Sentenza n. 193/1997

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 7-bis della

legge 27 dicembre 1956, n. 1423 (Misure di prevenzione nei confronti

delle persone pericolose per la sicurezza (e per la pubblica

moralità)), promosso con ordinanza emessa il 9 novembre 1995 dal

tribunale di Avellino sull'istanza proposta da Covelluzzi Andrea,

iscritta al n. 519 del registro ordinanze 1996 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 24, prima serie speciale,

dell'anno 1996;

Udito nella camera di consiglio del 12 marzo 1997 il giudice

relatore Gustavo Zagrebelsky.

Ritenuto in fatto

1. - Chiamato a provvedere sulla richiesta di autorizzazione ad

allontanarsi dal comune di soggiorno obbligato, formulata da persona

sottoposta alla misura della sorveglianza speciale con obbligo di

soggiorno, per esigenze lavorative (nella specie, per svolgere

saltuari lavori di fabbro), il tribunale di Avellino, con ordinanza

del 9 novembre 1995 (pervenuta alla Corte costituzionale il 10 maggio

1996), ha sollevato questione di legittimità costituzionale

dell'art. 7-bis della legge 27 dicembre 1956, n. 1423 (Misure di

prevenzione nei confronti delle persone pericolose per la sicurezza

(e per la pubblica moralità)), introdotto dall'art. 11 della legge

13 settembre 1982, n. 646 (Disposizioni in materia di misure di

prevenzione di carattere patrimoniale ed integrazioni alle leggi 27

dicembre 1956, n. 1423, 10 febbraio 1962, n. 57 e 31 maggio 1965, n.

575. Istituzione di una commissione parlamentare sul fenomeno della

mafia), in riferimento agli artt. 3 e 4 della Costituzione.

2. - Il giudice rimettente osserva che l'art. 7-bis impugnato

prevede che la persona sottoposta a sorveglianza speciale di pubblica

sicurezza può essere autorizzata, nei modi ivi stabiliti, ad

assentarsi dal luogo di soggiorno obbligato soltanto per "gravi e

comprovati motivi di salute". Tale delimitazione, ad avviso del

tribunale, per un verso sarebbe contrastante con il diritto al lavoro

riconosciuto dall'art. 4 della Costituzione, per altro verso sarebbe

irragionevole, posto che, pur prescrivendosi al sorvegliato speciale

di darsi alla ricerca di un lavoro, gli si impedisce poi di

allontanarsi dal luogo di soggiorno obbligato - che è spesso un

comune di piccole dimensioni - per svolgere un'attività lavorativa.

Ulteriore profilo di irragionevolezza della norma impugnata, ad

avviso del tribunale, sarebbe altresì da ravvisare nel raffronto con

la misura cautelare degli arresti domiciliari, la cui disciplina

prevede la possibilità (art. 284, terzo comma, cod. proc. pen.)

dell'allontanamento temporaneo giustificato da esigenze lavorative:

arresti domiciliari che rappresentano una misura maggiormente

afflittiva rispetto al soggiorno obbligato, e che, comunque, sono

dettati da ragioni di prevenzione generale analoghe a quelle che

sorreggono la misura del soggiorno obbligato.

Né la limitazione dell'ambito applicativo della norma alle ragioni

sanitarie può giustificarsi - conclude il tribunale rimettente - con

l'esigenza di controllo della persona socialmente pericolosa,

giacché questo controllo sarebbe agevolmente attuabile anche

ammettendo la variazione richiesta.

L'art. 7-bis della legge n. 1423 del 1956 è dunque denunciato di

incostituzionalità, in relazione ai parametri indicati, "nella parte

in cui non prevede che il sorvegliato speciale con obbligo di

soggiorno possa essere autorizzato a recarsi in un luogo determinato

fuori del comune di residenza o di dimora abituale per esercitare

un'attività lavorativa". Considerato in diritto

1. - Il tribunale di Avellino dubita della legittimità

costituzionale dell'art. 7-bis della legge 27 dicembre 1956, n. 1423

(Misure di prevenzione nei confronti delle persone pericolose per la

sicurezza (e per la pubblica moralità)), introdotto dall'art. 11

della legge 13 settembre 1982, n. 646 (Disposizioni in materia di

misure di prevenzione di carattere patrimoniale ed integrazioni alle

leggi 27 dicembre 1956, n. 1423, 10 febbraio 1962, n. 57 e 31 maggio

1965, n. 575. Istituzione di una commissione parlamentare sul

fenomeno della mafia) - che, per le persone sottoposte alla misura

della sorveglianza speciale con obbligo di soggiorno, prevede e

disciplina l'autorizzazione a recarsi in un luogo determinato fuori

del comune di residenza o di dimora abituale, nei casi di gravi e

comprovati motivi di salute - nella parte in cui non prevede che la

medesima autorizzazione possa valere anche per consentire l'esercizio

di un'attività lavorativa.

Tale mancata previsione, ad avviso del giudice rimettente, sarebbe

in contrasto (a) con l'art. 4 della Costituzione, in quanto

violerebbe il diritto al lavoro; (b) con l'art. 3, perché sarebbe

irragionevole prescrivere al sorvegliato speciale di darsi alla

ricerca di un lavoro (art. 5, secondo comma, della legge n. 1423 del

1956) quando vengono imposte limitazioni in tale ricerca e infine (c)

ancora con l'art. 3, in quanto la disposizione impugnata negherebbe

irragionevolmente una possibilità prevista invece per chi sia

sottoposto alla misura cautelare degli arresti domiciliari (art. 284,

terzo comma, cod. proc. pen.).

2. - La questione non è fondata.

2.1. - Nel sistema della citata legge n. 1423, l'autorizzazione

prevista dall'art. 7-bis rappresenta una deroga all'originario regime

esecutivo della misura della sorveglianza speciale con obbligo di

soggiorno (ordinanza n. 722 del 1988), una deroga dettata in vista

della tutela del bene della salute del prevenuto, quando sussistano

gravi e comprovati motivi che la giustifichino. Attraverso tale

deroga, il legislatore ha inteso introdurre un contemperamento tra

esigenze diverse - la salute, da un lato, e la sicurezza, dall'altro

- per mezzo di un'articolata disciplina che prevede limiti temporali

della autorizzazione, procedure giudiziarie ordinarie e semplificate

per il caso d'urgenza e adempimenti speciali di pubblica sicurezza,

adeguati alla particolarità della situazione.

Non è escluso, in linea di principio, che una disciplina

derogatoria, in forza del principio di uguaglianza e della

ragionevolezza delle leggi, sia da estendere a ipotesi non previste

dal legislatore. Ma ciò è possibile solo quando la ratio della

deroga sia realizzata in maniera irragionevolmente manchevole,

trascurando casi che manifestamente hanno da ricomprendersi in essa e

la cui mancata previsione determina, perciò, una contraddittoria

discriminazione.

Nel caso in esame, non è tuttavia così. Le ragioni di sanità,

infatti, non sono assimilabili alle ragioni lavorative.

È evidente che le ragioni sanitarie, tanto più se gravi - come

richiede la norma - sono tali da mettere a repentaglio, talora anche

in maniera definitiva e irrimediabile, un bene primario della persona

(art. 32 della Costituzione) che può rischiare di essere

pregiudicato una volta per sempre. Le ragioni lavorative, pur

trovando riconoscimento anch'esse sul piano costituzionale (art. 4),

possono essere valutate diversamente da quelle sanitarie, alla

stregua della diversità del bene che è in questione e della

rimediabilità, nel caso del lavoro, della perdita che si rendesse

necessaria in conseguenza della soggezione alla misura di

prevenzione. Ciò vale tanto più in quanto si tratti, come nel caso

in esame, di un lavoro consistente in una prestazione saltuaria, la

cui rinuncia non pregiudica il mantenimento dell'attività principale

e continuativa. A ciò si deve aggiungere - a conferma dell'assenza

di omologia tra l'ipotesi disciplinata dall'art. 7-bis e quella che

vi si vorrebbe ricomprendere per mezzo della pronuncia richiesta a

questa Corte - che anche le modalità organizzative del potere di

autorizzazione previsto dalla norma impugnata sarebbero suscettibili

di variare, in relazione alle esigenze lavorative, nelle diverse

ipotesi in cui queste potrebbero manifestarsi.

Quanto precede dimostra l'inutilizzabilità della norma impugnata,

come base di una pronuncia additiva che ne estenda la portata nel

senso indicato dal giudice rimettente. A ciò osta tanto

l'eterogeneità delle fattispecie quanto l'esistenza di margini di

scelte del legislatore, una volta che questi si inducesse a

prevedere, nella sua discrezionalità, ipotesi di autorizzazione in

vista delle esigenze lavorative del prevenuto (così la già citata

ordinanza n. 722 del 1988) .

2.2. - D'altronde, gli specifici motivi di incostituzionalità

della vigente disciplina, fatti valere dal giudice rimettente, non

sono fondati.

2.2.1. - Innanzitutto, non sussiste la violazione dell'art. 4 della

Costituzione.

Come nell'applicazione di tutte le misure limitative della libertà

personale, anche rispetto alle misure di prevenzione il diritto al

lavoro non può essere sacrificato oltre la soglia minima resa

necessaria dalla misura medesima, cioè dalle esigenze in vista delle

quali essa sia legittimamente prevista e disposta. Tale limite, nella

misura della sorveglianza speciale con obbligo di soggiorno, non è

superato. La legge n. 1423 del 1956 nella sua versione attualmente

in vigore, con lo stabilire (art. 3, terzo comma) che l'obbligo di

soggiorno può riguardare solo il comune di residenza o di dimora

abituale, esclude lo sradicamento dai luoghi abituali di vita e di

attività del prevenuto e vale perciò a garantire, in linea di

massima, la prosecuzione, ove vi siano, delle attività lavorative in

corso o la possibilità di ricerca di un lavoro nei medesimi luoghi.

Qualora poi venisse reperita una nuova attività da svolgere fuori

dal territorio del comune in cui è fatto obbligo di soggiornare,

ciò, oltre a poter costituire motivo di revoca della misura, in

quanto sintomo di diminuzione della pericolosità sociale, sarebbe di

per sé ragione sufficiente della modifica del provvedimento

applicativo, a norma dell'art. 7, secondo comma, della legge n. 1423

del 1956, conformemente a quanto riconosciuto dalla giurisprudenza di

merito e di legittimità.

Quanto poi alla pretesa di poter svolgere fuori del territorio

comunale prestazioni lavorative del tutto sporadiche e occasionali,

come nel caso che ha dato origine alla presente questione di

costituzionalità, deve osservarsi che l'impossibilità la quale, per

ragioni di pubblica sicurezza, derivi dall'esecuzione della misura di

prevenzione si traduce non nella negazione del diritto al lavoro ma

in una diminuzione puntuale ed episodica della possibilità di

svolgere singole attività lavorative: diminuzione certamente

compresa nelle limitazioni della libertà personale che la soggezione

alla misura di prevenzione ragionevolmente implica.

2.2.2. - Neppure è fondata la censura d'incostituzionalità per

irrazionalità, in base all'asserita contraddizione tra la

limitazione alla possibilità di svolgere attività lavorative,

conseguente alla misura di prevenzione, e la prescrizione che il

tribunale, a norma dell'art. 5, secondo comma, della legge n. 1423

del 1956, deve rivolgere al prevenuto di darsi alla ricerca di un

lavoro, entro un congruo termine.

L'obbligo che da tale prescrizione deriva - previsto in precedenza

per gli oziosi e vagabondi (categorie, peraltro, espunte dall'ambito

di applicazione della legge n. 1423 a seguito della modifica portata

all'art. 1 dall'art. 2 della legge 3 agosto 1988, n. 327) e, tuttora,

per le persone sospettate di vivere con il provento di reati - non è

affatto reso impossibile dalle limitazioni che derivano dalla

soggezione alla misura di prevenzione. Semplicemente, tale obbligo

vale entro i limiti in cui, compatibilmente con le esigenze di

sicurezza, quella ricerca è possibile.

2.2.3. - Infine, priva di consistenza è anche la censura in

termini di irragionevolezza, per la pretesa ingiustificata disparità

di disciplina del diritto al lavoro nel caso in esame, rispetto

all'ipotesi degli arresti domiciliari, nel cui regime può rientrare

l'autorizzazione del giudice all'imputato che non può altrimenti

provvedere alle sue indispensabili esigenze di vita, oppure versa in

situazione di assoluta indigenza, ad assentarsi nel corso della

giornata dal luogo di arresto per il tempo strettamente necessario

per provvedere alle suddette esigenze ovvero per esercitare

un'attività lavorativa (art. 284, terzo comma, cod. proc. pen.).

Innanzitutto, è da rilevare che tra le misure di prevenzione e le

misure cautelari esistono differenze strutturali tali da escludere,

di regola, la comunicabilità tra le due discipline (ordinanza n.

148 del 1987; sentenze nn. 74 del 1973 e 96 del 1970) e tali da

impedire - al contrario di quanto ritiene il giudice rimettente - la

configurabilità delle prime come "misure meno gravi" delle seconde.

In particolare, poi, l'autorizzazione di cui all'art. 284, terzo

comma, cod. proc. pen. si innesta su una misura che consiste nel

divieto di allontanarsi dalla propria abitazione o da altro luogo di

privata dimora ovvero da un luogo pubblico di cura o di assistenza,

mentre la misura di prevenzione comporta il divieto di allontanamento

dal territorio del comune. Ciò di per sé determina una rilevante

differenza rispetto alle possibilità lavorative, che permette una

valutazione legislativa differenziata delle esigenze minime vitali

alle quali, da un lato, è finalizzata la possibilità prevista

dall'art. 284, terzo comma, cod. proc. pen. e, dall'altro, sarebbe

finalizzata l'analoga possibilità che si vorrebbe innestare nel

regime di esecuzione della misura di prevenzione della sorveglianza

speciale con obbligo di soggiorno.

3. - La riconosciuta infondatezza della questione di

costituzionalità così come proposta, sotto il profilo delle

restrizioni che dalla sorveglianza speciale con obbligo di soggiorno

conseguono all'esercizio del diritto al lavoro, non preclude la

ricerca, attraverso l'approfondimento delle possibilità che la

disciplina vigente consente, del più adeguato contemperamento tra le

esigenze collettive di sicurezza, cui le misure di prevenzione

imprescindibilmente mirano, e il diritto al lavoro del prevenuto.

Tale ricerca - in via di esecuzione amministrativa o di applicazione

giurisdizionale della disciplina vigente - è aperta, pur in una

situazione normativa che, per come ricostruita nei termini sopra

esaminati dal giudice rimettente al fine di prospettare la presente

questione di costituzionalità, si sottrae ai sollevati dubbi di

legittimità costituzionale.