Sentenza n. 330/1998

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 218, commi 1 e

2, del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della

strada), promosso con ordinanza emessa il 5 dicembre 1996 dal Pretore

di Salerno, sezione distaccata di Eboli, nel procedimento civile

vertente tra Borrelli Giancarlo e Prefettura di Salerno, iscritta al

n. 73 del registro ordinanze 1997 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 10, prima serie speciale, dell'anno

1997.

Visto l'atto di costituzione di Borrelli Giancarlo, nonché l'atto

di intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 2 giugno 1998 il Giudice relatore

Cesare Ruperto;

Uditi l'avv. Franco Miglino per Borrelli Giancarlo e l'avv. dello

Stato Giuseppe Stipo per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio di opposizione ad ordinanza

prefettizia di sospensione della patente di guida, il pretore di

Salerno, sezione distaccata di Eboli, ha sollevato, con ordinanza

emessa il 5 dicembre 1996, questione di legittimità costituzionale,

in riferimento agli articoli 3, 24, commi 1 e 2, e 97, comma 1, della

Costituzione, dell'art. 218, commi 1 e 2, del nuovo codice della

strada (decreto legislativo n. 285 del 1992), nella parte in cui

prevede l'immediato ritiro della patente di guida da parte

dell'organo accertatore.

Osserva il giudice a quo come il provvedimento sanzionatorio della

sanzione accessoria della patente di guida, di cui ai primi due commi

dell'art. 218 del codice stradale presenti la singolarità di venir

emanato successivamente alla sua materiale esecuzione, in quanto la

patente è ritirata sulla scorta del mero accertamento del

verbalizzante senza la possibilità di immediate contestazioni circa

la sua attendibilità. Infatti l'organo accertatore invia la patente

entro cinque giorni al Prefetto il quale provvede entro quindici

giorni.

Secondo il rimettente, la sospensione da parte del prefetto

costituirebbe attività automatica, risultando la sanzione "atto

dovuto", svincolato da qualsiasi valutazione discrezionale e assunto

inaudita altera parte, senza che il contravventore possa far valere

le proprie ragioni prima dell'esecuzione del provvedimento. Anzi, la

mancata partecipazione del trasgressore al procedimento verrebbe a

porsi in contrasto con i principi di cui alla legge n. 241 del 1990

e, per questa via, anche con la garanzia di imparzialità ed il

precetto di buon andamento espressi dall'art. 97 della Costituzione.

Il pretore richiama quindi un'altra ipotesi di sanzione accessoria

prevista dal codice stradale: il ripristino dello stato dei luoghi ex

art. 211, ove, a seguito della contestazione, l'interessato può

esporre le proprie ragioni prima dell'esecuzione del provvedimento;

ed osserva come l'eliminazione di un piccolo manufatto assuma

un'entità assai meno grave della sospensione in argomento: la

rimozione dell'opera abusiva avverrebbe qui nel rispetto della regola

generale accessorium sequitur principale.

Viceversa la sospensione della patente viene eseguita ed irrogata a

prescindere dall'esito del procedimento, alla fine del quale è

emanata la sanzione pecuniaria relativa alla violazione principale.

Soltanto avverso quest'ultima - a parere del rimettente - sarebbe

previsto il ricorso ex art. 203 cod. str., mentre la sanzione

accessoria segue il diverso iter dell'immediata esecuzione e

successiva irrogazione entro termini inferiori a quelli nei quali il

preteso trasgressore può inoltrare ricorso avverso la sanzione

principale. Potrebbe altresì verificarsi il caso in cui il prefetto

decide archiviare gli atti, con la paradossale conseguenza che la

sospensione della patente, precedentemente intervenuta, risulterebbe

già scontata. Tale scissione tra il procedimento applicativo della

sanzione accessoria e quello della sanzione principale risulterebbe

lesiva del diritto di difesa e non giustificata dalla peculiarità

della sanzione. Inoltre l'art. 218 dello stesso codice porrebbe, a

parere del giudice a quo un principio generale nel senso

dell'indeclinabilità della previa contestazione per l'irrogazione

della sospensione della patente. Contestazione che, ove non possa

effettuarsi immediatamente, sarebbe surrogabile dalla notifica del

verbale di accertamento ex art. 14 della legge 689 del 1991.

In via generale le sanzioni amministrative accessorie previste

dalla sez. II del titolo IV del capo I del codice stradale - aggiunge

il rimettente - sono comminabili da parte del prefetto in uno con la

irrogazione della sanzione pecuniaria avverso

l'ordinanza-ingiunzione, solo all'esito dell'eventuale ricorso

presentato dall'interessato in via amministrativa avverso il verbale

di accertamento per violazione (pur essendo previste misure

cautelari, come il sequestro del veicolo, di competenza

dell'autorità di polizia). Invece la sospensione della patente

(suscettibile di creare gravissimo danno a soggetti che necessitano

dell'autoveicolo per la loro attività lavorativa) si connota per

l'adozione del provvedimento da parte del prefetto entro un

brevissimo termine, inferiore a quello entro il quale il trasgressore

può inoltrare ricorso. Il procedimento finirebbe così per

vanificare la difesa in sede giudiziale, impedendo che l'annullamento

della sanzione spieghi i suoi effetti pratici, anche in ragione della

brevità della durata della sospensione della patente (che

risulterebbe già, almeno parzialmente, scontata anche nell'ipotesi

di sospensione della esecutività della sanzione stessa da parte del

giudice). Il pregiudizio così prospettato del diritto di difesa,

conseguente alla descritta inadeguatezza del processo in sede

giurisdizionale ad apprestare appropriata tutela, risulterebbe

accentuato dal fatto che la tardiva misura di annullamento non

potrebbe costituire il presupposto di un'azione risarcitoria (in ogni

caso non tutti i pregiudizi derivanti dalla sospensione della patente

sarebbero traducibili in equivalente pecuniario, risolvendosi essa in

una lesione del diritto di circolare liberamente).

L'autonomia del procedimento irrogativo della sanzione pecuniaria

principale comporterebbe poi un ulteriore elemento d'irrazionalità,

che concreterebbe un altro motivo di contrasto con gli artt. 3 e 24

della Costituzione. Infatti il provvedimento prefettizio che commina

tale sanzione contiene elementi valutativi diversi da quelli posti a

base dell'immediata sospensione, con conseguente differenza dei

motivi da porsi a base dell'opposizione davanti al pretore. Da ciò

potrebbe derivare "l'assurdo" che la sanzione principale venga

annullata, ma non così quella accessoria; e tanto imporrebbe

l'esigenza di concentrare in un unico provvedimento la comminatoria

delle sanzioni.

In conclusione, il rimettente si sofferma sulla rilevanza della

questione, la cui decisione nel senso auspicato, gli consentirebbe di

ritenere l'illegittimità della sanzione "anticipata".

2. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato che ha

preliminarmente eccepito l'inammissibilità per difetto di

motivazione sulla rilevanza e, nel merito, ha concluso per

l'infondatezza della questione. L'autorità intervenuta sottolinea la

natura cautelativa della sanzione in parola, apprestata onde

prevenire danni alla collettività. Inoltre l'art. 24 della

Costituzione non sarebbe invocabile in un procedimento di natura

amministrativa, e peraltro l'interessato potrà sempre far valere le

proprie ragioni, sia dinanzi al prefetto che nell'opposizione al

pretore.

Fuori luogo sarebbero altresì i richiami all'art. 97 della

Costituzione ed alle garanzie della libera circolazione. In ogni caso

sarebbe escluso che l'autore dell'infrazione possa subire una

sospensione della patente più consistente rispetto a quella prevista

nella specifica norma sanzionatoria.

3. - Nel giudizio dinanzi a questa Corte si è costituita la parte

privata, che ha concluso per la declaratoria di illegittimità

costituzionale, reiterando gli argomenti svolti nell'ordinanza di

rimessione. Considerato in diritto

1. - Il pretore di Salerno - sezione di Eboli dubita della

legittimità costituzionale dell'art. 218, commi 1 e 2, del decreto

legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della strada), in

quanto dispone l'immediato ritiro della patente da parte dell'organo

accertatore che rilevi infrazioni per le quali sia prevista la

sanzione amministrativa accessoria della sospensione della patente.

A parere del giudice a quo, la denunciata norma viola: 1) l'art.

97 della Costituzione, poiché la mancata partecipazione del

trasgressore al procedimento amministrativo di sospensione - che si

conclude col provvedimento del prefetto - si pone in contrasto con i

princìpi di imparzialità e buon andamento; 2) l'art. 3 della

Costituzione, per irragionevolezza, stante la scissione temporale tra

il momento applicativo della sanzione accessoria e quello della

sanzione principale; 3) l'art. 24 della Costituzione, per la

compressione del diritto di difesa, conseguente al mancato rispetto

del principio della previa contestazione. Il rimettente, inoltre, fa

rilevare come sia possibile il contrasto tra i provvedimenti

giurisdizionali che decidono le opposizioni avverso le due sanzioni

citate, e come sia concreta l'eventualità che l'annullamento della

sospensione intervenga allorché questa risulti, in tutto o in parte,

già scontata.

2. - Va preliminarmente respinta l'eccezione d'inammissibilità

sollevata dall'Avvocatura generale per asserita irrilevanza della

questione in ragione del mancato accertamento preventivo della

responsabilità dell'opponente. Il giudice a quo, infatti, con

motivazione plausibile, considera logicamente pregiudiziale rispetto

al merito la verifica di legittimità della normativa procedimentale,

sulla cui base è stato adottato l'atto opposto, correttamente

osservando come questo risulterebbe nullo in radice a seguito

dell'invocata declaratoria d'illegittimità costituzionale.

3. - Nel merito, la questione non è fondata.

3.1. - La sospensione della patente di guida si caratterizza, nel

sistema del nuovo codice della strada, per la sua natura afflittiva,

incidente sull'atto amministrativo di abilitazione, a causa della

violazione di regole di comportamento inerenti alla sicurezza della

circolazione; e viene disposta dal prefetto o dal giudice penale,

rispettivamente, a seconda che sia stato commesso un semplice

illecito amministrativo ovvero un reato (v. ordinanze n. 170 del 1998

e n. 184 del 1997). Il legislatore l'ha configurata come sanzione

accessoria, secondo una scelta che non può considerarsi "arbitraria

o manifestamente irrazionale" (ordinanza n. 184 del 1997), stante la

sua palese coerenza con la finalità, perseguita dal legislatore, di

dare una risposta efficace a condotte pericolose poste in essere

violando norme del codice della strada. Requisito imprescindibile per

garantire tale efficacia è appunto l'immediatezza dell'intervento,

il quale si connota, oltre che per il suindicato profilo punitivo,

anche e soprattutto per la funzione preventiva, mirando ad impedire

che il conducente colto in violazione delle norme prosegua in

un'attività potenzialmente creativa di pericoli ulteriori.

Nel caso particolare previsto dal denunciato art. 218, l'attività

dell'agente accertatore è da considerarsi strumentale rispetto alla

successiva applicazione della sanzione da parte del prefetto, della

quale anticipa gli effetti. Il ritiro della patente è infatti

operato nell'immediatezza della contestazione dell'illecito, come

conferma la previsione circa il rilascio di un "permesso provvisorio

di guida limitatamente al periodo necessario a condurre il veicolo

nel luogo di custodia indicato dall'interessato".

Ove siano possibili l'identificazione del trasgressore e la

contestazione immediata della violazione, il legislatore conferisce

un valore preminente alla prevenzione d'illeciti ulteriori

nell'immediato; e l'effettività della misura sospensiva rimane

assicurata proprio dal ritiro della patente, la quale viene messa

rapidamente a disposizione del prefetto.

L'anticipazione della sanzione risponde dunque alla necessità di

garantire immediatamente le anzidette finalità di prevenzione;

mentre poi l'iter si completa attraverso l'acquisizione degli

ulteriori elementi da parte del prefetto, che possono portare alla

conseguente conferma, oppure alla revoca, del provvedimento adottato

dall'agente. Il che si pone in evidente armonia con il suddescritto

disegno del codice della strada, e sotto nessun profilo può

considerarsi in contrasto col principio di buon andamento della

pubblica amministrazione.

3.2. - Il rimettente lamenta inoltre la mancata previsione della

partecipazione del trasgressore a codesto procedimento, ravvisando in

ciò una difformità da quanto previsto nell'art. 7 della legge 7

agosto 1990, n. 241. E proprio per questo prospetta la violazione

anche dell'art. 3 della Costituzione, adducendo a tertium

comparationis l'ipotesi della demolizione di manufatto abusivo ex

art. 211 dello stesso codice della strada.

In proposito, basta osservare che, a parte la non confrontabilità

delle due situazioni, per la loro evidente diversità obiettiva,

proprio il richiamato art. 211 fa salva, nel comma 2, la facoltà

dell'amministrazione di adottare provvedimenti cautelari anche prima

di procedere alle previste comunicazioni, e nel comma 6 espressamente

prevede che il prefetto può disporre l'esecuzione degli interventi

necessari "nei casi di immediato pericolo per la circolazione".

4. - Neppure l'art. 24 della Costituzione risulta vulnerato,

poiché - come anche di recente questa Corte ha chiarito, in

conformità alla più volte reiterata affermazione del carattere

generale ed onnicomprensivo del rimedio oppositorio ex lege n. 689

del 1981 (cfr., ex plurimis, sentenza n. 31 del 1996) - l'interessato

può immediatamente proporre opposizione al pretore, ai sensi degli

artt. 22 e 23 di tale legge, già avverso il verbale di accertamento

dell'infrazione e di ritiro della patente, chiedendone la

sospensione; e, d'altronde, egli ha diritto, secondo quanto previsto

nel comma 2 del denunciato art. 218, all'immediata riconsegna del

documento ove l'ordinanza di sospensione non venga emessa entro i

venti giorni dal ritiro (v. sentenza n. 276 del 1998).

Paradossale appare poi la tesi del rimettente, secondo cui

costituirebbe fattore compressivo del diritto di difesa la stessa

molteplicità dei rimedi di opposizione, avverso cioè il verbale di

contestazione e ritiro, il provvedimento di sospensione e l'ordinanza

relativa alla sanzione principale. In proposito basta solo notare

come il coordinamento tra i vari giudizi resti comunque assicurato

dalle regole generali di cui agli artt. 40 e 274 cod. proc. civ.;

mentre, nelle ipotesi di opposizioni avverso, rispettivamente, le

sanzioni principale ed accessoria, proposte e decise in tempi

diversi, l'accertamento cronologicamente precedente non può che fare

stato rispetto al successivo, ove ricorrano le condizioni per il

prodursi degli effetti del giudicato.