Sentenza n. 211/1998

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 2 del

decreto-legge 23 gennaio 1993, n. 16 (Disposizioni in materia di

imposte sui redditi, sui trasferimenti di immobili di civile

abitazione, di termini per la definizione agevolata delle situazioni

e pendenze tributarie, per la soppressione della ritenuta sugli

interessi, premi ed altri frutti derivanti da depositi e conti

correnti interbancari, nonché altre disposizioni tributarie),

convertito, con modificazioni, nella legge 24 marzo 1993, n. 75 e

degli artt. 2, comma 1, dello stesso decreto-legge e 1, comma 5, del

decreto-legge 28 giugno 1995, n. 250 (Differimento di taluni termini

ed altre disposizioni in materia tributaria), convertito, con

modificazioni, nella legge 8 agosto 1995, n. 349, promossi con

ordinanze emesse, l'una, il 1 giugno 1995 dalla Commissione

tributaria di primo grado di Firenze, sui ricorsi riuniti proposti da

Paladini Giorgio contro l'Ufficio tecnico erariale di Firenze,

iscritta al n. 392 del registro ordinanze 1996 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 19, prima serie speciale,

dell'anno 1996 e, l'altra, il 15 ottobre 1996 dalla Commissione

tributaria provinciale di Piacenza, sul ricorso proposto dalla Banca

di Piacenza Soc. Coop. a r.l. contro l'Ufficio registro di Piacenza,

iscritta al n. 57 del registro ordinanze 1997 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 9, prima serie speciale,

dell'anno 1997;

Visti gli atti di costituzione di Paladini Giorgio e della Banca di

Piacenza Soc. Coop. a r.l. nonché gli atti di intervento del

Presidente del Consiglio dei Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 9 dicembre 1997 il giudice relatore

Massimo Vari;

Uditi gli avvocati Felix Hofer per Paladini Giorgio, Massimo

Luciani per la Banca di Piacenza Soc. Coop. a r.l. e l'Avvocato dello

Stato Carlo Bafile per il Presidente del Consiglio dei Ministri;

Ritenuto in fatto

1.1. - Con ordinanza del 1 giugno 1995 (r.o. n. 392 del 1996), la

Commissione tributaria di primo grado di Firenze ha sollevato, in

riferimento agli artt. 3, 24, 53 e 113 della Costituzione, questione

di legittimità costituzionale dell'art. 2 del decreto-legge 23

gennaio 1993, n. 16 (Disposizioni in materia di imposte sui redditi,

sui trasferimenti di immobili di civile abitazione, di termini per la

definizione agevolata delle situazioni e pendenze tributarie, per la

soppressione della ritenuta sugli interessi, premi ed altri frutti

derivanti da depositi e conti correnti interbancari, nonché altre

disposizioni tributarie), convertito, con modificazioni, nella legge

24 marzo 1993, n. 75 "nella parte in cui prevede la permanenza in

vigore delle tariffe d'estimo e delle rendite già determinate in

esecuzione del decreto ministeriale 20 gennaio 1990".

1.2. - L'ordinanza è stata assunta nell'ambito di tre giudizi

riuniti aventi ad oggetto l'impugnativa, da parte di un contribuente,

dell'accertamento della rendita catastale di taluni suoi immobili,

deducendo l'illegittimità della stessa "per violazione di legge ed

eccesso di potere" del decreto ministeriale 20 gennaio 1990,

concernente la revisione delle tariffe d'estimo.

1.3. - Il giudice rimettente, richiamate le vicende giurisdizionali

che hanno interessato detto decreto, come pure quello successivo del

27 settembre 1991, al cui annullamento ha fatto seguito la

disposizione denunciata, reputa quest'ultima in contrasto, anzitutto,

con gli artt. 3 e 53 della Costituzione, in quanto il "criterio del

valore unitario di mercato ordinariamente ritraibile", cui fa

riferimento il primo comma della disposizione stessa, ha "esposto ed

espone gli Uffici tecnici erariali - nel periodo transitorio che

doveva durare fino al 1994, ma che è stato poi prorogato fino al 1

gennaio 1998 - al rischio concreto di attribuire rendite catastali

superiori a quelle effettive, determinando così, nella liquidazione

delle singole imposte, una ingiusta erosione del patrimonio e dando

luogo ad effettive situazioni di disparità di trattamento con palese

violazione del principio di uguaglianza e di quello di capacità

contributiva". Ad avviso dell'ordinanza non giova obiettare, così

come fa la Corte costituzionale, nella sentenza n. 263 del 1994, che

la verifica di costituzionalità va operata nell'ambito della

disciplina delle singole imposte. In molti casi, come ad esempio in

materia di IRPEF, in cui l'imposta è applicata direttamente dal

contribuente in base ad una sua autodichiarazione, l'adesione alle

suddette argomentazioni costringerebbe il cittadino ad iniziare un

procedimento quanto mai macchinoso e dispendioso, al solo fine di

sollevare le eccezioni di illegittimità costituzionale, e cioè

"richiesta di rimborso all'amministrazione finanziaria,

silenzio-rifiuto, ricorso avverso tale silenzio-rifiuto dinanzi alle

Commissioni tributarie". Secondo il rimettente, il profilo

d'illegittimità denunziato si appalesa rilevante, poiché - salvo

verifica in sede di esame di merito di quanto illustrato dal

contribuente - l'applicazione della rendita catastale, in base ai

parametri cui fa riferimento l'art. 2 del decreto-legge denunciato,

evidenzia, nella fattispecie, una notevole difformità "tra il valore

catastale ed il valore reale di mercato degli immobili attuale o

quello riferito al periodo 1988-1989".

1.4. - Ugualmente ammissibili e rilevanti sono, secondo

l'ordinanza, altri due profili di incostituzionalità. Il primo

riguarda la violazione dell'art. 3 della Costituzione, in quanto la

"legificazione" delle tariffe d'estimo, fissate dai decreti

ministeriali 20 gennaio 1990 e 27 settembre 1991, dà luogo

"all'attribuzione di fatto, in linea diretta ed immediata, delle

rendite catastali alle unità immobiliari", donde la conclusione che,

in tal modo, il legislatore è venuto a sostituirsi alla pubblica

amministrazione, esercitando "una funzione tipicamente

amministrativa" e ponendo in essere un "comportamento viziato da

eccesso di potere ed irragionevolezza".

1.5. - L'altro profilo concerne, invece, la lesione degli artt. 24

e 113 della Costituzione, avendo il legislatore precluso al cittadino

qualsiasi possibilità di difesa giurisdizionale di fronte ad una

disciplina che, nell'assorbire concretamente la funzione

amministrativa, appare atta ad incidere sulle posizioni soggettive

dei privati "con riguardo ai parametri di individuazione in concreto

degli elementi di fatto" da cui trae origine la potenzialità

reddituale".

1.6. - La parte privata, nel costituirsi in giudizio, ha depositato

una memoria in cui, nel lamentare che il valore assegnato alle sue

unità immobiliari sia molto più alto di quello riscontrabile in

riferimento alla realtà oggettiva del mercato immobiliare locale,

segnala l'esigenza di una riconsiderazione del carattere transitorio

della disciplina impugnata, da cui deriverebbe, giusta la sentenza

della Corte n. 263 del 1994, la mancanza di potenzialità lesiva,

visto che la disciplina stessa è stata prorogata al 31 dicembre

1998. Si osserva, inoltre, che: il meccanismo, automatico ed

implicito, con il quale è stata attribuita la nuova rendita

catastale agli immobili di proprietà del ricorrente, implica, a

carico di quest'ultimo, "evidenti esiti di accertamento tributario",

realizzato all'insaputa dell'interessato, senza il rispetto

dell'obbligo di motivazione e di congrua esternazione dei criteri di

calcolo e dei parametri utilizzati per stabilire il valore di mercato

degli immobili, con conseguente lesione del diritto di difesa,

violazione del principio di ragionevolezza ex art. 3 della

Costituzione e preclusione del sindacato giurisdizionale assicurato

dall'art. 113 e dai dettami di trasparenza ex art. 97 della

Costituzione; sotto ulteriore e diverso profilo, la disposizione

denunciata si pone in contrasto con gli artt. 3 e 53 della

Costituzione, in quanto il criterio fissato nel primo comma dell'art.

2 del decreto-legge n. 16 del 1993 (valore unitario di mercato

ordinariamente ritraibile) dà luogo all'attribuzione di rendite

catastali superiori a quelle effettive, con assegnazione di un

reddito astratto e virtuale, trascurando che le presunzioni, per

potere essere conformi al principio di capacità contributiva,

debbono essere confortate da elementi concreti che le giustifichino

razionalmente. Né, ad avviso della parte privata, la problematica

in esame può essere spostata in altra sede e, segnatamente, in

quella in cui si attuano i procedimenti applicativi delle singole

imposte, per le difficoltà e preclusioni oggettive che spesso si

oppongono a tale trasferimento. In definitiva, il legislatore,

prevedendo la permanenza in vigore delle tariffe d'estimo e delle

rendite già determinate in esecuzione del decreto del Ministro delle

finanze 20 gennaio 1990, è giunto ad assegnare direttamente le

rendite alle singole unità immobiliari, appropriandosi di una

funzione tipicamente amministrativa e ponendo in essere disposizioni

viziate da "eccesso di potere legislativo", nonché da

irragionevolezza, censurabili ex art. 3 della Costituzione, non

potendo i precetti legislativi "trasmodare in un regolamento

irrazionale" che incide arbitrariamente sulle situazioni sostanziali

poste in essere da leggi precedenti, frustrando l'affidamento del

cittadino nella sicurezza giuridica. Esito conseguenziale di ciò è

la violazione anche degli artt. 24 e 113 della Costituzione, in

quanto l'assorbimento della funzione amministrativa in quella

legislativa elimina ogni possibilità di tutela giurisdizionale dei

singoli cittadini, per l'impossibilità di impugnare, di fronte al

giudice amministrativo ovvero di fronte al giudice tributario, un

provvedimento legislativo.

1.7. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei

Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, per chiedere che la questione sollevata venga dichiarata

inammissibile ovvero rigettata. In via pregiudiziale, l'Avvocatura

sostiene il difetto di rilevanza delle prospettate censure,

osservando che l'oggetto del processo principale è l'impugnazione

dell'avviso di classamento, sicché il ricorso può portare solo ad

una modifica della categoria e della classe di appartenenza

dell'immobile. Tutt'altro problema è, invece, quello della tariffa

"che può essere affrontato innanzi alle Commissioni solo in

connessione con un atto che concerne la determinazione di una delle

imposte sulle quali è rilevante il reddito catastale". Nel merito,

la difesa erariale rileva che l'ordinanza di rimessione si limita a

prospettare "il rischio" che il reddito, per effetto del criterio

fissato dalla norma denunziata, risulti superiore alla rendita

effettiva, sicché la illegittimità si fonda sulla eventualità che,

nel caso del ricorrente (e non in termini generali), possa

verificarsi (ma è solo un sospetto da verificare) una valutazione

sproporzionata. In ogni caso, l'ordinanza fa riferimento ad un

reddito astratto, quale risulta a seguito del classamento, senza

considerare che la verifica del rispetto dell'art. 53 della

Costituzione si può fare solo a fronte di "una imposizione effettiva

e non potenziale", promuovendo un ricorso contro un atto

dell'ufficio.

1.8. - In prossimità della trattazione del giudizio, fissata, in

un primo tempo, per la camera di consiglio del 9 aprile 1997, la

parte privata ha depositato una memoria, in cui, replicando alle

deduzioni dell'Avvocatura dello Stato, si sostiene che il giudice

tributario ha ritenuto di dover nuovamente investire la Corte del

sindacato di costituzionalità della disposizione denunciata,

perché, nel caso oggetto di giudizio, esiste una notevole

difformità tra valore catastale e valore reale di mercato degli

immobili, onde si è verificata proprio l'ipotesi prospettata nella

sentenza della Corte n. 263 del 1994, nel senso che l'applicazione

dei criteri contenuti nella norma al vaglio della Corte ha portato

all'attribuzione di una rendita notevolmente superiore a quella

effettiva, con violazione degli artt. 3 e 53 della Costituzione. Si

nega, peraltro, che oggetto della impugnazione nel giudizio

principale sia un avviso di classamento, assumendo che oggetto del

giudizio è, invece, l'attribuzione della rendita catastale

intervenuta a seguito della revisione delle tariffe d'estimo e che,

quindi, si tratta di una controversia sicuramente di competenza del

giudice tributario. Rammentato che la sentenza della Corte n. 263

del 1994 ha ritenuto che, nel caso allora in esame, non risultavano

prospettati profili idonei a concretamente evidenziare una

incongruità dei criteri di determinazione dei valori rispetto al

fine che si era inteso perseguire, si sostiene che la pronunzia ha

lasciato aperta la via per un vaglio di costituzionalità della legge

nelle ipotesi in cui la concreta applicazione di quest'ultima dia

luogo ad una rendita catastale superiore all'effettiva. Confutando,

poi, la tesi della difesa erariale che ritiene la questione

prospettata in astratto, si osserva che l'applicazione dei nuovi

criteri ha comportato l'attribuzione di un reddito assai "concreto"

cui il cittadino deve fare riferimento per ogni incombenza a

carattere fiscale (in particolare, in sede di autoliquidazione ai

fini IRPEF). Non condividendo le indicazioni della difesa erariale

circa le vie consentite al contribuente, per proporre la questione di

legittimità costituzionale dei criteri determinativi delle nuove

rendite catastali, si ribadisce che la norma denunciata ha assegnato

le nuove rendite alle singole unità immobiliari urbane,

appropriandosi di una funzione tipicamente amministrativa. Si è

così realizzata una disciplina palesemente arbitraria ed

irragionevole che, come risulta dalle perizie depositate nel giudizio

principale, ha portato all'attribuzione, in concreto, di rendite

assolutamente esorbitanti rispetto alla realtà, senza che siano

state svolte dal legislatore la necessaria attività istruttoria e la

indispensabile valutazione dei concreti elementi di fatto che

avrebbero dovuto necessariamente precedere l'attività amministrativa

di attribuzione della rendita catastale. Quanto al contrasto della

norma censurata con gli artt. 24 e 113 della Costituzione, si

sostiene che, nel momento in cui l'attività amministrativa risulta

interamente assorbita dalla potestà legislativa, si nega al privato

la necessaria tutela, non essendo il provvedimento legislativo

impugnabile di fronte ad alcuna autorità giudiziaria. Inoltre, la

parte privata, nel rammentare che la sentenza n. 263 del 1994 aveva

giudicato non fondata la questione di legittimità costituzionale

della normativa in esame anche, e soprattutto, in considerazione

della transitorietà della disciplina denunciata, rileva che tale

transitorietà è venuta meno a seguito delle successive proroghe.

Ricordato, infine, che gli stessi giudici amministrativi,

nell'annullare i decreti, avevano ammonito che la semplice loro

legificazione avrebbe comunque sottoposto il provvedimento

legislativo a chiari dubbi di costituzionalità, si afferma che al

legislatore non è consentito spingersi fino al punto di stabilire

egli stesso le singole rendite, determinando così addirittura i

presupposti di fatto dell'imposizione tributaria.

1.9. - In prossimità della odierna udienza pubblica, la parte

privata ha depositato una ulteriore memoria in cui si riconfermano,

sostanzialmente, le considerazioni in precedenza svolte non senza

rilevare che, nel caso di specie, l'ordinanza della Commissione

tributaria ha ravvisato un classico esempio di incongruità dei

criteri di determinazione normativamente stabiliti, per la discrasia

tra i risultati ottenuti e la reale redditività del bene. Nel

contestare l'affermazione dell'Avvocatura dello Stato secondo la

quale la lamentata illegittimità costituzionale si fonderebbe "sulla

eventualità che nel caso del ricorrente (e non in termini generali)

possa verificarsi (ma è solo un sospetto da verificare) una

valutazione sproporzionata", si ricorda che, secondo la

giurisprudenza, le leggi provvedimento, pur ammissibili in linea di

principio, devono, tuttavia, conformarsi ai principi di

ragionevolezza e di buon andamento.

2.1. - La Commissione tributaria provinciale di Piacenza, con

ordinanza del 15 ottobre 1996 (r.o. n. 57 del 1997), ha sollevato,

due questioni di legittimità costituzionale, concernenti, la prima,

l'art. 2 del già menzionato decreto-legge 23 gennaio 1993, n. 16,

"convertito, con modificazioni, nella legge 24 marzo 1995, n. 75"

(recte: 24 marzo 1993, n. 75), censurato per contrasto con gli artt.

3 e 53 della Costituzione, "nella parte in cui prevede la permanenza

in vigore delle tariffe d'estimo e delle rendite già determinate in

esecuzione del decreto ministeriale 20 gennaio 1990"; e, la seconda,

l'art. 2, comma 1, "della legge n. 75 del 1993" (recte: l'art. 2,

comma 1, del decreto-legge 23 gennaio 1993, n. 16, convertito, con

modificazioni, nella legge 24 marzo 1993, n. 75), nonché l'art. 1,

comma 5, del decreto-legge 28 giugno 1995, n. 250 (Differimento di

taluni termini ed altre disposizioni in materia tributaria),

convertito, con modificazioni, "nella legge 8 agosto 1995, n. 344"

(recte: n. 349), denunciati per contrasto con gli artt. 24, 101, 102,

103 e 104 della Costituzione.

2.2. - Le questioni sono state sollevate nell'ambito di un giudizio

avente ad oggetto la richiesta avanzata dalla Banca di Piacenza, Soc.

coop. a r.l., per il rimborso di somme pagate a titolo di INVIM

straordinaria, sui valori finali degli immobili di sua proprietà

alla data del 31 ottobre 1991; INVIM calcolata applicando, alle

rendite catastali determinate a seguito della revisione disposta dal

più volte menzionato decreto ministeriale 20 gennaio 1990, "i

moltiplicatori di cui all'art. 1, comma 8, della legge 18 novembre

1991, n. 365" (recte: art. 1, comma 8, del decreto-legge 13 settembre

1991, n. 299, convertito, con modificazioni, nella legge 18 novembre

1991, n. 363). Il giudice rimettente, nel rilevare che la originaria

transitorietà della disciplina di cui all'art. 2 del decreto-legge

n. 16 del 1993 - su cui si fonda la declaratoria di infondatezza

contenuta nella sentenza di questa Corte n. 263 del 1994 - è venuta

meno a seguito della proroga della disciplina stessa al 1 gennaio

1997 (in forza dell'art. 1, comma 5, del decreto-legge n. 250 del

1995, nonché dell'ulteriore proroga risultante dalla legge n. 549

del 1995 e dal disegno di legge collegato alla finanziaria 1997),

ritiene che l'articolo denunciato sia stato salvato dal giudizio di

illegittimità sul presupposto che l'operatività della disposizione

di legge sarebbe stata temporanea e che la transitorietà sarebbe

cessata con la revisione delle tariffe, da attuarsi entro il 1

gennaio 1995. L'inerzia del legislatore giustifica, perciò, la

riproposizione della questione di legittimità costituzionale, sotto

il profilo del contrasto con gli artt. 3 e 53 della Costituzione,

essendo la disposizione irragionevole e tale da "dar luogo alla

determinazione e alla applicazione di redditi superiori e comunque

diversi da quelli voluti dal legislatore, con situazioni di

disparità di trattamento, in violazione del principio di uguaglianza

e di quello di capacità contributiva".

2.3. - Ad avviso dell'ordinanza, la continua dilatazione del regime

transitorio di applicazione dei criteri dichiarati illegittimi dal

TAR Lazio (e legificati in modo asseritamente temporaneo dalla

predetta legge n. 75 del 1993) impone un riesame anche delle

questioni già esaminate e respinte dalla Corte costituzionale nella

citata sentenza n. 263 del 1994, relative al contrasto "dell'art. 2,

comma 1, secondo periodo, della legge n. 75 del 1993" (recte:

dell'art. 2, comma 1, del decreto-legge 23 gennaio 1993, n. 16,

convertito, con modificazioni, nella legge 24 marzo 1993, n. 75) e

dell'art. 1, comma 5, del decreto-legge 28 giugno 1995, n. 250,

convertito, con modificazioni, nella legge 8 agosto 1995, n. 349, con

gli artt. 24, 101, 102, 103 e 104 della Costituzione. Atteso che la

transitorietà della richiamata situazione è destinata a protrarsi e

non si avverte una soluzione in tempi brevi del problema, la Corte

costituzionale dovrà, pertanto, valutare se il fine delle citate

norme non sia stato proprio quello "di vanificare gli effetti della

sentenza del TAR, con conseguente straripamento del potere

legislativo in quello giudiziario".

2.4. - Si è costituito in giudizio il contribuente che, nel

rilevare il carattere ormai stabile assunto dalla disciplina, a

seguito dell'art. 3, comma 155, della legge n. 662 del 1996, per

effetto del quale la decorrenza dell'applicazione dei nuovi estimi

catastali è in pratica senza termine, ritiene che occorra giungere,

ormai, a conclusioni opposte a quelle della sentenza n. 263 del 1994.

In primo luogo, riprende tutta la sua importanza il rilievo secondo

il quale il legislatore non può "convalidare" un atto amministrativo

illegittimo e già annullato senza invadere la sfera delle

attribuzioni dell'amministrazione e del potere giudiziario. Nel

nostro ordinamento la convalida degli atti amministrativi è

possibile solo in sede di autotutela, mentre è, a dir poco, dubbio

che il legislatore possa, con norma singolare, convalidare atti

amministrativi illegittimi e annullati, senza violare gli artt. 3 e

97 della Costituzione. Infatti, i principi costituzionali di

uguaglianza e di imparzialità, oltre che il principio di

affidamento, escludono che la legge possa liberamente disporre - con

effetti nei singoli casi e quindi con incisione su situazioni

soggettive tutelate - del contenuto e degli effetti degli atti

amministrativi, come è avvenuto nella specie. Nel rilevare, poi,

che il principio del giusto procedimento esige che il provvedimento

che incide su situazioni giuridiche tutelate sia preceduto da una

definizione legislativa di criteri e condizioni, si osserva che la

distinzione tra regola e applicazione della regola è talmente

fondamentale, nel disegno costituzionale delle fonti normative, che

ogni deroga alla stessa, come di recente ribadito dalla stessa Corte,

deve essere oggetto di uno scrutinio particolarmente stretto e

rigoroso (sentenza n. 2 del 1997). Osserva, ancora, la memoria che

il legislatore, legificando gli atti amministrativi annullati, ha

perseguito il fine di superare ed anzi di violare il giudicato

prodottosi a seguito dell'annullamento dei vecchi decreti

ministeriali, disattendendo così le disposizioni della Costituzione

che assicurano il diritto di agire in giudizio, l'indipendenza della

funzione giurisdizionale e la tutela dei diritti e degli interessi

contro gli atti della pubblica amministrazione. Altro profilo di

illegittimità risiederebbe nella contraddittorietà e, quindi, nella

contrarietà al principio di razionalità della disposizione

contenuta nell'art. 2, comma 1, del decreto-legge n. 16 del 1993:

essa, da un lato, prevede che la nuova revisione delle tariffe sia

effettuata secondo criteri aventi riguardo al reddito medio

dell'immobile e, dall'altro, dispone, fino alla revisione stessa, la

permanenza in vigore delle tariffe degli estimi formati sulla base

del diverso criterio stabilito dal decreto ministeriale 20 gennaio

1990; criterio che, dichiarato illegittimo dal giudice

amministrativo, viene mantenuto in vita per un tempo illimitato.

Nell'evidenziare, infine, la ingiustificata e irragionevole

disparità di trattamento tra le situazioni giuridiche regolate dalle

tariffe di estimo determinate ai sensi dei decreti ministeriali 20

gennaio 1990 e 27 settembre 1991, fondate sul criterio del valore del

bene, e quelle passate e future regolate secondo il criterio di

redditività del bene, si sostiene che la tassazione delle rendite

immobiliari, fondata su una ipotesi di fruttuosità dell'immobile

determinata con criteri di tipo patrimoniale, contrasta con il

principio di capacità contributiva e di progressività di cui

all'art. 53, in relazione all'art. 3, della Costituzione: a meno di

non voler rischiare di introdurre nel sistema un elemento di

incoerenza, il riferimento ad estimi determinati con il criterio del

valore non potrebbe ragionevolmente utilizzarsi ai fini

dell'applicazione di imposte sul reddito, atteso che in tal modo non

si terrebbe conto della capacità contributiva del soggetto

d'imposta, con l'eventualità di tassare redditi superiori a quelli

reali.

2.5. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e

difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, è intervenuto in

giudizio chiedendo che le questioni siano dichiarate inammissibili o

rigettate per infondatezza. La difesa erariale, rilevato che la

materia del contendere nel giudizio principale riguarda il rimborso

dell'INVIM straordinaria pagata il 20 dicembre 1991, sulla base dei

valori finali degli immobili alla precedente data del 31 ottobre

1991, reputa irrilevante l'eventuale illegittimità costituzionale

sopravvenuta della disposizione, a causa della mancata successiva

revisione delle tariffe. Secondo l'Avvocatura, ulteriore motivo di

inammissibilità consegue alla considerazione che, nell'INVIM, il

valore finale non è determinato in base agli estimi catastali in

modo cogente, in quanto il contribuente ha facoltà di invocare il

reddito catastale capitalizzato con l'applicazione di un coefficiente

ex art. 1, comma 8, del decreto-legge 13 settembre 1991, n. 299, per

evitare che l'ufficio accerti il valore venale, senza tuttavia che

sia impedito al contribuente stesso di dichiarare un valore inferiore

a quello tabellare, e di svincolarsi così dalla operatività della

tariffa di estimo.

2.6. - In prossimità della udienza pubblica, la parte privata ha

depositato una ulteriore memoria nella quale, nel contestare le

eccezioni di irrilevanza prospettate dall'Avvocatura erariale,

sostiene che le norme censurate sono da reputare illegittime fin

dall'inizio ed in radice. Quanto all'altra eccezione sollevata dalla

difesa erariale - nel senso che la questione sarebbe inammissibile

poiché il contribuente potrebbe svincolarsi dalla tariffa d'estimo,

dichiarando un valore inferiore e sottoponendosi, così, alla stima

del valore corrente in commercio - si rileva che, nel caso di specie,

è in discussione il mancato rimborso dell'INVIM straordinaria

calcolata sui valori finali già ottenuti applicando, alle rendite

catastali, i moltiplicatori di cui all'art. 1, comma 8, del

decreto-legge 13 settembre 1991, n. 299. Onde il giudice a quo non

poteva non considerare come base del calcolo le rendite catastali

medesime e, altrettanto conseguentemente, non sollevare la questione.

Il suggerimento della difesa erariale (di esporsi, dichiarando un

valore inferiore a quello catastale, al rischio di ulteriori

accertamenti, allo scopo di invocare come base di calcolo la

redditività dell'immobile), dimostrerebbe la gravità del

pregiudizio che il contribuente subisce in forza dell'applicazione

dei criteri contestati e, parimenti, la maggiore plausibilità e

conformità a Costituzione del criterio della redditività. Secondo

la parte, anche la specifica normativa sull'INVIM straordinaria

consente di riscontrare l'irragionevolezza del criterio di

determinazione delle rendite catastali basato sul valore di mercato

dell'immobile, dal momento che è la stessa procedura di

capitalizzazione delle rendite, ai fini della comparazione con il

valore accertabile d'ufficio, a perdere di significato e ad assumerne

uno fuorviante ed arbitrario, se quelle che si chiamano rendite non

vengono correlate al reddito. In sostanza una rendita catastale

così stabilita è irragionevole ex artt. 3 e 53 della Costituzione,

perché cessa di essere, puramente e semplicemente, vera rendita,

mentre le stesse risultanze catastali, che la legislazione vigente

vorrebbe significative della redditività dell'immobile, cessano di

assolvere la loro funzione. Nel rilevare come venga così meno

quell'effetto di certezza che il catasto e la stessa determinazione

delle rendite catastali esplicano circa la redditività dei beni,

anche a fini diversi da quelli fiscali, si ribadisce, infine, che

cade anche la giustificazione - accolta dalla giurisprudenza della

Corte (sentenza n. 263 del 1994) per rigettare le censure di

illegittimità costituzionale formulate nei confronti della normativa

de qua - della transitorietà del regime contestato; transitorietà

sostituita, a causa della proroga sine die delle rendite catastali,

dalla ordinarietà che non può non travolgere il regime stesso non

solo de futuro, bensì anche de praeterito. Rilevata, infine,

l'incostituzionalità dell'adozione con decreto-legge di norme che

fanno riferimento a provvedimenti ad emanazione ed efficacia

differita, come quelli di revisione generale delle tariffe e delle

rendite di cui all'art. 2 del decreto-legge n. 16 del 1993, si

sostiene che le disposizioni censurate, nel pretendere di far

rivivere il decreto ministeriale 20 gennaio 1990, censurato dal

giudice amministrativo, violano gli artt. 24, 101, 102, 103 e 104

della Costituzione, sottolineando, al riguardo, che il combinato

disposto degli artt. 2 del decreto-legge n. 16 del 1993 e 1, comma 5,

del decreto-legge n. 250 del 1995, fa riferimento, per la decorrenza

(ormai protratta sine die) dell'applicazione delle tariffe d'estimo e

delle rendite catastali di cui al predetto decreto, ad una data (il 1

gennaio 1992) anteriore all'annullamento pronunciato dal TAR del

Lazio (il 6 maggio 1992). E ciò dimostrerebbe "come e quanto il

legislatore abbia proprio inteso opporsi frontalmente alla pronuncia

del giudice amministrativo", con un intento lesivo dei principi

dell'effettività della tutela giudiziaria, dell'indipendenza del

giudice e dell'intangibilità del giudicato. Considerato in diritto

1. - Le questioni sollevate con le ordinanze in epigrafe investono,

sotto vari profili, l'art. 2 del decreto-legge 23 gennaio 1993, n.

16 (Disposizioni in materia di imposte sui redditi, sui trasferimenti

di immobili di civile abitazione, di termini per la definizione

agevolata delle situazioni e pendenze tributarie, per la soppressione

della ritenuta sugli interessi, premi ed altri frutti derivanti da

depositi e conti correnti interbancari, nonché altre disposizioni

tributarie), convertito, con modificazioni, nella legge 24 marzo

1993, n. 75, e l'art. 1, comma 5, del decreto-legge 28 giugno 1995,

n. 250 (Differimento di taluni termini ed altre disposizioni in

materia tributaria), convertito, con modificazioni, nella legge 8

agosto 1995, n. 349.

2. - I giudizi, avendo ad oggetto questioni tra loro connesse,

vanno riuniti per essere decisi con una unica sentenza.

3. - La Commissione tributaria di primo grado di Firenze dubita

della legittimità costituzionale della prima delle sopra menzionate

disposizioni e cioè dell'art. 2 del decreto-legge 23 gennaio 1993,

n. 16, "nella parte in cui prevede la permanenza in vigore delle

tariffe di estimo e delle rendite già determinate in esecuzione del

decreto ministeriale 20 gennaio 1990".

Come è noto, tale disposizione è intervenuta dopo che il giudice

amministrativo aveva annullato quest'ultimo decreto, come pure quello

successivo del 27 settembre 1991, contenente i prospetti delle

tariffe d'estimo delle unità immobiliari urbane per l'intero

territorio nazionale, avendo ritenuto che il criterio del valore

unitario di mercato ordinariamente ritraibile, alla stregua del quale

il primo dei cennati decreti aveva autorizzato la revisione di tali

tariffe, fosse in contrasto con le norme sul catasto.

3.1. - Ad avviso del rimettente, la disposizione denunciata

colliderebbe con:

gli artt. 3 e 53 della Costituzione, posto che il riferimento al

"criterio del valore unitario di mercato ordinariamente ritraibile"

espone gli uffici tecnici erariali nel periodo transitorio, che

doveva durare fino al 1994, ma che è stato poi prorogato fino al 1

gennaio 1998, al rischio di attribuire rendite catastali superiori a

quelle effettive, determinando così, nella liquidazione delle

singole imposte, una ingiusta erosione del patrimonio e dando luogo a

situazioni di disparità di trattamento, con palese violazione del

principio di uguaglianza e di quello di capacità contributiva;

l'art. 3 della Costituzione, per avere il legislatore attuato,

attraverso la "legificazione" delle tariffe, l'attribuzione di fatto,

in linea diretta ed immediata, delle rendite catastali alle unità

immobiliari, sostituendosi alla pubblica amministrazione,

nell'esercizio di una potestà tipicamente amministrativa e ponendo

in essere "un comportamento viziato da eccesso di potere ed

irragionevolezza";

gli artt. 24 e 113 della Costituzione, per avere precluso al

cittadino qualsiasi possibilità di difesa giurisdizionale, di fronte

ad una disciplina normativa che assorbe concretamente la funzione

amministrativa e che è atta ad incidere sulle posizioni soggettive

dei privati, con riguardo ai parametri di individuazione in concreto

degli elementi di fatto da cui origina la potenzialità reddituale

del contribuente.

3.2. - Va esaminata, in via pregiudiziale, la eccezione sollevata

dall'Avvocatura generale dello Stato, la quale sostiene l'irrilevanza

della questione, essendo il giudizio principale rivolto

all'impugnazione dell'avviso di classamento, sì da poter

eventualmente mettere capo soltanto ad una modifica della categoria e

della classe di appartenenza dell'immobile; mentre tutt'altro

problema sarebbe quello relativo alla tariffa, dalla quale discende

come mera conseguenza aritmetica la rendita delle singole unità

immobiliari e "che può essere affrontato innanzi alle Commissioni

solo in connessione con un atto che concerne la determinazione di una

delle imposte".

L'eccezione è da disattendere, giacché, contrariamente a quanto

sostenuto dall'Avvocatura, risulta chiaramente dal testo

dell'ordinanza di rimessione che il giudizio promosso dal

contribuente innanzi alla Commissione tributaria concerne la

"determinazione della rendita catastale", nell'ambito di un

procedimento nel quale il ricorrente lamenta "violazione di legge ed

eccesso di potere" da parte del decreto ministeriale 20 gennaio 1990,

concernente la revisione delle tariffe di estimo.

D'altro canto, ai fini della rilevanza della questione, è

sufficiente rammentare il consolidato orientamento di questa Corte

secondo cui il controllo sull'ammissibilità della questione stessa

potrebbe far disattendere la premessa dalla quale muove il

rimettente, nel ritenere applicabile nel giudizio a quo la norma

denunciata, solo allorché tale premessa dovesse risultare

palesemente arbitraria, ovvero quando l'interpretazione accolta si

palesasse del tutto non plausibile (cfr., ex plurimis, sentenze nn.

386 e 361 del 1996, 103 del 1993). Presupposti, questi, che non è

dato assolutamente ravvisare nel caso di specie, ove si tenga conto

di quel filone giurisprudenziale (già ricordato anche nella sentenza

n. 9 del 1993), che ha affermato, in casi analoghi a quello pendente

innanzi al rimettente, la competenza del giudice tributario a

conoscere della controversia e a sindacare, sia pure incidenter

tantum, la legittimità dei prospetti delle tariffe derivanti dalla

revisione degli estimi, argomentando dall'attribuzione di rendita che

in concreto deriverebbe dall'adozione delle nuove tariffe ovvero,

alternativamente, dalla modifica del classamento che ad esse

conseguirebbe.

3.3. - Nel merito, la questione non è fondata nei sensi di cui si

dirà.

Il rimettente denuncia, in primo luogo, violazione degli artt. 3 e

53 della Costituzione, senza in realtà addurre alcun elemento nuovo

rispetto a quelli già esaminati nella precedente sentenza n. 263 del

1994, ma limitandosi a richiamare un rilievo ivi svolto che viene

isolato dal contesto della motivazione di cui fa parte.

Invero, quello dei rischi, insiti nella determinazione delle

rendite catastali sulla base dei valori di mercato del bene, è

argomento già valutato da questa Corte in detta precedente

circostanza, ma non ritenuto tale da influire sulla ratio decidendi

allora accolta, che fa leva su una pluralità di motivi tra cui

principalmente la connessione che, comunque, è dato stabilire fra il

valore venale del bene e la sua redditività, come pure la mancata

evidenziazione di ragioni atte a dimostrare l'incongruità del

criterio di determinazione delle rendite accolto dal legislatore.

Le conclusioni di infondatezza cui è pervenuta detta pronuncia

vanno, dunque, mantenute ferme, anche perché l'esito di cui, sul

piano normativo, sembra precipuamente dolersi il rimettente - sì da

denunciare l'incongruità dei criteri adottati nella norma rispetto

al fine dell'equa e ragionevole tariffazione che essa si prefigge -

parrebbe essere quello di una violazione del principio di capacità

contributiva discendente non tanto dal criterio di tipo patrimoniale

accolto dal legislatore per pervenire alla rendita e quindi alla

tassazione, quanto piuttosto da una tassazione che, sia pure

nell'ambito dei contestati criteri di determinazione della rendita,

non terrebbe conto della denunciata "notevole difformità tra il

valore catastale e il valore reale di mercato degli immobili". Il che

pone un problema non coincidente con quello esaminato nella già

menzionata sentenza n. 263 del 1994: quest'ultima affrontava la

questione della legittimità costituzionale in sé del criterio

accolto dal legislatore nel passare, attraverso l'applicazione del

tasso di redditività, dal valore di mercato alla rendita catastale;

la censura qui formulata, come si desume dall'ordinanza, solleva,

fondamentalmente, un problema di significatività, a fini di una equa

ripartizione del carico tributario, di valori del bene non

suscettibili di contestazione, anche se non rispondenti a quelli

reali, proprio perché desumibili, con un mero calcolo aritmetico,

dalle tariffe e dalle rendite legificate dalla disposizione

denunciata.

3.4. - In questo senso, meritevoli di maggiore attenzione, anche

perché più pertinenti, appaiono le ulteriori due censure con le

quali viene riproposta all'esame della Corte la tematica delle leggi

a contenuto sostanzialmente provvedimentale; in primo luogo, sotto il

profilo della violazione dell'art. 3 della Costituzione, per

l'irragionevole assorbimento della funzione amministrativa in quella

legislativa che, ad avviso del rimettente, deriverebbe dall'art. 2

del decreto-legge n. 16 del 1993 il quale, nel conferire base

legislativa alle tariffe d'estimo fissate dai menzionati decreti

ministeriali, comporterebbe "l'attribuzione di fatto in via diretta

ed immediata, delle rendite catastali alle unità immobiliari"; e, in

secondo luogo, sotto quello della vanificazione delle garanzie di

difesa apprestate dagli artt. 24 e 113 della Costituzione.

Occorre rammentare che, secondo la giurisprudenza costituzionale,

le leggi in questione esigono un controllo stretto di non

arbitrarietà e di non irragionevolezza restando, in definitiva,

soggette a quello scrutinio che l'ordinanza di rimessione invoca nel

richiamare l'art. 3 della Costituzione.

Di quanto testé considerato non può non tenersi conto ovviamente

anche nell'interpretazione della contestata disposizione, in

relazione all'esigenza di una lettura della medesima che non la ponga

in contrasto con la Costituzione.

Il denunciato atto legislativo, annoverabile più esattamente nella

categoria delle leggi di sanatoria, nel disporre la permanenza in

vigore delle tariffe d'estimo e delle rendite "già determinate in

esecuzione del decreto del Ministro delle finanze 20 gennaio 1990" ha

avuto il fine, come già posto in risalto dalla precedente sentenza

n. 263 del 1994, di conferire base legislativa a quel criterio di

revisione delle tariffe d'estimo "sulla base del valore unitario di

mercato ordinariamente ritraibile", che era stato recepito in detto

decreto, annullato dal giudice amministrativo, perché il criterio

stesso non era conforme ai principi ispiratori della disciplina

all'epoca vigente in materia.

Si deve perciò ritenere che il legislatore abbia inteso

salvaguardare le tariffe e le rendite solo in quanto applicative del

criterio ritenuto illegittimo dal giudice, validando le stesse in

stretta correlazione con il criterio legificato, senza ricomprendere

nella sanatoria eventuali vizi sostanziali o procedimentali diversi

da quelli derivanti dall'illegittimità del criterio medesimo.

Conclusione questa che va mantenuta ferma anche a fronte della

disciplina contenuta nei commi 1-bis, 1-ter e 1-quater del denunciato

articolo. Questi ultimi, aggiunti dalla legge di conversione, hanno

contemplato la possibilità, a seguito di ricorso alle Commissioni

censuarie, di eventuali modifiche delle tariffe d'estimo già

stabilite, da recepire in un decreto legislativo (art. 2 della legge

24 marzo 1993, n. 75), come in effetti è poi avvenuto,

introducendosi così una disciplina che, però, rimane estranea alla

presente questione di costituzionalità.

Al tempo stesso, contrariamente a quanto assume il rimettente, è

da escludere che la disposizione denunciata, trasmodando in una

ingiustificata disciplina delle modalità applicative, abbia inteso

ricomprendere nell'effetto di legificazione anche "l'attribuzione di

fatto in via diretta ed immediata della rendita catastale" ai singoli

immobili. Ciò sta allora a significare che, se si sono determinati

altri vizi in sede di rilevazione dei valori degli immobili ovvero di

determinazione delle rendite diversi da quelli discendenti dal

criterio ora legificato, i vizi stessi non possono reputarsi sanati.

Oltretutto sarebbe palesemente contraddittorio, nel momento in cui si

riconduce a legittimità il criterio, consentire la violazione dello

stesso, come, in via pratica, potrebbe accadere se gli atti

applicativi, beneficiando della disposta sanatoria, venissero

sottratti al sindacato del giudice.

In tal modo viene altresì meno il presupposto della censura di

violazione delle garanzie giurisdizionali di cui agli artt. 24 e 113

della Costituzione. Mentre infatti la sanatoria per via legislativa

del vizio afferente al criterio stabilito nel decreto 20 gennaio 1990

opera sul piano sostanziale, attribuendo ex post al criterio accolto

nel decreto il fondamento legislativo prima mancante, gli altri

eventuali vizi degli atti che hanno portato alla determinazione di

tariffe di estimo e di rendite restano interamente soggetti al

controllo giurisdizionale.

4. - Con la seconda delle ordinanze in epigrafe, la Commissione

tributaria provinciale di Piacenza sottopone all'esame della Corte

due questioni di legittimità, concernenti, la prima, l'art. 2 del

decreto-legge 23 gennaio 1993, n. 16, convertito, con modificazioni,

nella legge 24 marzo 1995, n. 75 (recte: 24 marzo 1993, n. 75); la

seconda, l'art. 2, comma 1, della legge n. 75 del 1993 (da intendersi

più esattamente come art. 2, comma 1, del decreto-legge 23 gennaio

1993, n. 16, convertito, con modificazioni, nella legge 24 marzo

1993, n. 75) e l'art. 1, comma 5, del decreto-legge 28 giugno 1995,

n. 250, convertito, con modificazioni, nella legge 8 agosto 1995, n.

344 (recte: n. 349).

4.1. - Le questioni di cui sopra sono state sollevate nel corso di

un giudizio avente ad oggetto la ripetizione, da parte del

contribuente, di somme a suo tempo corrisposte, a titolo di INVIM

straordinaria, sul valore finale degli immobili di sua proprietà,

alla data del 31 ottobre 1991; INVIM calcolata utilizzando i criteri

dell'art. 1, comma 8, del decreto-legge 13 settembre 1991, n. 299,

convertito, con modificazioni, nella legge 18 novembre 1991, n. 363,

il quale stabilisce che detto valore non è sottoposto a rettifica

ove dichiarato in misura non inferiore a quella che risulta

applicando i moltiplicatori, previsti dalla disposizione stessa,

all'ammontare delle rendite catastali determinate a seguito della

revisione generale disposta con il più volte menzionato decreto del

20 gennaio 1990.

Intervenuto, nelle more del giudizio, l'annullamento di

quest'ultimo decreto da parte del giudice amministrativo, il

rimettente muove dalla premessa che il rinvio dell'art. 1, comma 8,

del decreto-legge 13 settembre 1991, n. 299 sia da intendere oggi

effettuato alla disposizione dell'art. 2 del decreto-legge 23 gennaio

1993, n. 16.

Chiede, pertanto, alla Corte di stabilire:

se il predetto art. 2 violi gli artt. 3 e 53 della Costituzione,

"nella parte in cui prevede la permanenza in vigore delle tariffe di

estimo e delle rendite già determinate in esecuzione del decreto

ministeriale 20 gennaio 1990", posto che il medesimo "appare

irragionevole e potrebbe dar luogo alla determinazione e alla

applicazione di redditi superiori e comunque diversi da quelli voluti

dal legislatore, con situazioni di disparità di trattamento, in

violazione del principio di uguaglianza e di quello della capacità

contributiva";

se il comma 1 del medesimo articolo e l'art. 1, comma 5, del

decreto-legge 28 giugno 1995, n. 250, convertito, con modificazioni,

nella legge 8 agosto 1995, n. 349, si pongano in contrasto con gli

artt. 24, 101, 102, 103 e 104 della Costituzione, nella parte in cui

operano una "dilatazione del regime transitorio di applicazione dei

criteri dichiarati illegittimi dal TAR Lazio (e legificati in modo

asseritamente temporaneo dalla predetta legge n. 75 del 1993)", per

essere il fine delle citate norme quello di vanificare gli effetti

della pronunzia del TAR, con conseguente straripamento del potere

legislativo in quello giudiziario.

4.2. - Pur a voler condividere la premessa dalla quale muove il

rimettente, è comunque da escludere che l'una e l'altra censura

siano fondate.

A ben vedere, la prima non si discosta sostanzialmente da quella

analogamente proposta dal giudice tributario di Firenze con l'altra

ordinanza qui in esame, sicché non possono che reputarsi valide le

considerazioni già svolte a proposito di quest'ultima, alle quali è

sufficiente rinviare.

Quanto poi alla seconda censura, anch'essa risulta già scrutinata

dalla Corte con la sentenza n. 263 del 1994, la quale - dopo aver

ricordato il consolidato orientamento della giurisprudenza, secondo

cui le leggi di sanatoria, ove non siano preordinate a vanificare i

giudicati, non possono di per sé essere considerate lesive delle

attribuzioni degli organi giurisdizionali - ha escluso, comunque,

l'illegittimità della disposizione denunciata per la "decisiva"

circostanza che, nella specie, "il legislatore, più che a vanificare

pronunzie giudiziali, ha provveduto a dare fondamento legislativo a

criteri che il giudice amministrativo aveva considerato illegittimi

proprio perché enunciati in un decreto ministeriale" (sentenza n.

263 del 1994). Conclusione, questa, che non può non restare ferma

anche a fronte della protratta transitorietà della disciplina, il

cui termine, come rammenta lo stesso rimettente, originariamente

fissato al 1 gennaio 1995, è stato prorogato, dall'art. 1, comma 5,

del decreto-legge n. 250 del 1995, al 1 gennaio 1997 e ulteriormente

rinviato all'esito della revisione delle zone censuarie e delle

tariffe di estimo che dovrà avvenire sulla base dei regolamenti

previsti dall'art. 3, comma 155, della legge 23 dicembre 1996, n.

662.

4.3. - A parte dette considerazioni, non meno risolutivo appare,

anche, l'argomento che è dato trarre dal carattere facoltativo del

ricorso al particolare meccanismo impositivo previsto per l'INVIM

straordinaria, tale di per sé da escludere qualsiasi attentato alla

capacità contributiva del soggetto tassato, considerata la non

cogenza del criterio di determinazione del valore finale in base agli

estimi catastali. Criterio suscettibile, infatti, di essere invocato

dal contribuente a sua assoluta discrezione, sulla base delle sue

personali valutazioni di convenienza economica, per escludere

l'accertamento del reale valore venale del bene da parte dell'Ufficio

tributario, senza, però, impedire, a chi voglia svincolarsi dal

riferimento alla tariffa di estimo, di dichiarare un valore inferiore

a quello tabellare.