Sentenza n. 229/1983

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 1

della legge 23 dicembre 1970, n. 1054 (Norma per il riordinamento della

indennità mensile per i servizi di istituto dovuta alle forze di

polizia ed al personale civile dell'amministrazione penitenziaria) e

dell'art. 2 della legge 22 dicembre 1969, n.967 (Norme sul trattamento

economico del personale delle forze di polizia impiegate in sede in

servizi di sicurezza pubblica) promossi con le ordinanze emesse il 10

luglio e il 30 ottobre 1980 dal Tribunale amministrativo regionale

della Liguria, il 17 febbraio e il 16 gennaio 1981 dal Tribunale

amministrativo regionale dell'Umbria e il 5 e 20 novembre 1981 dal

Consiglio di Stato - Sezione V giurisdizionale, rispettivamente

iscritte ai nn. 148,149,658 e 795 del registro ordinanze 1981 ed ai

nn. 343 e 436 del registro ordinanze 1982 e pubblicate nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica nn. 165 e 352 del 1981 e nn. 75,303 e 324

del 1982.

Visti gli atti di costituzione di Del Citerna Paolo ed altri, di

Cappellini Paolo ed altri, di Alemanni Eugenio ed altri e dei Comuni di

Genova, Terni, Bagno a Ripoli e Moncalieri e gli atti di intervento del

Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 24 maggio 1983 il Giudice relatore

Guglielmo Roehrssen;

uditi l'avv. Gaetano Scoca, per Del Citerna Paolo, l'avv. Umberto

Coronas, per Cappellini Paolo ed altri, l'avv. Paolo Mercuri, delegato

dall'avv. Giuseppe Guarino, per Alemanni Eugenio ed altri, l'avv.

Gustavo Romanelli, per i Comuni di Genova (quale delegato dell'avv.

Enrico Romanelli), Terni e Moncalieri, l'avv. Enzo Cheli, delegato

dall'avv. Paolo Barile, per il Comune di Bagno a Ripoli e l'avvocato

dello Stato Pietro De Francisci, per il Presidente del Consiglio dei

ministri.

Ritenuto in fatto :

Con due ordinanze d'identico contenuto, emesse il 10 luglio ed il

30 ottobre 1980 (R.O. 148 e 149 del 1981) - nel corso di giudizi

promossi da oltre duecento vigili urbani del Comune di Genova (ai quali

era stata riconosciuta la qualifica di agenti di p.s.) per ottenere il

pagamento dell'indennità prevista dall'art. 1 della legge 23 dicembre

1970, n. 1054 - il TAR della Liguria ha sollevato questione di

legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 3, 36 e 97

Cost., dell'art. 1 della legge 23 dicembre 1970, n. 1054, nella parte

in cui non estende ai vigili urbani, ai quali sia stata riconosciuta la

qualifica di agente di p.s., il diritto di conseguire l'indennità da

esso articolo stabilita.

Nelle ordinanze di rimessione si afferma, a sostegno della non

manifesta infondatezza della questione, che le funzioni di p.s. si

differenziano da tutte le altre funzioni svolte o svolgibili dai VV.UU.

in quanto le prime sono attribuibili in relazione alla qualifica

posseduta, ma solo dopo un'ulteriore qualificazione (quella di agenti

di p.s.) e vengono conferite con atto a carattere autoritativo da un

organo estraneo (Prefetto) alla Amministrazione di appartenenza, sulla

base della valutazione di esigenze che trascendono quelle al cui

soddisfacimento è preordinato l'apparato organico e funzionale

dell'ente locale. Inoltre la qualifica di agente di p.s., pone il

vigile urbano in una posizione del tutto particolare, giacché, se pure

egli rimane inquadrato nell'ente di appartenenza, acquisisce una

dipendenza funzionale anche dall'autorità di P.S., ai cui ordini egli

è tenuto ad uniformarsi, restando subordinato agli stessi doveri di

tutti gli altri agenti di p.s. e tenuto ad un'attività che non viene

ad inserirsi fra le attribuzioni istituzionali dei corpi di polizia

municipale, ma si configura come funzione aggiuntiva.

Pertanto, secondo il TAR della Liguria, la legge n. 1054 del 1970,

attribuendo l'indennità di p.s. agli appartenenti all'Arma dei

carabinieri, ai Corpi della guardia di finanza, a quelli di p.s. ed

agli agenti di custodia delle carceri - in relazione all'esercizio di

funzioni concernenti la tutela della pubblica sicurezza e non in

funzione dell'appartenenza a determinati ruoli dell'Amministrazione

statale, come compenso per l'assolvimento di obblighi di servizio con

particolare delicatezza e responsabilità - sarebbe discriminatoria nei

confronti dei vigili urbani con qualifica di agenti di p.s., non

avendoli ricompresi fra i destinatari dell'indennità da essa prevista.

Dinanzi a questa Corte è intervenuto il Presidente del Consiglio

dei ministri, chiedendo che la questione sia dichiarata non fondata.

Nelle deduzioni depositate si afferma che l'indennità di pubblica

sicurezza di cui alla legge n. 1054/1970 ha lo scopo di compensare i

militari ed i civili delle forze di polizia, della gravosità dei

rischi e dei disagi connessi ai compiti istituzionali propri dei corpi

medesimi, quali risultano dall insieme delle norme che ne disciplinano

le attribuzioni, dalle quali si evince che gli appartenenti alle forze

di polizia sono preposti alla tutela dell'ordine pubblico e della

sicurezza dei cittadini; alla loro incolumità ed alla tutela della

proprietà; alla cura ed all'osservanza delle leggi e dei regolamenti

generali e speciali dello Stato e degli Enti locali; al soccorso in

caso di pubblici o privati infortuni; alla prevenzione e repressione di

reati, a raccogliere le prove e ad assicurare alla giustizia i

responsabili.

Tali rischi, disagi e responsabilità - secondo l'Avvocatura dello

Stato - non possono, invece, considerarsi inerenti alla limitata

attività di pubblica sicurezza svolta da appartenenti ai vigili urbani

cui sia stata riconosciuta la qualifica di agenti di pubblica

sicurezza, per i quali i compiti di pubblica sicurezza assumono

connotati marginali rispetto ai propri compiti istituzionali di agenti

di polizia municipale con compiti di polizia amministrativa.

Inoltre va tenuto conto che nel vigente ordinamento sussistono

distinti sistemi retributivi in cui rispettivamente si inquadrano da un

lato la categoria dei dipendenti statali, dall'altro quella degli Enti

locali e l'indennità in questione riguarda il sistema retributivo dei

dipendenti statali, mentre i vigili urbani sono dipendenti comunali, la

cui retribuzione è regolata nell'ambito di un altro distinto sistema.

Non sussisterebbe, pertanto, la dedotta lesione del principio di

uguaglianza, non essendo omogenee le situazioni comparate, né vi

sarebbe lesione degli artt. 36 e 97 Cost., che non garantiscono parità

di retribuzione nelle prestazioni dei rapporti di lavoro.

Nel giudizio di legittimità costituzionale promosso con

l'ordinanza 10 luglio 1980 si è costituito pure il Comune di Genova,

chiedendo che la questione sia dichiarata infondata.

Nelle deduzioni depositate si sottolinea al riguardo che

l'indennità in questione è attribuita ai dipendenti statali

appartenenti alle "forze di polizia", ai quali, ai sensi degli artt. 17

e 18 del r.d. 31 agosto 1907, n. 690 spetta in modo permanente ed

assoluto la qualifica di "agenti di pubblica sicurezza" e che

istituzionalmente svolgono le relative funzioni, mentre diversa,

invece, è la posizione dei vigili urbani dipendenti del Comune, per i

quali il riconoscimento prefettizio della qualifica di agenti di p.s.

è solo eventuale, e, comunque, l'esercizio delle funzioni relative

alla detta qualifica costituisce attività occasionale e puramente

accessoria rispetto ai compiti di polizia urbana dagli stessi esplicati

in via continuativa e prevalente.

Analoga questione è stata sollevata con ordinanza del 17 febbraio

1981 (R.O. n. 658 del 1981), dal TAR dell'Umbria, con riferimento

all'art. 2, comma primo, della legge 22 dicembre 1969, n. 967, in

relazione agli artt. 3,36 e 97 Cost.

Nel giudizio così promosso si è costituito il Presidente del

Consiglio dei ministri, chiedendo che la questione sia dichiarata non

fondata e si sono costituiti i vigili urbani del Comune di Perugia - i

quali avevano promosso il giudizio a quo - chiedendo che la questione

sia ritenuta fondata.

Altra questione analoga alla precedente, in riferimento all'art.

2, comma primo, della legge 22 dicembre 1969, n. 967, ma in relazione

ai soli artt. 3 e 36 Cost., è stata sollevata dallo stesso TAR

dell'Umbria con ordinanza 6 gennaio 1981 (R.O. n. 795 del 1981).

Anche in tale giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio

dei ministri chiedendo che la questione sia dichiarata non fondata.

È intervenuto pure il Comune di Terni - parte convenuta nel

giudizio a quo - chiedendo che la questione sia dichiarata non fondata,

sottolineando la diversità di situazioni esistente fra VV.UU. e

personale indicato dalla norma impugnata quale beneficiario

dell'indennità in oggetto, nonché il fatto che l'indennità prevista

dalla norma impugnata è a carico del bilancio statale e non può

essere estesa ai dipendenti dei Comuni senza preoccuparsi della

copertura del relativo onere.

Analoga questione è stata sollevata pure dal Consiglio di Stato -

con le stesse argomentazioni del TAR della Liguria - con ordinanza

emessa il 5 novembre 1981, in relazione all'art. 2 della legge 22

dicembre 1969, n. 967, modificato dall'art. 1, secondo comma, della

legge 23 dicembre 1970, n. 1054, nonché dalle leggi 27 ottobre 1973,

n. 628; 28 aprile 1975, n. 135; 27 maggio 1977, n. 284 e 5 agosto 1978,

n. 505 ed in riferimento agli artt. 3,36 e 97 Cost.

Nel giudizio così promosso è intervenuto il Presidente del

Consiglio dei ministri, chiedendo che la questione sia dichiarata non

fondata.

Si sono costituite pure le parti private del giudizio a quo,

chiedendo, il Comune di Bagno a Ripoli, che la questione sia dichiarata

non fondata ed i vigili urbani ricorrenti che sia dichiarata fondata.

In particolare il Comune di Bagno a Ripoli sottolinea anch'esso che

l'indennità mensile di cui all'art. 2 della legge n. 967 del 1969,

richiamato dall'art. 1 della legge n. 1054 del 1970, è una indennità

riconosciuta al personale della P.S. e al personale di altri Corpi

statali come indennità di istituto, in relazione al permanente

esercizio di funzioni di pubblica sicurezza, mentre i vigili urbani che

abbiano la qualifica di agenti di pubblica sicurezza, svolgono tale

attività solo in via eventuale e comunque sempre strettamente

funzionale ai loro compiti istituzionali ed è limitato nell'ambito di

competenza proprio della polizia urbana.

Analoga questione è stata sollevata, infine, dal Consiglio di

Stato con ordinanza 20 novembre 1981, in riferimento all'art. 2 della

legge 22 dicembre 1969, n. 967 e in relazione agli artt. 3 e 36 Cost.

(R.O. n. 436 del 1982).

In tale giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei

ministri, chiedendo che la questione sia dichiarata non fondata.

Si sono costituiti pure il Comune di Moncalieri, parte convenuta

nel giudizio a quo, chiedendo che la questione sia dichiarata non

fondata, nonché i vigili urbani ricorrenti, chiedendo che la questione

sia ritenuta fondata. Considerato in diritto :

1. - Le sei ordinanze di cui in epigrafe sollevano tutte la

medesima questione di legittimità costituzionale: i relativi giudizi

vanno, pertanto, riuniti ai fini di un'unica sentenza.

2. - Alla Corte viene sottoposta la questione se l'art. 2, secondo

comma, della legge 22 dicembre 1969, n. 967 ("Norme per il

riordinamento della indennità mensile per servizio d'istituto dovuta

alle forze di polizia e al personale civile dell'Amministrazione

penitenziaria"), nonché le successive leggi di modificazione 27

ottobre 1973, n. 628; 28 aprile 1975, n. 135; 27 maggio 1977, n. 284 e

5 agosto 1978, n. 505, attribuendo l'indennità mensile da esse

prevista a determinate categorie di personale (funzionari di p.s.,

ufficiali, sottufficiali, graduati e militari dell'Arma dei

carabinieri, dei Corpi delle guardie di p.s., della guardia di finanza,

degli agenti di custodia e del Corpo forestale dello Stato) e non anche

ai vigili urbani ai quali sia stata conferita la qualifica di agenti di

p.s., contrastino con gli artt. 3,36 e 97 Cost.

La questione non è fondata.

3. - Tutte le disposizioni di legge sopraindicate, con le quali è

stata istituita e disciplinata una speciale indennità per gli

appartenenti alle forze di polizia, fanno riferimento esplicito a Corpi

ben precisati ed individuati (Arma dei carabinieri, Corpo delle guardie

di p.s., Corpo delle guardie di finanza, Corpo degli agenti di custodia

delle carceri, Corpo forestale dello Stato) i quali hanno il compito

precipuo ed essenziale della difesa delle istituzioni democratiche e

della tutela dell'ordine pubblico.

Si tratta di organismi (taluni dei quali integrati nelle Forze

armate e comunque costituiti in corpi armati) organizzati ed attrezzati

a quel fine e sottoposti pertanto ad una regolamentazione legislativa

la quale tocca tutti gli aspetti essenziali in relazione a tale scopo:

organizzazione, reclutamento, addestramento, armamento, stato giuridico

(con particolare riguardo agli aspetti disciplinare e penale).

Ed è in relazione a tali compiti, allo specifico impiego delle

forze dell'ordine, all'intensa attività operativa cui sono sempre

sottoposti gli appartenenti a quei corpi che il legislatore, a partire

dall'anno 1947 (con il d.l.C.p.S. 1 aprile 1947, n. 222) ha ritenuto di

dover concedere uno speciale emolumento che, come è stato meglio

precisato in tutta la legislazione successiva (art. 2 della legge 22

dicembre 1969, n. 967; art. 1 della legge 23 dicembre 1970, n. 1054;

art. 8 della legge 27 ottobre 1973, n. 638; art. 2 della legge 28

aprile 1975, n. 135; art. 1 della legge 27 maggio 1977, n. 284; art. 1

della legge 5 agosto 1978, n. 505) viene denominato "indennità per

servizio di istituto", cioè indennità la quale vuole coprire i

servizi che i corpi medesimi devono svolgere istituzionalmente e in via

normale e permanente con particolare riguardo ai servizi collettivi.

In particolare l'art. 2 della legge n. 967 del 1969, nel prendere

in considerazione, per la prima volta dopo l'anno 1947, la misura della

indennità in parola, ha fatto richiamo esplicito all'art. 15, lett.

c), della legge 18 marzo 1968, n. 249 ("Delega al Governo per il

riordinamento dell'Amministrazione dello Stato, per il decentramento

delle funzioni e per il riassetto delle carriere e delle retribuzioni

dei dipendenti statali"), la quale disposizione, nel delegare il

Governo alla emanazione di provvedimenti legislativi per il riassetto,

tra l'altro, delle retribuzioni dei dipendenti statali, ha

esplicitamente preveduto la istituzione di apposite indennità per

servizi resi in condizioni di particolare disagio.

Non è dubbio che i compiti affidati a quei corpi sono sempre

pesanti e gravosi, tali da esporre permanentemente coloro che li

svolgono a rischi di vario genere anche in tempi normali, ma che si

accrescono in misura notevolissima quando si tratta, come avviene in

questi anni, della lotta al terrorismo ed alla delinquenza organizzata,

la quale ha richiesto anche l'adozione di altri provvedimenti intesi

alla prevenzione ed alla repressione di siffatti fenomeni.

Ed i lavori preparatori delle leggi più recenti, che hanno

provveduto al riordinamento ed all'accrescimento della misura della

indennità in questione, hanno sempre sottolineato, appunto, la

particolare gravosità e pericolosità, nel momento presente, dei

compiti di quelle forze e la conseguente necessità di riconoscere nei

loro confronti un trattamento economico a ciò adeguato.

In ogni caso nelle leggi citate vi è esclusivo riferimento a

coloro che fanno organicamente parte di quei corpi e che pertanto

istituzionalmente sono preposti ai cennati compiti di ordine pubblico,

differenziandoli da ogni altra categoria di pubblici dipendenti: il che

appare tanto più chiaro se si considera che nello stesso torno di

tempo con la legge 10 marzo 1969, n. 78 ("Estensione al personale degli

enti locali dell'assegno integrativo mensile non pensionabile concesso

al personale delle Amministrazioni dello Stato dall'art. 20 della legge

18 marzo 1968, n. 249") il legislatore non ha mancato di tenere

presente, contemporaneamente, la situazione economica dei dipendenti

degli enti pubblici locali, ai quali è stato esteso l'assegno

integrativo di cui all'art. 20 della legge n. 249 del 1968, ma non

anche l'indennità di cui trattasi. Segno questo che il legislatore ha

reso applicabili ai dipendenti degli enti locali solo gli assegni che

ha ritenuto confacenti ai loro compiti, in base ad una valutazione

ampiamente discrezionale.

Ciò posto e passando ad esaminare la posizione dei vigili urbani

rivestiti della qualifica di agenti di p.s. ai sensi dell'art. 18 del

T.U. 31 agosto 1907, n. 690 ("Testo unico delle leggi sugli ufficiali

ed agenti di pubblica sicurezza") la Corte non può non riconoscere che

difetta fra costoro e gli appartenenti ai corpi predetti quella

situazione di omogeneità che sta a base del principio di uguaglianza.

Infatti l'attribuzione di quella qualifica viene fatta singulatim,

è sempre revocabile quando mutino le condizioni locali in relazione

alle quali la attribuzione viene effettuata e in ogni caso non

inserisce costoro in alcuno dei corpi predetti e non comporta per essi

la somma di doveri e di oneri propri degli appartenenti ai corpi

medesimi.

È vero che tali vigili sono sottoposti agli ordini delle

competenti autorità di p.s. come è vero che essi devono svolgere

anche compiti che si diversificano da quelli propri dei vigili urbani:

ma, mentre il dovere di sottostare agli ordini della autorità di p.s.

risponde ad ovvi criteri di buon funzionamento dei servizi loro

affidati, si tratta pur sempre di attività eccezionali e sporadiche,

dalle quali non può discendere una loro parificazione o assimilazione

a coloro ai quali la medesima qualifica spetta di diritto per effetto

della appartenenza a quei corpi (art. 17 del citato T.U. n. 690).

Non può, pertanto, dirsi che la esclusione dei vigili urbani

agenti di p.s. dalla predetta indennità sia irrazionale e violi il

principio di uguaglianza.

Non può dirsi neppure violato l'art. 36 della Costituzione,

giacché secondo la ormai consolidata giurisprudenza di questa Corte,

la tutela apprestata da tale norma, mentre garantisce al lavoratore una

retribuzione che gli assicuri un'esistenza libera e dignitosa, non si

estende ad ogni compenso corrispettivo di un qualsiasi tipo di

prestazione accessoria (sent. n. 176 del 1980), ovvero di particolari

sacrifici previsti per talune categorie (sent. n. 131 del 1982),

riguardando la globalità della retribuzione e non i singoli emolumenti

che la compongono (sent. n. 141 del 1979). Il che non vieta ai comuni

di concedere, nell'ambito delle leggi e nella misura ritenuta congrua,

eventuali compensi particolari (come del resto è già avvenuto) nei

casi in cui tali prestazioni aggiuntive siano maggiorrnente onerose.

Quanto alla violazione dell'art. 97 della Costituzione, i giudici a

quibus non ne hanno in alcun modo specificato il contenuto.