono stati" sottoposti in precedenza a dette misure.

In secondo luogo, proprio le più generali ragioni di tutela della

sicurezza e di revisione della disciplina tutta della circolazione

fondano l'esigenza di innovare, legittimamente, rispetto alla

precedente normativa, comprendendo ora anche coloro che "sono stati"

sottoposti alle misure di sicurezza (o di prevenzione), in vista di

una più marcata tutela delle anzidette ragioni di carattere

obiettivo.

5.3. - Ad avviso dell'interveniente, infine, è infondata anche la

censura "sostanziale".

Non è corretta - osserva l'Avvocatura - la distinzione radicale,

prospettata dal rimettente, tra coloro che siano sottoposti in atto a

misura di sicurezza e coloro che lo siano stati in precedenza, nel

senso che solo i primi e non i secondi sarebbero qualificabili come

pericolosi. Inoltre, non è neppure sostenibile che la titolarità

della patente di guida costituisca sempre un presupposto necessario

per svolgere una qualsiasi attività lavorativa. Il legislatore, nel

comprendere anche la pregressa sottoposizione a misura ai fini che

interessano, ha inteso accentuare l'azione di contrasto a fronte di

fenomeni di criminalità che sono sicuramente agevolati dalla

possibilità di condurre veicoli; esso ha dunque valorizzato esigenze

di prevenzione di carattere più generale, secondo una linea che

ispira anche altre disposizioni contenute in diversi settori

normativi, come l'art. 28, comma 1, della legge 19 marzo 1990, n. 55,

o come l'art. 2, comma 4, lettera e), della legge 15 agosto 1991, n.

287.

D'altra parte, la scelta del legislatore tiene ragionevolmente

conto dell'impossibilità, a partire dal 1988, di negare il rilascio

della patente di guida alle persone diffidate ai sensi dell'art. 1

della legge n. 1423 del 1956, come invece era possibile nella

precedente disciplina della circolazione stradale (art. 82, secondo

comma, del T.U. n. 393 del 1959). A seguito della legge 3 agosto

1988, n. 327, infatti, detta possibilità è venuta meno, in

conseguenza della soppressione dell'istituto della diffida.

Resasi impossibile una valutazione caso per caso dei motivi di

pubblica sicurezza ostativi al rilascio della patente, in precedenza

effettuabile attraverso l'istituto della diffida, il legislatore ha

ritenuto di trasferire la preclusione al possesso del titolo sul

piano degli effetti dell'applicazione di una più grave misura di

sicurezza o di prevenzione, adottata dal giudice, garantendo al

contempo l'eliminazione di tali effetti sfavorevoli al sopraggiungere

della riabilitazione, penale o di prevenzione.

Una scelta, questa, ragionevole e di contemperamento tra opposte

esigenze, che appare immune da censure di incostituzionalità. Considerato in diritto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale della Campania, chiamato

a decidere su un ricorso per l'annullamento di un provvedimento

prefettizio di revoca della patente di guida, adottato nei confronti

di persona già sottoposta alla misura di sicurezza della libertà

vigilata, misura successivamente revocata prima del momento di

adozione del provvedimento, dubita sotto diversi aspetti della

legittimità costituzionale della disciplina vigente in materia,

dalla cui applicazione dipende l'esito del giudizio innanzi a esso

pendente.

Innanzitutto, il giudice rimettente solleva dubbi sulla conformità

alle regole costituzionali concernenti la delegazione legislativa al

Governo (art. 76) del procedimento legislativo delegato che ha

portato all'approvazione della norma che prevede la revoca della

patente di guida nei confronti di coloro che siano "stati sottoposti

a misure di sicurezza personali" (combinato disposto degli artt. 120

e 130 del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 - Nuovo codice

della strada).

Ad avviso del rimettente, l'art. 2, lettera t), della legge 13

giugno 1991, n. 190 (Delega al Governo per la revisione delle norme

concernenti la disciplina della circolazione stradale), nel disporre

il "riesame della disciplina del ritiro, della sospensione e della

revoca della patente di guida, anche con riferimento a soggetti

sottoposti a misure di sicurezza personale e a misure di

prevenzione", senza indicazione di principi o criteri direttivi alla

cui stregua tale revisione dovesse avvenire, sarebbe di per sé

lesivo del procedimento di delegazione legislativa previsto dall'art.

76 della Costituzione. Esso, infatti, non contempla la possibilità

di abbandonare alle determinazioni del Governo, tramite deleghe "in

bianco", le scelte legislative fondamentali e di indirizzo relative

alle materie regolate, esigendo al contrario che, in proposito, si

manifesti la valutazione politica preminente del Parlamento.

All'incostituzionalità della norma legislativa di delega

conseguirebbe l'illegittimità della norma del decreto legislativo

adottata su tale base, risultante dagli artt. 120 e 130 del decreto

legislativo n. 285 del 1992 che, tra i "requisiti morali" la cui

perdita comporta la revoca della patente di guida, prevedono per

l'appunto, oltre al "non essere", anche il "non essere stati"

sottoposti a misure di sicurezza personali (salvi gli effetti di

eventuali provvedimenti riabilitativi). L'illegittimità denunciata

si estenderebbe poi, ad avviso del rimettente, anche all'art. 120

nella versione che risulta dal d.P.R. 19 aprile 1994, n. 575, un

regolamento di delegificazione adottato dal Governo, ai sensi

dell'art. 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, sulla base

dell'art. 2, comma 7, della legge 24 dicembre 1993, n. 537, il quale,

"sostituendo" con il suo art. 5 l'art. 120 del decreto legislativo

n. 285 del 1992, ha però ribadito la norma che prevede la revoca

della patente di guida a coloro che "sono stati sottoposti a misure

di sicurezza personali".

In via gradata, il giudice rimettente dubita della legittimità

costituzionale del procedimento di legislazione delegata sotto un

differente aspetto. Sulla base di un'interpretazione rigorosa

dell'ambito della delega conferita al Governo nella materia indicata

dall'art. 2, lettera t), della legge n. 190 del 1991 -

un'interpretazione che, in mancanza di diverse espresse indicazioni

innovative da parte del legislatore delegante, comporterebbe per il

legislatore delegato la necessità di non discostarsi dalle scelte

sostanziali della legislazione previgente - lo stesso art. 120 del

codice della strada, nelle due versioni anteriore e posteriore

all'intervento di "delegificazione" operato con il menzionato d.P.R.

n. 575 del 1994, risulterebbe lesivo della legge di delega e quindi

incostituzionale per violazione dell'art. 76 della Costituzione in

quanto prevede un caso di indegnità morale, e quindi di revoca della

patente, non riscontrabile nella legislazione preesistente.

Infine, lasciato il terreno dell'art. 76 della Costituzione, il

giudice rimettente solleva questione di legittimità costituzionale

dell'art. 120 del codice della strada, nelle due versioni sopra

indicate, per violazione degli artt. 3 e 4 della Costituzione, sotto

il profilo sia dell'irragionevolezza della determinazione normativa

rispetto al principio costituzionale di uguaglianza, sia

dell'irrazionalità dell'equiparazione, rispetto alla revoca della

patente, di chi "sia stato" sottoposto a misura di sicurezza e quindi

non sia più "socialmente pericoloso" a chi "sia" in atto sottoposto

a tale misura e quindi sia ancora "socialmente pericoloso".

2. - Preliminarmente all'esame del merito delle censure di

incostituzionalità così proposte dal giudice rimettente, occorre

escludere dal presente giudizio di costituzionalità la disposizione

contenuta nell'art. 5 del d.P.R. n. 575 del 1994, "sostitutiva"

dell'originario art. 120 del codice della strada, in seguito alla

"delegificazione" prevista dall'art. 2, comma 7, della legge n. 537

del 1993.

Indipendentemente dai problemi nascenti dalla successione nel tempo

delle due versioni dell'art. 120, contenute, la prima, in una

disposizione avente valore di legge e, la seconda, in un atto

regolamentare; in particolare: indipendentemente dal valore normativo

da attribuirsi alla disposizione contenuta nel regolamento, nella

parte in cui indica le condizioni sostanziali della revoca della

patente (materia non soggetta a "delegificazione" a norma dell'art.

2, comma 7, della legge n. 537 del 1993); indipendentemente dalla

operatività, in relazione a tale parte "sostanziale" della

disposizione "delegificata", della clausola abrogativa

dell'originario art. 120 del codice della strada, contenuta nell'art.

2, comma 8, della legge n. 537 del 1993; indipendentemente dal

problema della sindacabilità in sede di giudizio costituzionale

delle norme, già legislative, conferite tramite "delegificazione"

all'ambito di competenza dell'esecutivo (problema adombrato nella

sentenza n. 23 del 1989 di questa Corte); indipendentemente, infine,

da ogni valutazione circa l'eventualità di una disposizione composta

da elementi risultanti da atti legislativi o aventi valore di legge e

da atti aventi valore secondario; indipendentemente da tutto ciò,

risulta dai fatti di causa, secondo l'esposizione dell'ordinanza di

rimessione, che l'unica disposizione di cui il giudice rimettente

deve fare applicazione è l'art. 120 del codice della strada nella

sua versione anteriore all'intervento di "delegificazione".

Infatti, il provvedimento di revoca della patente di guida, sulla

cui legittimità il Tribunale amministrativo ha da pronunciarsi, è

del 12 aprile 1995, mentre il d.P.R. n. 575 del 1994 di

delegificazione - per effetto del suo art. 16 e della modifica a esso

apportata con l'art. 2, comma 2, del d.-l. 25 novembre 1995, n. 501,

convertito in legge 5 gennaio 1996, n. 11 - è entrato in vigore solo

successivamente, il 1 ottobre 1995. Non risultando, d'altra parte,

alcun motivo che induca a discostarsi, nella specie, dalle ordinarie

regole circa la determinazione del diritto da applicarsi alla

fattispecie concreta, formatasi sotto la vigenza dell'originario art.

120 del codice della strada, è di questo che il giudice rimettente

deve fare applicazione ed è ugualmente di questo, esclusivamente,

che questa Corte può essere chiamata a vagliare la legittimità

costituzionale.

Pertanto, la questione di legittimità costituzionale relativa

all'art. 5 del d.P.R. n. 575 del 1994, "sostitutivo" dell'originario

art. 120 del codice della strada, deve essere dichiarata

inammissibile.

3. - La questione ritualmente proposta, circoscritta all'art. 120,

da intendersi, alla stregua dell'ordinanza di rinvio, in relazione di

combinato disposto con l'art. 130 del codice della strada, anch'esso

nella sua formulazione originaria, è fondata sotto il profilo della

violazione dell'art. 76 della Costituzione per contrasto tra il

decreto delegato e la legge di delegazione.

3.1. - La legge 13 giugno 1991, n. 190, contiene la delega al

Governo per la revisione delle norme concernenti la disciplina della

circolazione stradale. A norma dell'art. 1, il Governo è stato

delegato ad adottare disposizioni aventi valore di legge intese a

"rivedere e riordinare" la legislazione vigente concernente la

disciplina della motorizzazione e della circolazione stradale,

"apportandovi le modifiche opportune o necessarie in conformità dei

principi e criteri direttivi di cui all'articolo 2". Tale articolo

stabilisce innanzitutto e in generale che "il codice della strada

dovrà essere informato alle esigenze di tutela della sicurezza

stradale" e poi ai principi e criteri direttivi previsti nelle

seguenti lettere da a) a gg). La lettera a) prevede, anch'essa in

generale, l'adeguamento alla normativa comunitaria e internazionale,

nonché all'evoluzione tecnica e all'aumentata complessità del

traffico, specialmente nei centri urbani, anche per mezzo di piani di

circolazione e di traffico. Nelle lettere successive, da b) a gg),

vengono poi indicati numerosi specifici aspetti della materia che il

nuovo codice della strada deve regolare, per lo più corredati

dall'indicazione del senso da imprimere alla nuova disciplina,

attraverso criteri e principi ad hoc.

La lettera t) dell'art. 2, che qui interessa in particolare,

prevede il "riesame della disciplina ... della revoca della patente

di guida, anche con riferimento ai soggetti sottoposti a misure di

sicurezza personale", nonché a misure di prevenzione. Questa

indicazione, tuttavia, indubitabilmente - contrariamente a quanto il

legislatore delegante ha inteso nell'incipit dell'art. 2, ove le

lettere da a) a gg) sono qualificate quali "criteri e principi

direttivi" - ha a che vedere piuttosto con la definizione e la

specificazione della materia oggetto di delegazione, nell'ambito

della generica materia della "disciplina della circolazione

stradale".

Il giudice rimettente ritiene questa essere quindi una norma di

delegazione indeterminata, quanto al modo di svolgimento della

disciplina da parte del Governo, e la sottopone al giudizio di

costituzionalità per violazione dell'art. 76 della Costituzione, là

dove esso impone al legislatore di circostanziare, tramite

l'apprestamento di principi e criteri direttivi, il potere normativo

il cui esercizio viene consentito al Governo.

Una considerazione complessiva della legge di delega in questione e

del suo significato di riforma del codice della strada anteriore,

induce tuttavia a superare questo dubbio.

Innanzitutto, pur mancando principi e criteri direttivi ad hoc

nella disposizione contenuta nella lettera t) dell'art. 2, valgono

indubbiamente anche rispetto alla materia ivi indicata le previsioni

orientatrici poste in generale dall'art. 2 della legge di delega,

vale a dire la tutela della sicurezza stradale e l'adeguamento alla

normativa comunitaria e internazionale (oltre alla considerazione

dell'evoluzione tecnica e dell'aumentata complessità del traffico,

nella specie evidentemente priva di rilevanza).

In secondo luogo, come già affermato da questa Corte nella

sentenza n. 305 del 1996, l'art. 1, comma 1, della legge n. 190 del

1991, delegando il Governo all'adozione di disposizioni aventi valore

di legge intese a "rivedere e riordinare" la legislazione vigente in

materia di disciplina della motorizzazione e della circolazione

stradale, ha identificato direttamente, quale "base di partenza

dell'attività delegata", il codice della strada previgente.

Nell'ambito di una delega avente questo carattere, la revisione e il

riordino - l'innovazione dunque - ma non già la sostanziale conferma

della normativa previgente, necessitano di principi e criteri

direttivi, idonei a circoscrivere le nuove scelte discrezionali

dell'esecutivo. Cosicché, la lettera t) dell'art. 2, che delega il

Governo a operare un "riesame" della disciplina concernente la revoca

della patente di guida, in mancanza di principi e criteri direttivi

che giustifichino la riforma, deve essere intesa in un senso

minimale, tale da non consentire, di per sé, l'adozione di norme

delegate sostanzialmente innovative rispetto al sistema legislativo

previgente o, se del caso, richieste dal coordinamento con nuove

norme apprestate dal legislatore delegato.

3.2. - Ma proprio la ricostruzione anzidetta della normativa di

delegazione induce a ritenere che l'art. 120 del codice della strada,

nella parte in cui (in combinazione con l'art. 130 del codice

medesimo) comporta la revoca della patente nei confronti delle

persone che "sono state" sottoposte a misure di sicurezza, violi

l'art. 2, lettera t), della legge n. 190 del 1991 e quindi l'art. 76

della Costituzione.

La previsione del nuovo codice della strada non trova infatti

riscontro nella legislazione previgente, nella quale (art. 82, primo

comma, e art. 91, tredicesimo comma, numero 2, del d.P.R. 15 giugno

1959, n. 393) la revoca della patente era prevista nei confronti di

coloro che fossero, ma non "fossero stati", sottoposti a misure di

sicurezza.

Trattandosi dunque di una innovazione, la si dovrebbe poter

giustificare alla stregua dei principi e criteri direttivi posti in

generale dalla legge di delegazione. Ma ciò non è.

La norma impugnata prevede una misura amministrativa accessoria,

rimuovibile soltanto per effetto di provvedimenti riabilitativi,

conseguente alla circostanza di essere stati sottoposti a misura di

sicurezza personale. Il che presuppone (artt. 202 e 203 cod. pen.)

la commissione di un reato (o il compimento di un fatto non previsto

come reato, ma considerato dalla legge, ai fini che qui interessano,

equivalente) e un giudizio di pericolosità sociale, cioè di

probabilità rispetto alla commissione di nuovi illeciti penali. La

misura della revoca della patente si può spiegare, allora, in una

luce o sanzionatoria o preventiva, in ogni caso in una logica, in

senso lato, penalistica.

Ma, indipendentemente dalla ragionevolezza di una simile

determinazione legislativa, nessun principio o criterio direttivo, in

tale logica, risulta dalla legge delega, né direttamente, né

indirettamente per il tramite del riferimento agli impegni comunitari

o internazionali assunti dallo Stato italiano. Cosicché deve

concludersi che il legislatore delegato non era abilitato a

modificare in senso innovativo e restrittivo la disciplina dettata in

proposito dalla precedente legislazione, con la conseguenza che la

norma denunciata d'illegittimità costituzionale viola la legge di

delegazione e, per essa, l'art. 76 della Costituzione.

4. - La dichiarazione d'incostituzionalità per violazione

dell'art. 76 della Costituzione assorbe le ulteriori censure mosse

all'art. 120, per violazione degli artt. 3 e 4 della Costituzione.