Sentenza n. 349/1985

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 1 l. 27

febbraio 1978 n. 41 (Provvedimenti in materia previdenziale); artt. da

16 a 19 l. 21 dicembre 1978 n. 843; art. 10 l. 3 giugno 1975 n. 160;

artt. 14, 14 bis e 14 ter l. 29 febbraio 1980 n. 33, promossi con

ordinanze emesse il 18 marzo 1980 dal Pretore di Aosta, il 16 luglio

1980 dal Pretore di Bassano del Grappa, il 9 marzo 1981 dal Pretore di

Arezzo, il 2 marzo 1981 dal Pretore di Padova, l'11 marzo 1981 dal

Pretore di Palermo, il 21 maggio 1981 dal Tribunale di Torino, il 28

aprile 1981 dal Pretore di Imperia, il 27 luglio 1981 dal Pretore di

Firenze, il 27 ottobre 1981 dal Pretore di Aosta, l'11 gennaio 1982 dal

Pretore di Genova, il 3 giugno 1981 dal Tribunale di Torino, il 3 marzo

1982 dal Pretore di La Spezia, il 18 marzo 1982 dal Tribunale di

Torino, il 22 giugno 1981 dal Pretore di Milano, il 10 aprile 1981 dal

Pretore di Milano, il 24 ottobre 1983 dal Pretore di Savona, il 10

novembre 1983 dal Pretore di Alessandria, il 18 maggio 1983 dal Pretore

di Torino, il 22 marzo 1984 dal Pretore di Palermo, iscritte

rispettivamente ai nn. 335 e 672 del registro ordinanze 1980; ai nn.

345, 383, 391, 509, 591 e 794 del registro ordinanze 1981; ai nn. 42,

108, 213, 278, 395, 517 e 618 del registro ordinanze 1982; ai nn. 18,

316, 319 e 1194 del registro ordinanze 1984 e pubblicate nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica nn. 173, 311 dell'anno 1980; nn. 276 e 304

dell'anno 1981; nn. 33, 89, 129, 185, 255, 283, 317 e 331 dell'anno

1982; n. 53 dell'anno 1983; nn. 162, 252, 176 dell'anno 1984 e n. 59

bis dell'anno 1985.

Visti gli atti di costituzione di Gianasso, Chiuppani, Ceresa,

Delle Mura, Zanini, Maurizi, Radicati, Gianesini, Foga ed altri,

Marotta, Curti, Benedetti ed altri, dell'Inpdai, dell'Inps, della Cassa

di previdenza della Cassa di risparmio di Padova e Rovigo,

dell'Istituto bancario San Paolo di Torino e della Cassa di previdenza

del personale dello stesso istituto, nonché gli atti di intervento del

Presidente del Consiglio dei ministri;

uditi nell'udienza pubblica del 5 novembre 1985 i giudici relatori

dott. Francesco Saja e dott. Francesco Greco;

uditi gli avvocati Massimo Severo Giannini, Franzo Grande Stevens,

Mattia Persiani per Gianasso, Chiuppani, Ceresa, Dalle Mura e Zanini,

l'avvocato Parisio Ravajoli per Maurizi e Radicati, l'avvocato Mattia

Persiani per Gianesini, Foga ed altri, l'avvocato Massimo Severo

Giannini per Marotta, l'avvocato Andrea Comba per Curti, l'avvocato

Marino Bin per Benedetti ed altri, l'avvocato Mario Capaccioli per

l'Inpdai, l'avvocato Paolo Boer per l'Inps, l'avvocato Renato

Scognamiglio per la Cassa di previdenza del personale della Cassa di

risparmio di Padova e Rovigo, l'avvocato Mario Nigro per l'Istituto

bancario San Paolo di Torino e la Cassa di previdenza del personale

dello stesso istituto nonché l'avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri

per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ricorso al Pretore di Aosta, Gianasso Giovanni, dirigente

industriale in pensione, rilevava che la l. 30 aprile 1969 n. 153,

contenente la revisione degli ordinamenti pensionistici e norme in

materia di sicurezza sociale, aveva stabilito nel suo art. 19, tra

l'altro, l'aumento degli importi delle pensioni, a carico

dell'assicurazione generale obbligatoria dei lavoratori dipendenti e

delle gestioni speciali dell'assicurazione medesima per i lavoratori

autonomi, in misura pari all'aumento percentuale dell'indice del costo

della vita calcolata dall'Istituto centrale di statistica (Istat) ai

fini della scala mobile delle retribuzioni dei lavoratori

dell'industria. A questa disciplina - esponeva ancora il ricorrente -

si erano adeguate via via numerose disposizioni di legge relative a

diversi Fondi speciali di previdenza. Essa tuttavia era stata

modificata dalla legge 3 giugno 1975 n. 160, la quale - per i

lavoratori dipendenti - nell'art. 10 aveva stabilito un nuovo criterio

di determinazione delle pensioni superiori al minimo. Precisamente

esse sarebbero aumentate: a) in parte in quota variabile, risultante

dalla differenza tra percentuale d'aumento delle retribuzioni minime

degli operai dell'industria e percentuale d'aumento del costo della

vita (primo comma); b) in parte in quota fissa, risultante dai punti di

contingenza variamente tradotti in denaro, a seconda dei diversi

periodi, dal 1976 in poi (terzo comma).

Tanto premesso, il Gianasso chiedeva che l'Istituto nazionale di

previdenza per i dirigenti di aziende industriali (Inpdai) venisse

condannato a pagare, a titolo di pensione, la differenza tra quanto

già corrisposto in base all'art. 1 d.l. 23 dicembre 1977 n. 942 conv.

in l. 27 febbraio 1978 n. 41 - con cui il sistema di cui alla legge

sopra citata n. 160 del 1975 era stato esteso ai pensionati delle

gestioni di previdenza sostitutive o integrative dell'assicurazione

generale obbligatoria - e la maggior somma che asseriva dovutagli in

base alla l. 15 marzo 1973 n. 44, con cui ai pensionati ora detti era

stato esteso il precedente sistema di cui alla l. n. 153 del 1969.

2. - Con ordinanza del 18 marzo 1980 (reg. ord. n. 335 del 1980) il

Pretore sollevava questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1

l. n. 41 del 1978 in riferimento agli artt. 3, 36 e 38 Cost.

Il magistrato osservava che la diminuzione in termini reali della

pensione spettante all'attore (posto in quiescenza alla fine del 1973)

e rideterminata ai sensi della norma impugnata, oltreché

incostituzionale in quanto idonea a peggiorare irrazionalmente un

trattamento legittimamente acquisito (art. 3 Cost.), poteva

pregiudicare il soddisfacimento delle esigenze di vita dell'attore

stesso (art. 38 Cost.); inoltre la pensione, dovendo in ogni caso

essere connessa alla retribuzione, non sembrava proporzionata alla

qualità e quantità del lavoro a suo tempo prestato (art. 36 Cost.).

Il Pretore ravvisava una violazione dell'art. 3 Cost. anche perché

riteneva non giustificata la differenza del meccanismo di perequazione

delle pensioni minime rispetto a quelle superiori al minimo.

3. - Il Pretore di Aosta sollevava analoghe questioni con ordinanza

del 27 ottobre 1981 (n. 42 del 1982) emessa nella causa civile vertente

tra Curti Luigi e l'Istituto bancario San Paolo di Torino, nonché la

Cassa di previdenza di quest'ultimo, le cui pensioni, prima

dell'entrata in vigore della norma impugnata, erano determinate dalle

norme statutarie della detta Cassa.

Questioni analoghe venivano sollevate ancora dai seguenti uffici

giudiziari: Pret. di Bassano del Grappa con ordinanza del 16 luglio

1980 (n. 672/1980) in causa Chiuppani Giuseppe c. Inpdai; Pret. di

Arezzo con ord. del 9 marzo 1981 (n. 345/1981) in causa Maurizi Mario

ed altri (già dipendenti da imprese di gestione delle abolite imposte

di consumo, ai quali la normativa in questione si applicava ai sensi

della l. 1 luglio 1975 n. 296) c. Inps; Pret. di Palermo con ordinanze

dell'11 marzo 1981 e del 22 marzo 1984 (n. 391/1981 e 1194/1984) in

cause Caradonna e Conti c. Fondo pensioni per il personale della Cassa

centrale di risparmio per le province siciliane (agli ex dipendenti

bancari la norma impugnata si applicava in sostituzione dei contratti

collettivi); Pret. di Padova con ordinanza del 2 marzo 1981 (n.

383/1981) in causa Gianesini c. Cassa di previdenza del personale della

Cassa di risparmio di Padova e Rovigo; Trib. di Torino con ordinanze

del 21 maggio 1981 (n. 509/1981) in causa Ceresa e Dalle Mura c.

Inpdai, 3 giugno 1981 (n. 213 del 1982) in causa Marinelli c. Inpdai,

18 marzo 1982 (395/1982) in causa Accatino ed altri c. Cassa di

risparmio di Torino; Pret. di Imperia con ordinanza 28 aprile 1981 (n.

591/1981) in causa Zanon c. Inpdai; Pret. di Firenze con ordinanza del

27 luglio 1981 (n. 794/1981) in causa Zanini c. Inpdai; Pret. di Genova

con ordinanza 11 gennaio 1982 (n. 108/1982) in causa Vaggi c. Inpdai;

Pret. La Spezia con ordinanza 3 marzo 1982 (n. 278/1982) in causa

Spinelli c. Inpdai; Pret. di Savona con ordinanza del 24 ottobre 1983

(n. 18/1984) in causa Tranquillo c. Inpdai; Pret. di Alessandria con

ordinanza del 10 novembre 1983 (316/1984) in causa Zaccaria c. Inpdai;

Pretore di Torino con ordinanza del 10 maggio 1983 (n. 319/1984) in

causa Benedetti ed altri c. Enasarco.

In alcune delle dette ordinanze venivano impugnate altresì la l.

21 dicembre 1978 n. 843 (artt. 16, 18), ossia la legge finanziaria per

il 1979 (Pretori di Bassano del Grappa, Firenze, La Spezia, Savona,

Alessandria; Tribunale di Torino), nonché gli artt. 14, 14 bis e 14

ter d.l. 30 dicembre 1979 n. 663, nel testo risultante dalla l. di

conv. 29 febbraio 1980 n. 33 (Pret. di Padova). Queste norme

modificavano i modi di determinazione risultanti dall'art. 10 l. n. 160

del 1975, ma senza alterare il sopra descritto criterio distintivo tra

pensioni minime e pensioni superiori al minimo.

Il Pretore di Torino impugnava anche, direttamente, l'art. 10 ult.

cit.

Quali norme di riferimento il Pretore di Bassano del Grappa

indicava, oltre agli artt. 36 e 38 Cost., art. 3 Cost., per il

trattamento deteriore riservato ai pensionati Inpdai, i quali a

differenza dei pensionati degli altri fondi di previdenza erano già

stati assoggettati ad un massimale di retribuzione imponibile, quale

che fosse stata la loro retribuzione reale, e quindi ad un massimale di

pensione; l'art. 42 Cost., per essere stato il "diritto quesito" ad una

pensione predeterminata sottoposto ad un prelievo forzoso simile ad

un'espropriazione senza indennizzo; l'art. 47 Cost., per

l'ingiustificata diminuzione della pensione, considerata come frutto di

retribuzione risparmiata; l'art. 53 Cost., per la sostanziale presenza

di una imposizione tributaria non commisurata sulla capacità

patrimoniale del contribuente.

I Pretori di Padova, di Palermno e di Firenze vedevano nelle norme

impugnate una menomazione della tutela del lavoro, di cui all'art. 35

Cost.

Il Pretore di Palermo, osservato che le norme censurate incidevano

su una pensione già determinata per contratto collettivo, indicava

quale norma costituzionale di riferimento anche l'art. 39 Cost. per

violazione dell'autonomia negoziale dei sindacati. Egli ravvisava

altresì una violazione dell'art. 45 Cost. nella "frustrazione della

cooperazione mutualistica realizzata attraverso la maggiore

contribuzione alla gestione autonoma".

4. - Il Pretore di Torino sollevava poi una questione subordinata

di legittimità costituzionale.

Egli osservava che l'art. 19 l. n. 843 del 1978 - applicabile anche

all'Enasarco, convenuto in causa - stabiliva essere dovuta la quota

fissa di cui all'art. 10, terzo comma, l. n. 160 del 1975 (v. supra,

n. 1) una sola volta ai titolari di più pensioni, quali erano le parti

attrici. Ciò aggravava ulteriormente, a suo dire, il già deteriore

trattamento stabilito dalle norme sopra denunciate e determinava, per

le stesse ragioni già dette, una violazione degli artt. 3, 36, 38 e 53

Cost.

5. - Con ricorso del 9 gennaio 1981 Martinelli Franco conveniva in

giudizio davanti al Pretore di Milano l'Istituto nazionale di

previdenza dei giornalisti italiani (Inpgi) "G. Amendola", chiedendo

la condanna alla corresponsione dell'assegno mensile di pensione.

Il giudice adito, con ordinanza emessa il 10 aprile 1981 (reg. ord.

n. 618 del 1982), sollevava questioni di costituzionalità dell'art. 10

della più volte citata l. n. 160 del 1975, che riteneva contrastante

con l'art. 3 Cost. in quanto: a) non essendo operante nei confronti di

tutti i pensionati, determinava disparità di trattamento fra costoro;

b) attuava poi una sperequazione, in danno dei pensionati, rispetto ai

lavoratori in servizio, producendo per i primi incrementi periodici del

trattamento di quiescenza minori di quelli prodotti sulle retribuzioni

dei secondi dall'operatività della scala mobile. Il Pretore indicava

anche, quali norme costituzionali di riferimento, gli artt. 36, 38, 42,

47 Cost., sostanzialmente ripetendo le censure svolte dai suddetti

giudici rimettenti.

Congiuntamente al citato art. 10 della l. n. 160 del 1975, il

Pretore denunciava poi, in relazione ai medesimi parametri

costituzionali, le norme ad esso connesse o di esso attuative e

segnatamente l'art. 2 del D. M. 20 ottobre 1977 (G.U. n. 298 del 2

novembre 1977) e del D. M. 5 gennaio 1980 (G. U. n. 38 dell'8 febbraio

1980) nella parte in cui, rispettivamente, stabilivano le misure degli

aumenti in percentuale ed in quota fissa a decorrere dal 1 gennaio 1978

e fissavano nella misura del 2,9% l'aumento decorrente dal 1 gennaio

1980.

Il Pretore impugnava infine l'art. 1 d.l. n. 942 del 1977 così

come conv. in l. n. 41 del 1978; l'art. 16 l. n. 843 del 1978; l'art.

14 d.l. n. 663 del 1979; l'art. 1 l. n. 33 del 1980. Queste norme,

secondo il magistrato rimettente, modificavano i criteri di cui

all'art. 10 l. n. 160/1975, determinando in ogni caso un peggioramento

dei trattamenti superiori al minimo.

6. - Lo stesso Pretore di Milano, in altra causa di identico

oggetto, promossa contro l'Inpgi da Paris Enzo, con ordinanza emessa il

22 giugno 1981 sollevava le medesime questioni di costituzionalità

(reg. ord. n. 517 del 1982).

7. - La Presidenza del Consiglio dei ministri interveniva in tutte

le cause, eccependo l'inammissibilità delle questioni. Nel merito

l'interveniente osservava che il precedente sistema di adeguamento,

ossia quello previsto nella l. n. 153 del 1969, aveva portato un

aumento delle pensioni superiori al minimo eccessivo rispetto a quelle

minime. Giustamente perciò il legislatore, nella sua discrezionalità

insindacabile ed esercitata nella specie in modo non esorbitante dai

limiti della ragionevolezza, aveva corretto il sistema: né era

ravvisabile nelle nuove norme alcuna violazione degli artt. 36 e 38

Cost., poiché esse lasciavano le pensioni adeguate alle esigenze di

vita degli aventi diritto.

La Presidenza del Consiglio negava poi che le norme impugnate

avessero attinenza alla tutela costituzionale della proprietà, del

risparmio e della equità tributaria.

Quanto alle questioni sollevate dal Pretore di Milano, essa

invocava ancora la discrezionalità del legislatore ed affermava la

ragionevolezza di scelte diversificate: si doveva infatti considerare

che le garanzie costituzionali del regime previdenziale, a differenza

di quelle poste dall'art. 36 Cost. per la retribuzione, non imponevano

l'adozione di un criterio di proporzionalità del trattamento di

quiescenza al pregresso trattamento retributivo.

8. - Al fine di sostenere la non fondatezza delle questioni si

costituivano l'Inpdai, l'Inps e le Casse di previdenza del personale

della Cassa di risparmio di Padova e di Rovigo e dell'Istituto bancario

San Paolo di Torino. Anche queste parti eccepivano preliminarmente

l'inammissibilità delle questioni stesse poiché esse, unico ed

immediato oggetto delle cause pendenti davanti ai giudici a quibus,

dovevano ritenersi proposte in via principale e non in via incidentale,

vale a dire in violazione dell'art. 23 l. 11 marzo 1953 n. 87.

Nel merito l'Inpdai osservava che il legislatore poteva

discrezionalmente determinare i criteri di calcolo delle pensioni

contemperando la tutela dei soggetti interessati con le esigenze di

bilancio degli enti previdenziali e senza che ciò comportasse la

violazione dei principi di eguaglianza e della tutela del lavoro o

previdenziale.

L'Inpdai negava, ancora, che la normativa in questione avesse

alcuna attinenza con gli artt. 47 e 53 Cost.

L'Ente aggiungeva, infine, che alcune norme successive a quelle

impugnate avevano modificato sia il massimale di retribuzione (l. n.

155 del 1981) sia il criterio di determinazione delle pensioni (l. n.

730 del 1983, art. 21).

Analoghe considerazioni svolgevano le altre parti private. In

particolare l'Inps notava che le pensioni più alte, come già le

retribuzioni, dovevano adeguarsi al costo della vita in misura minore

rispetto alle pensioni più basse, così potendo realizzarsi i principi

di solidarietà sociale e di eguaglianza.

9. - Al fine di sostenere la fondatezza delle questioni si

costituivano i pensionati Gianasso, Chiuffani, Maurizi, Gianesini,

Dalle Mura, Ceresa, Zanini, Curti, Foga (ed altri), Benedetti (ed

altri) e Martinelli.

Il Gianasso ravvisava un'evidente violazione del principio di

proporzionalità ed adeguatezza della retribuzione, e quindi della

pensione (artt. 36 e 38 Cost.), nel fatto che con il sistema di

perequazione censurato il potere di acquisto delle pensioni superiori

al minimo si sarebbe dimezzato nel giro di due-tre anni. Il principio

di eguaglianza, poi, veniva leso dall'ingiustificata disparità di

trattamento dei pensionati Inps rispetto a quelli di altre Casse di

previdenza, o anche rispetto ai dirigenti ancora in servizio, le cui

pensioni o retribuzioni continuavano ad adeguarsi pienamente

all'aumento del costo della vita. Analoghi argomenti venivano addotti

dalle altre parti.

10. - In prossimità dell'udienza sono state presentate memorie, di

adesione alle censure espresse nelle ordinanze di rimessione, dai

suddetti pensionati Chiuffani, Maurizi, Radicati Gianesini, Foga e

Benedetti.

Altre memorie, per contro, intese a sostenere l'infondatezza delle

questioni, sono state presentate dall'Inpdai (cause n. 335, 672/1980;

509, 591, 794/1981; 108, 213, 278/1982; 18, 316/1984), dall'Inps (causa

n. 345/1981), dalla Cassa di previdenza del personale della Cassa di

risparmio di Padova e Rovigo (causa n. 383/1981), dall'Istituto

bancario San Paolo di Torino nonché dalla sua Cassa di previdenza

(causa n. 42 del 1982).

11. - Nell'udienza pubblica del 5 novembre 1985 il giudice

Francesco Saja ha riferito su tutte le cause, tranne che su quelle n.

517 e 618 del 1982, sulle quali ha riferito il giudice Francesco Greco. Considerato in diritto :

1. - Tutte le ordinanze indicate in epigrafe pongono, sia pure con

qualche lieve differenza di prospettazione, questioni analoghe o

connesse, relative alla perequazione automatica delle pensioni erogate

dalle gestioni speciali sostitutive del regime generale dei lavoratori

dipendenti. Pertanto i relativi giudizi vanno riuniti per essere

decisi con unica sentenza.

2. - Al fine di intendere compiutamente le ordinanze di rimessione,

sembra opportuno, data la complessità della materia, premettere

qualche cenno sulla disciplina legislativa che viene in discussione.

In proposito, è bene prendere le mosse dalla l. 30 aprile 1969 n.

153, la quale introdusse per la prima volta nel nostro ordinamento la

cosiddetta perequazione automatica, disponendo che le pensioni

venissero aumentate, con effetto dal 1 gennaio di ciascun anno, in

misura percentuale pari all'incremento dell'indice del costo della vita

calcolato dall'ISTAT ai fini della scala mobile della retribuzione ai

lavoratori dell'industria (art. 19). Tale normativa concerneva

l'assicurazione generale obbligatoria, e pertanto non comprendeva le

gestioni speciali, sostitutive o esonerative, alle quali continuava ad

applicarsi, anche in tema di perequazione, la disciplina propria di

ciascuna di esse.

Seguì la l. 3 giugno 1975 n. 160, la quale con l'art. 10

modificò, rispetto all'assicurazione generale obbligatoria, il

ricordato sistema di perequazione e, in particolare, per le pensioni

superiori al minimo (che costituiscono l'esclusivo oggetto dei giudizi

a quibus) stabilì che essa sarebbe avvenuta in base a due

coefficienti: a) uno variabile, rappresentato dalla differenza tra

l'aumento percentuale dei tassi delle retribuzioni minime contrattuali

e la variazione, parimenti percentuale, del costo della vita; b) uno

fisso, risultante dal prodotto tra l'ammontare del punto unico di

contingenza e il numero dei punti accertati per i lavoratori

dell'industria. Neppure questa normativa si applicava alle gestioni

speciali, che pertanto restavano ancora soggette ai rispettivi

ordinamenti.

Sopravvenne poi l'art. 1 d.l. 23 dicembre 1977 n. 942, così come

convertito nella l. 27 febbraio 1978 n. 41, il quale estese anche alle

predette gestioni, a decorrere dal 1 gennaio 1978, la disciplina

perequativa prevista dalla citata l. n. 160 del 1975.

Da ciò traggono origine le ordinanze di rimessione, le quali

formulano diverse censure, una riferita direttamente alla ricordata

norma di estensione, e le altre sostanzialmente rivolte contro la

suindicata disposizione dell'art. 10 l. n. 160 del 1975, la cui

disciplina, come ora detto, è divenuta applicabile alle diverse

gestioni speciali, in sostituzione dei rispettivi ordinamenti. I

giudici a quibus hanno sollevato anche questioni di minore rilievo,

impugnando disposizioni legislative connesse o conseguenziali, che

verranno in prosieguo specificate.

3. - Prima di occuparsi di dette censure rileva la Corte che il

Pretore di Milano ha ritenuto di poter coinvolgere nelle proposte

questioni anche i decreti ministeriali 20 ottobre 1977 e 5 gennaio

1980, i quali, in attuazione del più volte citato art. 10 l. n. 160

del 1975, stabiliscono le misure degli aumenti dei trattamenti

pensionistici. Al riguardo, però, è evidente come si imponga una

pronuncia di inammissibilità, non trattandosi di leggi né di atti

aventi forza di legge bensì di atti amministrativi, rispetto ai quali

non è consentito il giudizio di costituzionalità, ma è applicabile

la tutela prevista dall'art. 113, primo comma, Cost.

4. - Non può trovare accoglimento, invece, l'eccezione di

inammissibilità sollevata dall'Avvocatura dello Stato e da alcune

gestioni speciali, le quali hanno dedotto che le questioni di

legittimità costituzionale delle norme sopra indicate costituirebbero

l'unico oggetto dei giudizi a quibus e perciò non sarebbero state

sollevate in via incidentale, come imposto dall'art. 23 l. 11 marzo

1953 n. 87, bensì in via principale, al di fuori dei casi

tassativamente previsti dagli artt. 31, 32 e 33 della stessa legge

(impugnazione di legge regionale da parte dello Stato o di altra

regione, oppure di legge statale da parte di una regione). Invero

secondo i suddetti giudici, competenti a qualificare giuridicamente le

proposte domande, gli attori avevano convenuto in giudizio le varie

gestioni speciali al fine di ottenere che la perequazione delle

pensioni proseguisse secondo l'ordinamento loro proprio, di gran lunga

più favorevole della suindicata disciplina prevista dalla l. n. 160

del 1975. A fronte dell'eccezione formulata dalle convenute, i giudici

a quibus - rilevato che la disciplina ora richiamata, benché

peggiorativa del trattamento pensionistico originariamente previsto,

era applicabile al rapporto dedotto - hanno dubitato della legittimità

costituzionale di essa e ritenuto che una pronuncia di illegittimità

da parte di questa Corte avrebbe consentito l'accoglimento della

domanda.

Dal che si deduce chiaramente come le questioni di

costituzionalità siano state sollevate in via incidentale, perché

l'oggetto del giudizio di merito era dato dalla ricordata pretesa degli

attori, suscettibile di accoglimento soltanto previa caducazione della

normativa suddetta.

5. - Ciò posto, va esaminata la questione relativa all'art. 1 d.l.

n. 942 del 1977, convertito nella l. n. 41 del 1978, il quale, oltre ad

essere denunciato in via strumentale, al fine di censurare il sistema

perequativo dell'art. 10 l. n. 160 del 1975, da esso esteso alle

gestioni speciali, viene impugnato da numerose ordinanze anche in

maniera autonoma: si deduce, in proposito, che non era consentito al

legislatore disporre la detta estensione, idonea a peggiorare il

trattamento già assicurato ai pensionati delle gestioni sostitutive

per effetto di diritti quesiti, che la nuova legge era tenuta a

rispettare.

Osserva la Corte che nel nostro sistema costituzionale non è

interdetto al legislatore di emanare disposizioni le quali modifichino

sfavorevolmente la disciplina dei rapporti di durata, anche se il loro

oggetto sia costituito da diritti soggettivi perfetti, salvo, qualora

si tratti di disposizioni retroattive, il limite costituzionale della

materia penale (art. 25, secondo comma, Cost.). Dette disposizioni

però, al pari di qualsiasi precetto legislativo, non possono

trasmodare in un regolamento irrazionale e arbitrariamente incidere

sulle situazioni sostanziali poste in essere da leggi precedenti,

frustrando così anche l'affidamento del cittadino nella sicurezza

giuridica, che costituisce elemento fondamentale e indispensabile dello

Stato di diritto (v. sentt. n. 36 del 1985 e n. 210 del 1971).

Se quindi - in via di principio - rispetto alla fattispecie in

esame deve ritenersi ammissibile un intervento legislativo che, nel

rispetto dell'autonomia negoziale privata, modifichi l'ordinamento

pubblicistico delle pensioni, non può però ammettersi che tale

intervento sia assolutamente discrezionale. In particolare non potrebbe

dirsi consentita una modificazione legislativa che, intervenendo in una

fase avanzata del rapporto di lavoro, ovvero quando addirittura è

subentrato lo stato di quiescenza, peggiorasse senza un'inderogabile

esigenza, in misura notevole e in maniera definitiva un trattamento

pensionistico in precedenza spettante, con la conseguente,

irrimediabile vanificazione delle aspettative legittimamente nutrite

dal lavoratore per il tempo successivo alla cessazione della propria

attività.

Una siffatta irrazionale incidenza va però esclusa nel caso in

esame, in quanto l'estensione normativa considerata ha bensì

determinato un sacrificio per i pensionati delle gestioni speciali. Ma

questo sacrificio, da un lato, è strettamente collegato, secondo una

valutazione legislativa che non può ritenersi irrazionale, alla

necessità economico- sociale di evitare in un momento di grave crisi

economica notevoli disparità fra le diverse categorie di pensionati,

con le conseguenti tensioni sociali; mentre dall'altro, come sarà

chiarito in prosieguo, risulta sensibilmente contenuto nelle sue

dimensioni quantitative e temporali, in quanto il legislatore ha avuto

cura di sostituire senza eccessivi indugi il sistema denunciato con

altro, più rispondente alle esigenze dei pensionati, ed ha poi

altresì provveduto a compensare, sia pure in parte, il mancato

incremento patrimoniale verificatosi nel periodo di vigenza della

norma.

6. - Ritenuta non fondata la questione relativa alla disposizione

suddetta, in sé considerata, deve la Corte portare il suo esame sulle

numerose censure che, se pur formalmente riferite alla stessa

disposizione, sostanzialmente riguardano la disciplina dell'art. 10

della cit. legge n. 160 del 1975. Di tali censure, quella fondamentale

ha come parametri, congiuntamente, gli artt. 36 e 38 Cost. (qualche

ordinanza ha aggiunto pure l'art. 35, senza però addurre alcuno

specifico argomento in proposito, sì da rendere palese come detta

indicazione non dia luogo ad una distinta questione) perché sarebbero

stati violati i principi di proporzionalità ed adeguatezza, riferibili

non solo alla retribuzione, ma anche al trattamento pensionistico.

In proposito, la Corte non può non muovere dalla sua precedente

giurisprudenza e in particolare dalla decisione n. 26 del 1980,

ripetutamente invocata dalle parti private. Con essa venne ribadito

come dai parametri degli artt. 36 e 38 Cost. scaturisce "una

particolare protezione per il lavoratore, nel senso che il suo

trattamento di quiescenza, al pari della retribuzione in costanza di

servizio, della quale costituisce sostanzialmente un prolungamento a

fini previdenziali, deve essere proporzionato alla quantità ed alla

qualità del lavoro prestato, e deve in ogni caso assicurare al

lavoratore medesimo ed alla sua famiglia i mezzi adeguati alle loro

esigenze di vita per un'esistenza libera e dignitosa: proporzionalità

ed adeguatezza, che non debbono sussistere soltanto al momento del

collocamento a riposo, ma vanno costantemente assicurate anche nel

prosieguo in relazione ai mutamenti del potere d'acquisto della

moneta". Ciò - come la Corte ebbe ad aggiungere - non comporta

tuttavia automaticamente la necessaria e integrale coincidenza tra il

livello delle pensioni e l'ultima retribuzione; e peraltro lascia

sempre sussistere una sfera di discrezionalità riservata al

legislatore per l'attuazione, anche graduale, dei principi suddetti.

7. - Ora, la censura qui in esame concerne in realtà il principio

della proporzionalità, che si assume violato per effetto del sistema

introdotto in sostituzione di quello già ricordato dalla l. n. 153 del

1969 (che aveva determinato la perequazione automatica delle pensioni

in base a un criterio di aumento percentuale pari all'aumento

percentuale dell'indice del costo della vita calcolato dall'ISTAT):

sistema che indubbiamente determinerebbe non lievi perplessità se,

come fanno le ordinanze di rimessione e le parti private, venisse

considerato isolatamente, ossia in modo avulso dalle vicende

legislative successive.

È ben vero infatti che nei lavori preparatori e, in particolare,

nella Relazione ministeriale al disegno di legge del 1975, si affermò

che l'intento del legislatore era quello di agganciare le pensioni alla

dinamica salariale. Ma tale finalità non venne affatto tradotta nel

disposto legislativo, fondato come sopra si è detto (n. 2), su due

elementi, i quali, per la scarsa incidenza di quello variabile e la

preponderante rilevanza di quello fisso, hanno causato il c.d.

fenomeno dell'appiattimento. E proprio in questa situazione la qualità

del lavoro prestato non sembra trovare la considerazione e la tutela

voluta dalle norme costituzionali.

Invero, gli effetti concreti del sistema in questione hanno inciso

in maniera profondamente ineguale sulle pensioni, che, rispetto al

potere di acquisto della moneta, hanno subito, in casi che possono

considerarsi emblematici e secondo i calcoli dello stesso Istituto

nazionale della previdenza sociale, variazioni non rispondenti a

criteri di ragionevolezza e proporzionalità, in quanto comprese tra

aumenti del 179% per le pensioni meno alte (ma sempre superiori al

minimo) e diminuzioni del 39% ed oltre per quelle medio-alte.

Indubbiamente sulla nuova disciplina hanno esercitato il loro peso,

come già si è accennato, le particolari contingenze economiche di

quegli anni ed i connessi problemi, anche di carattere sociale; come

pure ha influito in modo rilevante l'evoluzione necessariamente

graduale del sistema di perequazione. Ma tutto ciò non avrebbe potuto

comunque giustificare le gravi conseguenze prodotte da detta

disciplina, se questa non fosse stata tempestivamente abbandonata e

sostituita con altra improntata a diverso criterio.

8. - Il che è avvenuto con la l. n. 730 del 1983 (art. 21), che ha

abolito, con decorrenza dal 1 gennaio 1984, il sistema del 1975 e ha

disposto che la perequazione automatica torni ad operare per tutte le

forme previdenziali solo in cifra percentuale, in base agli stessi

indici di aumento della scala mobile dei lavoratori dell'industria:

sicché, in luogo dell'incremento in misura fissa, il quale, come già

si è detto, ha comportato l'inammissibile fenomeno dell'appiattimento

delle pensioni, si è tornati al diverso sistema generale di incremento

commisurato all'importo di esse. Né in proposito sembra inutile

ricordare come la Relazione governativa al disegno di legge indichi,

tra gli scopi della nuova normativa, appunto quello di eliminare le

"distorsioni" prodotte da quella precedente.

Va altresì aggiunto che con la successiva l. 15 aprile 1985 n. 140

si è ulteriormente inteso riparare agli effetti negativi della l. n.

160 del 1975, disponendosi nell'art. 10 che le pensioni erogate dalle

gestioni speciali, quali quelle qui esclusivamente in discussione,

saranno valutate con i criteri previsti dalle normative delle singole

gestioni e secondo le possibilità economiche di esse: il che fa

altresì perdere rilievo all'argomento, ripetutamente addotto nel

presente giudizio e relativo all'ammontare dei contributi versati, in

quanto le somme eventualmente economizzate per effetto della l. n. 160

del 1975 verranno ora ridistribuite ai medesimi pensionati.

Dai superiori rilievi discende che la disciplina denunciata è

stata in vigore solo per alcuni anni, sicché questo carattere

temporaneo e contingente esclude, a parere della Corte, la fondatezza

della censura suddetta.

9. - Va ora esaminata la questione di legittimità costituzionale

della stessa norma, sollevata in riferimento all'art. 3 della

Costituzione sotto diversi profili, i quali debbono essere

separatamente considerati.

A) Senza fondamento si deduce anzitutto che sussisterebbe

ingiustificata disuguaglianza fra pensionati con trattamento superiore

al minimo, a cui si riferisce la denunciata norma dell'art. 10 l. n.

160 del 1975, e titolari di pensione pari al minimo, alle quali si

applica il diverso criterio dell'art. 9 della stessa legge (aumento

percentuale pari a quello delle retribuzioni minime nel settore

dell'industria).

Com'è noto, però, l'invocato principio di eguaglianza, sancito

dall'art. 3 della Costituzione, presuppone che le situazioni poste a

raffronto siano identiche ovvero, quanto meno, omogenee; mentre

nell'ipotesi qui esaminata risulta evidente l'intrinseca eterogeneità,

sia sotto il profilo sociale che sotto quello strettamente economico,

delle due categorie di soggetti (titolari di una pensione minima oppure

superiore al minimo), sicché non può considerarsi irrazionale una

diversa disciplina di perequazione per ciascuna di esse. Senza dire

che l'indicazione del cit. art. 9 come tertium comparationis non è

convincente anche sotto altro profilo e precisamente per la sua

inidoneità a costituire un elemento costante di raffronto, in quanto

agisce variamente secondo l'importo delle pensioni: ed appunto perciò

in altri giudizi la disciplina suddetta è stata denunciata in senso

inverso, reclamandosi l'applicazione della disposizione dell'art. 10,

più favorevole nei singoli casi di quella dell'art. 9 ult. cit.

B) Del pari la censura non regge sotto l'altro profilo dedotto,

concernente la diversità fra sistema di perequazione per il

trattamento pensionistico, da un lato, e sistema di retribuzione dei

lavoratori in servizio, dall'altro: sono invero palesemente diverse le

posizioni dei pensionati e dei lavoratori in servizio (si veda sul

punto anche la ricordata sent. n. 26 del 1980), sicché non può

ritenersi arbitrario un differente ordinamento anche in tema di

perequazione; il quale, peraltro, come già si è detto, è stato

successivamente modificato attraverso l'aggancio delle pensioni agli

indici di aumento della scala mobile dei lavoratori dell'industria

(cit. art. 21 l. n. 730 del 1983).

C) Ed infine non ha fondamento la censura riferita esclusivamente

ai dirigenti delle aziende industriali (i pensionati Inpdai) sul

rilievo che essi, a differenza degli altri pensionati, già prima

dell'entrata in vigore delle norme ora impugnate, avevano una base

massima di calcolo, e perciò di ammontare, della pensione: qui la

diversità di trattamento - che in ogni caso andrebbe considerata non

isolatamente ma in riferimento all'intero status normativo ed economico

dei detti dirigenti di azienda - riguarda semmai le norme che

stabiliscono la sunnominata base massima, estranee a questo giudizio,

ma non anche quelle relative alla perequazione attualmente sottoposte

all'esame della Corte.

10. - Il Pretore di Palermo con l'ordinanza n. 391 del 1981 ha

denunciato anche, per contrasto con l'art. 39 Cost., la disposizione

del cit. art. 10, sul rilievo che il sistema di perequazione da detta

norma previsto potrebbe avere modificato in peggio i criteri stabiliti

dai contratti collettivi, così violando l'autonomia contrattuale dei

sindacati. Va però rilevato come la censura viene proposta non già in

relazione ad una situazione costituente oggetto del giudizio a quo,

bensì ad una generica ipotesi: il che, per la mancanza del necessario

requisito della rilevanza, la rende inammissibile.

11. - Altra censura di cui la Corte deve occuparsi è quella mossa

in riferimento all'art. 42 Cost., sul rilievo che il diritto ad una

pensione predeterminata verrebbe assoggettato ad un prelievo forzoso

simile ad una espropriazione senza indennizzo (Pretori di Bassano del

Grappa e Arezzo). È evidente però l'inesattezza della qualificazione

della situazione giuridica considerata, non trattandosi dell'ablazione

di un bene ma della modificazione del trattamento pensionistico (sia

pure in senso sfavorevole) rispetto a quello in precedenza vigente. Non

è quindi in discussione l'istituto della proprietà, pur dovendosi

riconoscere che la posizione soggettiva in esame, la quale è

strettamente connessa al rapporto di lavoro e al conseguente

trattamento previdenziale, meriti la massima tutela, la quale però

trova la sua fonte, come si è detto, nelle disposizioni degli artt. 36

e 38 della Costituzione.

12. - Neppure fondate sono le altre questioni sollevate dai Pretori

di Palermo e Bassano del Grappa, con riferimento agli artt. 45, 47 e 53

della Costituzione.

Fuor di proposito, invero, rispetto alla prima è invocato il

principio della cooperazione mutualistica, giacché, a parte la

considerazione che in tema di assicurazioni sociali prevale di norma un

diverso principio (e cioè quello solidaristico, su cui cfr., da

ultimo, sent. nn. 132 e 133 del 1984), nulla impedisce al legislatore

di istituire, per superiori esigenze di politica sociale, un sistema

previdenziale omogeneo, che impedisca macroscopiche disparità ed

eventuali tensioni fra le varie categorie di lavoratori, sempre nel

rispetto dei principi e delle limitazioni dei quali si è fatto sopra

cenno (retro nn. 5 e 6) ed avendo riguardo alla "specialità" di alcuni

rapporti.

Altrettanto inconferente è il riferimento all'art. 47, poiché qui

non è in questione il fenomeno economico del risparmio, ma il ben

diverso istituto della sicurezza sociale, che, come già detto, va

esaminato in base ai principi, ad esso specificamente riferibili, di

cui agli artt. 36 e 38 Cost.

Infine non ha pregio il richiamo all'art. 53 Cost., non potendosi

certo ritenere che la nuova disciplina sia relativa ad una imposizione

tributaria; essa infatti non ha per oggetto una prestazione

patrimoniale diretta a contribuire agli oneri finanziari della pubblica

amministrazione, ma concerne esclusivamente, come più volte si è

osservato, il regime previdenziale dei lavoratori.

13. - Alcune ordinanze hanno poi denunciato gli artt. 16 e 18 l. 21

dicembre 1978 n. 843 nonché 14, 14 bis e 14 ter d.l. 30 dicembre 1979

n. 663, nel testo risultante della legge di conversione 29 febbraio

1980 n. 33, i quali hanno regolato diversamente talune modalità del

sistema di perequazione di cui all'art. 10 l. n. 160 del 1975, senza

tuttavia alterarne il criterio fondamentale. Queste norme, secondo i

giudici rimettenti (Pret. Bassano del Grappa, Torino, Imperia, Firenze,

La Spezia, Savona, Alessandria e Trib. Torino), violerebbero le

medesime norme costituzionali indicate per l'impugnazione della

norma-base (art. 10 l. n. 160/1975): pertanto le questioni ora

indicate si risolvono, in effetti, nella reiterazione di quelle sopra

esaminate, e risultano di conseguenza analogamente non fondate.

Con una diversa prospettazione le medesime norme degli artt. 16 l.

n. 843 del 1978 e 14 d.l. 30 dicembre 1979 n. 663 (convertito nella l.

n. 33 del 1980) sono state denunziate dal Pretore di Milano, sul

rilievo che esse, avendo sancito l'inapplicabilità alla quota

aggiuntiva fissa della misura percentuale degli aumenti rispettivamente

per gli anni 1979 e 1980, avrebbero ulteriormente peggiorato il

trattamento dell'art. 10 l. n. 160 del 1975, violando così - sempre ad

avviso del giudice rimettente - gli artt. 3, 38 e 42 Cost. In base ai

rilievi che precedono deve osservarsi anzitutto che l'unica norma in

tesi correttamente invocata sarebbe quella dell'art. 38. della quale,

però, nell'ipotesi suddetta si deve escludere la violazione, per la

medesima ragione sopra indicata: la disciplina denunciata va infatti

considerata nella sua sostanziale unitarietà e le singole

disposizioni, succedutesi su alcuni punti, aderiscono strettamente alla

gradualità di essa, sicché risultano prive di una propria autonomia e

perciò non suscettibili di un distinto giudizio di legittimità

costituzionale.

Si deve peraltro aggiungere che si tratta di misure legislative

disposte in uno dei momenti più critici del fenomeno inflattivo e

dirette a contenere gli effetti ad esso conseguenti, gravemente

negativi per la generalità dei cittadini e quindi anche per i

pensionati; la previsione normativa peraltro è stata contenuta in

limiti quantitativi talmente esigui (si è già detto della

modestissima portata della quota fissa), da escluderne una sensibile

incidenza nel quadro complessivo del singolo trattamento pensionistico.

14. - Dal Pretore di Torino (ord. n. 319 del 1984), è stata

denunciata la disposizione dell'art. 19 cit. l. n. 843/1978, la quale

stabilisce che la perequazione automatica si applica una sola volta ai

titolari di più pensioni.

Anche tale questione è destituita di fondamento.

La perequazione ha invero la peculiare finalità di compensare il

lavoratore delle conseguenze dell'accresciuto costo della vita, costo

che non irrazionalmente viene considerato soltanto una volta, onde

determinare un unico aumento di quanto corrisposto a titolo di pensione

o di retribuzione. Ciò può trovare anche conferma nella disciplina

dell'indennità integrativa speciale spettante al personale statale, la

quale, a norma dell'art. 1, quarto comma, l. 27 maggio 1959 n. 324,

compete ad un solo titolo, con opzione per la misura più favorevole

nei casi di consentito cumulo di impieghi.

15. - Il Pretore di Milano ha infine denunciato, per contrasto con

l'art. 3 Cost., l'art. 1 l. 29 febbraio 1980 n. 33, nella parte in cui,

aggiungendo al d.l. n. 663/1979, in sede di conversione, l'art. 14 bis,

prevede la periodicità semestrale della perequazione delle pensioni,

mentre i lavoratori in servizio fruiscono di un'indicizzazione delle

retribuzioni con periodicità trimestrale.

Anche tale censura non può trovare accoglimento, in quanto, come

già accennato, diversa è la posizione dei lavoratori in servizio

rispetto a quella dei pensionati, onde non risulta arbitraria la

disciplina che, anche su questo punto, preveda una regolamentazione

differenziata per le due categorie. Può anche aggiungersi che la

disposizione denunciata rappresenta un notevole miglioramento rispetto

alla normativa precedente, che prevedeva l'indicizzazione annuale (art.

10 cit. l. n. 160 del 1975) e va collocata quindi nell'ampio quadro

gradualmente migliorativo del sistema pensionistico, in corrispondenza

all'evoluzione della situazione socio-economica del Paese.