Sentenza n. 23/1973

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 57 della

legge 30 aprile 1969, n. 153 (revisione degli ordinamenti pensionistici

e norme in materia di sicurezza sociale), promosso con ordinanza emessa

il 9 ottobre 1970 dal tribunale di Macerata nel procedimento civile

vertente tra Properzi Nazzareno e l'Istituto nazionale per

l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro, iscritta al n. 346 del

registro ordinanze 1970 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 299 del 25 novembre 1970.

Visti gli atti di costituzione di Properzi Nazzareno e dell'INAIL,

nonché l'atto d'intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 24 gennaio 1973 il Giudice relatore

Giulio Gionfrida;

uditi l'avv. Pasquale Nappi, per il Properzi, l'avv. Massimo

Ungaro, per l'INAIL, ed il sostituto avvocato generale dello Stato

Renato Carafa, per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - In un procedimento civile, vertente tra Nazzareno Properzi e

l'INAIL ed avente ad oggetto la misura della rendita vitalizia

spettante al primo in dipendenza da pregresso infortunio subito sul

lavoro, il tribunale di Macerata, con ordinanza 9 ottobre 1970-dopo

aver escluso che l'attore, la cui domanda era risultata infondata,

potesse fruire del beneficio di cui all'art. 57 della legge n. 153 del

1969 (esonero dal pagamento delle spese di lite, in caso di soccombenza

in giudizi promossi dal lavoratore per ottenere prestazioni

previdenziali od assistenziali), inquantoché la norma cennata,

introdotta come "comma aggiunto" dell'art. 128 della c.d. legge

istitutiva dell'INPS (r.d.l. 1935 n. 1827), non era, conseguentemente,

suscettibile di applicazione in controversie promosse contro l'INAIL -

ha, di ufficio, sollevato questione di legittimità costituzionale del

medesimo art. 57, in riferimento agli artt. 3 e 24 della Costituzione.

2. - Nella motivazione del provvedimento indicato, il primo dei due

denunziati profili di incostituzionalità è fatto discendere dalla

constatazione della disparità di trattamento che, in materia di

regolamento delle spese di lite, si trova ingiustificatamente ad essere

operato tra lavoratori assicurati presso l'INPS e lavoratori assicurati

presso l'INAIL; mentre la violazione dell'art. 24 della Costituzione

dipende, poi, da una non meglio specificata vulnerazione del diritto di

difesa dei lavoratori (assicurati INAIL), in quanto esclusi dal detto

beneficio di cui all'art. 57.

3. - Ritualmente notificata, comunicata e pubblicata l'ordinanza de

qua ed apertosi il giudizio innanzi a questa Corte, si sono in esso

costituiti il Properzi e l'INAIL e vi ha, inoltre, spiegato intervento

il Presidente del Consiglio dei ministri.

4. - Nelle proprie deduzioni e nelle successive memorie

illustrative, il Properzi, sul punto (logicamente preliminare)

dell'interpretazione dell'art. 57, ha svolto la tesi (opposta a quella

da cui ha preso le mosse il tribunale) della portata generale dell'art.

57 e della sua naturale estensione alle controversie nei confronti di

qualsiasi istituto di previdenza od assistenza (compreso, quindi,

l'INAIL), adducendo un triplice ordine di argomentazioni, incentrate:

a) sull'uso - fatto dal legislatore, nell'art. 57 appunto - delle

espressioni "istituti di previdenza od assistenza" e "prestazioni

previdenziali od assistenziali", al plurale e senza alcuna

specificazione o discriminazione;

b) sull'esistenza, d'altra parte, nella legge 1969 n. 153, anche

di altre disposizioni (quali, ad esempio, gli artt. 12, 35, 65, 66)

travalicanti il settore dell'assicurazione INPS e riferite agli

istituti di assicurazione obbligatoria in generale;

c) sulla tendenza della stessa legge nel suo complesso ad

interessare l'intero sistema della sicurezza sociale, come desumibile

dal titolo della medesima: "Revisione degli ordinamenti pensionistici e

norme in materia di sicurezza sociale".

Onde ha concluso, in via principale, escludendo che la norma

denunziata, rettamente intesa nella sua portata estensiva, realizzi

alcuna disparità di trattamento tra lavoratori assicurati presso

questo o quello istituto previdenziale (a tutti avendo, senza

distinzione, garantito il medesimo beneficio di esonero dalle spese);

ed instando, solo in via subordinata - in ipotesi di adesione della

Corte ad altra opposta interpretazione della norma in discussione -,

per la declaratoria di fondatezza della questione di legittimità

costituzionale come dal tribunale sollevata.

5. - L'INAIL, da parte sua - premessa la propria adesione alla tesi

restrittiva espressa dal tribunale di Macerata (a sostegno della quale

ha svolto ulteriori argomentazioni desunte, per un verso, dal carattere

eccezionale dell'art. 57 legge 1969 n. 153, rispetto al principio

racchiuso nell'art. 91 c.p.c., ed al conseguente divieto di sua

applicazione analogica; e, per altro verso, dal fatto che la materia

del regolamento delle spese, nei giudizi interessanti esso INAIL,

trovava autonoma e non innovata disciplina negli artt. 45 r.d. 1935 n.

1827 e 110 d.P.R. 1965 n. 1124) - ha contestato, poi, la fondatezza

delle dedotte censure all'ipotizzato contrasto della norma in parola

con l'art. 3 della Costituzione, osservando che la lamentata diversità

di trattamento giuridico tra assicurati INPS ed assicurati INAIL trova

radice e logica giustificazione nelle differenze ontologicamente

ravvisabili tra l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro e le

varie forme previdenziali, con riferimento sia alla funzione della

particolare assicurazione (che, nel primo caso, più che di assistenza

o previdenza, avrebbe carattere risarcitorio), sia al modo di

finanziamento dello Stato ecc.

Aggiunge l'INAIL che, proprio in materia di spese giudiziali, il

legislatore, già in precedenza aveva - in dipendenza delle illustrate

diversità ravvisabili tra le due gestioni assicurative - adottato

norme differenziate e particolari rispettivamente per l'assicurazione

INPS e per l'assicurazione contro gli infortuni: introducendo, ad

esempio, l'art. 125 r.d. 1924 n. 1422, che, in deroga all'art. 90

c.p.c., per i soli giudizi proposti contro l'INPS, pone in ogni caso a

carico dell'istituto l'onere di anticipazione delle spese di consulenza

tecnica.

Quanto al secondo prospettato profilo di illegittimità, per

contrasto con l'art. 24 della Costituzione, l'infondatezza della

questione sarebbe, poi, secondo l'Istituto, ancor più trasparente, non

vedendosi come possa dirsi violato il diritto dell'assicurato di agire

in giudizio, per il riconoscimento delle prestazioni in suo favore

previste in caso di infortunio professionale, per il solo fatto che non

gli sia concesso il privilegio di non rimborsare, in caso di

soccombenza, le spese all'istituto assicuratore ingiustamente

convenuto.

Infine - ha concluso l'INAIL - ove la Corte, disattendendo tutte le

sin'ora offerte argomentazioni, ritenesse di attribuire portata

generale all'art. 57, riferendone la sfera di operatività anche ad

esso INAIL, non potrebbe esimersi dall'esaminare la rispondenza della

norma in questione ai principi contenuti proprio negli artt. 24 e 3

della Costituzione: sotto il diverso profilo, però, della violazione

del diritto alla tutela giurisdizionale dell'ente gestore

dell'assicurazione e dell'alterazione della par condicio processuale

delle parti, per l'esonero delle spese garantito a priori al

lavoratore.

6. - Deduzioni sostanzialmente analoghe a quelle svolte, in via

principale, dal Properzi, ha, infine, presentato, per la Presidenza del

Consiglio dei ministri, l'Avvocatura di Stato. Considerato in diritto :

1. - Recita testualmente l'art. 57 della legge 30 aprile 1969, n.

153, che "il lavoratore soccombente nei giudizi promossi per ottenere

prestazioni previdenziali, non è assoggettato al pagamento delle

spese, competenze ed onorari a favore degli istituti di assistenza e

previdenza, a meno che il giudizio intentato verso gli stessi non sia

manifestamente infondato e temerario".

La legittimità costituzionale di tale norma è stata posta in

dubbio dal tribunale di Macerata che, sul presupposto che la

collocazione della norma, quale comma aggiunto dell'art. 128 r.d. 1935

n. 1827, implichi limitazione della relativa sfera di operatività alle

sole controversie in cui sia interessato l'INPS, prospetta il contrasto

di tale disposizione con gli artt. 3 e 24 della Costituzione. Ritiene

violato il primo, per la disparità di trattamento tra lavoratori

assicurati presso l'INPS e lavoratori assicurati presso altro istituto

previdenziale; e violato, altresì, il secondo, in quanto i lavoratori

non fruenti del menzionato esonero delle spese di lite rimarrebbero,

per ciò, vulnerati nel loro diritto alla tutela giurisdizionale.

2. - La fondatezza della sollevata questione di legittimità

costituzionale è contestata dal Properzi e dall'Avvocatura di Stato,

che - con convergente ordine di argomentazioni - sostengono la

erroneità dell'interpretazione della norma denunciata. Questa invece

andrebbe interpretata nel senso della sua naturale estensione ad ogni

giudizio che abbia per oggetto prestazioni previdenziali a qualunque

istituto richieste. Onde il dubbio di legittimità costituzionale non

avrebbe ragion d'essere.

3. - Il rilevato dissenso sulla interpretazione dell'art. 57 - nel

quale del resto si coglie il riflesso del contrasto, sul punto, tuttora

esistente in dottrina e giurisprudenza - va, a giudizio di questa

Corte, risolto nel senso della esattezza della interpretazione posta a

base della ordinanza di rimessione.

Le argomentazioni in contrario addotte non sono, invero,

sufficienti a contrastarla.

Quanto all'argomento che si fonda sull'uso, fatto dal legislatore

nell'art. 57, delle espressioni, al plurale, "istituti di assistenza e

previdenza" e "prestazioni previdenziali", senza alcuna specificazione

degli enti considerati, basta rilevare che l'uso del plurale si spiega

con l'intento di comprendere, oltre le controversie con l'INPS, anche

quelle promosse nei confronti di enti gestori di forme di previdenza

sostitutive dell'assicurazione generale obbligatoria per la

invalidità, la vecchiaia e i superstiti, e specialmente dell'Ente

nazionale di previdenza e assistenza per i lavoratori dello spettacolo

(ENPALS), ai quali aveva già riguardo la legge 21 luglio 1965, n. 903,

di avviamento alla riforma e miglioramento dei trattamenti di pensione

della previdenza sociale, col chiamare gli enti predetti a contribuire,

in vario modo, per il finanziamento del "Fondo" istituito per la

erogazione della pensione sociale (art. 3, lett. h; art. 25, comma

terzo, e segg.), e nella delega concessa al Governo con l'art. 39

prevedeva anche (lett. h, n. 4) il coordinamento della disciplina

concernente l'attività dell'ENPALS con quella dell'Istituto nazionale

di previdenza sociale.

Né vale, poi, richiamarsi alla generica intitolazione della legge

n. 153 del 1969 "Revisione degli ordinamenti pensionistici e norme in

materia di sicurezza sociale", la quale dimostrerebbe la tendenza ad

investire l'intero sistema della sicurezza sociale, e addurre che

alcune disposizioni della legge (quali gli artt. 12, 35, 65 e 66)

riguardano anche istituti che gestiscono forme di tutela previdenziale

e assistenziale diverse da quella per la invalidità, la vecchiaia e i

superstiti, e devono intendersi applicabili all'INAIL.

In contrario va osservato che la istituzione dell'assicurazione

obbligatoria contro gli infortuni ha una genesi storica del tutto

distinta da quella dell'assicurazione generale obbligatoria in materia

di previdenza sociale e che le rispettive discipline normative, le

quali trovarono nel 1935 il loro assetto con r.d. 17 agosto 1935, n.

1765, per la prima, e col r.d.l. 4 ottobre 1935, n. 1827, per la

seconda, hanno avuto una successiva evoluzione con distinti

provvedimenti legislativi, contenenti trattamenti in più punti

differenziati. E alle due distinte serie di provvedimenti fanno capo,

da un lato, la legge 19 gennaio 1963, n. 15, per l'assicurazione contro

gli infortuni e le malattie professionali, contenente anche delega al

Governo, in virtù della quale è stato emanato il t.u. 30 giugno 1965,

n. 1124, e dall'altro, oltre alla predetta legge n. 903 del 1965 di

avviamento alla riforma della previdenza sociale con altra delega al

Governo, la legge integrativa del 18 marzo 1968, n. 238, con nuova

delega fino al 31 dicembre 1970, il d.P.R. n. 488 del 1968, e infine la

legge in questione n. 153 del 1969.

Il collegamento di questa ai predetti precedenti legislativi, i

fini anticongiunturali di essa che sono espressi nei lavori preparatori

e il rapporto con la tendenza alla fiscalizzazione degli oneri sociali

in questo settore, escludono che la legge mirasse anche ad incidere

sulla materia concernente l'assicurazione contro gli infortuni sul

lavoro. Le su richiamate disposizioni degli artt. 12, 35, 65 e 66, che

hanno riguardo anche alle gestioni di forme di tutela previdenziale

diverse da quella considerata in generale dalla legge, si spiegano per

la esigenza di coordinamento, in punti particolari, con norme aventi

una necessaria interdipendenza.

Per quanto attiene, invece, alla denunciata disposizione dell'art.

57 della legge, non solo manca qualsiasi appiglio letterale per una

interpretazione in senso estensivo, ma questa contrasta con la

formulazione della norma quale comma aggiunto dell'art. 128 del r.d.l.

1935 n. 1827. Tale collocazione non è meramente accidentale, bensì

risponde ad un preciso intento del legislatore di limitare l'ambito di

applicazione della norma entro i limiti di operatività della sentenza

n. 22 del 1969 di questa Corte costituzionale, la quale aveva

dichiarato la illegittimità costituzionale del comma secondo del

predetto art. 128, che dava all'Istituto nazionale della previdenza

sociale il diritto di trattenere sulle pensioni, gli assegni e le

indennità spettanti all'assicurato, l'ammontare delle somme dovute al

primo in forza di provvedimenti dell'autorità giudiziaria. Nella

seduta del 28 marzo 1969 della Camera dei deputati, nella quale fu

presentato l'articolo aggiuntivo 28 bis, poi divenuto l'attuale art.

57, si richiamò appunto la predetta pronuncia n. 22 di questa Corte e

si rilevò che essa, se da un lato aveva un grande significato in

quanto ribadiva la intangibilità del trattamento pensionistico,

provocava però gravi conseguenze sul piano pratico perché, mentre fin

allora i lavoratori, nei casi di ingiusto trattamento ricevuto da parte

dell'INPS, potevano essere indotti ad adire le vie legali, sapendo che

comunque il danno che avrebbero subito in caso di soccombenza sarebbe

stato rateizzato mediante parziali trattenute sulla pensione, come

l'istituto soleva praticare, ciò non avrebbe più potuto verificarsi,

per cui l'INPS si sarebbe soddisfatto mediante ricorso alla esecuzione

forzata sui pochi beni del lavoratore: onde la esigenza di sollevare il

lavoratore dalla preoccupazione di dover sopportare, nel caso di

soccombenza, l'onere delle spese del giudizio dovute all'istituto

predetto.

Queste considerazioni confermano che la retta interpretazione

dell'art. 57 non può essere altra che quella della sua limitazione

alle controversie con l'INPS o con enti che gestiscono forme

obbligatorie di previdenza e assistenza sostitutive.

4. - Ciò posto, appare fondata la questione di legittimità

costituzionale della norma, così come sollevata dall'ordinanza del

tribunale di Macerata, con riferimento all'art. 3 della Costituzione.

La disparità di trattamento, quanto all'esonero dal pagamento

delle spese di lite, tra assicurato presso l'INPS e istituti che

gestiscono forme obbligatorie di previdenza e assistenza sostitutive ed

assicurati dell'INAIL non è sorretta da alcuna giustificazione

apprezzabile sotto l'aspetto della ragionevolezza.

È ben vero che questa Corte, con riguardo all'art. 38, comma

secondo, della Costituzione, il quale riconosce ai lavoratori il

diritto che siano preveduti e assicurati mezzi adeguati alle loro

esigenze di vita, oltre che in caso di invalidità, vecchiaia o

disoccupazione involontaria, anche in quello di infortunio o di

malattia, ha avuto occasione di precisare che "il citato articolo pone

un principio generale riguardante tutte le situazioni bisognevoli di

prestazioni previdenziali e pertanto non esclude che la legge

disciplini variamente gli ordinamenti che meglio si adeguino in

concreto alle particolarità delle singole situazioni, predisponendo i

mezzi finanziari all'uopo necessari" (sentenza n. 22 del 1967). Se

però si giustifica una disciplina differenziata del regime delle

prestazioni (per quanto attiene ai presupposti, alla entità, ecc.) in

correlazione alla varietà delle situazioni di bisogno, non eguale

giustificazione può trovare la diversità di trattamento in ordine ad

una situazione - quella psicologica del lavoratore che dalla previsione

delle conseguenze economiche della soccombenza sia distolto dal far

valere in giudizio sue fondate pretese previdenziali - la quale rimane

identica nonostante le diverse connotazioni delle situazioni di

bisogno.

Per la comprovata violazione dell'art. 3 della Costituzione (che

esime dall'esaminare la ulteriore dedotta violazione dell'art. 24, la

quale resta assorbita), deve quindi dichiararsi la illegittimità

costituzionale della norma de qua per la parte in cui esclude il

beneficio di esonero delle spese nel caso di controversie del

lavoratore contro l'INAIL.

5. - È invece manifestamente infondata la questione di

illegittimità costituzionale dell'art. 57 in toto, quale in via

subordinata prospettata dall'INAIL con riferimento agli stessi artt. 3

e 24 della Costituzione.

Sotto il profilo dell'art. 3, l'argomento dell'INAIL che il normale

esonero dalle spese, a priori garentito al lavoratore che convenga in

giudizio l'istituto di previdenza, altera, nel processo, la par

condicio delle parti e, quindi, viola il principio di uguaglianza, non

regge alla considerazione che il detto esonero dalle spese stabilito in

favore dell'assicurato - lungi dal determinare una disparità di

posizione tra le parti (che è solo apparente) - realizza, invece,

attraverso un meccanismo di neutralizzazione della notoria minor

resistenza del lavoratore di fronte al rischio processuale, una

situazione di sostanziale parità.

Onde, non fonte di disuguaglianza - esso esonero, in definitiva,

costituisce - bensì mezzo di ripristino di una uguaglianza che, se pur

esistente sul piano formale, è suscettibile, comunque, di cadere, ove

il rischio del processo - apparendo troppo gravoso - distolga il

lavoratore dal far valere sue fondate pretese.

Tali considerazioni racchiudono l'implicita confutazione anche

della violazione dell'art. 24, quale dall'INAIL prospettata: atteso che

la rilevata posizione di sostanziale e formale parità tra l'assicurato

e l'istituto assicuratore, evidentemente, contraddice l'affermata

deminutio di tutela del secondo nei confronti del primo.

Il che, in altre parole, equivale a dire che la mancata

ripetibilità delle spese di lite, pur in caso di vittoria, certamente

non rappresenta, nei confronti dell'istituto assicuratore (attesa la

sua peculiare struttura e connotazione, anche sotto il profilo

finanziario), una remora alla difesa avverso pretese di prestazione del

lavoratore, che si ritengano infondate e, quindi, una violazione del

diritto dell'istituto medesimo alla tutela giurisdizionale.