Sentenza n. 177/1995

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 36 della legge

6 dicembre 1971, n. 1034 (Istituzione dei tribunali amministrativi

regionali), promosso con ordinanza emessa il 4 giugno 1993 dal

Consiglio di Stato, VI sezione giurisdizionale, sul ricorso proposto

da Marino Domenica, iscritta al n. 503 del registro ordinanze 1994 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 38, prima

serie speciale, dell'anno 1994;

Visto l'atto di costituzione di Marino Domenica;

Udito nell'udienza pubblica del 21 marzo 1995 il Giudice relatore

Vincenzo Caianiello;

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio promosso quale "opposizione di

terzo, a norma dell'art. 404, primo comma, del codice di procedura

civile", da una candidata che, superate le prove del concorso

magistrale e collocatasi all'ultimo posto della graduatoria di merito

e quindi nominata in ruolo, si era vista annullata la nomina a

seguito del giudicato formatosi per effetto della sentenza n. 669 del

15 settembre 1986 del giudice amministrativo di secondo grado,

confermativa di quella di primo grado con cui il TAR della Calabria

aveva annullato l'esclusione dal concorso di altra candidata, il

Consiglio di Stato, Sez. VI, con ordinanza del 4 giugno 1993

(pervenuta alla Corte costituzionale il 20 luglio 1994) ha sollevato,

in riferimento agli artt. 3, 24 e 113 della Costituzione, questione

di legittimità costituzionale dell'art. 36 della legge 6 dicembre

1971, n. 1034 (Istituzione dei tribunali amministrativi regionali),

"nella parte in cui non prevede, in favore del terzo, l'esperibilità

di un mezzo giurisdizionale uguale a quello previsto e disciplinato

dall'art. 404, primo comma, del codice di procedura civile, contro la

decisione pronunciata dal Consiglio di Stato in secondo grado".

Preso atto che la ricorrente si duole che sia il giudizio di primo

grado che quello di secondo grado si siano svolti senza la sua

partecipazione, sebbene direttamente interessata quale concorrente

inclusa nella graduatoria dei vincitori, il giudice a quo lamenta che

nel processo amministrativo non sarebbe prevista l'opposizione di

terzo, quale mezzo di impugnazione contro la decisione pronunciata in

secondo grado dal Consiglio di Stato, e che tale lacuna - non

colmabile con un'interpretazione che consenta l'applicabilità

dell'art. 404 del codice di procedura civile, a causa del principio

di tipicità dei mezzi di impugnazione di cui alla norma denunciata

(e all'art. 28 della stessa legge n. 1034 per le sentenze dei TAR) -

contrasterebbe "con il principio di eguaglianza di tutti i cittadini

(art. 3 della Costituzione), nella particolare espressione della pari

possibilità di tutela giurisdizionale (art. 24 della Costituzione)

nei confronti degli atti della pubblica amministrazione (art. 113

della Costituzione)"; e ciò tanto se la lesione provocata dalla

decisione riguardi un diritto soggettivo quanto se riguardi un

interesse legittimo, dal momento che "la situazione del terzo

titolare di un interesse legittimo non è meno meritevole di tutela",

garantita dagli artt. 24 e 113 della Costituzione "sullo stesso piano

del diritto soggettivo, sebbene in forma e con risultati diversi".

Quanto alla rilevanza, il giudice rimettente osserva che la

soluzione della questione incide sulla stessa ammissibilità del

ricorso proposto nel giudizio principale.

2. - Si è costituita in giudizio la parte privata per chiedere

l'accoglimento della questione. Solo in prossimità dell'udienza di

discussione ha depositato una memoria illustrativa, della quale non

può tenersi alcun conto perché presentata fuori termine. Considerato in diritto

1. - È stata sollevata questione di legittimità costituzionale

dell'art. 36 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034 (Istituzione dei

tribunali amministrativi regionali) "nella parte in cui non prevede,

in favore del terzo, l'esperibilità di un mezzo giurisdizionale

uguale a quello previsto e disciplinato dall'art. 404, primo comma,

del codice di procedura civile, contro la decisione pronunciata dal

Consiglio di Stato in secondo grado".

Ad avviso del giudice a quo la mancata previsione del rimedio nel

processo amministrativo contrasta con gli artt. 3, 24 e 113 della

Costituzione, risultando violati il diritto di difesa (art. 24),

perché la lacuna non è colmabile con un'interpretazione estensiva

del rimedio dell'art. 404 del codice di procedura civile al processo

amministrativo, ed il "principio di eguaglianza (art. 3) di tutti i

cittadini, nella particolare espressione di tutela giurisdizionale

nei confronti degli atti della pubblica amministrazione" (art. 113),

che impone la previsione del rimedio tanto se la lesione provocata

dalla decisione riguardi un diritto soggettivo quanto se attenga a un

interesse legittimo, la cui tutela non può essere inferiore a quella

riservata ai diritti soggettivi.

2.1. - La questione è fondata.

Il giudice a quo, ravvisando l'esigenza che il terzo, il quale si

ritenga pregiudicato da una decisione del giudice amministrativo

inter alios iudicata, debba essere abilitato in qualche modo a far

valere le sue ragioni, rileva che l'art. 36 della legge 6 dicembre

1971, n. 1034, non prevede un istituto "uguale" (come si afferma nel

dispositivo dell'ordinanza di rimessione) o "equivalente" (come si

dice nella motivazione) alla opposizione di terzo ordinaria, che è

invece disciplinata in modo espresso nel nostro diritto positivo

dall'art. 404, primo comma, del codice di procedura civile, ritenuto

inapplicabile, però, per "il principio della tipicità dei mezzi di

impugnazione", al processo amministrativo "riguardando .. la

disciplina di altro ordinamento processuale".

Per delimitare l'ambito della questione è innanzitutto opportuno

precisare che l'opposizione di terzo prevista dall'art. 404, primo

comma, del codice di procedura civile, cui intende riferirsi

l'ordinanza di rimessione, è generalmente definita "ordinaria" per

distinguerla da quella detta "revocatoria", estranea alla questione,

contemplata dal secondo comma dello stesso art. 404 per consentire ai

creditori ed aventi causa di una delle parti di opporsi ad una

sentenza che sia effetto di dolo o collusione.

2.2. - In presenza della premessa da cui muove il giudice

amministrativo, con argomentazioni non implausibili circa la non

applicabilità in via interpretativa della disciplina del codice di

procedura civile, sembra opportuno precisare che l'opposizione di

terzo è prevista nel diritto vigente, oltre che nel processo civile,

anche in altri tipi di processo.

Difatti l'art. 93 del r.d. 13 agosto 1933, n. 1038 contempla il

rimedio, mediante espresso rinvio alle norme del codice di procedura

civile, per i giudizi dinanzi alla Corte dei conti.

Il mezzo è inoltre previsto dall'art. 39 dello Statuto della

Corte di giustizia delle Comunità europee e dall'art. 97 del

relativo regolamento di procedura, sia pure con presupposti in parte

diversi da quelli considerati dal nostro codice di procedura civile.

Per completare il quadro normativo vigente è infine utile

precisare che talune fonti normative denominano ugualmente

"opposizione di terzi" rimedi in realtà del tutto diversi da quello

di cui ci si sta occupando. Si tratta degli istituti disciplinati

dall'art. 615 e seguenti del codice di procedura civile,

relativamente al processo di esecuzione ordinario, e dall'art. 52 del

d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, concernente l'esecuzione

esattoriale in materia di riscossione delle imposte sul reddito. In

queste due ultime ipotesi si è in presenza di rimedi che, nonostante

la comune denominazione, non costituiscono, come le altre opposizioni

di terzo, mezzi di impugnazione. Essi non tendono a rimuovere gli

effetti pregiudizievoli di una sentenza inter alios iudicata, bensì

a consentire a chi si affermi titolare del diritto di proprietà o di

altro diritto reale su beni assoggettati a pignoramento in processi

esecutivi che riguardano altri soggetti, di far valere i propri

diritti nei confronti dell'esecutante. Di conseguenza non può farsi

alcun riferimento alla disciplina di questi ultimi istituti per

mutuarne i principi, in relazione alla presente questione.

2.3. - I principi elaborati relativamente all'opposizione di terzo

- nel senso che riguarda il presente giudizio - dalla giurisprudenza

e dalla dottrina civilprocessualistica costituiscono un

indispensabile punto di riferimento per la teoria generale del

processo, in quanto il rimedio, sia pur presente, come si è

ricordato, anche in altri tipi di processo, trova più compiuta

disciplina nel codice di procedura civile, che può considerarsi in

proposito il prototipo tanto che parte della dottrina ha ritenuto che

la disciplina fosse applicabile in via interpretativa al processo

amministrativo.

L'esigenza del rimedio è, in base agli orientamenti prevalenti,

desunta dalla constatazione della possibilità che - nonostante la

regola generale, dettata dall'art. 2909 del codice civile,

dell'inefficacia della sentenza nei confronti di soggetti diversi

dalle parti del processo a conclusione del quale essa sia stata

pronunciata - si presentino casi in cui, per effetto della cosa

giudicata, venga a determinarsi una obbiettiva incompatibilità fra

la situazione giuridica definita dalla sentenza e quella di cui sia

titolare un soggetto terzo rispetto ai destinatari della stessa. Il

mezzo di impugnazione di cui si tratta trae perciò ispirazione da

tale evenienza e consente a coloro che non sono stati coinvolti nel

processo di far valere le loro ragioni, infrangendo lo schermo del

giudicato per rimuovere il pregiudizio che da esso possa loro

derivare. Ciò sia nel caso che la situazione vantata dall'opponente

ed incompatibile con quella affermata dal giudicato venga considerata

dal diritto sostanziale prevalente rispetto a quest'ultima, sia nel

caso che la sentenza cui ci si oppone risulti (come si assume appunto

nel giudizio a quo) pronunciata senza il rispetto di regole

processuali.

Evenienze del genere si manifestano certamente anche nel processo

amministrativo, la cui disciplina, come si è rilevato, non contempla

espressamente il rimedio e non consente, come si è ricordato,

secondo il giudice a quo, l'applicazione in via giurisprudenziale

dell'istituto quale disciplinato nel codice di procedura civile.

Anzi, a causa dell'intreccio dei rapporti naturalmente implicati

dall'attività amministrativa e dai relativi procedimenti oggetto di

sindacato giurisdizionale, è probabile che detta evenienza possa

manifestarsi più frequentemente proprio in questo processo e non

soltanto nei casi in cui un controinteressato, parte necessaria, sia

stato pretermesso e non abbia potuto far valere le sue ragioni. Non

di rado, difatti, l'azione amministrativa, direttamente o di

riflesso, coinvolge per sua natura una pluralità di soggetti che non

sempre sono ritenuti parte necessaria nelle controversie oggetto del

giudizio. Data la peculiare natura del processo amministrativo che,

come attualmente configurato, si svolge normalmente tra i soggetti

interessati dall'atto impugnato, è possibile che la sentenza che lo

conclude possa poi dar luogo, per la sua attuazione, ad altri

procedimenti interferenti su rapporti facenti capo a soggetti che non

dovevano o, in alcuni casi, addirittura non potevano partecipare al

processo e dunque diversi dai destinatari in senso formale della

sentenza medesima.

È appunto questa la fattispecie che ha dato occasione al giudizio

a quo dinanzi al Consiglio di Stato, giudizio introdotto da un

ricorso-opposizione di terzo proposto da un soggetto, risultato in un

primo momento vincitore di un concorso, avverso una sentenza del

Consiglio stesso che, confermando la sentenza di primo grado, aveva

annullato l'esclusione dal concorso di un altro concorrente. Ciò a

conclusione di un processo nel quale gli altri concorrenti - tra i

quali il ricorrente che ha proposto l'opposizione di terzo - non

erano stati chiamati in giudizio, perché in casi del genere si

ritiene normalmente che, nella controversia che concerne l'atto di

esclusione di un candidato, gli altri concorrenti non sono da

considerarsi controinteressati siccome non direttamente contemplati

dall'atto. L'amministrazione, per dare esecuzione al giudicato del

Consiglio di Stato, ha annullato la nomina del concorrente già

dichiarato vincitore per rendere disponibile il posto da attribuire

al concorrente riammesso dopo la esclusione annullata, poiché

quest'ultimo precedeva l'altro nella graduatoria di merito. Come

altresì risulta dall'ordinanza di rimessione, il ricorso in

opposizione si propone lo scopo di far annullare la sentenza del

Consiglio di Stato - che ha costituito il presupposto

dell'annullamento in via amministrativa della nomina del

terzo-opponente - e si fonda sia sul motivo che il processo

conclusosi con la sentenza opposta si era svolto senza la

partecipazione necessaria del ricorrente ritenuto controinteressato,

sia sulla asserita inammissibilità del ricorso di primo grado

dell'altro concorrente a causa della tardività della impugnazione di

un provvedimento presupposto e del bando di concorso.

Nell'ordinanza di rimessione si lamenta che, nonostante

l'incidenza del giudicato del Consiglio di Stato nella sfera del

terzo opponente - avendo la sentenza costituito, come si è detto, il

presupposto per l'intervenuto annullamento della sua nomina quale

vincitore del concorso - allo stato della disciplina del processo

amministrativo, che non conosce l'opposizione di terzo, manca la

possibilità per il terzo di far valere le sue ragioni allo scopo di

rimuovere il pregiudizio derivante dal giudicato che ha prodotto una

situazione incompatibile con la sua.

Vero è che per ovviare in via preventiva alla possibilità che

una sentenza, pronunciata nei confronti di soggetti direttamente

contemplati nell'atto impugnato, possa produrre effetti nei confronti

di terzi senza che questi siano stati coinvolti nel giudizio perché

formalmente non erano considerati controinteressati, la

giurisprudenza amministrativa dimostra non solo propensione ad

ammettere l'intervento nel processo (talvolta anche con la chiamata

in giudizio) di soggetti che abbiamo un qualsiasi interesse nella

controversia, ma anche a riconoscere la legittimazione di soggetti

che non abbiano partecipato al giudizio di primo grado ad appellare

la sentenza emessa a conclusione di quest'ultimo giudizio. Ma se ciò

non avvenga, appare indispensabile consentire al terzo, toccato dal

giudicato, di far valere le sue ragioni dotandolo di un apposito

mezzo di impugnazione equivalente a quello che, in altri processi,

consente di soddisfare le medesime esigenze.

La mancanza attuale del rimedio nel processo amministrativo

determina, perciò, una situazione di contrasto con gli artt. 3 e 24

della Costituzione, per cui deve essere dichiarata l'illegittimità

costituzionale dell'art. 36 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034,

nella parte in cui non prevede l'opposizione di terzo ordinaria fra i

mezzi di impugnazione avverso le sentenze del Consiglio di Stato.

3. - L'accoglimento della questione nei termini anzidetti esonera

dall'esame della questione stessa sollevata in riferimento all'art.

113 della Costituzione.

4. - Le medesime ragioni, che hanno condotto all'accoglimento

della questione, valgono nei confronti delle sentenze del giudice

amministrativo di primo grado, passate in giudicato perché non

appellate, che possano ugualmente recare pregiudizio ad un terzo non

evocato in giudizio quale parte necessaria, o che comunque abbiano

disposto un assetto di interessi incompatibile con la situazione

giuridica di cui il terzo vanti la titolarità.

Deve pertanto, in applicazione dell'art. 27 della legge 11 marzo

1953, n. 87, estendersi la dichiarazione di illegittimità

costituzionale all'art. 28 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034,

nella parte in cui non prevede l'opposizione di terzo ordinaria tra i

mezzi di impugnazione avverso le sentenze del tribunale

amministrativo regionale passate in giudicato.