Sentenza n. 194/1987

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 4, comma

primo, capoverso secondo, e 6 della legge 14 aprile 1975, n. 103

(Nuove norme in materia di diffusione radiofonica e televisiva),

promosso con ordinanza emessa il 6 novembre 1982 dal Pretore di

Roma nei procedimenti civili riuniti vertenti tra il Centro di

iniziativa giuridica "P. Calamandrei" ed altra e la Commissione

parlamentare per l'indirizzo generale e la vigilanza dei servizi

radiotelevisivi ed altri, iscritta al n. 88 del registro ordinanze

1983 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n.

177 dell'anno 1983.

Visti gli atti di costituzione della Lega per il disarmo

unilaterale, del Centro di iniziativa giuridica "P. Calamandrei",

della R.A.I. e della Commissione parlamentare, nonché l'atto

di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 24 marzo 1987 il Giudice relatore

Aldo Corasaniti;

uditi gli avv.ti Claudio Chiola e Corrado De Martini per il

Centro di iniziativa giuridica "P. Calamandrei" e per la Lega per

il disarmo unilaterale, Alessandro Pace e Filippo Satta per la

R.A.I. e l'Avvocato dello Stato Giorgio Azzariti per la Commissione

parlamentare e per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Il Pretore di Roma - adito ex art. 700 c.p.c. dal Centro di

iniziativa giuridica P. Calamandrei e dalla Lega per il disarmo

unilaterale per ottenere in via d'urgenza la trasmissione dei

programmi che i ricorrenti, ammessi al c.d. "accesso" alla

radiotelevisione pubblica, avevano registrato, e la cui diffusione

era stata negata, per motivi inerenti al loro contenuto, dalla

Sottocommissione per l'accesso e successivamente dalla Commissione

parlamentare di vigilanza in sede di ricorso - ha sollevato questione

di legittimità costituzionale degli artt. 4, comma primo, capoverso

secondo, e 6 della legge 14 aprile 1975 n. 103 (Nuove norme in

materia di diffusione radiofonica e televisiva), per violazione degli

artt. 21 e 43 Cost., come coordinatamente considerati nella sentenza

n. 225 del 1974 della Corte costituzionale, nonché degli artt. 24 e

102 Cost.

I resistenti - Commissione parlamentare di vigilanza e R.A.I. -

avevano preliminarmente eccepito il difetto

assoluto di giurisdizione del pretore, sostenendo che la disciplina

del c.d. "accesso" al mezzo radiotelevisivo, attuata a

seguito della sentenza n. 225/1974 della Corte costituzionale,

sottrae al sindacato di qualsiasi giudice, ordinario o

amministrativo, le determinazioni dei competenti organi in materia.

In particolare, avevano rilevato che l'art. 6 della

legge n. 103/1975 prevede avverso le determinazioni della

Sottocommissione parlamentare per l'accesso - alla quale è demandato

l'esame delle richieste di accesso - il solo ricorso alla Commissione

parlamentare di vigilanza, le cui decisioni - in conformità alla

natura dell'organo (espresso dal Parlamento, del quale condivide le

prerogative di sovranità) ed alle funzioni esercitate (di carattere

politico) - sono insindacabili dalla magistratura.

Ha osservato il pretore che da tale prospettazione - che appare la

più aderente al testo normativo e che, se accolta, comporterebbe il

rifiuto della richiesta tutela d'urgenza, per improponibilità

assoluta della domanda - scaturiscono fondati dubbi circa la

legittimità costituzionale della citata normativa.

Invero, con la sentenza n. 225/1974, la Corte costituzionale,

chiamata a decidere della legittimità del monopolio radiotelevisivo,

ha statuito che la conservazione del monopolio stesso è condizionata

non solo all'attuazione di un sistema idoneo ad escludere il

predominio del potere esecutivo nell'ambito dell'ente gestore e ad

attuare l'obiettività, l'imparzialità e la completezza

dell'informazione, ma anche all'emanazione di norme idonee a

"favorire, rendere effettivo e garantire il diritto di accesso, nella

misura massima consentita dai mezzi tecnici", "se non ai singoli

cittadini, almeno a tutte quelle formazioni più rilevanti nelle

quali il pluralismo sociale si esprime e si manifesta", in modo da

"raggiungere quei fini di utilità generale in funzione dei quali

l'art. 43 Cost. rende legittima la riserva".

La Corte ha quindi sollecitato il legislatore ad emanare una legge

che preveda almeno che "in attuazione di un'esigenza che discende

dall'art. 21 Cost., l'accesso alla radiotelevisione sia aperto, nei

limiti massimi consentiti, imparzialmente ai gruppi politici,

religiosi, culturali nei quali si esprimono le varie ideologie

presenti nella società".

Ad avviso del pretore, la richiamata sentenza ha riconosciuto che,

nell'ambito del sistema monopolistico radiotelevisivo, sussiste, in

capo ai gruppi di particolare qualificazione politica, religiosa e

culturale, un diritto soggettivo di accesso, garantito a livello

costituzionale, come espressione di esigenze che derivano dall'art.

21 Cost., e ciò in quanto nella motivazione della sentenza e nelle

direttive impartite al legislatore (nella lettera f) appare assente

ogni elemento che possa consentire di configurare l'accesso come

diritto condizionato, o interesse legittimo, o, addirittura, come

mera situazione di fatto non giustiziabile, perché dotata di tutela

a livello esclusivamente politico.

Ed infatti, nelle determinazioni della Corte, l'ammissione al

mezzo radiotelevisivo appare come dovuta, con conseguente esclusione

di ogni discrezionalità (che condurrebbe a possibili discriminazioni

ideologiche, vertendosi in una materia tanto delicata quale la

libertà di manifestazione del pensiero, soprattutto quando questa si

esplica nel campo delle concezioni politiche, religiose e sociali),

salvo limiti di natura tecnica che possono tuttavia operare solo dopo

lo sfruttamento massimo della potenzialità del mezzo, e con

l'implicito richiamo del limite del buon costume, posto dall'art. 21

Cost.

In sostanza il diritto di accesso al mezzo radiotelevisivo gestito

in regime di monopolio, come delineato dalla sentenza n. 225/1974, va

considerato, ad avviso del pretore, come un diritto soggettivo

perfetto, garantito a livello costituzionale in forza della

coordinata lettura degli artt. 21 e 43 Cost., ed in quanto tale non

comprimibile da parte degli organi preposti all'accesso e suscettivo

di incontrare limiti alla sua soddisfazione ed attuazione solo nella

intrinseca limitatezza del mezzo attraverso il quale è destinato a

realizzarsi; limitatezza che, nella fattispecie, non assumeva

rilievo, dal momento che le trasmissioni organizzate dai ricorrenti

avevano già trovato la loro collocazione nei programmi, e sono

state, successivamente alla effettiva registrazione, annullate,

ritenendosi che il loro contenuto, per l'asprezza dei toni e la

natura dei termini usati, assumesse rilievo penale.

Orbene - prosegue il giudice a quo - l'art. 6 della legge n.

103/1975 sembra discostarsi dal quadro delineato dalla Corte, dal

momento che degrada il diritto all'accesso a mera situazione di

fatto, sia perché ne condiziona l'applicazione a valutazioni non

meramente tecniche, nelle quali assume rilievo anche il contenuto del

programma (cfr. art. 6, comma quinto, ultima parte); sia,

soprattutto, perché sembra escludere ogni garanzia di tipo

giurisdizionale, in quanto rimette l'attuazione dell'accesso a

determinazioni di organi di incerta natura, che appaiono, nel sistema

della legge n, 103/1975, esenti da ogni sindacato giurisdizionale.

La norma viene pertanto denunciata dal pretore alla Corte

costituzionale per violazione degli artt. 21 e 43 Cost., nella

lettura coordinata fornita dalla sentenza n. 225/1974, in quanto non

"favorisce" né "rende effettivo" il diritto di accesso al servizio

pubblico radiotelevisivo come espressione della libertà di

manifestazione del pensiero di gruppi socialmente rilevanti, ma lo

disciplina alla stregua di una mera situazione di fatto, così

privando i gruppi che ne sono titolari - tra i quali rientrano

pacificamente i ricorrenti, tanto è vero che essi sono stati

regolarmente ammessi, con provvedimento successivamente revocato per

motivi inerenti al contenuto dei programmi, dei quali pur si

assumevano, secondo la vigente legge e in forza dei princìpi, la

piena responsabilità civile e penale - delle prerogative di tutela

proprie del diritto soggettivo perfetto.

Per quanto attiene, poi, alla "garanzia" del diritto di accesso,

una ulteriore censura di incostituzionalità, ad avviso del pretore,

si ricollega alla peculiare natura degli organi ai quali è demandata

la gestione dell'accesso.

Trattasi, invero, di organi che costituiscono espressione del

Parlamento, dal quale promanano quanto a composizione, di guisa che

sembra corretto ritenere che essi siano sottratti, in ragione della

sovranità attribuita al Parlamento, al sindacato degli organi

giurisdizionali: si pone, allora, il quesito se sia conforme all'art.

24 Cost. "politicizzare" con legge una determinata attività

oggettivamente amministrativa (qual è la gestione dell'utilizzazione

degli spazi di trasmissione riservati all'accesso), sottraendo così

ad ogni sindacato giurisdizionale deliberazioni incidenti su di una

posizione giuridica soggettiva qualificabile come diritto

costituzionalmente garantito.

Né potrebbe obbiettarsi che la Commissione parlamentare assicura,

in sede di ricorso avverso le decisioni della Sottocommissione per

l'accesso, la "garanzia" del diritto di accesso, in quanto questa, ai

sensi dell'art. 24 Cost., è soltanto quella assicurata dalla

magistratura, i cui compiti non possono essere svolti dalla

Commissione, per il divieto di istituzione di giudici speciali, posto

dall'art. 102 Cost.

L'esame delle sollevate eccezioni di incostituzionalità viene

pertanto rimesso alla Corte costituzionale, ritenendole il giudice a

quo non manifestamente infondate né irrilevanti, atteso che la

persistenza o meno delle norme denunciate condiziona l'accoglimento o

il rigetto (per improponibilità assoluta della domanda) della

richiesta di provvedimento ex art. 700 c.p.c.

2. - Nel giudizio davanti alla Corte costituzionale si sono

costituiti il Centro di iniziativa giuridica P. Calamandrei e la Lega

per il disarmo unilaterale, sollecitando la declaratoria di

illegittimità costituzionale delle norme denunciate.

3. - Si è costituita altresì la R.A.I., eccependo l'irrilevanza

della questione, in quanto nei giudizi a quibus non veniva in

considerazione il problema dell'accesso, dal momento che i ricorrenti

erano stati ammessi a trasmettere, bensì quello del potere di

controllo della Sottocommissione sul contenuto dei programmi, che ha

determinato il diniego della diffusione dei programmi già registrati

e che è stato trascurato dal pretore.

La questione, ad avviso della R.A.I., è inoltre inammissibile,

poiché, trovando l'accesso la sua disciplina esclusivamente nella

legge n. 103/1975, e non già nella Costituzione, l'eventuale

declaratoria di incostituzionalità sortirebbe un effetto opposto a

quello auspicato dal Pretore, precludendo del tutto l'ammissione dei

gruppi socialmente rilevanti al mezzo radiotelevisivo pubblico.

In ultima istanza la questione è ritenuta infondata.

Invero, se può riconoscersi ai gruppi socialmente rilevanti la

titolarità del diritto soggettivo ad esprimere il proprio pensiero,

nascente dal provvedimento di ammissione, tuttavia, l'esercizio di

tale diritto non può ritenersi sottratto ad ogni controllo. Al

contrario, questo bene è esercitato, qualora nel programma siano

inserite affermazioni di rilievo penale, dalla concessionaria, per

evitare il concorso nel reato (art. 40, comma primo, c.p.), e dalla

Commissione parlamentare, i cui poteri di vigilanza si riallacciano

ad un preciso invito della sentenza n. 225 del 1974 della Corte

costituzionale.

4. - La Commissione parlamentare per l'indirizzo generale e la

vigilanza dei servizi radiotelevisivi, rappresentata dall'Avvocatura

dello Stato, ha contestato la sufficienza della motivazione

dell'ordinanza in punto di rilevanza.

In via gradata, la Commissione di vigilanza ha negato la

fondatezza della questione.

Premesso che nella specie non veniva in discussione l'accesso al

mezzo radiotelevisivo - che era stato autorizzato, non equivalendo,

come ritenuto dal pretore, la subordinazione della diffusione dei

programmi alla loro parziale modifica, nelle parti ritenute di

rilevanza penale, ad una revoca dell'originario provvedimento

ammissivo - bensì la imponibilità di limiti, diversi da quello del

buon costume, alla libertà di manifestazione del pensiero, osserva

la deducente che l'art. 6, comma quinto, della legge n. 103/1975 (il

quale impone ai soggetti ammessi alle trasmissioni di osservare i

princìpi dell'ordinamento costituzionale ed in particolare quelli

relativi alla tutela della dignità della persona, nonché della

lealtà e della correttezza del dialogo democratico), è pienamente

conforme alla configurazione del diritto di libera manifestazione del

pensiero accolta dalla Corte costituzionale, la quale ha

ripetutamente statuito che l'esercizio di tale diritto ben può

essere sottoposto a restrizioni in ragione della tutela di altri

diritti costituzionalmente garantiti (sentt. n. 86 del 1974 e n. 18

del 1981).

Non sussiste, inoltre, la prospettata lesione dell'art. 24 Cost.,

determinata dalla attribuzione ad organi parlamentari della vigilanza

sull'oservanza dei limiti posti all'accessi dalla legge n. 103/1975,

con conseguente insindacabilità delle relative determinazioni in

sede giurisdizionale.

Invero, la legge n. 103/1975, affidando al Parlamento, e non al

Governo la vigilanza sul servizio radiotelevisivo pubblico, si è

attenuta puntualmente alle indicazioni formulate dalla Corte

costituzionale con la sentenza n. 225 del 1974. Ed è tale precisa

scelta che contiene in sé la conseguenza della non giustiziabilità

delle deliberazioni della Commissione, in quanto espressione

dell'attività politica del Parlamento, assistita dalla prerogativa

dell'assoluta indipendenza, a fronte della quale la posizione dei

gruppi aspiranti all'accesso assume la consistenza di posizione solo

politicamente protetta (per la legittimità di siffatte deroghe alla

giurisdizione in favore del Parlamento: Corte costituzionale, sentt.

n. 66 del 1964; n. 143 del 1968; n. 110 del 1970; n. 129 del 1981).

5. - È intervenuto altresì il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, che ha svolto

deduzioni conformi a quelle riassunte nel precedente n. 4. Considerato in diritto

1. - Il giudice a quo, investito di ricorsi ex art. 700 c.p.c. da

parte di gruppi sociali (Centro di iniziativa giuridica P.

Calamandrei e Lega per il disarmo unilaterale), i quali chiedevano

che fosse disposta in via d'urgenza la trasmissione di programmi

dell'accesso ad essi inibita, ha sollevato questione di legittimità

costituzionale, in riferimento agli artt. 21 e 43 Cost., nonché in

riferimento agli artt. 24 e 102 Cost, degli artt. 4, comma primo,

capoverso secondo, e 6 della legge 14 aprile 1975, n. 103. Ciò in

quanto ha ritenuto che l'accesso dei gruppi di rilevante interesse

sociale al mezzo televisivo ex art. 6, comma primo, legge suindicata,

è strutturato dalle impugnate disposizioni - mediante l'affidamento

delle relative decisioni alla Sottocommissione permanente, istituita

ai sensi dell'art. 6, comma terzo, stessa legge, nell'ambito della

Commissione parlamentare di indirizzo e vigilanza di cui agli artt. 1

e 4 stessa legge e, in via di ricorso, ex art. 6, comma quinto, e 4,

comma primo, capoverso secondo, stessa legge, alla Commissione - in

modo tale da essere rimesso all'esercizio di poteri dei detti organi

insindacabile da parte di qualsiasi giudice.

Ha argomentato al riguardo:

I) in punto di rilevanza, affermando la necessaria

pregiudizialità della questione, in quanto concernente la

presupposta esclusione della giurisdizione, rispetto all'esercizio

dei poteri giurisdizionali sollecitato dai ricorrenti;

II) in punto a non manifesta infondatezza, prospettando la grave

lesione che la presupposta insindacabilità dei poteri della

sottocommissione e della Commissione parlamentare, specie se

esercitati in relazione al contenuto dei programmi dell'accesso,

verrebbe a spiegare: a) tanto in danno del valore, protetto dall'art.

24 Cost., della difesa davanti a un giudice (valore non soddisfatto

adeguatamente neppure nel caso di ravvisata autodichiarazione delle

Commissioni, peraltro a sua volta sospetta di illegittimità ex art.

102 Cost.); b) tanto in danno della stessa libertà di manifestazione

del pensiero, tenuto conto, sotto quest'ultimo aspetto, che

l'effettività dell'accesso appare considerata da questa Corte, con

la sentenza n. 225 del 1974, come strumento del pluralismo ideologico

dell'informazione.

2. - Non può negarsi che il servizio radiotelevisivo (definito

dalla legge come servizio pubblico essenziale a carattere di

preminente interesse generale in evidente riferimento alla

problematica della legittimità della riserva statale sotto il

profilo di cui agli artt. 41 e 43 Cost.) è un servizio sociale, in

quanto diretto ad assicurare, agevolando la circolazione delle idee,

l'effettività della libera manifestazione del pensiero e della

libera informazione, considerate come due aspetti essenziali ed

inscindibili di un unico valore costituzionalmente protetto in via

primaria dall'art. 21 Cost. Ora, attraverso il dubbio prospettato dal

giudice a quo, viene a profilarsi l'ampio problema se l'esclusione

della giustiziabilità della pretesa avente per oggetto l'accesso al

detto servizio sia compatibile per un verso con la garanzia

costituzionale della difesa, ma per altro verso, tenuto conto del

ruolo che tale garanzia assume rispetto all'effettività suindicata,

con lo stesso valore costituzionalmente protetto cui essa si

riferisce. La sostanza del dubbio è se il solo elevato grado di

democraticità rappresentativa, che il servizio sociale in parola

ripete dalla sua strutturazione nell'orbita del Parlamento

("parlamentarizzazione"), valga a sottrarre il suo funzionamento ad

ogni sindacato esterno senza danno o pericolo per quel valore che il

servizio è volto a promuovere in relazione a tutte le manifestazioni

del pluralismo sociale e ideologico, ivi comprese, ed anzi

particolarmente, quelle minoritarie o addirittura non aventi voce in

Parlamento.

3. - L'Avvocatura dello Stato, costituitasi per la Presidenza del

Consiglio e per la Commissione parlamentare, e la RAI hanno eccepito

l'inammissibilità della questione. Al riguardo esse hanno osservato

che nel caso sottoposto all'esame del Pretore si trattava non già di

gruppi aspiranti all'accesso, cui fosse stato opposto senz'altro

diniego, ma di gruppi già ammessi all'accesso, i cui programmi

peraltro non furono poi trasmessi perché ritenuti contrastanti con

quanto prescritto dall'art. 6, penultimo comma, della legge n. 103

del 1975. Ciò implicherebbe l'irrilevanza del dubbio, riferito

all'accesso in generale.

L'eccezione è fondata.

Per la verità il Pretore ha preso atto della particolarità

prospettata con l'eccezione (definendo il rifiuto di trasmissione

come revoca della già disposta ammissione). Tuttavia ha ritenuto che

il nuovo comportamento o atto della sottocommissione (ovvero la

decisione negativa della Commissione su ricorso proposto dagli

interessati) costituisse frutto dell'esercizio del medesimo potere,

anziché essere espressione di un distinto potere dell'autorità

preposta all'accesso, con correlata configurabilità di una

situazione del gruppo ammesso affatto distinta da quella dei meri

aspiranti all'accesso, e per avventura giustiziabile, come ha

sostenuto la difesa della RAI.

Ne deriva, a giudizio della Corte, l'irrilevanza della questione

come posta in via generale, giacché il particolare aspetto in cui la

questione si presentava in concreto, o almeno la specifica

considerazione di tale aspetto, poteva influire sulla decisione.

La questione va, dunque, dichiarata inammissibile.