Sentenza n. 179/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimita costituzionale dell'art. 3 del d.P.R. 30

giugno 1965, n. 1124 (T.U. delle disposizioni per l'assicurazione

obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le malattie

professionali), correlato alla tabella all. n. 4, voce n. 44, come

modificata dal d.P.R. 9 giugno 1975, n. 482, ed alla tabella all. n.

5, voce n. 21; dell'art. 134, commi primo e secondo, del d.P.R. n.

1124 del 1965, correlato alla tabella all. n. 4, modificata con

d.P.R. n. 482 del 1975; dell'art. 144 del d.P.R. n. 1124 del 1965,

modificato dall'art. 2 della legge 27 dicembre 1975, n. 780 (Norme

concernenti la silicosi e l'asbestosi), correlato alla tabella all.

n. 8, promossi con ordinanze emesse il 3 febbraio e l'8 maggio 1981

dal Pretore di Torino, il 29 ottobre 1981 dal Pretore di Ancona, il

27 gennaio 1982 dal Pretore di Vercelli, il 10 marzo 1982 dal Pretore

di Padova (n. 2 ordinanze), il 17 maggio 1982 dal Pretore di Bologna,

il 27 luglio 1982 dal Pretore di Genova, il 29 gennaio 1983 dal

Tribunale di Alessandria, il 17 ottobre 1983 dal Pretore di Aosta, il

21 maggio, il 30 maggio e l'8 luglio 1986 dal Pretore di Lecco e il

20 gennaio 1987 dal Tribunale di Reggio Emilia, rispettivamente

iscritte ai nn. 202, 600 e 793 del registro ordinanze 1981, nn. 216,

317, 318, 470 e 670 del registro ordinanze 1982, n. 158 del registro

ordinanze 1983, n. 6 del registro ordinanze 1984, nn. 528, 570 e 639

del registro ordinanze 1986 e n. 105 del registro ordinanze 1987 e

pubblicate nelle Gazzette Ufficiali della Repubblica nn. 19, 89, 255,

297 e 276 dell'anno 1982, nn. 60 e 198 dell'anno 1983, n. 155

dell'anno 1984, nn. 49, 50 e 54/1ª serie speciale dell'anno 1986 e n.

15/la serie speciale dell'anno 1987.

Visti gli atti di costituzione di Gallina Adda, di

Verdenelli Nardino, di Cammellotto Elio, di Calosso Sebastiano,

della s.p.a. SNIA VISCOSA e dell'I.N.A.I.L., nonche gli atti di

intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 10 novembre 1987 il Giudice

relatore Aldo Corasaniti;

uditi gli avvocati Franco Agostini per Verdenelli Nardino,

Giulio Cardelli Santucci per la s.p.a. SNIA VISCOSA, Saverio Muccia

e Enrico Ruffini per l'I.N.A.I.L. e gli Avvocati dello Stato Luigi

Sinicolfi e Paolo D'Amico per il Presidente del Consiglio

dei ministri.

Considerato in diritto

1. - Le questioni sollevate con le ordinanze di rimessione sono in

parte identiche, in parte connesse, in quanto riguardano la

normativa, desumibile da alcune disposizioni del d.P.R. 30 giugno

1965, n. 1124 (Testo unico delle leggi sull'assicurazione

obbligatoria contro gli infortuni e le malattie professionali)

riflettente princìpi e concernente aspetti essenziali

dell'assicurazione contro le malattie professionali. Pertanto i

relativi giudizi possono essere riuniti e definiti con un'unica

sentenza.

2. - Le disposizioni in parola sono:

a) l'art. 3, comma primo, del d.P.R. n. 1124 con il quale è

stabilito che l'assicurazione contro le malattie professionali

nell'industria riguarda le (sole) malattie indicate nella tabella

allegata n. 4, che siano contratte nell'esercizio e a causa delle

lavorazioni specificate nella tabella stessa: la norma racchiusa in

tale disposizione è particolarmente espressiva del carattere

saliente del sistema tabellare - la tassatività, di cui si dirà

appresso - ed è impugnata da un considerevole numero delle ordinanze

in epigrafe;

b) l'art. 144 dello stesso d.P.R. n. 1124 (Capo VIII del titolo

I, concernente disposizioni speciali per la silicosi e l'asbestosi in

materia di assicurazione contro le malattie professionali

nell'industria) prevede che fra le malattie contemplate dall'art. 3

è compresa l'asbestosi, contratta nell'esercizio delle lavorazioni

specificate nella tabella allegata n. 8: la norma è espressiva, per

un settore delle malattie professionali nell'industria, dello stesso

princìpio suindicato ed è impugnata dall'ordinanza R.O. n. 670 del

1982;

c) l'art. 211 dello stesso d.P.R. n. 1124, con il quale è

stabilito che l'assicurazione contro le malattie professionali

nell'agricoltura riguarda le (sole) malattie indicate nella tabella

allegata n. 5, che siano contratte nell'esercizio e a causa delle

lavorazioni specificate nella tabella stessa: la norma racchiusa in

tale disposizione è espressiva per l'assicurazione contro le

malattie professionali nell'agricoltura del suindicato princìpio

della tassatività ed è impugnata implicitamente, ma univocamente,

dall'ordinanza R.O. n. 793 del 1981 con il riferirsi alla tabella

allegata n. 5, destinata a specificare le lavorazioni nell'esercizio

e a causa delle quali sono contratte le dette malattie;

d) l'art. 134, comma primo, dello stesso d.P.R. n. 1124, con il

quale, per le malattie professionali nell'industria, è stabilito che

le prestazioni previdenziali sono dovute anche nel caso che

l'assicurato abbia cessato di prendere parte alle suindicate

lavorazioni morbigene (solo) se l'inabilità o la morte si verifichi

entro il periodo di tempo indicato per ciascuna malattia nella

tabella allegata n. 4: la norma racchiusa nell'art. 134, comma primo,

è espressiva per le malattie professionali nell'industria del

princìpio della tassatività sotto l'aspetto temporale ed è

impugnata dal maggior numero delle ordinanze di rimessione.

I caratteri propri del cosiddetto "sistema tabellare" come

delineati dalla normativa in argomento consistono:

a) nella predeterminazione, mediante elenchi tassativi, di

malattie "tipiche", cioè ritenute, allo stato delle conoscenze

scientifiche e dei dati di esperienza statisticamente rilevati,

eziologicamente derivanti da un dato agente patogeno o di malattie

"causate da" un dato agente patogeno, agente patogeno costituente in

entrambi i casi il fulcro della tassatività, con l'indicazione, del

pari tassativa, delle lavorazioni morbigene, cioè ritenute

pregiudizievolmente espositive del lavoratore al detto agente

patogeno, indicazione specificativa dell'eziologia professionale

delle malattie;

b) nella predeterminazione del periodo di tempo massimo entro il

quale la malattia deve manifestarsi per essere (eziologicamente

riconducibile a causa professionale e quindi) indennizzabile.

3. - È ovvio che il sistema si fonda su presunzioni, che operano

a vantaggio del lavoratore.

In particolare, qualora le tabelle contengano l'indicazione di

malattie tipiche, e delle lavorazioni morbigene, sono presunti sia il

carattere professionale della data malattia astrattamente considerata

(l'eziologia fra un dato tipo di malattia e un certo agente patogeno

tramite date lavorazioni), sia il carattere professionale della

malattia concreta il cui portatore sia stato addetto a quelle

lavorazioni; mentre, qualora le tabelle contengano l'elencazione di

malattie indicate come "malattie causate da" un dato agente patogeno

e delle lavorazioni morbigene, è comunque presunto il carattere

professionale della malattia concreta, il cui portatore sia stato

addetto a quelle lavorazioni.

La tassatività del sistema tabellare implica peraltro che solo le

malattie tipiche, e quelle connesse a date lavorazioni e, tramite le

medesime, a un dato agente patogeno, sono coperte dalla apposita

tutela previdenziale. Dimodoché da un lato gli assicurati fruiscono

del beneficio che tale indennizzabilità è resa estremamente agevole

attraverso le cennate presunzioni. Ma dall'altro essi scontano le

conseguenze della tassatività, nel senso che non è loro consentito

provare secondo le regole ordinarie il carattere professionale di

malattie non tipiche, o non riconducibili a un certo agente patogeno

tramite lavorazioni specificamente indicate, malattie che sono

pertanto non tutelate anche se in ipotesi derivanti da causa

professionale.

Analogamente accade per i limiti temporali di manifestazione delle

malattie. Per le malattie come sopra indennizzabili che si

manifestino nei termini massimi di tempo indicati per ciascuna di

esse, il carattere professionale è presunto, anche se esse non si

manifestino immediatamente. Per converso non è consentito provare

secondo le regole ordinarie l'eziologia professionale delle malattie

che, anche se comprese negli elenchi, si manifestino oltre quel

termine.

4. - Contro le cennate esclusioni e limitazioni si appuntano le

critiche dei giudici a quibus, i quali tutti sostanzialmente

sostengono che per tali suoi effetti negativi, derivanti dalla

"tassatività", il sistema tabellare, nelle norme rispettivamente

censurate, presenta considerevoli vuoti di tutela e pertanto si pone

in contrasto con l'art. 38, comma secondo, Cost. (per quanto concerne

la mancata considerazione di lavorazioni morbigene diverse da quelle

indicate nella tabella ai fini dell'indennizzabilità dell'ipoacusia,

cfr. R.O. n. 470 del 1982; analogamente n. 528 del 1986, n. 570 del

1986, n. 639 del 1986, n. 600 del 1981; per quanto concerne la

mancata considerazione di malattie diverse dalla asbestosi, la sola

indicata nella tabella n. 8, fra quelle causate dall'agente patogeno

pur indicato nella stessa tabella, cfr. R.O. n. 670 del 1982; per

quanto concerne la mancata considerazione di broncopneumopatie

causate da agenti patogeni connessi alla lavorazione agricola diversi

da quelli indicati nella tabella, cfr. R.O. n. 793 del 1981; per

quanto concerne la mancata considerazione di malattie manifestatesi

oltre il decorso dei termini temporali indicati nelle tabelle cfr.

R.O. n. 216 del 1982, R.O. n. 317 del 1982, R.O. n. 318 del 1982,

R.O. n. 158 del 1983, R.O. n. 202 del 1981, R.O. n. 600 del 1981,

R.O. n. 6 del 1984, R.O. n. 105 del 1987).

Alcuni dei detti giudici a quibus sostengono che le cennate

esclusioni e limitazioni feriscano anche gli artt. 3, 24 e 32 Cost.

5. - È opportuno esaminare, prima di ogni altra, la questione,

posta da tutte le ordinanze di rimessione, di legittimità delle

norme di cui si tratta in riferimento all'art. 38, comma secondo,

Cost.

Questa Corte, con sentenza n. 206 del 1974, ha osservato che il

sistema tabellare presenta il "vantaggio della presunzione legale

circa l'eziologia professionale delle malattie contratte

nell'esercizio delle lavorazioni morbigene": presunzione che, una

volta accertata l'esistenza di una di tali malattie, esonera

(l'assicurato) dall'"ardua prova" della sua diretta dipendenza

dall'attività professionale.

Ciò posto, ha riconosciuto che il sistema lascia dei vuoti di

tutela in relazione a malattie e lavorazioni non comprese negli

elenchi. Ma ha ritenuto tali vuoti non suscettivi di menomare in

misura rilevante l'idoneità del sistema all'attuazione del precetto

di cui all'art. 38, comma secondo, Cost., costituendo il sistema

stesso pur sempre - se raffrontato ad altro non fondato su elenchi

tassativi, ma sguarnito della automaticità del riconoscimento della

causa di lavoro - una effettiva garanzia per i lavoratori esposti

alle malattie professionali.

La sentenza stessa ha tuttavia avvertito la necessità di adeguare

il sistema alle esigenze della tutela in argomento. Al riguardo, dopo

aver escluso che l'adeguamento sia attuabile in modo soddisfacente

mediante sporadici interventi di modificazione o integrazione delle

tabelle in via amministrativa ex art. 3 del detto d.P.R. n. 1124 del

1965, ha segnalato al Governo e al Parlamento l'opportunità ed

urgenza dell'adozione in via legislativa di un sistema misto, che

preveda, cioè, sia la formazione delle tabelle sia la possibilità,

per tutti i lavoratori, di provare l'eziologia professionale di una

malattia non compresa nelle medesime. Ed ha sottolineato come tale

soluzione sia stata sollecitata con una raccomandazione della

Commissione della Comunità europea del 23 luglio 1962 (Gazz. uff.

CEE 31 agosto 1962, n. 80) e sia già stata attuata dalla Repubblica

federale tedesca con legge 20 aprile 1963.

Con la successiva sentenza n. 140 del 1981, questa Corte ha

nuovamente dichiarato non fondata la questione ora riproposta,

argomentando da ciò, che era frattanto intervenuto il d.P.R. 9

giugno 1975, n. 482, di aggiornamento e di modificazione delle

tabelle - secondo quanto previsto dall'art. 3 del d.P.R. n. 1124 del

1965 - con il quale era stato aumentato il numero delle malattie

tabellate e delle lavorazioni morbigene, e che le voci e sottovoci di

queste erano state formulate in modo particolarmente generico,

cosicché il sistema aveva acquistato maggiore flessibilità.

6. - Il risultato della comparazione, operata da questa Corte con

la sentenza n. 206 del 1974, tra vantaggi e svantaggi per i

lavoratori del sistema tabellare, vale a dire la ravvisata prevalenza

dei vantaggi che ha indotto allora questa Corte a ritenere non

fondata la questione ora riproposta, poggia sull'individuazione di un

equilibrio realizzato dal sistema stesso fra interesse

all'accertamento presuntivo dell'eziologia professionale, ma ad area

(ontologica e temporale) limitata, e interesse ad allargare, sia pure

con i mezzi di prova ordinari, l'area medesima.

E tuttavia tale equilibrio è considerato come prossimo al punto

di rottura dalla sentenza stessa che segnala al Governo e al

Parlamento "l'opportunità e l'urgenza" dell'adozione di un sistema

misto.

Né diversamente può dirsi della sentenza n. 140 del 1981, la

quale, argomentando - oltre che dall'aumento tabellare, nel frattempo

intervenuto, del numero delle malattie e delle lavorazioni morbigene,

dalla formulazione generica delle voci e sottovoci di queste ultime -

trae conclusioni inspirate all'esigenza di una interpretazione o

applicazione meno rigorosa della tassatività degli elenchi.

In ogni caso non può ignorarsi, perché fa parte della comune

esperienza, l'intervenuto progresso delle tecnologie diagnostiche,

anche e particolarmente nel settore della medicina del lavoro,

progresso che implica da un lato l'allargamento delle ipotesi di

massima probabilità di eziologia professionale di date malattie,

definibili come tipiche, dall'altro l'aumento del tasso di agevolezza

e di attendibilità dell'indagine su tale eziologia, quando

l'indagine non è, come nelle ipotesi ora indicate, già scontata.

Né può ignorarsi l'intervenuto sviluppo, anche fortemente

innovativo, delle tecnologie produttive, sviluppo che implica

l'incremento dei fattori di rischio delle malattie professionali.

E dunque è alterato il rapporto di rilevanza fra i due interessi

in gioco sopra indicati (l'interesse all'accertamento presuntivo si

è attenuato, mentre ha acquistato spessore l'interesse

all'allargamento dell'area della eziologia), sicché la presunzione

nascente dalle tabelle è divenuta insufficiente a compensare il

divieto dell'indagine aperta sulla causa di lavoro. E ciò non solo

per quel che concerne l'individuazione di nuove malattie, ma anche

per quel che concerne gli ostacoli che all'accertamento

dell'eziologia professionale delle malattie può opporre la distanza

temporale fra la causa patologica e la manifestazione morbosa.

Alla luce di tale situazione - della cui emersione ha mostrato di

darsi carico il Governo, aggiornando e modificando le tabelle con il

d.P.R. n. 482 del 1975 - acquistano particolare rilievo le

sollecitazioni dirette, in vari ordinamenti e a vari livelli,

all'abbandono del sistema tabellare chiuso per un sistema misto con

liste aperte, nonché l'effettiva adozione di un siffatto sistema da

parte di più legislazioni europee.

La questione deve pertanto ritenersi fondata.

7. - Ciò postula non soltanto l'aggiornamento con adeguata

frequenza degli elenchi delle malattie tipiche, ma anche e

soprattutto il riconoscimento che il sistema tabellare ora in vigore

si pone in contrasto con il precetto costituzionale consacrato

nell'art. 38, comma secondo, della Costituzione in quanto, in

aggiunta alla previsione tabellare, non consente (nell'ambito delle

attività protette industriali e agricole di cui rispettivamente agli

artt. 1, 206, 207 e 208 del d.P.R. n. 1124 del 1965) l'indagine

sull'eziologia professionale delle malattie indipendentemente dagli

elenchi stabiliti e dai tempi della manifestazione morbosa richiesti

dalla legge.

Va dunque dichiarata l'illegittimità costituzionale, in

riferimento all'art. 38, comma secondo, Cost., dell'art. 3, comma

primo, del d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124, nella parte in cui non

prevede che "l'assicurazione contro le malattie professionali

nell'industria è obbligatoria anche per malattie diverse da quelle

comprese nelle tabelle allegate concernenti le dette malattie e da

quelle causate da una lavorazione specificata o da un agente patogeno

indicato nelle tabelle stesse, purché si tratti di malattie delle

quali sia comunque provata la causa di lavoro".

Va altresì dichiarata l'illegittimità, in riferimento allo

stesso parametro, dell'art. 211, comma primo, del detto decreto n.

1124, nella parte in cui non contiene analoga previsione per

l'assicurazione contro le malattie professionali nell'agricoltura.

Va ancora dichiarata l'illegittimità costituzionale, in

riferimento allo stesso parametro, dell'art. 134, comma primo, del

detto d.P.R. n. 1124, nella parte in cui, per l'ipotesi di abbandono

da parte dell'assicurato della lavorazione morbigena, stabilisce che

le prestazioni previdenziali previste per le malattie professionali

nell'industria sono dovute sempreché le manifestazioni morbose si

verifichino entro un termine.

Dalla dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 3

del d.P.R. n. 1124 del 1965 rimane assorbita, stante la correlazione

fra tale articolo e l'art. 144 dello stesso d.P.R. n. 1124 del 1965,

quella concernente la legittimità costituzionale di quest'ultima

disposizione.

Dalla predetta dichiarazione di illegittimità e dalle altre qui

pronunciate rimangono assorbite tutte le altre questioni.

In relazione alla pronuncia concernente l'art. 134, comma primo,

del d.P.R. n. 1124 del 1965, va infine dichiarata ex art. 27, legge

11 marzo 1953, n. 87, l'illegittimità costituzionale, in riferimento

allo stesso parametro, dell'art. 254 del detto decreto, nella parte

in cui, per l'ipotesi di abbandono da parte dell'assicurato della

lavorazione morbigena, stabilisce che le prestazioni previdenziali

previste per le malattie professionali nell'agricoltura sono dovute

sempreché le manifestazioni morbose si verifichino entro un termine.