Sentenza n. 304/1986

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 15 della legge

della Regione Emilia-Romagna 14 maggio 1975, n. 30 (Disciplina

dell'assistenza ospedaliera gestita dalla Regione Emilia-Romagna) e

dell'art. 2 della legge della Regione Puglia 15 novembre 1977, n. 36

(Modifica legge regionale 31 marzo 1973, n. 8) promossi con le

seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 17 aprile 1979 dal Pretore di Rimini nel

procedimento civile vertente tra Giavolucci Sergio e Pirroni

Giuseppe, iscritta al n. 575 del registro ordinanze 1979 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 284 dell'anno 1979;

2) quattro ordinanze emesse rispettivamente il 7 marzo (n. 2

ord.), il 29 dicembre 1983 e il 5 luglio 1984 dal Pretore di Forlì

nei procedimenti civili vertenti tra Ravaioli Giovanni, Ricci

Ermenegildo, Stradaroli Delmo c/ U.S.L. n. 38 e Regali Enzo c/ Ente

Ospedaliero G.B. Morgagni ed altra, iscritte ai nn. 414 e 415 del

registro ordinanze 1983 e ai nn. 482 e 1157 del registro ordinanze

1984 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 281

dell'anno 1983, n. 266 dell'anno 1984 e n. 59-bis dell'anno 1985;

3) ordinanza emessa il 18 maggio 1983 dal Pretore di Lecce nel

procedimento civile vertente tra S.p.a. La Fiduciaria e la Regione

Puglia, iscritta al n. 1293 del registro ordinanze 1984 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 91-bis dell'anno 1985;

Visti gli atti di costituzione della Regione Emilia-Romagna;

Udito nell'udienza pubblica del 10 dicembre 1986 il Giudice

relatore Antonio Baldassarre;

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza del 17 aprile 1979 il Pretore di Rimini ha

sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 15 della

legge regionale dell'Emilia-Romagna 14 maggio 1975 n. 30 (Disciplina

dell'assistenza ospedaliera gestita dalla Regione Emilia-Romagna),

laddove prevede, per il recupero del proprio credito pari agli oneri

relativi

all'assistenza sanitaria erogata, il ricorso alla procedura coattiva

di cui al r.d. 14 aprile 1910, n. 639. Il giudizio era stato

introdotto a seguito di opposizione ad ingiunzione di pagamento

emessa dall'Ente ospedaliero "Ospedale Infermi di Rimini" nei

confronti di Sergio Giavolucci, ritenuto responsabile delle lesioni

riportate da Carlo Ghinelli ricoverato in ospedale.

Nell'ordinanza di rimessione si prospetta la lesione:

a) dell'art. 24 Cost. per il fatto che l'ingiunzione è emessa

senza contraddittorio;

b) dell'art. 3 Cost. perché, quando un terzo cagiona lesione ad

un'altra persona, quest'ultima, diversamente dall'Ospedale, lo deve

convenire davanti al giudice ordinario senza potersi avvalere del

procedimento ingiuntivo;

c) dell'art. 117 Cost., perché l'applicazione della procedura

coattiva di cui al r.d. n. 639 del 1910 a soggetti terzi, vale a dire

a soggetti non legati da alcun rapporto - tributario o contrattuale

che sia - con il soggetto che ordina il pagamento, violerebbe il

limite dei principi fondamentali.

1.1. - Si è costituito in giudizio il Presidente della Regione

Emilia-Romagna chiedendo che la Corte dichiari, in via preliminare,

il difetto di rilevanza (art. 23, secondo comma l. 11 marzo 1953, n.

87) e comunque l'infondatezza della questione predetta.

Secondo la Regione Emilia-Romagna la questione sollevata non

sarebbe rilevante perché il giudizio di opposizione poteva essere

definito indipendentemente dalla questione di costituzionalità, dato

che già risultava dagli atti di causa la prova della completa

estraneità del Giavolucci al fatto generatore delle lesioni.

A proposito della presunta violazione dell'art. 24 Cost., la

Regione osserva che tale norma costituzionale non risulterebbe

violata giacché l'ingiunzione, determinando una semplice inversione

dell'iniziativa del contraddittorio, non priva il cittadino del

diritto di difesa. Né, sempre secondo la medesima Regione, potrebbe

ravvisarsi una violazione dell'art. 3 Cost. perché l'ingiunzione

può essere utilizzata limitatamente alla riscossione di un credito

dell'ente pubblico per rimborso delle spese di ospedalità e non per

il risarcimento del danno cagionato da lesioni personali.

E, infine, non risulterebbe violato neppure il limite dei principi

fondamentali di cui all'art. 117 Cost. dal momento che rientrerebbero

sicuramente tra i principi della legislazione statale tanto quello

fissato dal r.d. 14 ottobre 1910, n. 639, quanto quello codificato

dall'art. 635 c.p.c., secondo il quale l'ente pubblico può fare

generale ricorso alla procedura di ingiunzione sulla base dei propri

libri e registri.

2. - Con quattro ordinanze, in data rispettivamente 7 marzo 1983

(due), 29 dicembre 1983 e 5 luglio 1984 il Pretore di Forlì ha

sollevato questione di legittimità costituzionale del cit. art. 15,

quarto comma, della legge della Regione Emilia-Romagna n. 30 del

1975. I giudizi sono stati introdotti a seguito di opposizione a

quattro ingiunzioni di pagamento emesse dalla U.S.L. n. 38 di Forlì

nei confronti, rispettivamente, di Giovanni Ravaioli, Ermenegildo

Ricci, Enzo Regali e Delmo Stradaroli ritenuti responsabili di

lesioni riportate rispettivamente da Pietro Gori, Gianfranco

Bendandi, Antonio Mengozzi e Aldo Orlati ricoverati in ospedale.

Nelle prime tre ordinanze di rimessione si prospetta la lesione

dell'art. 117, primo comma Cost. Secondo i giudici a quibus, infatti,

mentre il r.d. n. 639 del 1910, richiamato dalla norma regionale,

comporterebbe una logica presunzione di legittimità della

determinazione sia del credito sia della persona dell'obbligato, la

quale si baserebbe sui dati derivanti dalla stessa attività

amministrativa dell'ente che procede alla riscossione, al contrario,

nel caso della legge regionale in esame, nessuna presunzione di

legittimità dell'indicazione dell'obbligato al pagamento potrebbe

razionalmente giustificarsi, dato che l'accertamento

dell'imputabilità al terzo preteso obbligato esulerebbe del tutto

dall'attività amministrativa dell'ente creditore.

Nella quarta ordinanza (5 luglio 1984), oltre ai profili appena

ricordati, si prospetta anche la lesione dell'art. 24 Cost., in

quanto risulterebbe menomato il diritto di difesa del terzo, autore

della condotta illecita, in conseguenza della possibilità offerta

dalla legge regionale alla U.S.L. di precostituirsi un titolo che non

riguarda direttamente la controparte di un rapporto contrattuale

obbligatorio, ma un terzo, a prescindere da qualsiasi intervento

dell'Autorità Giudiziaria.

2.1. - La Regione Emilia-Romagna si è costituita ritualmente solo

nei giudizi introdotti dalle due ordinanze del 7 marzo 1983: non si

è costituita invece nel giudizio introdotto dalla ordinanza del 29

dicembre 1983 e si è costituita fuori termine nell'ultimo giudizio.

La richiesta della Regione è stata nel senso della irrilevanza

delle questioni proposte e della loro infondatezza, in termini non

dissimili da quelli già esposti al n. 1.1.

3. - Con ordinanza del 18 maggio 1983 il Pretore di Lecce ha

sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 2 della

legge della Regione Puglia 15 novembre 1977 n. 36 in forza del quale,

per la riscossione coattiva

delle entrate, l'Ufficio regionale del contenzioso si avvale delle

norme contenute nel già menzionato T.U. 4 aprile 1910, n. 639. Il

giudizio era stato introdotto a seguito di opposizione ad ingiunzione

proposta dalla compagnia di assicurazione ("La Fiduciaria" S.p.a.) di

Angelo Zimbari, ritenuto responsabile dell'incidente stradale che

aveva determinato il ricovero ospedaliero di Antonio Accoto.

Nell'ordinanza di rimessione si prospetta la lesione degli

articoli 117 (limite della materia) e 102 della Costituzione. Il

limite della materia sarebbe violato perché la norma impugnata

introdurrebbe, in tutti i casi in cui le somme siano dovute per

rivalsa nei confronti di terzi a seguito di fatti illeciti, una

deroga alle norme processuali, che è materia riservata alla legge

stradale. L'art. 102 Cost. sarebbe violato perché la regione,

nell'avvalersi della procedura coattiva di cui al r.d. n. 639 del

1910, produrrebbe un atto comportante affermazione di responsabilità

di un terzo che, come tale, sarebbe di natura sostanzialmente

giurisdizionale. La norma regionale, in altre parole, avrebbe violato

la riserva di giurisdizione statale per l'accertamento delle

responsabilità del terzo, nelle ipotesi in cui il credito della

Regione fosse originato da diritti di rivalsa per fatti illeciti.

Nessuna delle parti si è costituita.

4. - Alla pubblica udienza del 10 dicembre 1986, nella quale ha

svolto la relazione il giudice Antonio Baldassarre, nessuna delle

parti è comparsa. Considerato in diritto

1. - Le sei ordinanze dei giudici a quibus prospettano

l'illegittimità costituzionale di due disposizioni ponendo a questa

Corte una medesima questione: se le leggi regionali possano prevedere

l'utilizzazione della procedura coattiva disposta dal testo unico

sulle entrate patrimoniali dello Stato (r.d. 14 aprile 1910, n. 639)

al fine di recuperare, presso terzi responsabili, propri crediti

nascenti dalla prestazione di servizi ospedalieri (c.d. rivalsa

ospedaliera).

I profili per i quali le predette disposizioni di legge regionale

sono sospettate di incostituzionalità sono riferiti a diversi

articoli della Costituzione: l'art. 117 (violazione dei principi

fondamentali stabiliti dalle leggi statali e del limite delle materie

attribuite alla competenza legislativa regionale), l'art. 3

(disparità di trattamento fra i soggetti pubblici che possono fare

ricorso all'ingiunzione di pagamento e i soggetti privati che non

possono utilizzare tale procedura coattiva), l'art. 24 (violazione

del diritto di difesa in quanto l'ingiunzione è emessa senza

contraddittorio e non colpisce, in ipotesi, la controparte di un

rapporto contrattuale, ma un terzo) e l'art. 102 (violazione della

riserva stradale delle funzioni giurisdizionali con la previsione di

atti, come l'imputazione di responsabilità del terzo e l'ingiunzione

di pagamento, ritenuti di natura giurisdizionale).

2. - Le questioni, riunite in un medesimo giudizio per l'identità

del loro oggetto, sono comunque inammissibili.

Come ripetutamente affermato da questa Corte (sentenze n.

108/1957; n. 122/1976; n. 1/1977; n. 228/1985), ogni volta che nelle

ordinanze di rimessione viene denunciata una disposizione in luogo di

un'altra o, comunque, si omette di includere nella denuncia una

disposizione anch'essa applicabile (aberratio ictus), si versa in

un'ipotesi di irrelevanza della questione, poiché, qualunque dovesse

essere la pronunzia nel merito in relazione alle incostituzionalità

prospettate, rimarrebbe egualmente ferma, ai fini della definizione

del giudizio a quo, l'applicabilità di norme contenute in

disposizioni diverse da quelle denunciate.

Più in particolare, questa Corte ha applicato tali criteri di

giudizio non solo nel caso di norme del tutto diverse e autonome

l'una dall'altra, ma anche nell'ipotesi di impugnazione di una

disposizione di attuazione o di una norma meramente riproduttiva,

anche se diversamente collocate nel sistema delle fonti, rispetto a

quella principale non colpita dalla denunzia di illegittimità

costituzionale (sent. n. 1/1977).

Nel caso di specie le ordinanze di rimessione prospettano

l'incostituzionalità di due disposizioni di legge regionale che

contengono una formulazione che richiama l'applicabilità alle

Regioni, ai fini del recupero di crediti sorti a seguito della

prestazione di servizi ospedalieri, della procedura coattiva prevista

dal r.d. n. 639 del 1910. Si tratta di una formulazione, attualmente

presente in centinaia di leggi regionali vigenti in diversi campi

(come ad esempio, le revoche di contributi regionali in vari settori,

il recupero di spese sostenute dalle Regioni per interventi che

dovevano essere operati dai privati il recupero di spese relative ad

esecuzioni in danno o di somme dovute da concessionari o per sanzioni

amministrative, il recupero di spese di ricovero ospedaliero

sostenute a favore di non aventi diritto all'assistenza sanitaria),

che tuttavia non esprime la norma da applicare al caso di specie, ma

contiene piuttosto un richiamo ad abundantiam alle disposizioni

statali costituenti l'unica e vera fonte normativa del rapporto

dedotto nei giudizi a quibus vale a dire il r.d. n. 639 del 1910

(Testo Unico delle disposizioni di legge relative alla riscossione

delle entrate patrimoniali dello Stato).

Quest'ultimo, al suo art. 1, dispone espressamente che "i sistemi

di procedura coattiva (...) per la riscossione delle entrate

patrimoniali dello Stato (...), delle Provincie, dei Comuni e delle

istituzioni pubbliche di beneficenza sono abrogati e sostituiti dalle

disposizioni delle presente legge, le quali sono applicabili anche ai

proventi del Demanio

pubblico e dei pubblici servizi esercitati dallo Stato e dagli enti

sopra menzionati". Secondo una giurisprudenza pacifica del giudice

ordinario, confortata da una legislazione interpretativa

sostanzialmente conforme (art. 8 d.P.R. 25 giugno 1953, n. 492) e da

una dottrina pressoché unanime, il predetto art. 1 r.d. n. 639/1910

ha esteso l'applicabilità della procedura coattiva anche al recupero

dei crediti maturati a seguito della prestazione di servizi pubblici

erogati dalle Regioni e, quindi, al recupero delle spese di

ospedalità. Pertanto, le disposizioni applicabili al caso dedotto

nel giudizio a quo sono quelle, appena ricordate, contenute nel r.d.

n. 639/1910, le quali prevedono anche per le Regioni la possibilità

di ricorrere alla procedura coattiva per le proprie entrate

patrimoniali e per il recupero delle spese operate a fronte

dell'erogazione di servizi pubblici. Queste disposizioni, le quali

sono ovviamente applicabili soltanto ove ne ricorrano i presupposti

di diritto e di fatto - e, in particolare, quando il credito sia

certo, liquido ed esigibile - rispondono chiaramente alla volontà

del legislatore statale di garantire il buon andamento e la massima

speditezza possibile dell'azione amminstrativa dello Stato e degli

enti pubblici sopra menzionati.

3. - Rispetto a tali disposizioni di legge statale, che non

rientrano nell'oggetto della denunzia di incostituzionalità, le

norme di leggi regionali impugnate non possono essere minimanente

considerate "norme di rinvio", quantomeno in un senso tecnico

giuridico. Queste, infatti, presuppongono una situazione che, in

mancanza del "rinvio" medesimo, non potrebbe esser minimamente

disciplinata dalle disposizioni o dagli atti normativi cui il

"rinvio" fa riferimento. Nel caso, invece, le norme del r.d. n.

639/1910 sono applicabili di per sé alle Regioni e non abbisognano,

a tal fine, di alcuna forma di intermediazione normativa da parte

delle Regioni stesse. Ciò esclude che, in ipotesi, possa trovare

applicazione la problematica del "rinvio" delle leggi regionali a

quelle statali, sulla quale questa Corte si è già soffermata in

passato (sent. n. 128/1963). Né è possibile configurare in questo

caso l'ipotesi di norme regionali di attuazione o addirittura

"correttive" rispetto a quelle statali, poiché nessuna delle

disposizioni denunziate contiene previsioni senza le quali non

potrebbero trovare applicazione le norme del r.d. n. 639/1910 e,

tantomeno, presenta disposizioni in deroga o semplicemente

limitative, modificative o integrative rispetto a quelle statali. E

neppure si riscontrano nelle disposizioni impugnate norme meramente

riproduttive che, anche se in passato, come si è prima ricordato,

sono state ritenute da questa Corte tali da precludere l'estensione

del sindacato di costituzionalità alle norme riprodotte e non

denunziate (sent. 1/1977), potrebbero indurre ipoteticamente ad un

atteggiamento meno severo ove si segiusse una dottrina che appare

incline a dare un'importanza prevalente all'identità sostanziale del

loro contenuto normativo anziché alla differenza formale delle

distinte disposizioni che le contengono (sempreché, ovviamente, si

tratti di norme aventi lo stesso valore giuridico). Al contrario, nel

caso di specie si ha a che fare con un richiamo a disposizioni

statali, le quali, applicandosi ex se anche alle Regioni, rendono il

richiamo stesso come assolutamente privo di significato normativo. Si

tratta, più precisamente, di un riferimento utile, volto a

facilitare presso gli operatori giuridici l'individuazione delle

norme (statali) da applicare al caso concreto o, per usare la

terminologia più comune in dottrina, di un "rinvio improprio" o

"dichiarativo".

In una situazione del genere, come ha già notato questa Corte

(sent. n. 122/1976), non ricorrono neppure i presupposti perché si

possa sollevare incidentalmente una questione di costituzionalità

nel corso del giudizio, poiché tale possiblità si dà soltanto

quando la Corte dubiti della costituzionalità di una norma diversa

da quella impugnata che tuttavia appaia pregiudiziale rispetto alla

decisione finale, nel senso che sia necessariamente applicabile

nell'iter logico di definizione della questione principale. Qui,

infatti, non è nemmeno ipotizzabile un qualche rapporto di

pregiudizialità tra le disposizioni regionali denunziate e quelle

statali disciplinanti la procedura coattiva, poiché in realtà sono

soltanto queste ultime a dover essere applicate al rapporto dedotto

in giudizio.