Sentenza n. 199/1986

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 76 della

legge 4 maggio 1983, n. 184 ("Disciplina dell'adozione e

dell'affidamento dei minori") promosso con l'ordinanza emessa il 16

marzo 1985 dalla Corte di cassazione a Sezioni Unite Civili sui ricorsi

riuniti proposti da Giacomo Tanzi ed altra c/ Ana Diazul Nogueira ed

altri, iscritta al n. 310 del registro ordinanze 1985 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 220 bis dell'anno 1985.

Visto l'atto di costituzione di Tanzi Giacomo ed altra, nonché

l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 22 aprile 1986 il Giudice relatore

Francesco Paolo Casavola;

uditi l'avv. Ezio Adami per Tanzi Giacomo ed altra e l'Avvocato

dello Stato Ignazio F. Caramazza per il Presidente del Consiglio dei

ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Le Sezioni Unite Civili della Corte di cassazione con

ordinanza del 16 marzo 1985 rimettono a questa Corte giudizio di

legittimità costituzionale dell'art. 76 della legge 4 maggio 1983, n.

184, nella parte in cui esclude che la nuova normativa sulla disciplina

dell'adozione e dell'affidamento dei minori in genere e gli artt. 29 e

37 in particolare possano applicarsi alle procedure relative

all'adozione di minori stranieri "in corso" al momento dell'entrata in

vigore della legge stessa.

2. - Il caso riguarda la bambina Stefania Bruna, nata in Uruguay il

24 ottobre 1980 e subito data dalla madre naturale nubile Ana Diazul

Nogueira ai coniugi italiani Fabio Pavan e Flavia Zuin che la

condussero in Italia, nel comune di Jesolo, come propria figlia

legittima. Nel 1981 il Tribunale per minorenni di Venezia sospese

coniugi Pavan dall'esercizio della patria potestà, nominò alla

bambina un tutore, ne dispose l'affidamento provvisorio ai coniugi

Giacomo Tanzi e Vera Ardito. Nel 1983 lo stesso Tribunale ne dichiarò

la adottabilità sul presupposto dello stato di abbandono, essendo

passata in giudicato la dichiarazione del Tribunale ordinario di

Venezia circa la insussistenza del rapporto di filiazione con la coppia

Pavan - Zuin e ne dispose l'affidamento preadottivo ai coniugi Tanzi -

Ardito.

Nel frattempo il vero status della bambina veniva formalmente

accertato sia in Uruguay sia in Italia in base all'atto di nascita

redatto in quello Stato e trascritto nel Comune di Jesolo, per cui la

Stefania Bruna falsamente attribuita Pavan, poi cognominata Agnolini

quale figlia di ignoti, veniva ad assumere il cognome della madre

Nogueira.

Contro la decisione del Tribunale per minorenni proponeva

opposizione la madre Ana Diazul Nogueira ed essendo stata detta

opposizione dichiarata inammissibile dal Tribunale, in mancanza di atti

che avessero allora efficacia in Italia comprovanti la qualità di

madre della opponente, costei interpose gravame alla Corte di appello

di Venezia, Sezione per minorenni, la quale annullò il decreto di

adottabilità del Tribunale per erronea applicazione dell'art. 314/7

anziché 314/8 cod. civ., essendo nota ed esistente la madre della

bambina; ritenne ammissibile l'intervento in causa dei coniugi Tanzi -

Ardito; rigettò l'eccezione di difetto di giurisdizione proposta dalla

Nogueira e dagli interventori ad adiavandam Eduardo Francisco Fernandez

Dovat funzionario del Ministero Pubblico e procuratore del dipartimento

di Rivera (Uruguay) e di Maria Ester Guerra de Bianchi, console

generale della Repubblica orientale dell'Uruguay in Italia.

La Corte veneziana invitava il Tribunale a svolgere ex novo la

procedura al fine di valutare se lo stato di adottabilità potesse

essere dichiarato a norma degli artt. 12 e 15 della legge 4 maggio

1983, n. 184 sopravvenuta nelle more del giudizio di appello.

Contro la sentenza della Corte di appello di Venezia tutte le parti

proponevano ricorso per cassazione.

3. - Le Sezioni Unite della Corte di cassazione non condividono la

commistione operata dalla Corte di appello di Venezia tra la normativa

anteriore e quella sopravvenuta in tema di adozione di stranieri

mirante ad affermare la giurisdizione italiana nella procedura di

adottabilità e ad applicare per le nuove indagini commesse al

Tribunale per minorenni dopo la dichiarata nullità del decreto di

adottabilità del 9 febbraio 1983, gli artt. 12 e 15 della sopravvenuta

legge 184.

Le S. U. non ritengono che tra le vecchie e le nuove norme possa

esservi mera successione di leggi nel tempo, colmando la nuova legge

quasi una lacuna dell'ordinamento in tema di adozione internazionale

con finalità non riducibili soltanto al prevalente interesse dei

minori, ma da estendersi ai rapporti tra gli Stati sul piano del

diritto internazionale privato, nonché alla posizione degli adottanti

e dei genitori dell'adottando. Diventa pertanto rilevante la questione

di costituzionalità dell'art. 76. La giurisdizione del giudice

italiano sarebbe indubitabile nell'applicazione della nuova normativa,

sulla base della quale valutare se la situazione effettiva della minore

come successivamente emersa concretasse lo stato di abbandono

presupposto dell'adottabilità.

Sempre secondo le S. U. l'art. 76, escludendo dalla nuova normativa

le procedure in corso, sembra in contrasto con il principio di

eguaglianza sancito dall'art. 3 della Costituzione inducendo disparità

di trattamento: a) tra minori stranieri, alcuni ammessi altri esclusi

per ragioni cronologiche dalla più penetrante ed organica tutela della

nuova legge; b) nonché tra adottanti cittadini italiani.

4. - Sono state presentate due memorie per coniugi Tanzi - Ardito.

Nella prima si obietta alle S. U. della Corte di cassazione la

irrilevanza della sollevata questione di costituzionalità non

condividendosi la premessa della insussistenza della giurisdizione del

giudice italiano prima dell'entrata in vigore della legge 184. In

subordine si sostiene che l'art. 76 debba essere interpretato nel senso

che le nuove norme si riferiscono alla procedura di adozione vera e

propria, dopo l'affidamento.

Vi si chiede, in ipotesi di infondatezza delle precedenti

obiezioni, che sia dichiarata la incostituzionalità dell'art. 76 per

la parte in cui escluda l'applicabilità delle nuove disposizioni più

favorevoli alla condizione del minore.

Seguono analitiche osservazioni sui principii della procedura di

adozione legittimante, sull'adozione di minori stranieri, sulla

giurisdizione per applicazione immediata e necessaria delle norme sui

minori in stato di abbandono, sulla giurisdizione per

l'inapplicabilità dell'art. 4 c.p.c., sulla giurisdizione ex art. 5

della legge 5 giugno 1967, n. 431, nonché sulla retta interpretazione

dell'art. 76 della legge 4 maggio 1983, n. 184.

Nella seconda memoria si argomenta sullo stato di abbandono che

qualora configurabile a sufficienza secondo una consolidata

giurisprudenza con il volontario affidamento del minore a terzi

estranei condurrebbe ad applicarsi l'art. 37 della nuova normativa

comunque, persistendo tuttora l'abbandono sul detto presupposto.

Si sostiene che il problema della giurisdizione non doveva essere

neppure sollevato per la natura sostanzialmente amministrativa della

dichiarazione di adottabilità. Si ribadisce la lettura restrittiva del

termine adozione nell'art. 76, con conseguente applicabilità dell'art.

37 nei riguardi di minori stranieri dichiarati adottabili prima

dell'entrata in vigore della legge 184.

5. - Per la Presidenza del Consiglio dei ministri, l'Avvocato

Generale dello Stato ritiene infondata per erroneità sillogica la

questione sollevata dalle S. U. della Corte di cassazione, non essendo

il discrimine per l'esclusione della nuova normativa meramente

cronologico, essendo al contrario la norma derogatrice rivolta a

produrre maggiore tutela e garanzia dei soggetti interessati al

rapporto adozionale.

La preventiva dichiarazione di idoneità all'adozione infatti

rilasciata dal giudice minorile italiano, come richiesto dalla nuova

legge all'art. 32, in assenza della norma derogatrice dell'art. 76,

farebbe ostacolo a procedure già in corso.

In base ad una interpretazione logico - sistematica complessiva del

corpus normativo della legge 184 l'Avvocato Generale dello Stato

ritiene immune dal vizio di irragionevolezza la norma denunciata, e

chiede pertanto la declaratoria di infondatezza della questione di

legittimità costituzionale. Considerato in diritto :

1. - La questione sollevata dalle Sezioni Unite Civili della Corte

di cassazione investe il fenomeno della successione nel tempo della

legge 5 giugno 1967, n. 431 sull'adozione speciale e della legge 4

maggio 1983, n. 184 sulla disciplina dell'adozione e dell'affidamento

dei minori.

La Corte di cassazione nella propria ordinanza afferma che: "non

può neppure ritenersi sussistente, nella fattispecie in esame, il

fenomeno di una normale successione di leggi nel tempo, in quanto prima

della nuova disciplina non esisteva, nel nostro sistema, una specifica

regolamentazione dell'adozione internazionale.

Soltanto con la legge n. 184 del 1983 è stato infatti introdotto

nell'ordinamento italiano un sistema compiuto della detta adozione

(alla quale è dedicato l'intero titolo III, suddiviso in due capi),

mentre in precedenza non esisteva una espressa previsione legislativa e

si faceva ricorso, con criteri non sempre uniformi, alle disposizioni

regolanti la delibazione o la validità di sentenze o di altri atti

emessi all'estero".

Che la precedente legge 431/67 fosse affatto priva della previsione

anche se non espressa di una disciplina dell'adozione internazionale

sarebbe in verità opinabile per tre ordini di ragioni:

a) perché, come già ebbe modo di rilevare questa Corte (sent. n.

11 del 29 gennaio 1981; cfr. già sent. n. 234 del 22 ottobre 1975) è

"unanime in giurisprudenza ed in dottrina, il riconoscimento che la

legge n. 431 del 1967 rappresenta un esempio di legge chiaramente

ispirata a precetti costituzionali". Tra questi, oltre gli artt. 3 e

30, primo e secondo comma, l'art. 2, nonché l'art. 8 n. 2 della

Convenzione europea, ratificata e resa esecutiva con legge 22 maggio

1974, n. 357, ma firmata a Strasburgo già prima dell'entrata in vigore

della legge 431/67. In particolare l'art. 2 Cost., riconoscendo e

garantendo diritti inviolabili dell'uomo, è norma di tutela non solo

del cittadino ma anche dello straniero. Dal combinato disposto di tali

precetti costituzionali e del citato art. 8 n. 2 della Convenzione

europea la quale esige che l'adozione procuri al minore "un foyer

stable et harmonieux", discendono principi informatori della legge

431/67, primo fra tutti quello del favor minoris, superando l'antico

equilibrio tra interessi dell'adottando e degli adottanti. Risulta

evidente che nella indicata prospettiva di valore ha una sua

particolare rilevanza la protezione del minore in stato d'abbandono,

sia esso cittadino sia straniero;

b) un dato testuale segnala la previsione dell'adozione

internazionale nella legge 431/67; esso è costituito dall'art. 5: "Il

minore di nazionalità straniera che sia legittimato per adozione da

coniugi di cittadinanza italiana acquista di diritto tale

cittadinanza". Un orientamento della dottrina di diritto internazionale

privato ritiene addirittura che discenda dall'art. 5 che la legge

italiana si applichi a tutti minori italiani e stranieri in stato di

abbandono sul territorio nazionale. Ma anche la considerazione

dell'art. 5 come norma sull'acquisto della cittadinanza e non

sull'applicazione esclusiva della legge italiana dell'adozione

legittimante condurrebbe a non escludere che l'adozione si realizzi sia

in base alle norme di una legge straniera sia in base alle norme della

lex fori;

c) la diffusa utilizzazione da parte di giurisprudenza di merito

della classificazione delle norme sull'adozione speciale come "di

applicazione necessaria" per conseguire il fine della protezione del

minore prescindendo dalla sua cittadinanza.

Può tuttavia ragionevolmente dirsi che la disciplina della legge

431/67 nei riguardi del minore straniero faceva dubitare se il minore

in stato di abbandono in Italia fosse adottabile in qualunque caso o

soltanto a condizione che tale istituto fosse previsto dalla sua legge

nazionale. Solo con l'art. 37 della successiva legge 184/83 ogni

controversia interpretativa e incertezza applicativa cadono di fronte

all'espresso disposto: "A1 minore straniero in stato di abbandono che

si trovi nello Stato, si applica la legge italiana in materia di

adozione, di affidamento e di provvedimenti necessari in caso

d'urgenza".

2. - L'art. 76 della legge 184/83, disponendo "Alle procedure

relative all'adozione di minori stranieri in corso o già definite al

momento di entrata in vigore della presente legge continuano ad

applicarsi le disposizioni vigenti alla data medesima", è regola di

raccordo entro il sistema normativo intertemporale costituito dalle due

leggi 431/67 e 184/83. Essa vale a) a confermare che l'adozione

internazionale era già - anche se non con esplicita e speciale

disciplina - ricompresa nel nostro ordinamento dalle disposizioni della

legge 431/67; b) a funzionare come clausola di salvezza delle procedure

e degli atti posti in essere con la legge precedente allo scopo di non

ritardare il più sollecito e definitivo inserimento del minore nella

famiglia adottiva.

3. - L'art. 76, peraltro, nella ipotesi in cui le disposizioni

della legge 431/67 non potessero essere applicate a minore straniero,

perché eccepita la carenza di giurisdizione del giudice italiano, come

nel caso di specie, o per essere richiamata dalle regole di conflitto

la legge straniera, sancendo la irretroattività della nuova disciplina

dell'art. 37, sottrae alla protezione della legge italiana il minore

straniero abbandonato in Italia prima della entrata in vigore della

legge 184/83.

Si verifica qui un valnus innanzi tutto dei valori costituzionali

di cui all'art. 2 Cost., che non può non essere implicitamente

richiamato come norma di garanzia dei diritti umani operante anche nei

confronti dello straniero. Una lettura dell'art. 5 della legge 431/67,

norma sull'acquisto della cittadinanza da parte del minore straniero

per adozione legittimante, adeguata ai valori dell'art. 2 Cost.,

conduce a qualificare il minore infraottenne straniero in stato di

abbandono in Italia cittadino potenziale cui la protezione assicurata

con le procedure conducenti all'adozione legittimante preannuncia lo

status civitatis.

In tale prospettiva doveri inderogabili di solidarietà richiamati

dallo stesso art. 2 Cost. appaiono essere quelli dell'autorità

deputata dalle leggi ordinarie a dare effettiva tutela ed esercizio ai

diritti umani, tra cui, nella specie dell'abbandonato, il diritto alla

famiglia degli affetti in mancanza di quella del sangue. Il che conduce

al collegamento con la previsione generale dell'art. 2 di quella

specifica di cui all'art. 30, secondo comma, della Costituzione.

Impedito dall'art. 76 della legge 4 maggio 1983, n. 184 il dispiegarsi

di un munus di tale rilevanza costituzionale da parte dell'autorità

giudiziaria italiana, si viene a determinare la violazione del

principio di eguaglianza di cui all'art. 3 Cost. espressamente

richiamato dalla Corte di cassazione, limitandosi il favor minoris, a

cui entrambe le leggi si ispirano, solo al minore italiano e non anche

allo straniero in stato di abbandono in Italia, per il tempo precedente

l'entrata in vigore della legge recenziore.

4. - Così come innanzi prospettata la questione di legittimità

costituzionale dell'art. 76 della legge 4 maggio 1983, n. 184 risulta

dunque fondata. La scelta del legislatore, di non fare retroagire la

intera normativa della legge 184/83, per salvaguardare la sollocita

definizione o la definitività delle procedure di adozione in corso o

concluse sotto l'impero della precedente legge 431/67, è una scelta

razionale e comunque rientrante nella discrezionalità legislativa.

Anche in questo caso la Corte non può che ribadire il proprio

insegnamento (sent. n. 118 del 1957 e sent. n. 36 del 1985) che "nel

nostro ordinamento il principio della irretroattività della legge non

assurge, nella sua assolutezza, a principio costituzionale", salva

sempre la statuizione dell'art. 25, secondo comma, della Costituzione.

Pertanto è rimessa alla valutazione del legislatore la scelta tra

retroattività e irretroattività in ordine ai fini che intende

raggiungere, con il solo limite che non siano contraddetti principi e

valori costituzionali.

Tale contraddizione si stabilisce invece a causa della

irretroattività dell'art. 37 della legge 184/83, perché ne viene

frustrata la portata di eliminare ogni incertezza, anche per il tempo

precedente l'entrata in vigore della legge, sulla estensione della

giurisdizione e legge regolatrice italiana a minore straniero in stato

di abbandono in Italia.

Limitatamente all'art. 37 dunque la scelta del legislatore per la

irretroattività appare incongrua e non coordinata con il fine del

favor minoris cui pure essa è in ogni sua parte ispirata. Da tale

scelta di generale irretroattività espressa nell'art. 76 della legge

recenziore va escluso l'art. 37 proprio per restituire razionalità

all'intero corpus normativo di entrambe le leggi 431/67 e 184/83.