Sentenza n. 22/1959

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 313 del

Codice penale, promosso con ordinanza emessa il 18 dicembre 1957 dal

Pretore di San Daniele del Friuli nel procedimento penale a carico di

Presello Emilio, iscritta al n. 9 del Registro ordinanze 1958 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 53 del 1 marzo

1958.

Vista la dichiarazione di intervento del Presidente del Consiglio

dei Ministri;

udita nell'udienza pubblica dell'11 marzo 1959 la relazione del

Giudice Francesco Pantaleo Gabrieli;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Raffaello Bronzini

per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

Il Pretore di S. Daniele del Friuli, nel procedimento contro

Presello Emilio, imputato del reato di cui all'art. 290 Cod. pen. per

avere rivolto a Gerussi Ottelio fu Albino le parole "partigiano

disonesto" con l'intento di vilipendere le forze della liberazione (la

legge 11 novembre 1947, n. 1317, estende alle forze armate della

liberazione il delitto di vilipendio preveduto dallo art. 290),

emetteva, nell'udienza del 13 dicembre 1957, pur non essendo competente

a giudicare per il titolo del reato (art. 29 Cod. proc. pen.

modificato dalla legge 10 aprile 1951, n. 287), ordinanza con la quale

disponeva la trasmissione degli atti al Ministro di grazia e giustizia

con richiesta di autorizzazione a procedere ai sensi dell'art. 313,

terzo comma, Codice penale.

Lo stesso Pretore, con successiva ordinanza del 18 dicembre 1957,

revocava la precedente ordinanza e, di ufficio, sollevava la questione

di legittimità costituzionale dell'art. 313 Cod. pen., in punto di

autorizzazione a procedere, ritenendola non manifestamente infondata e

disponeva trasmettersi gli atti alla Corte costituzionale.

Quest'ultima ordinanza, notificata alle parti (il 24 gennaio 1958

al P.M. presso il Tribunale di Udine e l'8 febbraio 1958 al Presello) e

al Presidente del Consiglio dei Ministri (25 gennaio 1958) e comunicata

ai Presidenti delle due Camere del Parlamento (8 febbraio 1958), è

stata pubblicata per disposizione del Presidente della Corte

costituzionale, ai sensi dell'art. 25 della legge 11 marzo 1953, n. 87,

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica del 1 marzo 1958, n. 53, e

iscritta al n. 9 del Reg. ord. 1958.

Nel giudizio davanti a questa Corte il Presello non si è

costituito. È intervenuto invece il Presidente del Consiglio dei

Ministri, rappresentato e difeso come per legge dall'Avvocatura

generale dello Stato, depositando in cancelleria il 14 febbraio 1958 le

proprie deduzioni.

Nella citata ordinanza si premette che la norma contenuta nell'art.

313, terzo comma, del Codice penale (autorizzazione a procedere), non

appare diretta a tutelare la divisione dei poteri, tutela alla quale

provvedono invece gli artt. 68 della Costituzione (immunità

parlamentare) e 16 del Codice di procedura penale (autorizzazione a

procedere per reati commessi in servizio di polizia), diretti

rispettivamente ad evitare ogni interferenza del potere giudiziario

nelle attività del potere legislativo e del potere esecutivo.

Ciò posto, si rileva che la norma del citato art. 313 appare in

contrasto:

a) con l'art. 3, primo comma, della Costituzione in quanto, essendo

evidentemente diretta ad introdurre tra i cittadini criteri di

discriminazione politica, viola il principio, contenuto in tale

articolo, della assoluta uguaglianza dei cittadini stessi davanti alla

legge senza distinzione di sesso, di razza, di lingua, di religione, di

opinioni politiche, di condizioni personali e sociali;

b) con l'art. 25 della Costituzione in quanto, se "nessuno può

essere distolto dal giudice naturale precostituito per legge", a

maggior ragione nessuno può essere sottratto alla giurisdizione della

magistratura ordinaria e speciale. Il che appare ancor più evidente -

si aggiunge - ove si consideri che allorquando il Costituente ha

ritenuto opportuna tale sottrazione la ha espressamente stabilita con

norma costituzionale (art. 68), non estensibile ad altri casi;

c) con gli artt. 101 cpv. e 104 prima parte della Costituzione -

secondo i quali "i giudici sono soggetti soltanto alla legge" e "la

magistratura costituisce un ordine autonomo ed indipendente" - in

quanto pone di fatto e di diritto magistrati giudicanti e requirenti

in stato di soggezione - e proprio in materia giurisdizionale - nei

confronti del Ministro di grazia e giustizia. Al quale spettano invece

- secondo l'art. 110 della Costituzione - soltanto l'organizzazione e

il funzionamento dei servizi relativi alla giustizia;

d) con l'art. 112 della Costituzione, secondo il quale "il pubblico

ministero ha l'obbligo di esercitare l'azione penale".

Nelle deduzioni dell'Avvocatura generale si premette che

l'autorizzazione a procedere - istituto di lunga tradizione

storico-giuridica - partecipa del più ampio principio secondo il quale

in taluni casi la promovibilità o la proseguibilità dell'azione

penale sono subordinate ad una manifestazione di volontà o di soggetti

privati, ovvero di organi statuali, secondo la natura degli interessi

tutelati. E ciò senza che di siffatta azione venga snaturata l'essenza

giuridica, che rimane inderogabilmente pubblica.

Si precisano e si esaminano, quindi, le varie forme di

autorizzazione a procedere, e cioè: a) autorizzazione a procedere per

alcuni reati determinati; b) autorizzazione a procedere contro

parlamentari e contro i giudici della Corte costituzionale; c)

autorizzazione a procedere per reati commessi in servizio di polizia;

d) autorizzazione a procedere contro funzionari amministrativi.

Dall'analisi di tali ipotesi si riscontra in esse la finalità di

tutelare l'esercizio di una pubblica funzione al di fuori e

indipendentemente da ogni concezione di privilegio personale. Si deduce

altresì che il principio dell'art. 3 della Costituzione (uguaglianza

dei cittadini) non è vulnerato dall'istituto dell'autorizzazione a

procedere, parimenti a quanto si verifica per quegli altri istituti

analoghi che, riferendosi nella loro generalità a tutti i cittadini i

quali si trovino in determinate situazioni, assicurano ad ognuno di

essi proprio quella uguaglianza di trattamento che la Costituzione ha

voluto.

"Non si tratta - si precisa - di una discriminazione politica, in

relazione al soggetto della violazione della legge penale, ma di una

valutazione di opportunità, in relazione all'oggetto del giudizio, il

quale, per quanto riguarda in particolare la ipotesi prevista dall'art.

313, impone di valutare se nella singola fattispecie sia davvero utile

a riparare all'offesa recata all'ordine costituito il procedimento

inteso a comminare la relativa sanzione, o non si renda talvolta più

opportuno evitare quel giudizio, in base ad un interesse superiore e,

comunque, di ordine generale".

Né giova a contestare ciò - si aggiunge - il richiamo dello art.

68 della Costituzione. Ed invero, se tale articolo non fosse conforme

ai principi generali della medesima, non avrebbe in essa trovato posto,

in quanto è da escludere che il costituente abbia dettato due norme

tra loro contrastanti. Nell'art. 68, si tratta invece di prerogativa

che, ispirata ad un concetto di indipendenza di un organismo

fondamentale, assurge ad esigenza costituzionale. Pertanto, essa è

prevista dalla Costituzione, non perché faccia eccezione, non

altrimenti ammissibile, ai principi generali della stessa, ma soltanto

perché trova, per la sua funzione e per il suo stesso carattere, la

sua sede naturale in quella legge fondamentale.

Nel caso dell'art. 313 Cod. pen. non si tratta - concludono su tal

punto le deduzioni - "di una ingerenza nel procedimento e comunque

nell'operato della magistratura, in quanto la condizione che si attua

con l'autorizzazione opera fuori del procedimento stesso ed al margine

di esso, in un campo del tutto estraneo a quello riservato

all'autorità giudiziaria".

La giurisprudenza, la legislazione, e i pareri espressi in varie

occasioni delle assemblee legislative offrono ulteriori argomenti -

rileva ancora l'Avvocatura dello Stato - a conforto della tesi della

validità della norma contenuta nell'art. 313 Cod. pen. in relazione

ai principi costituzionali.

Per la giurisprudenza vengono indicate alcune decisioni del

Tribunale supremo militare e della Corte di cassazione, anche a sezioni

unite.

Per la legislazione, viene citata la legge 11 novembre 1947, n.

1317 - approvata dalla stessa Assemblea costituente nel periodo di

perfezionamento della Costituzione della Repubblica con la quale il

terzo comma dell'art. 313 del Codice penale è stato sostituito da

quello del quale si assume la illegittimità costituzionale. Si rileva

in proposito che il costituente ha dettato la cennata norma dopo

averne valutato la conformità ai principi della Carta costituzionale

che andava elaborando. E viene citata altresì la relazione

ministeriale del 1950 al progetto preliminare di un nuovo Codice di

procedura penale. In tale relazione, infatti, per dimostrare la

compatibilità dell'istituto dell'autorizzazione a procedere con i

principi della Carta costituzionale è detto, tra l'altro: "basterà

considerare che l'art. 3 si occupa dell'uguaglianza dei cittadini sul

piano etico-sociale... e che l'art. 112 sancisce l'obbligatorietà

della azione penale da parte del pubblico ministero, principio che,

peraltro, trova applicazione non appena le condizioni dell'azione si

verifichino. Cade l'appunto di incostituzionalità, quindi, e non vi

sono ostacoli da considerare nel merito se vi siano ragioni per

sopprimere l'istituto o per modificarlo".

Per quanto attiene ai pareri espressi dalle assemblee legislative,

l'Avvocatura dello Stato fa presente che bene spesso nelle medesime si

è insistito sulla esigenza della autorizzazione a pro cedere e sulla

necessità di rispettare in grado eminente l'istituto, adducendo

argomenti di carattere generale, cioè indipendenti dalla circostanza

che il soggetto da sottoporre a giudizio fosse membro del Parlamento.

Più specificamente, si rileva che in Senato è stato affermato che

l'art. 313 non toglie al Procuratore della Repubblica il diritto, anzi

l'obbligo, di procedere penalmente, ma stabilisce che possa procedere

soltanto dopo l'autorizzazione di altra autorità. Autorizzazione che

trova la sua giustificazione nel fatto che talora - come avvertiva il

Carrara - "maggiore nocumento incombe al prestigio delle istituzioni

dalla pubblicità del processo che dal vilipendio".

Nelle ripetute deduzioni, si fa notare, infine, che ove la norma

del terzo comma dell'art. 313 Cod. pen. dovesse ritenersi

incompatibile con i precetti della Costituzione, verrebbe meno non

soltanto l'autorizzazione da concedersi dal Ministro Guardasigilli, ma

anche quella demandata alla Camera dei deputati o al Senato della

Repubblica, ovvero alla Corte costituzionale, per i reati di vilipendio

preveduti dall'art. 290 Cod. penale. Il che - si argomenta -

significherebbe rinunciare ad una esigenza di tutela del prestigio

delle massime istituzioni costituzionali dello Stato.

Si conclude, pertanto, chiedendo che la questione di legittimità

costituzionale sollevata con l'ordinanza più volte menzionata del

Pretore di S. Daniele del Friuli sia dichiarata manifestamente

infondata.

L'Avvocatura dello Stato il 26 febbraio 1959 ha depositato nella

cancelleria di questa Corte una memoria con la quale, sostanzialmente,

si ribadiscono le già svolte argomentazioni.

Tra l'altro circa l'asserito contrasto della norma in questione con

il primo comma dell'art. 25 della Costituzione, si insiste nel porre in

evidenza che il divieto di istituire giudici straordinari o speciali

(art. 102, secondo comma, Cost.) ha lo scopo di vietare la creazione

di magistrature straordinarie, dando con ciò al cittadino la certezza

del magistrato che deve giudicarlo.

È poi irrilevante ogni richiamo all'art. 110 della Costituzione,

con il quale vengono delimitate le competenze del Ministro di grazia e

giustizia in rapporto al Consiglio superiore della Magistratura.

"Nel concedere ovvero negare l'autorizzazione a procedere nei casi

previsti dalla legge, il Ministro - spiega l'Avvocatura - agisce

infatti come organo del potere politico, come l'organo cioè meglio

qualificato, ma al di fuori di ogni rapporto di interferenza con

l'autorità giudiziaria, le cui attribuzioni e la cui indipendenza dal

potere esecutivo non vengono per questo minimamente intaccate".

Per quanto attiene, infine, al preteso contrasto con il disposto

dell'art. 112 della Costituzione, va osservato - si conclude nella

memoria - che tale norma deve essere intesa nel senso che il pubblico

ministero non può esercitare un'attività discrezionale circa

l'esercizio dell'azione penale, ma, avuta la notitia criminis, deve

investire l'organo della giurisdizione dell'esame del contenuto

dell'azione penale.

"Ciò pertanto non può significare che il P.M. sia in ogni caso

obbligato ad esercitare l'azione: è ovvio che l'obbligo sorgerà

soltanto quando verranno ad essere integrati i requisiti di ordine

sostanziale e processuale cui la legge condiziona tale esercizio, non

escluso, quindi, il requisito dell'autorizzazione nei casi previsti

dalla legge stessa".

Nella udienza dell'11 marzo 1959 l'avvocato dello Stato illustrava

le precedenti deduzioni. Considerato in diritto :

Al fine di precisare i limiti della questione da esaminare è

opportuno premettere che essa, come enunciata nell'ordinanza del

Pretore, riguarda esclusivamente la legittimità costituzionale

dell'art. 313, terzo comma, del Codice penale in quanto prescrive

l'autorizzazione a procedere per i delitti di vilipendio alle

istituzioni costituzionali, vilipendio esteso alle Forze della

liberazione in virtù della legge 11 novembre 1947, n. 1317. Ed è

opportuno premettere altresì che questa Corte ha fissato e ribadito il

principio, che oggetto del giudizio di legittimità costituzionale,

promosso in via incidentale, può essere solo l'esame della questione

proposta dall'ordinanza del giudice a quo (sentenze n. 55 del 10

aprile 1957; n. 64 del 14 maggio 1957; n. 80 del 16 maggio 1957 e n. 84

del 7 giugno 1957).

Conseguentemente il presente giudizio non investe la legittimità

costituzionale delle altre specie di autorizzazione a procedere.

Ciò posto, osserva la Corte che non sussiste l'asserito contrasto

tra l'istituto dell'autorizzazione a procedere preveduto dall'art. 313,

terzo comma, del Codice penale e il principio dell'articolo 3, primo

comma, della Costituzione, secondo il quale "tutti i cittadini sono

eguali davanti alla legge".

Ed invero il citato articolo 313 nessuna discriminazione opera tra

i cittadini, in quanto i medesimi, qualora si trovino nelle situazioni

prevedute da tale disposizione, ricevono tutti indistintamente il

medesimo trattamento.

Il che appare evidente, ove si consideri che la valutazione

demandata al Ministro della giustizia ha per oggetto il promovimento o

la prosecuzione dell'azione penale per determinati reati, chiunque ne

sia l'autore.

E questa Corte ha ripetutamente affermato che il principio di

"eguaglianza davanti alla legge" va inteso nel senso che deve essere

assicurata ad ognuno eguaglianza di trattamento, quando eguali siano le

condizioni soggettive cui la norma si riferisce per la sua applicazione

(sent. n. 3 del 16 gennaio 1957; sent. n. 28 del 22 gennaio 1957;

sent. n. 105 del 26 giugno 1957; sent. n. 53 del 9 luglio 1958).

Infondato è anche l'assunto, che l'istituto in parola

costituirebbe violazione della norma dell'art. 112 della Costituzione,

secondo la quale "il pubblico ministero ha l'obbligo di esercitare

l'azione penale".

Con tale norma la Costituzione ha dichiarato in modo espresso il

principio della obbligatorietà, escludendo quello opposto di una

discrezionale valutazione del pubblico ministero circa la opportunità

o meno del promovimento dell'azione penale. Ma la riaffermazione del

principio della obbligatorietà non vale ad escludere che l'ordinamento

possa in via generale stabilire che, indipendentemente dall'obbligo del

pubblico ministero, determinate condizioni concorrano perché l'azione

penale possa essere promossa o proseguita. Né l'art. 112 autorizza a

ritenere che si sia inteso svincolare il ripetuto obbligo dalla

necessità, nei casi stabiliti dalla legge, del verificarsi di

determinate condizioni. In particolare, per ciò che riguarda i delitti

contro la personalità dello Stato preveduti dall'art. 313 Cod. pen.,

è da considerare che l'istituto dell'autorizzazione a procedere trova

fondamento nello stesso interesse pubblico tutelato dalle norme penali,

in ordine al quale il procedimento penale potrebbe qualche volta

risolversi in un danno più grave dell'offesa stessa.

Si sostiene inoltre che l'art. 313, nella parte relativa

all'autorizzazione a procedere, sarebbe in contrasto con il primo

comma dell'art. 25 della Costituzione in quanto, se "nessuno può

essere distolto dal giudice naturale precostituito per legge", a

maggior ragione, nessuno potrebbe essere sottratto del tutto alla

giurisdizione della magistratura ordinaria o speciale.

In contrario è da rilevare, che l'art. 313 non incide nella

materia regolata dall'art. 25, il quale ha lo scopo di dare al

cittadino la certezza circa il giudice che lo deve giudicare.

Né vale il richiamo dell'art. 68, secondo comma, della

Costituzione per argomentare, come si fa nell'ordinanza pretoria, che

quando il Costituente ha voluto stabilire una eccezione lo ha fatto con

norma non estensibile oltre i casi indicati. Infatti l'autorizzazione a

procedere contro i membri del Parlamento, giustificata dalla esigenza

di garantire il funzionamento di un organo costituzionale, non si

riferisce al reato, come quella preveduta dall'art. 313, bensì al suo

autore. E il motivo di tale espressa previsione sta nel fatto che

l'autorizzazione riguarda i membri del Parlamento.

Da ultimo è infondata la censura che l'autorizzazione a procedere,

violando gli artt. 101, secondo comma, e 104, primo comma, della

Costituzione, porrebbe i magistrati, in materia strettamente

giurisdizionale, in stato di soggezione nei confronti del Ministro

della giustizia alla cui competenza l'art. 110 della Costituzione ha

attribuito soltanto l'organizzazione ed il funzionamento dei servizi

relativi alla giustizia.

Invero l'art. 101 ("il giudice è soggetto soltanto alla legge"),

enunciando il principio della indipendenza del singolo giudice, ha

inteso indicare che il magistrato nell'esercizio della sua funzione non

ha altro vincolo che quello della legge.

L'art. 104, infine, ("la magistratura costituisce un ordine

autonomo e indipendente da ogni altro potere") pone il principio della

indipendenza della organizzazione giudiziaria nel suo complesso, nel

senso che, come risulta dai lavori preparatori della Costituzione,

l'ordine della magistratura non deve dipendere da altro potere e deve

esso disporre per ciò che riguarda il suo stato, come personale ecc.

Pertanto è da escludere che l'indipendenza e l'autonomia della

magistratura possano essere menomate dall'autorizzazione a procedere

prescritta dall'art. 313, terzo comma, del Codice penale in quanto

l'autorizzazione stessa non opera, come si è visto, sul modo in cui il

giudice deve esercitare la propria funzione.