Sentenza n. 31/1996

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale dell'articolo 223, comma

5, del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della

strada), come modificato dal decreto legislativo 10 settembre 1993,

n. 360, promossi con ordinanze emesse il 1 febbraio 1995 dal Pretore

di Salerno, il 29 marzo 1995 dal Pretore di Bologna e il 15 aprile

1995 dal Pretore di La Spezia, rispettivamente iscritte ai nn. 174,

335 e 487 del registro ordinanze 1995 e pubblicate nelle Gazzette

Ufficiali della Repubblica nn. 14, 24 e 37, prima serie speciale,

dell'anno 1995;

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella camera di consiglio del 24 gennaio 1995 il Giudice

relatore Cesare Ruperto;

Ritenuto in fatto

1.1. - Nel corso di un procedimento civile di opposizione ex lege

n. 689 del 1981 avverso un provvedimento prefettizio di sospensione

provvisoria della validità della patente di guida di un

automobilista (a seguito di un sinistro stradale da cui erano

conseguite lesioni personali), il Pretore di Salerno, con ordinanza

emessa il 1 febbraio 1995, ha sollevato - in riferimento agli artt.

3, 24 e 102, primo e secondo comma, della Costituzione - questione di

legittimità costituzionale dell'art. 223, comma 5, del decreto

legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della strada), come

modificato dal decreto legislativo 10 settembre 1993, n. 360, nella

parte in cui esclude la tutela giurisdizionale contro i menzionati

provvedimenti prefettizi in caso di lesioni od omicidio colposi per

violazione delle norme del codice della strada.

Il giudice a quo afferma, preliminarmente, la rilevanza della

questione, poiché il dato testuale della norma censurata prevede

esclusivamente il rimedio del ricorso al Ministro dei trasporti; e

ciò contrariamente a quando il provvedimento venga emanato ai sensi

del comma 3 dello stesso art. 223 (vale a dire in presenza di

sanzione non collegata a sinistri che abbiano dato luogo a lesioni

personali o omicidio colposi). Per cui, nella fattispecie,

l'applicazione della disposizione renderebbe inammissibile la

dispiegata domanda, come eccepito dalla Prefettura resistente.

Secondo il rimettente, poi, la norma impugnata si porrebbe in

contrasto con l'art. 3 della Costituzione, là dove tratta in maniera

diversa i casi (del tutto analoghi) di irrogazione della sanzione (di

identica natura) della sospensione provvisoria della validità della

patente a seconda che essa consegua o meno a reati di lesioni

personali o omicidio colposi per violazione della norma del codice

stradale. La stessa norma violerebbe, altresì, gli artt. 24 e 102,

primo e secondo comma, della Costituzione, in quanto sottrarrebbe

ingiustificatamente al controllo dell'autorità giudiziaria ordinaria

il provvedimento prefettizio nelle fattispecie de quibus, demandando

anzi ad un'autorità amministrativa l'irrogazione di una vera e

propria sanzione accessoria, sulla base di una delibazione della

colpevolezza dell'imputato, riservata invece al giudice penale

procedente.

1.2. - In altro analogo procedimento di opposizione, il Pretore di

Bologna, con ordinanza emessa il 29 marzo 1995, ha sollevato - in

riferimento agli artt. 3, 24 e 102 della Costituzione - questione di

legittimità del citato art. 223, comma 5, del decreto legislativo n.

285 del 1992, nella parte in cui tale norma esclude l'opposizione al

Pretore, ai sensi del precedente art. 205, nei confronti del

provvedimento provvisorio di sospensione della patente di guida

adottato in presenza delle ipotesi di reato previste dal comma 2

dell'art. 222 dello stesso testo.

Il rimettente ritiene la rilevanza della questione, in base a

motivazioni sostanzialmente conformi a quelle svolte dal Pretore di

Salerno, non superabili facendo ricorso all'interpretazione

adeguatrice offerta in più occasioni da questa Corte (con le

sentenze n. 255 e n. 311 del 1994) - secondo la quale l'opposizione

davanti all'autorità giudiziaria non è subordinata al previo

esperimento del ricorso amministrativo - dal momento che, altrimenti,

si priverebbe di significato il diverso regime previsto dalla stessa

norma per l'ipotesi della sospensione adottata ai sensi del comma 3.

Il Pretore a quo osserva inoltre come la norma censurata sia

l'unica disposizione contenuta nel vigente codice della strada (anche

a seguito delle modifiche introdotte dal decreto legislativo n. 360

del 1993), che esclude l'impugnabilità davanti al Pretore, in

funzione di giudice dell'opposizione, del provvedimento di

sospensione della patente.

Per il rimettente, la norma de qua comprimerebbe il diritto di

difesa (di cui all'art. 24 della Costituzione), in quanto la tutela

offerta dal ricorso al Ministro dei trasporti non potrebbe essere

equiparata, quanto a garanzia di terzietà e di indipendenza e ad

ampiezza di poteri istruttori, a quella giurisdizionale assicurata

dagli artt. 22 e seguente della legge n. 689 del 1981.

1.3. - Ancora in altro procedimento di opposizione, il Pretore di

La Spezia, con ordinanza emessa il 15 aprile 1995, ha censurato il

citato art. 223, comma 5, per contrasto con gli artt. 3 e 24 della

Costituzione.

Premette il rimettente che il dato testuale della norma impugnata

è tale da escludere la possibilità (avverso il provvedimento di

sospensione provvisoria della patente adottato nei casi di lesioni

personali od omicidio colposi derivati dalla violazione del codice

della strada) di ricorrere al Pretore nelle forme della legge n. 689

del 1981, dovendosi viceversa ritenere ammessa la tutela ordinaria

nei confronti dei provvedimenti della pubblica amministrazione, di

fronte al TAR, adito quale giudice con competenza generale di

legittimità per il sindacato sugli atti amministrativi.

Tuttavia, secondo il giudice a quo, la differenza strutturale dei

due procedimenti renderebbe comunque migliore per il privato - in

ragione della pienezza di valutazione della questione di merito da

parte del Pretore, mediante lo svolgimento di un'istruttoria tesa,

attraverso l'utilizzazione di mezzi estremamente significativi di

prova e di giudizio, quali la testimonianza e la perizia tecnica

(preclusa nel giudizio amministrativo), nonché dell'esenzione

fiscale, non prevista per i ricorsi davanti al TAR - il processo

previsto dalla legge sulla depenalizzazione. Per cui, il diverso

trattamento destinato dalla norma impugnata per le fattispecie in

questione, che non presentano differenze significative rispetto a

quelle regolate dal comma 3 dell'art. 223, risulterebbe penalizzante

in maniera non giustificata ed irrazionale, restandone altresì

pregiudicato il diritto di difesa della situazione soggettiva del

privato. E, sotto altro aspetto, anche lo stesso ricorso preventivo

al Ministro dei trasporti, stabilito per i soli casi di sospensione

della patente de quibus, si configurerebbe come lesivo del diritto di

difesa e del principio di uguaglianza.

Relativamente al profilo della rilevanza, osserva il Pretore di La

Spezia che l'applicazione della normativa censurata comporterebbe,

nel giudizio a quo, la declaratoria del difetto di giurisdizione in

capo alla autorità giudiziaria ordinaria o comunque

dell'inammissibilità dell'azione per mancato esperimento dei rimedi

in via amministrativa. Inoltre, pur se all'atto dell'emanazione

dell'ordinanza di rimessione il ricorrente ha scontato la sanzione

irrogatagli, permane l'interesse del medesimo ad ottenere una

pronuncia di merito opponibile al Prefetto ed idonea ad evitare o

rimuovere gli effetti conseguenti all'iscrizione del provvedimento

sulla patente.

2. - In tutti i giudizi è intervenuto - con atti di contenuto

identico - il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato

dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha concluso chiedendo che

la questione sia dichiarata manifestamente infondata. E ciò perché

la disposizione censurata dovrebbe essere interpretata, non nel senso

di escludere il ricorso giurisdizionale, sempre esperibile, ma solo

in quello di consentire, attraverso un riesame immediato del

provvedimento alla luce delle censure esposte in sede di ricorso

gerarchico, un rimedio meno oneroso e più rapido dell'azione

giudiziaria, come tale conforme all'esigenza di tutela del traffico e

della pubblica incolumità. Considerato in diritto

1. - Chiamati a pronunciarsi in sede di giudizio di opposizione ex

artt. 22 e 23 della legge n. 689 del 1981, i Pretori di Salerno e di

Bologna (r.o.. n. 174 e n. 335 del 1995) dubitano della legittimità

costituzionale dell'art. 223, comma 5, del decreto legislativo 30

aprile 1992, n. 285, così come modificato dal decreto legislativo 10

settembre 1993, n. 360, nella parte in cui escluderebbe la tutela

giurisdizionale contro i provvedimenti prefettizi di sospensione

provvisoria della validità della patente di guida in caso di lesioni

personali od omicidio colposi, derivati dalla violazione di norme del

codice della strada.

Secondo i rimettenti, la norma impugnata contrasterebbe:

a) con l'art. 3 della Costituzione, trattando in maniera

ingiustificatamente diversa i provvedimenti concernenti la

sospensione provvisoria della patente, a seconda che essi conseguano

a reati di lesioni personali e di omicidio colposi, oppure ad altri

reati;

b) con l'art. 24 della Costituzione, in quanto la tutela offerta

dal ricorso al Ministro dei trasporti non può essere equiparata a

quella giurisdizionale;

c) con l'art. 102 della Costituzione, sottraendo

ingiustificatamente il provvedimento prefettizio de quo al controllo

dell'autorità giudiziaria ordinaria (vieppiù nelle forme speciali

di cui agli artt. 22 e seguente della legge n. 689 del 1981,

richiamate dall'art. 205 dello stesso codice della strada).

In analogo giudizio di opposizione, il Pretore di La Spezia (R.O.

n. 487 del 1995) censura il citato art. 223, comma 5, nella parte in

cui esclude la possibilità di ricorrere al Pretore nelle forme della

legge n. 689 del 1981 avverso i predetti provvedimenti di sospensione

della patente, che dunque rimarrebbero coperti dalla tutela davanti

al TAR, quale giudice con competenza generale per il sindacato di

legittimità sui provvedimenti della pubblica amministrazione lesivi

di interessi legittimi. La norma sarebbe costituzionalmente

illegittima in riferimento agli artt. 3 e 24 della Costituzione,

poiché il diverso trattamento processuale riservato a tali casi di

sospensione della patente - che non presentano significative

differenze rispetto a quelli regolati dal comma 3 dello stesso art.

223 - risulterebbe penalizzante per il privato in maniera non

giustificata e irrazionale, e perché comunque resterebbe

pregiudicato il diritto di difesa di una situazione soggettiva, anche

sotto il diverso profilo della subordinazione dell'esercizio della

tutela giurisdizionale al preventivo ricorso amministrativo al

Ministro dei trasporti.

2. - Le ordinanze di rimessione prospettano, pur sotto profili in

parte diversi, questioni analoghe, tutte attinenti alla stessa

disposizione legislativa; pertanto i relativi giudizi vanno riuniti

per essere congiuntamente trattati e decisi.

3.1. - Le questioni non sono fondate, nei sensi di cui appresso.

3.2. - Al complessivo sistema di irrogazione delle sanzioni

amministrative pecuniarie e di quelle accessorie, conseguenti a

violazioni delle norme di disciplina della circolazione stradale,

risulta intimamente riconnessa la generale previsione - contenuta

nell'art. 205, comma 3, del decreto legislativo n. 285 del 1992,

così come integrato e modificato dal decreto legislativo n. 360 del

1993 - del rimedio dell'opposizione regolata dagli artt. 22 e 23

della legge n. 689 del 1981.

L'omogeneità della previsione di accesso a tale forma di tutela

giurisdizionale è riaffermata dal successivo art. 218, secondo cui

avverso i provvedimenti prefettizi di sospensione della patente di

guida, adottati quale sanzione accessoria a sanzioni amministrative

pecuniarie, "è ammessa opposizione ai sensi dell'art. 205".

Previsione, questa, che ulteriormente viene ribadita dall'ultimo

periodo del denunciato art. 223, comma 5, con riferimento

all'impugnabilità del provvedimento di sospensione provvisoria della

patente, adottato ai sensi del comma 3 dello stesso articolo, cioè

con riguardo alle "altre ipotesi di reato per le quali è prevista

sanzione amministrativa accessoria della sospensione o della revoca

della patente di guida".

Un'interpretazione della denunciata disposizione, che escludesse la

specifica tutela approntata dagli artt. 22 e 23 della legge n. 689

del 1981 (di contenuto rescissorio e caratterizzata dai peculiari

poteri officiosi affidati al Pretore, nonché dall'ampia area di

incidenza della pronuncia sul provvedimento amministrativo) per i

soli casi in cui dalla violazione delle norme di circolazione

stradale siano derivati lesioni personali od omicidio colposi,

urterebbe palesemente contro la delineata omogeneità del sistema,

determinando una divaricazione delle forme di ricorso al giudice (e

conseguentemente dei relativi regimi probatori e poteri decisori),

che non troverebbe giustificazione alcuna, tanto più ove si

consideri la maggiore complessità dell'attività istruttoria di

ricostruzione e di valutazione (anche tecnico-peritale) del fatto

produttivo delle lesioni o dell'omicidio colposi, rispetto a quella

concernente le altre ipotesi di reato indicate nella denunciata

norma.

La coerenza del complessivo impianto delle garanzie costruito dal

nuovo codice della strada rimane viceversa integra ove, al contrario,

si ritenga estesa anche ai provvedimenti adottati ex art. 223, comma

2, la possibilità di accesso alla indicata tutela davanti al

Pretore. Tutela che, del resto, da nessun dato normativo risulta

espressamente esclusa, e che sarebbe arbitrario considerare

implicitamente non ammessa per il solo fatto che nella parte finale

del successivo comma 5 si ammette invece testualmente l'opposizione

ai sensi dell'art. 205 avverso il provvedimento di sospensione

disposto "nelle altre ipotesi di reato" indicate nel comma 3.

Giova ricordare che tali altre ipotesi non erano contemplate

nell'originario testo dell'art. 223, il quale trattava solo delle

sospensioni disposte nelle ipotesi di reato regolate dall'art. 222,

commi 2 e 3, cioè nei soli casi di lesioni o di omicidio colposi.

Per cui quell'espressa previsione può essere ragionevolmente

ricondotta all'intendimento del legislatore del 1993 di sottolineare

che, in dette ipotesi, è bensì escluso il ricorso al Ministero dei

trasporti previsto avverso il provvedimento di sospensione della

patente di cui al comma 2, ma rimane pur sempre ammessa l'opposizione

ai sensi dell'art. 205. Opposizione che - stante il generale

richiamo fatto a questa stessa norma dall'art. 218, comma 5 -

costituisce rimedio esperibile contro tutti i provvedimenti di

sospensione della patente, e dunque è da considerarsi ammessa sempre

che non venga espressamente esclusa in singole fattispecie.

Accogliendo - nell'assenza di un diritto vivente, non ancora

formatosi in argomento - una consimile lettura adeguatrice della

denunciata norma, in aderenza alla ratio della norma stessa e di

tutto il sistema, rimane superato il dubbio di legittimità

prospettato in parte qua con le ordinanze di rimessione. E che per

tale interpretazione occorra optare, piuttosto che per quella

contraria presupposta da dette ordinanze, discende dal generale

principio ermeneutico, già enunciato e più volte ribadito da questa

Corte, secondo cui il giudice, nel procedere alla ricognizione del

contenuto normativo della disposizione da applicare, deve

costantemente essere guidato dalla preminente esigenza del rispetto

dei princìpi costituzionali e quindi, ove un'interpretazione si

riveli confliggente con alcuno di essi, è tenuto ad adottare le

possibili letture alternative ritenute aderenti al parametro

costituzionale, altrimenti vulnerato (v., fra le tante, sentenze n.

499 e n. 149 del 1994).

3.3. - Il necessario ricorso al detto generale principio

ermeneutico vale anche per superare il diverso dubbio

d'illegittimità costituzionale, prospettato dal solo Pretore di La

Spezia, relativamente all'asserita subordinazione dell'esercizio

dell'azione giudiziaria alla preventiva proposizione del ricorso

amministrativo diretto al Ministro dei trasporti.

Al riguardo è da rammentare che proprio in materia di

ricorribilità alla tutela giurisdizionale avverso provvedimenti

sanzionatori di violazioni del codice della strada, questa Corte ha

già ripetutamente precisato, per il caso di previsione legislativa

del previo esperimento di ricorsi amministrativi, che allorquando non

siano comminate in modo espresso la preclusione o la decadenza della

tutela giudiziaria, questa deve comunque ritenersi implicitamente

consentita, in quanto diretta esplicazione dei princìpi proclamati

dall'art. 24 della Costituzione, cui l'intero sistema delle garanzie

deve essere adeguato (sentenze nn. 311 e 255 del 1994 e ordinanza n.

315 del 1995).

Nella specie, la norma censurata non contiene preclusioni o

condizionamenti di sorta; e dunque il giudice non è tenuto alla

lettura restrittiva datane dal rimettente, che appare in netto

contrasto con la interpretazione adeguatrice come sopra fornita dalla

Corte, conformandosi alla quale viceversa si dissolvono i prospettati

dubbi di illegittimità costituzionale.