Sentenza n. 255/1987

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge 7

ottobre 1969, n. 742 ("Sospensione dei termini processuali nel

periodo feriale") promosso con ordinanza emessa il 27 marzo 1985

dalla Corte di Cassazione sul ricorso proposto da Zavattero Matilde

contro Comune di Revello iscritta al n. 897 del registro ordinanze

1985 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 17

Prima serie speciale dell'anno 1986;

Udito nella camera di consiglio del 20 maggio 1987 il Giudice

relatore Renato Dell'Andro.

Ritenuto in fatto Con ordinanza emessa il 27 marzo 1985 (Reg. Ord. 897/85) la Corte

di Cassazione ha sollevato, in riferimento all'art. 24 Cost.,

questione di legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge 7

ottobre 1969, n. 742 (Sospensione dei termini processuali nel periodo

feriale) nella parte in cui non dispone che la sospensione da esso

prevista si applichi anche al termine di cui all'art. 19, comma

primo, della legge 22 ottobre 1971, n. 865 ed all'art. 14 della legge

28 gennaio 1977, n. 10.

La suprema Corte premette che, nella specie, l'opposizione alla

stima dell'indennità d'espropriazione era stata dichiarata

inammissibile perché proposta oltre il termine di trenta giorni di

cui ai detti artt. 19 legge n. 865 del 1971 e 14 legge n. 10 del

1977, termine al quale andava attribuito carattere sostanziale e non

processuale con conseguente inapplicabilità della sospensione di cui

all'art. 1 della legge 7 ottobre 1969, n. 742, che si riferisce

invece ai termini aventi essenzialmente ed esclusivamente natura

processuale.

Senonché, osserva la Corte di Cassazione, tale termine, se ha

senza dubbio natura sostanziale, ha altresì rilevanza processuale in

quanto entro la sua scadenza deve essere iniziato il procedimento

d'opposizione alla stima. Questa opposizione costituisce l'unico

rimedio del quale l'espropriato può avvalersi per conseguire il

giusto indennizzo: e pertanto, quando il termine entro il quale essa

deve essere proposta coincide in tutto o in parte col periodo

feriale, l'espropriato stesso viene a trovarsi pressoché

nell'impossibilità pratica di far valere il proprio diritto

giurisdizionalmente, in contrasto col principio di cui all'art. 24

Cost. Del resto, conclude il giudice a quo, con la sentenza n. 40 del

1985 questa Corte ha già dichiarato l'illegittimità dell'art. 1

della medesima legge n. 742 del 1969, nella parte in cui non dispone

che la sospensione da esso prevista si applichi all'analogo termine

di cui all'art. 51, commi primo e secondo, della legge 25 giugno

1965, n. 2339.

L'ordinanza è stata regolarmente comunicata, notificata e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale.

Nessuno si è costituito nel giudizio dinanzi alla Corte né è

intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri. Considerato in diritto

1. - L'art. 1 della legge 14 luglio 1965, n. 818 e l'art. 1 della

legge 7 ottobre 1969, n. 742, disponendo la sospensione, in periodo

feriale, dei termini processuali, hanno indotto dottrina e

giurisprudenza a ricercare il criterio della distinzione tra termini

"sostanziali" e "processuali". E poiché, come ribadito anche da

questa Corte (cfr. sent. n. 130 del 1974) il problema interpretativo

in ordine all'inclusione, nell'una o nell'altra categoria, dei

termini di volta in volta emersi nelle concrete vicende processuali

è di competenza del giudice ordinario, si è assistito ad una

singolare fioritura di decisioni giurisprudenziali nettamente diverse

e, spesso, contraddittorie. Mentre per i termini processuali in senso

stretto (categoria che viene desunta dall'art. 152 c.p.c.) e cioè

per i termini che disciplinano gli atti del processo al fine del

regolare e corretto esercizio dell'attività giurisdizionale, non si

sono registrate divergenze degne di nota, per un genere "intermedio",

costituito da termini previsti da leggi sostanziali ma aventi anche

"rilevanza processuale" (come s'esprime l'ordinanza di rimessione) o,

comunque, "legati al processo", pur non essendovi "formalmente"

inseriti (come s'esprime l'ordinanza del 10 gennaio 1972 del giudice

conciliatore di La Spezia, che ha dato luogo alla precitata sentenza

di questa Corte n. 130 del 1974) si devono porre in rilievo "opposte"

decisioni giurisprudenziali. La Corte di Cassazione ha, infatti,

negato natura "processuale" ai termini, previsti da leggi

sostanziali, per l'opposizione alla stima in materia d'espropriazione

per pubblica utilità (ipotesi sulla quale si discute nel giudizio a

quo) per l'azione di disconoscimento di paternità, per l'azione di

rescissione per lesione, per l'impugnazione di delibere condominiali

o di società, ecc. Talvolta, la stessa Corte di Cassazione ha,

invece, riconosciuto natura "processuale" ai termini per esperire

l'azione giudiziaria in materia elettorale e tributaria. In netto

contrasto con l'orientamento maggioritario della Corte di Cassazione

è il Consiglio di Stato, per il quale costituiscono "termini

processuali" anche quelli per l'impugnazione dei provvedimenti

amministrativi.

2. - È necessario premettere alcune osservazioni senza le quali

non si riuscirebbe ad intendere la conclusione della parziale

illegittimità dell'art. 1 della legge 7 ottobre 1969, n. 742, che

qui ci si accinge ad assumere, in accoglimento della questione

sollevata dal giudice conciliatore di La Spezia, in riferimento

all'art. 24 Cost.

Per vero, l'art. 152 c.p.c. non offre una nozione generale di

"termini processuali", limitandosi a statuire che "I termini per il

compimento degli atti del processo sono stabiliti dalla legge". Ma

anche se lo stesso articolo offrisse una nozione di termine

processuale, partire da quella per individuare il criterio di

distinzione tra termini sostanziali e processuali, valida "anche" per

l'interpretazione dell'art. 1 della legge n. 742 del 1969, non sembra

condividibile: a meno che e fino a quando non si dimostri, per altra

via, che "proprio e soltanto" a quel criterio la legge n. 742 del

1969 si è attenuta. Ogni criterio di distinzione non soltanto non

può esser assunto come generale ed assoluto, ma è, per sua natura,

di volta in volta, legato allo scopo ed alla funzione del

"distinguere"; la demarcazione tra "sostanza" (diritto sostanziale) e

"procedura" (diritto processuale) è una delle linee più

storicamente variabili e più legate alle necessità dei rami e dei

singoli settori della ricerca.

Certo, nominalisticamente, accanto ed oltre alle due categorie di

termini "sostanziali" e "processuali", se ne possono individuare

altre (ad esempio "termini sostanziali a rilevanza anche

processuale") come si può affermare l'esistenza di termini

processuali "in senso stretto" (formalmente inseriti nel processo e

riferiti ad atti processuali, a giudizio già iniziato) e termini

processuali "in senso largo" (comunque processualmente rilevanti).

Anche per gli atti processuali può profilarsi (ed è stata

prospettata) la distinzione tra atti processuali "in senso stretto"

(realizzati nel processo) ed "in senso largo" (compiuti fuori del

processo e tuttavia produttivi di effetti processuali). Ma, ognun

vede la relatività di tale metodo, finché non si sia dimostrata la

"non arbitrarietà" delle note assegnate ai concetti (termine

processuale, atto processuale ecc.): e tale "non arbitrarietà" è da

provarsi attraverso il positivo, ben individuato, scopo legislativo e

la funzione che le norme assegnano ai predetti concetti.

3. - L'istituto della sospensione dei termini processuali in

periodo feriale nasce dalla necessità d'assicurare un periodo di

riposo a favore degli avvocati e procuratori legali. Tale scopo va,

tuttavia, perseguito senza ledere interessi "preminenti", nei limiti,

cioè, della gerarchia dei beni e valori giuridicamente tutelati; per

queste ragioni, come ha sottolineato la sentenza di questa Corte n.

130 del 1974, il legislatore del 1969, come già quello del 1965, non

potendo sacrificare allo scopo dell'istituto in discussione "le

situazioni che avrebbero più gravemente inciso nella sfera dei

termini di diritto sostanziale, ha circoscritto l'istituto ai soli

termini processuali", oltre a prevedere le "eccezioni" di cui agli

artt. 2 e 3 della legge n. 742 del 1969. L'esigenza di non perseguire

"in modo totalitario e incondizionato" lo scopo di concedere agli

avvocati e procuratori legali (ed anche alle parti) il necessario

riposo feriale ha condotto il legislatore alla "limitazione" qui in

discussione e, cioè, alla previsione della sospensione dei soli

termini processuali. La categoria "termini processuali" è servita,

pertanto, al legislatore per non arrecare pregiudizi, ingiustificati

ed "ulteriori", rispetto a quelli "indispensabili" per il

raggiungimento del necessario "riposo feriale".

Va a questo punto sottolineato che la situazione di chi deve

ricorrere in periodo feriale ad un legale perché rediga un atto

processuale (in senso stretto) non è diversa da quella di chi deve

necessariamente (per non far scadere il termine di cui agli artt. 19

della legge 22 ottobre 1971, n. 865 e 14 della legge 28 gennaio 1977,

n. 10) ricorrere ad un legale per predisporre l'atto introduttivo del

giudizio di primo grado, che è certamente un atto processuale. E,

d'altra parte, poiché l'istituto della sospensione dei termini nel

periodo feriale è anche correlato al potenziamento del diritto di

azione e di difesa (art. 24 Cost.), limitare arbitrariamente la

sospensione ai soli termini che, ad altri fini, sono qualificati

processuali (termini processuali "in senso stretto", che

presuppongono il giudizio già iniziato) ed escludere, per l'ipotesi

che ci occupa, il termine di cui agli artt. 19 della legge 22 ottobre

1971, n. 865 e 14 della legge 28 gennaio 1977, n. 10, che è

certamente non meno importante dei termini processuali "puri" e che

non incide, in modo rilevante, su situazioni "preminenti" rispetto

agli scopi dell'istituto della sospensione feriale dei termini,

equivale a violare l'art. 24 Cost. Ed, in proposito, non possono

distinzioni "formali", costruite per altri fini, superare,

giustificandola, tale violazione.

Si ricordi, poi, che ricorrere, ai fini di predisporre l'atto

introduttivo del giudizio, al difensore tecnico è obbligatorio: ed

è quasi superfluo aggiungere che, ammessa, in generale, la

sospensione dei termini in periodo feriale e negata la medesima per

l'opposizione alla stima dell'indennità di espropriazione per

pubblica utilità, una volta consentite, in generale, agli avvocati e

procuratori le ferie, oltremodo difficile sarebbe, per l'espropriato

(ove, ad esempio, il termine di cui ai precitati articoli 19 della

legge n. 865 del 1971 e 14 della legge n. 10 del 1977 iniziasse o

scadesse in periodo feriale o dannatamente coincidesse interamente

con lo stesso periodo) esercitare il suo diritto di azione con idonea

assistenza tecnica. Non solo sarebbe, in tal caso, violato l'art. 24

Cost. ma, poiché il diritto d'opposizione alla stima dell'indennità

non può che essere, come di regola, correlato ad un'azione

giudiziaria idonea a garantirlo, rendere impossibile od oltremodo

difficoltoso l'esercizio della stessa azione (attraverso l'esclusione

dalla sospensione feriale del termine in discussione, peraltro breve)

equivale a vanificare anche il diritto all'opposizione.

Ed a questo proposito non va dimenticato che il termine di trenta

giorni, ex art. 19 della legge n. 865 del 1971, inizia a decorrere

dal compimento di atti proprii dell'espropriante; questi, pertanto,

ben potrebbe abilmente far cominciare a decorrere lo stesso termine

dall'inizio del periodo feriale (di quarantacinque giorni) con il

conseguente aggravamento delle difficoltà dell'espropriato di

proporre tempestiva opposizione. Si badi: la sospensione dei termini

processuali in periodo feriale è già ammessa, salve alcune

"eccezioni", in generale, per tutti i processi innanzi alle

magistrature ordinarie ed amministrative. Esaminando l'esclusione

dalla sospensione dei termini (nell'ipotesi d'opposizione alla stima

dell'indennità d'espropriazione per pubblica utilità) nel quadro

dell'intero sistema positivamente vigente, ci s'accorge che la

predetta esclusione, non incidendo negativamente in situazioni, beni

o valori "preminenti", non rientra nelle "ragioni" per le quali il

legislatore del 1969 ha limitato la sospensione ai soli termini

"processuali", escludendola per i "sostanziali". E se anche i termini

di cui qui si discute siano qualificati "sostanziali" (si

qualifichino "anche" come processuali o meno, non importa) essi non

potrebbero non rientrare nelle "ragioni" per le quali è stata

istituita la sospensione feriale ex art. 1 della legge n. 742 del

1969 e, pertanto, anche ad essi deve applicarsi lo stesso articolo.

4. - Ed a conferma dell'illegittimità della disposizione

impugnata, vale anche considerare quest'ultima alla luce dell'intero

sistema dell'istituto dell'espropriazione per pubblica utilità. Già

l'enorme diversità dei termini accordati alle due parti è, per sé,

motivo di grave disparità di trattamento delle medesime: ma, ove si

ricordi che, nella dialettica delle posizioni giuridiche sostanziali,

l'espropriando ha un unico mezzo di compensazione dell'atto

espropriativo, la determinazione progressiva dell'indennità,

l'ordinamento non può che agevolare al massimo, l'effettiva

realizzazione dell'opposizione alla stima; il non estendere la

sospensione feriale del termine (particolarmente breve, concesso

all'espropriato) per proporre l'opposizione in esame, non solo non

agevola ma frappone ulteriori ostacoli alla realizzazione di

un'impugnazione che, se non può, da sola, sollevare l'espropriando

dalla posizione di disfavore nella quale versa, almeno serve a

ridurre il danno che gli si arreca.

E non si obietti che, alla base dell'azione dell'espropriante, vi

sono interessi generali, pubblici, giacché ciò costituisce, certo,

il fondamento dell'istituto dell'espropriazione per pubblica utilità

ma non può valere come motivo per ulteriormente aggravare la

condizione dell'espropriato.

A meno che non si sostenga che, essendo il diritto d'azione

possibilità "astratta" di sollecitare l'esercizio della

giurisdizione, indipendentemente dall'esito della lite, rendere

impossibile od oltremodo difficoltoso l'esercizio di tale diritto

(mediante l'esclusione dalla sospensione feriale del termine per

iniziare l'azione d'opposizione qui in esame) e, conseguentemente,

contribuire ad agevolare la decadenza per inutile decorso del

predetto termine, non intacchi in nulla il diritto d'azione,

estinguendosi con la decadenza il diritto soggettivo e non il diritto

d'azione; ed a meno che non si concluda, cioè, nel senso che

quest'ultimo si può sempre esercitare, anche se l'esito della lite,

nella prospettata ipotesi, sarà sfavorevole all'attore. Tale

assunto, tuttavia, non può, ovviamente, in alcun modo essere

condiviso.

Ed è, infine, quasi superfluo aggiungere che l'estensione della

sospensione feriale al termine per l'opposizione alla stima

dell'indennità, in sede d'espropriazione per pubblica utilità, non

incide negativamente sulla "certezza del diritto": rendere

costituzionalmente legittima una disciplina non solo non può

"offendere" la "certezza del diritto" ma equivale a rendere "certa"

ed "effettiva" la Costituzione repubblicana.

5. - Si può, dunque, anche continuare a sostenere che, non

essendo iniziato un procedimento, il termine di cui agli artt. 19

della legge n. 865 del 1971 e 14 della legge n. 10 del 1977 non è

processuale "in senso puro" od "in senso stretto" ma nessuno può

(dopo aver sottolineato l'affinità "sostanziale" del predetto

termine con quelli generalmente disposti per le impugnazioni e dopo

aver ribadito l'unità "sostanziale" dell'intero iter realizzativo

dell'espropriazione per pubblica utilità) disconoscere che violato

sarebbe l'art. 24 Cost. ove non fosse ammessa la sospensione feriale

del termine per l'opposizione alla stima dell'indennità, con

ulteriore, grave pregiudizio per l'espropriando, nei confronti di

chi, invece, di un'impugnazione analoga potrebbe godere per la sola

ragione del riferimento dei termini da rispettare ad un atto

processuale "in senso puro".

6. - Quanto sopra osservato prepara ad intendere appieno

l'importanza e la portata innovativa (peraltro già posta in luce dai

commenti della dottrina) della sentenza di questa Corte del 13

febbraio 1985, n. 40. La predetta sentenza, superata la tesi secondo

la quale i termini sono, alternativamente, sostanziali "o"

processuali; non intendendo, peraltro, nominalisticamente introdurre

la sottocategoria "intermedia" dei termini "sostanziali a rilevanza

processuale", riconosce al termine di trenta giorni, di cui all'art.

51 della legge n. 2359 del 1865, natura ad un tempo sostanziale e

processuale. E così motiva: "l'opposizione avanti il giudice

competente è l'unico rimedio posto a disposizione dell'espropriato

per conseguire il giusto indennizzo, nel quale l'art. 42 Cost.

ravvisa l'indefettibile bilanciamento dell'espropriazione della

proprietà privata per interesse generale... Si attenterebbe al

diritto di agire in giudizio per la tutela delle proprie pretese con

escludere dall'area di applicazione dell'art. 1 (della legge n. 742

del 1969) l'opposizione dell'espropriato alla stima".

La Corte, per le ragioni espresse in precedenza, non ha che da

ribadire quanto deciso dall'ora riportata sentenza. La stessa Corte

deve, pertanto, dichiarare l'illegittimità dell'art. 1 della legge

742 del 1969, nella parte in cui non contempla il termine di cui agli

artt. 19, primo comma, della legge 22 ottobre 1971, n. 865 e 14 della

legge 28 gennaio 1977, n. 10.

La dichiarazione di parziale illegittimità dell'art. 1 della

legge n. 742 del 1969 è la sola conclusione da assumere, tenuto

conto del fatto che il giudice a quo (unico competente a risolvere il

problema dell'interpretazione da dare all'articolo ora citato, in

relazione alla specifica ipotesi dell'opposizione alla stima

dell'indennità d'espropriazione per pubblica utilità) è

dell'avviso che l'art. 1 della legge 7 ottobre 1969, n. 742,

prevedendo la sospensione feriale dei termini "aventi essenzialmente

ed esclusivamente natura processuale" non sia, interpretativamente,

da ritenere applicabile al termine fissato dall'art. 19, comma primo,

della legge 22 ottobre 1971, n. 865, nel testo sostituito dall'art.

14 della legge 28 gennaio 1977, n. 10 ritenuto di carattere

sostanziale. Il giudice a quo ha, così, aderito all'interpretazione

"maggioritaria" della Corte di Cassazione, respingendo

l'interpretazione dell'art. 1 della legge n. 742 del 1969 accolta dal

Consiglio di Stato.

D'altronde la parziale dichiarazione d'illegittimità

costituzionale dell'articolo da ultimo citato, per non aver fatto

riferimento a fattispecie disciplinate da leggi "successive", è

l'unica, necessitata soluzione della controversia, tenuto, appunto,

conto del rifiuto, da parte del giudice a quo, dell'interpretazione

estensivo-evolutiva della norma impugnata.