Sentenza n. 320/1995

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 1, n. 3, del

decreto-legge 22 marzo 1993, n. 71 (Disposizioni in materia di sgravi

contributivi nel Mezzogiorno e di fiscalizzazione degli oneri

sociali), convertito in legge 20 maggio 1993, n. 151, promossi con le

seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 10 novembre 1993 dal Pretore di Bari nel

procedimento civile vertente tra la Gestione commissariale

governativa per le Ferrovie del Sud-Est e servizi automobilistici e

l'INPS iscritta al n. 370 del registro ordinanze 1994 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 26, prima serie

speciale, dell'anno 1994;

2) ordinanza emessa il 10 ottobre 1994 dal Pretore di Avellino

nel procedimento civile vertente tra l'Azienda Trasporti Irpini (ATI)

e l'INPS iscritta al n. 734 del registro ordinanze 1994 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 51, prima serie

speciale, dell'anno 1994;

Visti gli atti di costituzione dell'INPS e dell'ATI, nonché gli

atti di intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 30 maggio 1995 il Giudice relatore

Fernando Santosuosso;

Uditi gli avvocati Vittorio Benevento e Lucio Valerio Moscarini

per l'ATI, Fabio Fonzo per l'INPS e l'Avvocato dello Stato Giuseppe

Stipo per il Presidente del Consiglio dei Ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio civile vertente tra la Gestione

commissariale governativa per le Ferrovie del Sud-Est e servizi

automobilistici e l'INPS, il Pretore di Bari, con ordinanza emessa il

10 novembre 1993, pervenuta alla Corte costituzionale il 1 giugno

1994, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 24, 41, 97 e 113

della Costituzione, questione di legittimità costituzionale

dell'art. 3 della legge 20 maggio 1993, n. 151 (recte: art. 1, n. 3,

del decreto-legge 22 marzo 1993, n. 71 "Disposizioni in materia di

sgravi contributivi nel Mezzogiorno e di fiscalizzazione degli oneri

sociali", convertito in legge 20 maggio 1993, n. 151), nella parte in

cui prevede che il rimborso delle somme dovute a titolo di sgravi

degli oneri sociali in favore delle imprese operanti nel Mezzogiorno

a seguito della sentenza della Corte costituzionale n. 261 del 1991

è effettuato dall'INPS, previa presentazione di domanda, in dieci

rate annuali di pari importo, senza alcun aggravio per rivalutazione

e interessi e senza la possibilità di compensare con le suddette

somme i debiti dell'imprenditore nei confronti dell'Istituto.

Osserva il giudice a quo che la norma impugnata violerebbe l'art.

3 della Costituzione sotto un duplice profilo: in primo luogo perché

attribuisce all'INPS una posizione di privilegio rispetto agli altri

debitori, tenuti al pagamento della rivalutazione e degli interessi;

in secondo luogo perché discrimina le aziende che si giovano della

sentenza n. 261 del 1991 rispetto a quelle che hanno potuto

beneficiare degli sgravi fin dall'inizio.

Sussisterebbe altresì la violazione degli artt. 24 e 113 della

Costituzione dal momento che, per effetto della norma denunciata, il

cittadino viene privato della potestà di chiedere la tutela in

giudizio delle sue posizioni di diritto soggettivo scaturenti dalla

citata sentenza n. 261 del 1991; inoltre, discriminante apparirebbe

l'avere subordinato l'esercizio del diritto alla presentazione di una

domanda all'Istituto volta ad ottenere la restituzione delle somme

dovute. Anche l'art. 97 della Costituzione sarebbe violato, sotto il

profilo dell'obbligo di imparzialità della pubblica amministrazione,

a causa della lunghissima rateizzazione prevista unitamente alla non

consentita possibilità di opporre in compensazione i debiti

dell'imprenditore; infine, la norma sarebbe in contrasto con i

principi sanciti dall'art. 41 della Costituzione.

2. - Nel giudizio avanti alla Corte costituzionale si è

costituito l'INPS concludendo per la non fondatezza della questione.

La difesa dell'INPS, nel riportarsi a quanto già dedotto

nell'analogo giudizio incidentale di legittimità costituzionale

sollevato dal Pretore di Crotone, ha in particolare osservato che è

erroneo parificare la pretesa delle aziende che hanno diritto agli

sgravi a seguito della sentenza n. 261 del 1991 a quella di un

normale creditore, dovendo tenersi conto della natura dello sgravio,

che ha funzione incentivante e di sostegno delle aziende che operano

nel Mezzogiorno, funzione questa, che non può essere assolta dal

riconoscimento ex tunc del diritto agli sgravi.

3. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,

insistendo per la manifesta infondatezza della questione, e

riportandosi a quanto dedotto nell'analogo giudizio di legittimità

costituzionale sollevato dal Pretore di Crotone.

4. - Analoga questione è stata sollevata dal Pretore di Avellino

con ordinanza emessa il 10 ottobre 1994 nel corso di un procedimento

civile vertente tra ATI e INPS.

Rileva il giudice a quo che l'art. 1, comma 3, del decreto-legge

22 marzo 1993, n. 71, convertito in legge 20 maggio 1993, n. 151,

nella parte in cui prevede che le somme dovute dall'INPS a titolo di

sgravi degli oneri sociali per effetto della sentenza n. 261 del 1991

della Corte costituzionale, sono rimborsate in dieci rate annuali

senza alcun aggravio per rivalutazione ed interessi, si pone in

contrasto con gli artt. 3, 23 e 53 della Costituzione, in quanto

"produce un irragionevole pregiudizio nei confronti del soggetto che

ha indebitamente pagato e si trova a subire la decurtazione della

rivalutazione ed interessi che pure costituiscono componenti del

complesso credito previdenziale".

5. - Nel giudizio relativo all'ordinanza del Pretore di Avellino

si sono costituiti sia l'INPS che la parte privata.

La difesa dell'INPS ha osservato che la questione dovrebbe in

primo luogo essere ritenuta inammissibile, sia in quanto l'ordinanza

di rimessione difetta di motivazione in punto di non manifesta

infondatezza della questione, sia perché analoga questione è stata

già dichiarata inammissibile dalla Corte con la sentenza n. 362 del

1994.

Nel merito la questione sarebbe infondata, in quanto la disciplina

della cui legittimità si dubita è di per sé transitoria e limitata

nel tempo e come tale perfettamente legittima sotto il profilo della

costituzionalità, atteso che, secondo la costante giurisprudenza

della Corte, lo stesso fluire del tempo costituisce elemento

differenziatore; a tal proposito sarebbe invero sufficiente

considerare che le aziende interessate al rimborso hanno impostato il

loro esercizio finanziario senza fare affidamento su tale

sopravvenienza attiva. Né sarebbe possibile imputare all'INPS il

ritardo nel conseguimento del beneficio dal momento che, se la

normativa consentiva fin dall'origine di avvalersi dello sgravio e le

imprese non se ne sono avvalse, non possono ora pretendere la

rivalutazione e gli interessi, tanto più che non sussiste un diritto

costituzionalmente protetto alla rivalutazione ed agli interessi

quali "componenti del complesso credito previdenziale". Non

pertinente sarebbe infine il denunciato contrasto con gli artt. 23 e

53 della Costituzione.

La difesa dell'ATI ha insistito per l'accoglimento della questione

rilevando che la norma denunciata non solo si pone in contrasto con

l'art. 3 della Costituzione, ma finisce con il mortificare, ed anzi

con l'obliterare quelle finalità indicate dalla Corte costituzionale

nella richiamata sentenza, disattendendo altresì "il principio di

equo concorso alla spesa pubblica imponendo al privato, leso da un

atto illegittimo della pubblica amministrazione, un sacrificio in

evidente contrasto con gli artt. 23 e 53 della Costituzione".

6. - Anche in tale giudizio è intervenuto il Presidente del

Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura

generale dello Stato, concludendo per l'inammissibilità o

l'infondatezza della questione. La questione sarebbe inammissibile

sia per carenza di adeguata motivazione in punto di non manifesta

infondatezza, sia per il fatto che in base alla sentenza n. 362 del

1994, gli sgravi contributivi riguardano solo le "imprese

industriali" operanti nel Mezzogiorno.

Nel merito, ha osservato la difesa erariale, la norma denunciata

rientra nell'ambito di una scelta discrezionale del legislatore,

ampiamente giustificata dalla posizione di vantaggio nella quale

vengono a trovarsi le aziende per una sopravvenienza attiva non

prevista nei bilanci degli esercizi pregressi.

Inconferente, ancorché del tutto carente di qualsiasi

motivazione, sarebbe, infine, la asserita violazione degli artt. 23 e

53 della Costituzione riferendosi tali norme alla materia tributaria,

estranea alla fattispecie in argomento. Considerato in diritto

1. - La questione sottoposta all'esame di questa Corte è se

l'art. 1, n. 3, del decreto-legge 22 marzo 1993, n. 71 (Disposizioni

in materia di sgravi contributivi nel Mezzogiorno e di

fiscalizzazione degli oneri sociali), convertito in legge 20 maggio

1993, n. 151, nella parte in cui prevede che le somme dovute

dall'INPS a titolo di sgravi contributivi per effetto della sentenza

della Corte costituzionale n. 261 del 1991 siano rimborsate

ratealmente in 10 anni senza oneri per l'Istituto di rivalutazione

monetaria ed interessi e senza la possibilità di compensazione con i

debiti dell'imprenditore nei confronti dell'INPS, sia in contrasto:

a) con l'art. 3 della Costituzione per l'ingiustificato privilegio

accordato all'INPS rispetto ad ogni altro debitore e per la

discriminazione in danno delle imprese aventi titolo al rimborso per

effetto della citata sentenza rispetto a quelle che hanno

originariamente e regolarmente fruito dello sgravio in questione; b)

con gli artt. 24 e 113 della Costituzione perché la non completa

reintegrazione patrimoniale, conseguente alla prevista modalità di

rimborso, comporta l'impossibilità di ottenere esaustiva tutela

giurisdizionale; c) con l'art. 41 della Costituzione per la

limitazione della propria libertà di iniziativa economica che le

imprese, come sopra discriminate, sono costrette a subire; d) con

l'art. 97 della Costituzione perché il privilegio accordato all'INPS

si risolve in un fattore ostacolante rispetto al perseguimento dei

fini di imparzialità e buon andamento dell'azione amministrativa

dell'Istituto; e) con gli artt. 23 e 53 della Costituzione.

2. - I due giudizi vanno riuniti e decisi con unica sentenza

avendo ad oggetto sostanzialmente la stessa questione, ancorché in

ordine a parametri costituzionali non del tutto coincidenti.

3. - Sia la difesa dell'INPS che quella dello Stato hanno dedotto

preliminarmente l'inammissibilità delle questioni sollevate

sostenendo che l'ordinanza del Pretore di Bari difetta di motivazione

in punto di rilevanza, non essendosi il giudice a quo espresso sulla

qualificazione industriale delle imprese interessate agli sgravi,

mentre quella del Pretore di Avellino appare del tutto immotivata

sotto il profilo della non manifesta infondatezza della sollevata

questione di incostituzionalità.

Tali eccezioni vanno disattese, sia considerando che il carattere

di industrialità delle imprese richiedenti il rimborso - presupposto

essenziale della pretesa (v. sentenze di questa Corte nn. 362 del

1994 e 261 del 1991) - costituisce la premessa delle ordinanze di

rimessione che impostano la loro motivazione partendo proprio dalla

prima delle sentenze ora ricordate, sia perché, se pur concisamente,

l'ordinanza del Pretore di Avellino non manca di osservare che la

norma impugnata "produce un irragionevole pregiudizio nei confronti

del soggetto che ha indebitamente pagato e si trova a subire la

decurtazione della rivalutazione e degli interessi che pur

costituiscono componenti del compresso credito previdenziale".

4. - Nel merito la questione è infondata con riferimento a tutti

gli invocati parametri costituzionali.

Per sgombrare subito il campo dalle censure sollevate in

riferimento ai parametri meno conferenti alla sollevata questione, è

appena il caso di osservare che, con riguardo agli artt. 24 e 113

della Costituzione, le esigenze di tutela giurisdizionale non

appaiono violate dal momento che la norma denunziata non attiene ai

limiti processuali di detta tutela; che la denunziata violazione

degli artt. 23 e 53 della Costituzione si appalesa immotivata e

comunque infondata poiché i richiamati principi costituzionali

riguardano la diversa materia tributaria; che, infine, per essere

ritenuto sussistente il contrasto con gli artt. 41 e 97 della

Costituzione è necessario verificare se le scelte discrezionali del

legislatore nel modulare gli incentivi alle diverse imprese, tenendo

conto delle risorse dei pubblici bilanci, siano state o meno

irragionevolmente esercitate.

5. - L'esame della questione va dunque concentrato sulla

denunziata violazione dell'art. 3 della Costituzione, sia perché la

norma impugnata sarebbe viziata da irragionevolezza, sia soprattutto

perché essa determinerebbe una doppia disparità di trattamento: tra

la posizione dell'INPS rispetto a tutti gli altri debitori, e tra le

imprese che hanno potuto pienamente beneficiare degli sgravi e quelle

cui è dovuta la restituzione dei contributi indebitamente pagati.

Nell'argomentare le rispettive tesi, le parti costituite in questo

giudizio hanno diffusamente esaminato il problema sotto molteplici

aspetti: a) se al predetto rimborso da parte dell'INPS debba

applicarsi la normativa relativa agli altri indebiti oggettivi; b) se

allo stesso possa riconoscersi natura previdenziale, con la

conseguenziale disciplina su rivalutazione e interessi; c) se il

diritto alla rivalutazione e agli interessi debba intendersi effetto

connaturale a qualsiasi debito e quindi anche a quello in oggetto; d)

se alle imprese richiedenti non spettino gli sgravi in discussione in

quanto le aziende di trasporto non avrebbero carattere industriale;

e) se, godendo le imprese in questione del beneficio del "ripiano", a

carico dello Stato, dei disavanzi degli esercizi economici, la

eventuale restituzione dei contributi a titolo di sgravi aumentata

della rivalutazione e degli interessi non si traduca in una ulteriore

sopravvenienza attiva.

6. - Questa Corte ritiene che gli accennati aspetti del problema

risultano assorbiti da altre considerazioni più pertinenti alla

presente fattispecie in cui si ravvisa una posizione privilegiata che

la norma riconoscerebbe all'INPS ed alle imprese che hanno già

beneficiato pienamente degli sgravi contributivi.

Il principio costituzionale della parità di trattamento può

ritenersi violato solo quando il legislatore tratta senza

giustificazione in modo diverso situazioni omogenee; nel caso di

specie, tuttavia, è ravvisabile una disomogeneità con riguardo ad

entrambe le posizioni prospettate.

In casi nei quali, in esecuzione di sentenze di questa Corte, il

legislatore ha apprestato la disponibilità di mezzi economici

necessari, tenendo anche conto dell'ampiezza dell'onere richiesto, è

stata ritenuta giustificata l'osservanza di particolari modalità e

ragionevoli limiti, nonché la gradualità corrispondente alle

esigenze di reperimento delle risorse finanziarie (sentenze nn. 103 e

99 del 1995, 243 del 1993).

7. - Nella specie, il legislatore, nelle sue discrezionali scelte

di politica economica, aveva emanato norme di favore per determinate

imprese sgravandole dall'onere di corrispondere contributi sociali

per incentivare la produzione e sviluppare l'occupazione. Le altre

imprese escluse dal beneficio provvidero a realizzare i loro

programmi di produzione ripartendo costi e ricavi secondo

l'impostazione dei rispettivi bilanci. La successiva estensione degli

stessi benefici a queste imprese, conseguente alla sentenza n. 261

del 1991, si differenzia da quella situazione originaria poiché il

rimborso a distanza di tempo dei contributi già versati non consegue

più quelle stesse finalità sociali che giustificavano lo sgravio

contestuale allo sviluppo della produzione ed al corrispondente

livello occupazionale.

La sopravvenuta legge n. 151 del 1993 ha disciplinato gli effetti

derivanti dalla pronuncia della Corte costituzionale tenendo conto,

per un verso, dell'esigenza di ristabilire un certo equilibrio fra le

imprese, e, per altro verso, della mutata logica di erogazione delle

nuove provvidenze, non essendo più possibile "ora per allora"

incentivare produzione e occupazione. In questa diversa prospettiva,

e considerate anche le accennate esigenze di reperimento delle

necessarie risorse finanziarie, il legislatore ha giustificatamente

previsto limiti e gradualità nella concessione di tali sopravvenute

erogazioni.

8. - Se, pertanto, non si ravvisa la lamentata violazione

dell'art. 3 della Costituzione nella previsione del rimborso dei

contributi "senza alcun aggravio per rivalutazione e interessi",

parimenti deve ritenersi - per gli stessi motivi già esposti -

giustificato che detti rimborsi avvengano con ulteriori limiti, e

cioè in modo rateizzato e senza possibilità di compensazione.