Sentenza n. 226/2000

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 1, come

integrato dall'art. 1, comma 2, della legge 25 luglio 1997, n. 238

(Modifiche ed integrazioni alla legge 25 febbraio 1992, n. 210, in

materia di indennizzi ai soggetti danneggiati da vaccinazioni

obbligatorie, trasfusioni ed emoderivati), 2 e 3, comma 7, della

legge 25 febbraio 1992, n. 210 (Indennizzo a favore dei soggetti

danneggiati da complicanze di tipo irreversibile a causa di

vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni e somministrazione di

emoderivati), promossi con ordinanze emesse il 29 luglio 1998 dal

pretore di Milano, nel procedimento civile tra Andrea Buzzi ed altro

e il Ministero della sanità, iscritta al n. 757 del registro

ordinanze 1998 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 42, prima serie speciale, dell'anno 1998, e il 15 ottobre 1998 dal

pretore di Trento nel procedimento civile tra Paola Graziadei e il

Ministero della sanità, iscritta al n. 907 del registro ordinanze

1998 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 2,

prima serie speciale, dell'anno 1999;

Visti gli atti di costituzione di Andrea Buzzi, del Comitato

regionale delle associazioni degli emofilici della Lombardia e di

Paola Graziadei;

Udito nell'udienza pubblica del 4 aprile 2000 il giudice relatore

Gustavo Zagrebelsky;

uditi gli avvocati Roberto Cordini per Andrea Buzzi, Umberto

Randi per il Comitato regionale delle associazioni degli emofilici

della Lombardia e Alberto Cristanelli e Lidia Ebner per Paola

Graziadei.

Ritenuto in fatto

1.1. - Il pretore di Milano, quale giudice del lavoro, ha

sollevato, con ordinanza del 29 luglio 1998 (r.o. 757/1998),

questione di legittimità costituzionale degli artt. 1 e 2 della

legge 25 febbraio 1992, n. 210 (Indennizzo a favore dei soggetti

danneggiati da complicanze di tipo irreversibile a causa di

vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni e somministrazione di

emoderivati), "come integrata dall'art. 1, comma 2, della legge 25

luglio 1997, n. 238" (Modifiche ed integrazioni alla legge 25

febbraio 1992, n. 210, in materia di indennizzi ai soggetti

danneggiati da vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni ed

emoderivati), "nella parte in cui, nel caso di infezione da virus HIV

e/o HCV conseguente a trasfusione di sangue o derivati verificatasi

anteriormente alla data di entrata in vigore della legge n. 210 del

1992, fanno decorrere l'indennizzo ivi previsto dal primo giorno del

mese successivo alla presentazione della domanda" domanda da

proporsi, ex art. 3, comma 7, della legge n. 210 del 1992, entro tre

o dieci anni decorrenti dall'entrata in vigore della medesima legge,

rispettivamente per le epatiti e per le infezioni da virus HIV "e non

dal manifestarsi dell'evento dannoso o dalla conoscenza che di esso

abbia avuto l'interessato", in riferimento agli artt. 2, 3, 32 e 38

della Costituzione.

1.2. - In fatto, il rimettente riferisce che nel giudizio

principale il ricorrente ha convenuto in giudizio il Ministero della

sanità, chiedendone la condanna al pagamento dell'indennizzo

previsto dagli artt. 1 e 2 della legge n. 210 del 1992, con

decorrenza dal febbraio 1978, per l'infezione HCV, e poi dal dicembre

1983, in riferimento all'infezione da virus HIV, e che, a fondamento

del ricorso, la parte ha tra l'altro eccepito l'incostituzionalità

degli artt. 2 e 3 della suddetta legge, appunto in quanto, per i casi

di infezioni da virus HIV o HCV contratte, a seguito di

emotrasfusioni, anteriormente alla data di entrata in vigore della

legge n. 210, fanno decorrere l'indennizzo dal primo giorno del mese

successivo alla presentazione della domanda e non dal verificarsi

dell'evento o dalla conoscenza che ne abbia avuto l'interessato

(nella specie, dal 1978 per l'infezione epatica HCV e dal 1983 per

l'infezione da virus HIV); che, inoltre, nel giudizio di merito è

intervenuto volontariamente, a norma degli artt. 105 e 419 cod. proc.

civ., il Comitato regionale delle associazioni degli emofilici della

Lombardia, aderendo alle conclusioni del ricorrente.

1.3. - L'eccezione di incostituzionalità - premette ancora il

rimettente - è rilevante in quanto dall'accoglimento di essa

deriverebbe l'accoglimento del ricorso, fondato appunto

sull'incostituzionalità della limitazione temporale dell'indennizzo.

1.4. - Nel sollevare la questione, il pretore muove da una

disamina dell'evoluzione della disciplina della materia.

Dopo la sentenza n. 307 del 1990 della Corte costituzionale, il

punto di partenza è rappresentato dalla legge n. 210 del 1992, che

ha previsto la corresponsione di un indennizzo a favore di quanti, a

causa di vaccinazioni obbligatorie, riportino lesioni o infermità

con menomazione permanente dell'integrità psico-fisica, nonché a

favore di coloro che, per effetto di somministrazione di sangue o

suoi derivati, risultino contagiati da infezione HIV ovvero subiscano

danni irreversibili da epatiti post-trasfusionali. Detto indennizzo

decorre (art. 2, comma 2, della legge) dal primo giorno del mese

successivo a quello della presentazione della domanda; domanda il cui

termine di presentazione (ordinariamente stabilito pro futuro in tre

o dieci anni, secondo i casi, dal momento di conoscenza del danno

subito), per chi abbia già subito una delle suddette menomazioni

anteriormente alla data di entrata in vigore della legge, decorre

comunque da quest'ultima data (art. 3, comma 7, della legge).

Su questa disciplina la Corte si è pronunciata, con una prima

decisione (sentenza n. 118 del 1996), dichiarando

l'incostituzionalità delle norme (artt. 2, comma 2, e 3, comma 7)

che escludevano, per il periodo compreso tra il manifestarsi

dell'evento anteriormente all'entrata in vigore della legge e

l'ottenimento della prestazione patrimoniale, il diritto, fuori

dell'ipotesi dell'art. 2043 cod. civ., a un equo indennizzo a carico

dello Stato per le menomazioni riportate a causa di vaccinazione

obbligatoria antipoliomielitica, da quanti vi siano sottoposti e da

quanti abbiano prestato ai primi assistenza personale diretta.

Dando seguito a questa pronuncia, il legislatore è intervenuto,

con la legge n. 238 del 1997, prevedendo, per i soggetti che abbiano

contratto le menomazioni considerate nella legge del 1992 a seguito

di vaccinazioni antipoliomielitiche obbligatorie anteriormente alla

legge stessa, la corresponsione di un assegno una tantum pari - per

ciascun anno compreso tra l'evento e l'ottenimento della prestazione

definitiva - al 30% dell'indennizzo quale stabilito ("a regime")

dalla stessa legge del 1992.

Con una ulteriore pronuncia poi (sentenza n. 27 del 1998) la

Corte costituzionale ha dichiarato l'illegittimità costituzionale

dell'art. 1, comma 1, della legge n. 210, nella parte in cui non

prevedeva il diritto all'indennizzo, alle condizioni ivi stabilite,

di coloro che fossero stati sottoposti a vaccinazione

antipoliomielitica nel periodo di vigenza della legge 30 luglio 1959,

n. 695 (cioè nel periodo in cui tale vaccinazione, ancora non

obbligatoria come sarà poi dal 1966, era tuttavia incentivata e

promossa nell'ambito di un programma di politica sanitaria).

Relativamente a tale evoluzione della disciplina e della sua

portata, il rimettente osserva che la pronuncia del 1996 della Corte

costituzionale, estensiva della decorrenza dell'indennizzo fin dal

momento di manifestazione dell'evento, si basava sul carattere

giuridicamente obbligatorio della vaccinazione produttiva di danno, e

che in quella stessa decisione veniva differenziata tale ipotesi

dalle altre in cui la persona fosse stata bensì necessitata, ma non

vincolata da obbligo di legge, a sottoporsi a un trattamento

sanitario rivelatosi causa di menomazione; ciò tuttavia, secondo il

rimettente, dipendeva "dalle peculiari caratteristiche del caso

portato all'esame della Corte". Riprova di ciò - prosegue

l'ordinanza - sarebbe la successiva sentenza del 1998, che ha

riconosciuto il diritto all'indennizzo a favore dei soggetti

sottoposti a vaccinazione antipoliomielitica in epoca in cui questa

non era ancora stata resa obbligatoria.

Ora, rileva il Pretore, la condizione di tali ultimi soggetti,

non costretti ma semplicemente incentivati a praticare la

vaccinazione, può dirsi assimilabile, sotto il profilo della

coercizione a ricevere un dato trattamento sanitario, a quella di chi

si sia sottoposto a somministrazioni di sangue o emoderivati per

evitare il decorso dannoso e talvolta letale di una malattia come

l'emofilia: nell'uno come nell'altro caso la facoltà di scelta

individuale è fortemente compromessa, alla luce della gravità delle

conseguenze che potrebbero derivare dall'omissione del trattamento

sanitario, e anzi la compressione della libera determinazione appare

ancora più evidente nel secondo caso, giacché le persone affette da

emofilia non hanno, allo stato, valide alternative rispetto a

costanti somministrazioni di sangue, per la loro stessa

sopravvivenza.

Inoltre, rileva il Pretore, la Costituzione, nell'art. 32, tutela

l'integrità fisica dell'individuo come bene, appunto, individuale,

più che come interesse della collettività; il diritto alla salute,

assoluto e primario, fa sì che a esso debba darsi adeguata tutela

"anche quando la collettività non ne tragga" (dal trattamento

individuale) "un beneficio immediato".

È alla stregua di tale connotazione che si deve dunque

proteggere il diritto garantito dall'art. 32 della Costituzione, in

connessione con il principio di solidarietà desumibile dagli artt. 2

e 38 che impone la cura, da parte della collettività, delle esigenze

primarie del singolo, anche là dove la collettività medesima non

assuma quelle esigenze a oggetto o strumento di decisioni prese nel

proprio immediato interesse. Ciò anche al fine di evitare

ingiustificate disparità di trattamento, come quella, ulteriormente

e conclusivamente prospettata dal rimettente in base all'art. 3 della

Costituzione, tra soggetti che abbiano contratto l'infezione (HIV o

HCV) rispettivamente prima o dopo l'entrata in vigore della legge

n. 210 del 1992: una diversa decorrenza dell'indennizzo, per le

suddette categorie, si risolverebbe non soltanto in una differente

commisurazione dell'indennità, certamente rimessa alla

discrezionalità del legislatore, ma in una arbitraria riduzione

legale del danno indennizzabile, a sfavore di una delle due.

1.5. - Nel giudizio così promosso si è costituito il ricorrente

nel giudizio di merito.

Nell'atto di costituzione si rileva in particolare che

l'estensione pro praeterito della prestazione patrimoniale, derivante

in via di principio dalla sentenza n. 118 del 1996 della Corte

costituzionale e poi specificata (con la previsione dell'assegno una

tantum pari al 30% dell'indennizzo "a regime") dalla legge n. 238 del

1997, è stata delimitata a un caso specifico, quello dei soggetti

menomati da vaccinazione obbligatoria antipolio; ne sono dunque

rimasti esclusi tutti coloro che, come il ricorrente, hanno riportato

analoghe menomazioni per qualsiasi altra causa e che, come ha

rilevato la citata decisione della Corte, sono stati "rimessi nei

termini" dalla legge n. 210 "solo proceduralmente, non

sostanzialmente", cioè per la proposizione della domanda di

indennizzo ma non per la correlativa estensione quanto al tempo.

Al fine di sostenere l'incostituzionalità di tale limitazione,

così come prospettata nell'ordinanza di rimessione del pretore di

Milano, il ricorrente, dopo aver analiticamente esposto la cronologia

dei fatti dedotti in causa, osserva che pur se non può dirsi che il

trattamento che ha provocato l'infezione sia obbligatorio per legge,

come sono le vaccinazioni, tuttavia si verificano necessariamente,

per le caratteristiche proprie della malattia, talune circostanze che

rendevano e rendono tuttora impossibile il ricorso a scelte diverse

dalle trasfusioni di sangue o emoderivati, pena la stessa

sopravvivenza personale.

Dovrebbe dunque valere anche per queste ipotesi il dovere

inderogabile di solidarietà collettiva quale enucleato dalla citata

sentenza n. 118 del 1996; e la limitazione temporale dell'indennizzo

dovuto dalla collettività e per essa dallo Stato equivale allora ad

una vera e propria decurtazione del danno indennizzabile, una

limitazione che, per la natura assoluta del diritto in questione, è

inammissibile, giacché il legislatore può modellarne

equitativamente solo la misura.

1.6. - Nel medesimo giudizio incidentale ha depositato atto di

costituzione anche il Comitato regionale delle associazioni degli

emofilici della Lombardia.

Il Comitato, facendo richiamo all'atto di intervento volontario e

alla documentazione già prodotta dinanzi al rimettente, si riporta

alle ragioni dedotte in quell'atto e alle argomentazioni svolte dal

giudice a quo fornendo ulteriori elementi di carattere informativo e

concludendo in senso adesivo alla richiesta declaratoria di

incostituzionalità.

2.1. - Il pretore di Trento, con ordinanza del 15 ottobre 1998

(r.o. 907/1998), ha sollevato, in riferimento agli artt. 2, 3,

secondo comma, e 38, primo comma, della Costituzione, questione di

legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 2, prima parte ("come

novellato dall'art. 7, comma 1, del decreto-legge 23 ottobre 1996,

n. 548, convertito in legge 20 dicembre 1996, n. 641") e dell'art. 3,

comma 7, della legge n. 210 del 1992, nonché dell'art. 1, comma 2,

della legge n. 238 del 1997, nella parte in cui non riconoscono, a

favore di coloro che presentino danni irreversibili da epatiti

post-trasfusionali (HCV) contratte, anteriormente all'entrata in

vigore della legge n. 210, nel corso di trattamenti sanitari

necessari a salvaguardare la loro stessa esistenza, il diritto a un

equo indennizzo a carico dello Stato, per il periodo ricompreso tra

il manifestarsi dell'evento dannoso e l'ottenimento dell'indennizzo

stabilito dall'art. 1, comma 3, della medesima legge n. 210 a favore

di chi abbia contratto un'epatite post-trasfusionale.

2.2. - Il rimettente riferisce in fatto - secondo quanto risulta

provato ex actis - che la parte ricorrente si è sottoposta nel 1986

a un intervento chirurgico al cuore, con relative trasfusioni di

sangue, riscontrando dopo l'intervento una forte alterazione dei

parametri relativi alla funzionalità epatica, con positività alla

presenza degli anticorpi del virus dell'epatite C; presentata nel

novembre 1994 richiesta di indennizzo ai sensi della legge n. 210 del

1992, e verificato positivamente (1996) dall'amministrazione

competente il nesso causale tra le trasfusioni e l'epatite cronica da

HCV, nel 1997 il Ministero della sanità aveva riconosciuto il

diritto all'indennizzo, con decorrenza dal dicembre 1994, primo mese

successivo alla presentazione della domanda; di seguito, la

ricorrente aveva chiesto la corresponsione dell'indennizzo anche per

il periodo compreso tra l'insorgenza della malattia e la domanda, ma

tale richiesta era stata respinta dal Ministero, sulla base del

disposto dell'art. 2, comma 2, della legge n. 210, che fa decorrere

l'indennizzo appunto dal primo giorno del mese successivo alla

presentazione della domanda.

Esclusa la fondatezza di una eccezione di incostituzionalità

prospettata dalla parte privata (in parte coincidente con quella del

pretore di Milano), il rimettente solleva, d'ufficio, un diverso

dubbio di legittimità costituzionale: se l'esclusione di coloro che

sono stati colpiti da epatiti post-trasfusionali in epoca precedente

l'entrata in vigore della legge n. 210 del 1992 dal diritto a

ottenere un equo indennizzo a carico dello Stato, relativamente al

periodo compreso tra il manifestarsi dell'evento dannoso e

l'ottenimento dell'indennizzo previsto dall'art. 1 della citata legge

n. 210, sia conforme all'art. 38, primo comma, in relazione agli

artt. 2 e 3, secondo comma, della Costituzione, che impongono, per il

dovere di solidarietà e per rimuovere gli ostacoli al pieno sviluppo

della persona umana, la previsione legislativa di misure di sostegno

assistenziale a favore di chi abbia subito una menomazione della

salute in occasione di un trattamento sanitario che, pur se non

obbligatorio, sia stato tuttavia necessario per salvaguardare appunto

la propria salute e la stessa esistenza; del resto, la Corte

costituzionale ha già ritenuto - nella sentenza n. 118 del 1996 e,

prima, nella sentenza n. 455 del 1990 - che "il dovere di aiutare chi

si trova in difficoltà per una causa qualunque" può essere

adempiuto dal legislatore secondo criteri di discrezionalità e sulla

base della "necessaria ragionevole ponderazione con altri interessi e

beni di pari rilievo costituzionale".

È sotto questo profilo pertanto che il rimettente demanda alla

Corte il controllo di costituzionalità delle norme impugnate, nella

parte in cui esse non riconoscono a favore di coloro che presentino

danni irreversibili da epatiti post-trasfusionali, contratte nel

corso di trattamenti sanitari necessari a salvaguardare la loro

stessa esistenza, il diritto a un equo indennizzo a carico dello

Stato per il periodo ricompreso tra il manifestarsi dell'evento

dannoso e l'ottenimento della prestazione prevista dall'art. 1, comma

3, della legge n. 210 del 1992.

La rilevanza della questione, conclude il rimettente, sta nel

fatto che altrimenti, applicando la disciplina denunciata nel suo

attuale contenuto, la domanda giudiziale dell'interessata dovrebbe

essere respinta.

2.3. - Si è costituita nel giudizio costituzionale così

promosso la parte privata, che, riassumendo le vicende processuali,

osserva che fin dagli anni '70 è stato rilevato sul piano

scientifico che le pratiche trasfusionali possono comportare la

trasmissione dell'epatite B, e che poi negli anni '80 i virologi

hanno appurato che la trasfusione di plasma può essere veicolo di

trasmissione del virus HIV e altresì dell'epatite C (HCV), fino al

1989 denominata come epatite "non A - non B". Lo Stato è rimasto

tuttavia a lungo inerte, intervenendo solo nel 1992, con la legge

n. 210, sull'impulso determinato dalla sentenza n. 307 del 1990 della

Corte costituzionale, accordando peraltro ai danneggiati un "equo"

indennizzo calcolato in base a un anacronistico richiamo alla Tabella

B allegata alla legge 29 aprile 1976, n. 177.

A fronte di ciò, ha posto rimedio, in taluni casi, la

giurisprudenza di merito, che ha riconosciuto un preciso nesso

causale tra la condotta imprudente e omissiva dell'amministrazione

pubblica e i danni patiti da numerosi emofilici, condannando il

Ministero della sanità al relativo risarcimento.

Anche alla luce della citata giurisprudenza, la contrazione

temporale del diritto al beneficio indennitario, non riconosciuto fin

dall'insorgere della malattia, appare ancor più iniqua e

contrastante con i precetti costituzionali di cui agli artt. 2, 3, 32

e 38 della Costituzione; secondo la parte privata, infatti, la

normativa in discorso ha origine da un principio che la Corte

costituzionale (sentenza n. 307 del 1990) ha iscritto "nel sistema

pubblico della sicurezza sociale, improntato sulla eliminazione dello

stato di bisogno"; l'esigenza del ristoro economico nasce dal fatto

che il danno provocato dai casi disciplinati dalla legge in parola

implica come tale uno stato di bisogno cui l'intervento statale deve

far fronte.

La scelta legislativa di far decorrere l'indennizzo da un momento

successivo rispetto all'insorgenza della patologia contraddice dunque

il principio di solidarietà, che reclama il pieno ristoro del danno

fin dall'origine della malattia, come del resto avviene per coloro

che subiscano i danni in epoca posteriore alla vigenza della legge.

3.1. - In prossimità dell'udienza, la parte privata costituita

nel giudizio promosso dal pretore di Milano ha depositato una memoria

con la quale, riprendendo i contenuti dell'atto di costituzione, ha

insistito per l'accoglimento della questione di costituzionalità.

3.2. - Nel medesimo giudizio costituzionale ha depositato una

memoria anche il Comitato regionale delle associazioni degli

emofilici della Lombardia.

Nell'insistere per l'accoglimento della questione, il Comitato

sottolinea in particolare il fatto che la Corte costituzionale è

chiamata dal pretore a pronunciarsi su una questione di trattamenti

sanitari "obbligati", tali essendo in sostanza quelli dei trasfusi e

politrasfusi in particolare degli emofilici che per la loro stessa

sopravvivenza sono, appunto, costretti a sottoporsi a trasfusioni di

emoderivati, dalle quali possono derivare come sono in effetti

derivate - le infezioni epatiche (B o C) e da virus HIV.

4.1. - Anche nel giudizio promosso dal pretore di Trento ha

depositato una memoria la parte privata costituita.

Nella memoria, in particolare, si rileva che il problema del

ristoro dei danni subiti per effetto di trasfusioni è stato

variamente affrontato in diversi Paesi europei, con soluzioni

generalmente prive di limitazioni di carattere temporale, che

risultano penalizzanti e fonti di disuguaglianze.

Del resto, si afferma nella memoria, la situazione dei vaccinati,

obbligatoriamente o meno, è assimilabile e dunque plausibilmente

comparabile a quella di coloro che si sono sottoposti a

emotrasfusioni "obbligate" per evitare le conseguenze, talvolta

letali, di gravi patologie, e che ne hanno ricevuto una menomazione,

trattandosi anche in tali ipotesi di danni derivati al singolo da un

trattamento sanitario diretto alla protezione della salute, giacché

in entrambe le situazioni la libera determinazione individuale è

compromessa dalla gravità delle possibili conseguenze in caso di

mancata sottoposizione al trattamento sanitario; pertanto, anche

nelle evenienze come quella oggetto della causa andrebbe riconosciuto

il diritto a una speciale prestazione assistenziale allorché il

singolo riceva un danno da una terapia o comunque da un trattamento

diretto alla protezione della salute ma che sia al contempo occasione

di rischio per la stessa, rischio preventivabile in astratto ma

imprevedibile quanto al suo concreto verificarsi. La restrizione

dell'indennizzo per gli emotrasfusi risulterebbe perciò in contrasto

con il carattere assoluto del diritto tutelato dall'art. 32 della

Costituzione, diritto da garantire in connessione con il principio di

solidarietà: artt. 2 e 38 della Costituzione anche a prescindere dal

collegamento con decisioni prese nell'interesse della collettività,

tanto più che il danno patito in simili casi implica, normalmente,

uno stato di bisogno che è la ragione di fondo dell'intervento

pubblico. Considerato in diritto

1. - Il pretore di Milano dubita della legittimità

costituzionale degli artt. 1 e 2 della legge 25 febbraio 1992, n. 210

(Indennizzo a favore dei soggetti danneggiati da complicanze di tipo

irreversibile a causa di vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni e

somministrazione di emoderivati), come integrata dall'art. 1, comma

2, della legge 25 luglio 1997, n. 238 (Modifiche ed integrazioni alla

legge 25 febbraio 1992, n. 210, in materia di indennizzi ai soggetti

danneggiati da vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni ed

emoderivati), nella parte in cui, in caso di infezione da virus HIV e

HCV, conseguente a trasfusione di sangue o derivati, verificatasi

anteriormente alla data di entrata in vigore della legge n. 210 del

1992, fanno decorrere l'indennizzo previsto dal primo giorno del mese

successivo alla presentazione della domanda e non dal verificarsi

dell'evento dannoso o dalla conoscenza che di esso abbia avuto

l'interessato. Il giudice rimettente ritiene che la decorrenza del

diritto all'indennizzo, quale prevista dalla legge in luogo di quella

che egli ritiene costituzionalmente doverosa, violi gli artt. 2, 3,

32 e 38 della Costituzione.

Il pretore di Trento, a sua volta, dubita della legittimità

costituzionale dell'art. 2, comma 2, prima parte - come modificato

dall'art. 7, comma 1, del decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 548,

convertito in legge 20 dicembre 1996, n. 641 - e dell'art. 3, comma

7, della legge n. 210 del 1992, nonché dell'art. 1, comma 2, della

legge n. 238 del 1997, nella parte in cui non riconoscono, a favore

di coloro che presentino danni irreversibili da epatiti

post-trasfusionali (HCV) contratte anteriormente all'entrata in

vigore della legge n. 210 del 1992, il diritto a un equo indennizzo a

carico dello Stato, per il periodo compreso tra il manifestarsi

dell'evento dannoso e l'ottenimento dell'indennizzo stabilito

dall'art. 1, comma 3, della medesima legge n. 210 del 1992, a favore

di chi abbia contratto un'epatite post-trasfusionale. Il giudice

rimettente dubita che la mancata previsione di tale equo indennizzo,

per il periodo considerato, violi l'art. 38, in relazione agli

artt. 2 e 3, secondo comma, della Costituzione.

Ancorché siano impiantate su diverse disposizioni della legge

n. 210 del 1992, quale risultante dalle successive modificazioni

sopra indicate; sebbene mirino a fini non coincidenti - l'estensione

al passato dell'indennizzo che la legge prevede per il periodo

successivo alla sua entrata in vigore, secondo il pretore di Milano;

la previsione di un equo indennizzo, secondo il pretore di Trento - e

per quanto vengano invocate disposizioni costituzionali parzialmente

diverse, le due questioni di costituzionalità coincidono nel

lamentare la carenza di una previsione legislativa che riconosca il

diritto a una qualche forma di intervento finanziario da parte dello

Stato a favore di quanti, essendosi sottoposti a trasfusioni di

sangue o emoderivati, abbiano subito danni irreversibili alla salute

in conseguenza di infezioni da virus HIV e HCV, per il periodo

compreso tra il manifestarsi della infezione (o l'avvenuta conoscenza

di essa) e l'entrata in vigore delle norme della legge n. 210 che ha

invece previsto, ma solo pro futuro delle forme di intervento

finanziario a favore delle categorie di soggetti che hanno subito

menomazioni alla loro salute. In sostanza, si lamenta una mancata

estensione pro praeterito della normativa dettata a favore di esse.

2. - Stante l'identità nel nucleo essenziale delle due questioni

di legittimità costituzionale proposte, si può disporre la riunione

dei relativi giudizi.

3. - Le questioni non sono fondate.

La menomazione della salute derivante da trattamenti sanitari

può determinare le seguenti situazioni: a) il diritto al

risarcimento pieno del danno, secondo la previsione dell'art. 2043

cod. civ., in caso di comportamenti colpevoli; b) il diritto a un

equo indennizzo, discendente dall'art. 32 della Costituzione in

collegamento con l'art. 2, ove il danno, non derivante da fatto

illecito, sia conseguenza dell'adempimento di un obbligo legale; c)

il diritto, ove ne sussistano i presupposti a norma degli artt. 38 e

2 della Costituzione, a misure di sostegno assistenziale disposte dal

legislatore, nell'ambito dell'esercizio costituzionalmente legittimo

dei suoi poteri discrezionali. È alla stregua di questa

classificazione, definita nei termini ora indicati da questa Corte

nella sentenza n. 118 del 1996, che devono essere inquadrate le

presenti questioni di costituzionalità, secondo le precisazioni che

seguono.

3.1. - Il pretore di Milano e le parti del giudizio di merito,

costituitesi nel giudizio di costituzionalità, fondano la loro

argomentazione nel senso dell'incostituzionalità della mancata

previsione del diritto a un equo indennizzo a carico dello Stato, per

il periodo compreso tra il manifestarsi dell'evento dannoso e

l'ottenimento dell'indennizzo previsto dalla legge, sull'affermazione

sub b) giustificata sulla base degli artt. 32 e 2 della Costituzione.

Alla situazione di coloro che si sono sottoposti a un trattamento

sanitario, ricevendone un danno irrimediabile alla salute, in

conseguenza dell'adempimento di un obbligo legale (caso su cui sono

intervenute le sentenze n. 307 del 1990 e n. 118 del 1996 di questa

Corte, relative alla vaccinazione obbligatoria antipoliomielitica),

sarebbe assimilabile la situazione di coloro i quali, come gli

emofilici, sono necessitati, in mancanza di alternative terapeutiche,

senza possibilità di scelta, a sottoporsi a somministrazioni di

sangue ed emoderivati, pena il decorso infausto della loro malattia.

La necessità del ricorso alla terapia, stante il rischio della vita,

sarebbe perciò ancora più cogente che non nel caso di trattamento

sanitario imposto per legge, la cui violazione darebbe luogo

meramente a una sanzione giuridica. E che la Corte costituzionale

stessa non abbia assegnato valore dirimente all'esistenza di un

obbligo legale sarebbe confermato, ad avviso del pretore rimettente,

dalla successiva sentenza n. 27 del 1998, con la quale si è

affermato il diritto all'indennizzo relativamente a un periodo di

tempo in cui il trattamento sanitario (sempre la vaccinazione

antipoliomielitica) era bensì incentivato con una specifica politica

di promozione sanitaria, ma non ancora reso obbligatorio.

Con questa ricostruzione, tuttavia, si devia dalla ratio

costituzionale del diritto all'equo indennizzo riconosciuto in base

agli artt. 32 e 2 della Costituzione.

Ciò che conta è l'esistenza di un interesse pubblico di

promozione della salute collettiva tramite il trattamento sanitario,

il quale, per conseguenza, viene (e può essere) dalla legge assunto

ad oggetto di obbligo legale. La giurisprudenza costituzionale alla

quale il giudice rimettente si riferisce è ferma nell'individuare

per l'appunto in questo interesse - una volta assunto dal legislatore

a ragione dell'imposizione di un trattamento sanitario obbligatorio o

di una politica incentivante - il fondamento dell'obbligo generale di

solidarietà nei confronti di quanti, sottomettendosi al trattamento,

vengono a soffrire di un pregiudizio alla loro salute. È dunque

l'interesse collettivo alla salute la ragione determinante del

diritto all'indennizzo. Non è l'obbligatorietà in quanto tale del

trattamento, la quale è semplicemente strumento per il perseguimento

di tale interesse.

Oltre a non risultare confrontabile la disciplina dell'indennizzo

del danno da vaccinazione obbligatoria con quella del danno da

trasfusione, viene allora a perdere di significato, ai fini della

risoluzione della questione, il raffronto che il giudice rimettente

stabilisce tra la cogenza dell'obbligo legale e la necessità della

misura terapeutica: raffronto che certo non lascia insensibili sul

piano umano - tanto più in quanto, in epoca risalente, non fossero

attivi sistemi efficaci di controllo sul sangue e sugli emoderivati

impiegati nelle trasfusioni - e che ben può trovare sbocchi di

natura politico-legislativa, ma che è improduttivo sul piano

giuridico-costituzionale.

3.2. - Anche sotto il profilo del rispetto dell'art. 38, in

riferimento agli artt. 2 e 3 della Costituzione, e quindi in

relazione all'affermazione sub c), riferita al punto 3 della presente

motivazione in diritto, la questione prospettata dal pretore di

Trento, e affiorante anche nell'argomentazione del pretore di Milano,

è infondata.

Il diritto a misure di sostegno assistenziale in caso di

malattia, alla stregua dell'art. 38 della Costituzione, non è

indipendente dal necessario intervento del legislatore nell'esercizio

dei suoi poteri di apprezzamento della qualità, della misura e delle

modalità di erogazione delle provvidenze da adottarsi, nonché della

loro gradualità, in relazione a tutti gli elementi di natura

costituzionale in gioco, compresi quelli finanziari, la cui

ponderazione rientra nell'ambito della sua discrezionalità (per

tutte, da ultimo, sentenza n. 372 del 1998). Non mancano a questa

Corte gli strumenti di controllo delle scelte del legislatore nemmeno

in questo caso, sotto il profilo specialmente del rispetto della

parità di trattamento e del nucleo minimo della garanzia; ma tali

strumenti non le consentono certo di sostituire alle necessarie

valutazioni politiche del legislatore una propria decisione che, in

mancanza di criteri giuridico-costituzionali predeterminati, si

risolverebbe in un'esorbitanza in un campo che non è il proprio e

nel quale trovano comunque applicazione gli strumenti ordinari

dell'assistenza sociale, anche in relazione alle menomazioni alla

salute di cui è questione. Tanto più, occorre aggiungere, che una

pronuncia come quella sollecitata dai rimettenti si risolverebbe

nell'affermazione della necessaria estensione per il passato delle

misure che il legislatore intenda prendere per il futuro, ciò che

irrigidirebbe il sistema con effetti controproducenti, finendo per

porre il legislatore stesso nella condizione di non poter perseguire

il possibile per dover mirare all'impossibile.

3.3. - La riaffermazione del principio di possibile gradualità

nell'attuazione del diritto a forme di assistenza in caso di malattia

rende infine non giustificata la pretesa necessaria equiparazione tra

coloro che abbiano subito il danno prima e dopo l'entrata in vigore

della legge n. 210 del 1992.