Sentenza n. 17/1965

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 260 del R.D.

3 marzo 1934, n. 383, promosso con ordinanza emessa il 28 aprile 1964

dalla seconda Sezione giurisdizionale della Corte dei conti nel

giudizio in materia di responsabilità contabile a carico di Calvitti

Donato ed altri, iscritta al n. 110 del Registro ordinanze 1964 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica, n. 169 dell'11

luglio 1964.

Visti l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri e l'atto di costituzione in giudizio di Calvitti Donato ed

altri;

udita nell'udienza pubblica del 17 febbraio 1965 la relazione del

Giudice Aldo Sandulli;

uditi gli avvocati Leopoldo Piccardi e Michele Lanzetta, per

Calvitti ed altri, ed il sostituto avvocato generale dello Stato

Francesco Agrò. per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Nel giudizio di appello in materia di responsabilità

contabile, pendente innanzi alla Corte dei conti a istanza del signor

Calvitti Donato, con l'adesione di altri, contro il Comune di

Campomarino, la seconda Sezione giurisdizionale di quel consesso, a

richiesta delle parti private, ha sollevato taluni dubbi circa la

legittimità costituzionale dell'art. 260 del T.U. comunale e

provinciale 3 marzo 1934, n. 383, con riferimento all'art. 103, secondo

comma, della Costituzione, e ne ha deferito l'esame a questa Corte.

Con l'attribuire in primo grado ai Consigli di prefettura e solo in

grado di appello alla Corte dei conti la risoluzione delle controversie

in materia di responsabilità previste degli artt. 251-259 del T.U.

comunale e provinciale e di ogni altra responsabilità dipendente dalla

conservazione e gestione del patrimonio comunale, provinciale e

consorziale, la norma denunciata violerebbe infatti la "riserva

assoluta di giurisdizione della Corte dei conti nella materia di

contabilità pubblica" che sarebbe enunciata nel secondo comma

dell'art. 103 della Costituzione, la quale implicherebbe la sottrazione

ad ogni altro giudice di qualsiasi cognizione a tal titolo, ancorché

semplicemente in primo grado. A tal fine l'ordinanza argomenta anche

dagli altri commi dell'art. 103, il primo dei quali, a differenza dal

secondo (relativo alla giurisdizione della Corte dei conti), contempla

accanto al Consiglio di Stato "altri organi di giustizia

amministrativa", mentre il terzo - che si occupa, con carattere

riconosciuto immediatamente operativo, della giurisdizione dei

tribunali militari di pace e di guerra - testimonierebbe il valore

precettivo, permanente e organico di tutte le disposizioni

dell'articolo (e perciò anche di quella del secondo comma). Essa

aggiunge che l'immediato venir meno della competenza di primo grado dei

Consigli di prefettura sarebbe confermato anche dal fatto che l'inizio

dei procedimenti innanzi ad essi, ai sensi del secondo comma dell'art

260, d'ufficio o sopra richiesta dell'autorità di vigilanza (e cioè

del prefetto, presidente del consesso giudicante), contrasterebbe col

principio costituzionale di imparzialità della funzione

giurisdizionale.

Dopo aver osservato che, alla stregua della legislazione vigente,

l'eliminazione della competenza giurisdizionale dei Consigli di

prefettura non produrrebbe alcuna lacuna nell'ordinamento, l'ordinanza

nota ancora che la VI disposizione transitoria della Costituzione non

varrebbe a legittimare la sopravvivenza di tale competenza all'entrata

in vigore della Costituzione, data la completezza e la precettività

immediata della riserva assoluta in favore della Corte dei conti

enunciata nel secondo comma dell'art. 103 - riserva affatto

inconciliabile, del resto, con la trasformazione (che sarebbe

contemplata dalla citata disposizione transitoria correlata con l'art.

102 della Costituzione) dei Consigli di prefettura in sezioni

specializzate dei tribunali ordinari.

L'ordinanza è stata notificata alle parti in causa il 26 e 27

maggio 1964 e al Presidente del Consiglio dei Ministri il 27 maggio, è

stata comunicata ai Presidenti dei due rami del Parlamento il 23 maggio

1964; è stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale dell'11 luglio 1964,

n. 169.

2. - Innanzi a questa Corte si sono costituiti i sigg. Calvitti

Donato, Viola Giuseppe, Lattanzio Oreste, Di Renzo Luigi, Girardo

Vincenzo, Montazzoni Maria, Carriero Chiara e Lucia, depositando in

data 31 luglio 1964 mandato e deduzioni, e chiedendo la dichiarazione

di illegittimità costituzionale dell'art. 260 impugnato. In aggiunta

agli argomenti contenuti nell'ordinanza della Corte dei conti, essi

sottolineano la mancanza di indipendenza dei Consigli di prefettura -

composti di elementi in posizione di dipendenza gerarchica rispetto al

prefetto, presidente del consesso, e destinati a operare come strumenti

dell'ingerenza governativa nelle Amministrazioni locali in contrasto

col principio costituzionale dell'autonomia di queste - e fanno appello

a quel precetto di adeguamento delle leggi alle esigenze delle

autonomie locali, che è enunciato dalla IX disposizione transitoria

della Costituzione, con l'assegnazione di un termine ancor più breve

di quello prescritto nella disposizione VI.

3. - Nega invece ogni fondamento all'impugnativa il Presidente del

Consiglio dei Ministri, nell'atto d'intervento, a cura dell'Avvocatura

generale dello Stato, depositato il 17 luglio 1964.

L'art. 103 della Costituzione, secondo l'Avvocatura, non fonda

alcuna riserva assoluta di giurisdizione, e si limita a conservare gli

organi di giurisdizione in esso considerati, tra i quali la Corte dei

conti. Comunque non potrebbe recarsi in dubbio l'applicabilità della

VI disposizione transitoria anche ai Consigli di prefettura.

Fino alla revisione prevista da questa, osserva l'Avvocatura, il

legislatore costituente volle la conservazione di tutte le

giurisdizioni speciali preesistenti, "quali che fossero le rispettive

particolarità di struttura", sottraendole a ogni sindacato di

legittimità costituzionale "almeno per quanto attiene alle norme che

ne regolano la composizione e la competenza".

Quand'anche dovesse ammettersi che il secondo comma dell'art. 103

della Costituzione enunci una riserva di giurisdizione in favore della

Corte dei conti, e che tale riserva valga a escludere persino la

possibilità di una competenza di primo grado di un giudice diverso; e

quand'anche dovesse ammettersi che l'attuale composizione dei Consigli

di prefettura non soddisfi il principio costituzionale

dell'indipendenza dei giudici; nondimeno la VI disposizione transitoria

della Costituzione basterebbe a escludere che la giurisdizione di tali

consessi possa considerarsi senz'altro venuta meno.

Né sarebbe esatto che la revisione prevista dalla VI disposizione

transitoria non potrebbe essere ammessa se non in presenza di una

possibilità alternativa di soppressione o di conservazione

dell'organo: infatti l'art. 125 della Costituzione prevede la

conservazione di "organi di giustizia amministrativa" diversi dal

Consiglio di Stato, e tuttavia gli organi di giustizia amministrativa

esistenti sono anch'essi soggetti a revisione. Comunque, nel sopprimere

i Consigli di prefettura in attuazione della VI disposizione

transitoria della Costituzione il legislatore avrebbe sempre la scelta

tra l'alternativa di devolverne la competenza giurisdizionale di primo

grado alla Corte dei conti così com'è attualmente ordinata e quella

di devolverla a sezioni provinciali o regionali di essa, di nuova

istituzione.

4. - In una memoria depositata il 4 febbraio 1965 la difesa delle

parti private precisa, in limine, in primo luogo, che la dichiarazione

di illegittimità dell'art. 260 del T.U. comunale e provinciale deve

essere estesa, ex art. 27 della legge n. 87 del 1953, agli artt. 23,

310 e 311 dello stesso T.U., riguardanti, il primo, la composizione dei

Consigli di prefettura per l'esercizio della giurisdizione contabile,

e, gli altri due, la procedura dei giudizi; in secondo luogo, che

l'ordinanza della Corte dei conti non investe soltanto il contrasto

della Sopravvivenza della giurisdizione dei Consigli di prefettura con

l'art. 103, secondo comma, della Costituzione, ma anche il contrasto

delle regole sul funzionamento, di tali organi col principio

costituzionale della imparzialità dei giudizi, e quindi con gli artt.

24 e 108 della Costituzione.

Nell'illustrare ampiamente i motivi dell'ordinanza di rinvio, la

memoria adduce, tra l'altro, a sostegno della tesi dell'immediata

operatività del precetto del secondo comma dell'art. 103 della

Costituzione, in virtù del quale sarebbe venuta automaticamente meno

la giurisdizione contabile dei Consigli di prefettura, l'osservazione

che, ove così non fosse, le decisioni di questi ultimi non potrebbero

sfuggire al ricorso per cassazione per violazione di legge previsto dal

secondo comma dell'art. 111 della Costituzione per tutte le sentenze

degli organi giurisdizionali ordinari o speciali (fatta eccezione per

quelle dei tribunali militari in tempo di guerra, nonché per quelle

del Consiglio di Stato e della Corte dei conti): e ciò snaturerebbe

completamente la posizione dei Consigli di prefettura quali organi

giurisdizionali di primo grado in materia di contabilità pubblica.

Con riferimento poi agli artt. 24 e 108 della Costituzione la

memoria richiama l'attenzione sul fatto che i Consigli di prefettura

sono composti unicamente di funzionari amministrativi dello Stato,

privi di garanzia di indipendenza e "tradizionalmente considerati come

una longa manus del Governo"; e si sofferma particolarmente sulla

partecipazione alla camera di consiglio - sia pure soltanto "con voto

consultivo" - del "funzionario di ragioneria che ha compilato la

relazione sul conto" (art. 23 T.U.), il quale sarebbe

"istituzionalmente, un accusatore", per giunta interessato alla

decisione, poiché la legge lo considera "personalmente responsabile

degli errori che non siano ritenuti scusabili" e "personalmente

obbligato" a rilevare le irregolarità contabili e i casi di

responsabilità degli amministratori sottoposti al giudizio (art. 311).

La partecipazione di tale funzionario alla camera di consiglio sarebbe

poi tanto più grave, in quanto ne sono escluse le parti interessate,

le quali anzi, in evidente violazione del diritto di difesa, non

avrebbero neppure la possibilità di esporre oralmente le proprie

ragioni, giacché l'art. 225 del regolamento comunale e provinciale del

1911 consentirebbe al Consiglio di sentirle solo "quando lo creda

opportuno".

5. - A propria volta l'Avvocatura dello Stato, in una memoria

depositata anch'essa il 4 febbraio, insiste nelle precedenti

conclusioni, osservando, precipuamente: a) che l'art. 103 della

Costituzione, se riserva alla Corte dei conti la giurisdizione in

materia di contabilità pubblica, lo fa all'unico fine di sottrarre

tale giurisdizione, da un lato, al Consiglio di Stato ed agli altri

organi di giustizia amministrativa, e dall'altro al giudice ordinario,

ma non anche al fine di far venir meno la giurisdizione di primo grado

dei Consigli di prefettura; b) che il giudizio contabile, una volta

promosso dal Prefetto (che è "l'autorità più qualificata a mettere

in moto il procedimento stesso"), si svolge "in piena autonomia ed

indipendenza, senza che per questo solo fatto risultino ridotte o

limitate le garanzie di giustizia e di imparzialità del procedimento";

c) che la soppressione della competenza giurisdizionale dei Consigli di

prefettura porrebbe - contrariamente all'assunto dell'ordinanza di

rinvio - delicati problemi di adeguamento, "essendo nella materia

contabile la funzione giurisdizionale intimamente collegata alla

funzione di controllo": onde tale soppressione non potrebbe aver luogo

"senza aver prima provveduto alle necessarie trasformazioni

istituzionali": non diversamente dalle altre disposizioni

costituzionali, che, pur prevedendo la soppressione di enti ed organi,

sono state considerate non immediatamente operative "fin quando non si

fosse provveduto, in modo effettivo ed organico, alle necessarie

trasformazioni istituzionali", le disposizioni costituzionali ora

invocate non potrebbero, senza urtare contro insuperabili esigenze

strutturali e funzionali del sistema, essere intese nel senso di un

automatico venir meno della giurisdizione dei Consigli di prefettura

indipendentemente dalla emanazione di apposite norme di adattamento.

6. - All'udienza di trattazione i patroni delle parti hanno

insistito nelle rispettive tesi. Considerato in diritto :

1. - Secondo l'ordinanza di rimessione la disposizione del secondo

comma dell'art. 103 della Costituzione, in base alla quale "la Corte

dei conti ha giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica",

avrebbe inteso riservare in modo assoluto, e con operatività

immediata, a quell'alto consesso, la competenza a conoscere di tutti i

giudizi attinenti alla "contabilità" tanto dello Stato, che degli

altri enti pubblici. Ciò importerebbe l'automatico venir meno, fin

dall'entrata in vigore della Carta costituzionale, della competenza dei

Consigli di prefettura in ordine ai "giudizi contabili" in precedenza

rientranti nella loro giurisdizione; e comporterebbe perciò, tra

l'altro, l'illegittimità costituzionale dell'art. 260 del T.U. della

legge comunale e provinciale approvato con R.D. 3 marzo 1934, n. 383,

il quale attribuisce a quei Consigli la risoluzione, in primo grado,

delle controversie in materia di responsabilità previste dagli artt.

251-59 dello stesso testo unico.

La tesi non è fondata.

Dai lavori preparatori risulta che dal disfavore con cui gli autori

della Costituzione considerarono le giurisdizioni speciali andò esente

(unitamente al Consiglio di Stato) la Corte dei conti. In aggiunta ai

compiti di controllo sull'amministrazione statale e su quella degli

"enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria" (art. 100), la

Costituzione volle perciò conservare a questo istituto anche la veste

di organo di giurisdizione, che era propria della sua tradizione,

particolarmente in relazione alle controversie attinenti alla

"contabilità pubblica". Di qui l'enunciazione del secondo comma

dell'art. 103, secondo cui la Corte "ha giurisdizione nelle materie di

contabilità pubblica" (oltre che "nelle altre specificate dalla

legge"). Nulla autorizza però a ritenere che in tal modo i costituenti

abbiano inteso riservare alla Corte la competenza a conoscere di tutti

i giudizi comunque vertenti nella materia della "contabilità

pubblica".

Questa affermazione appare tanto più evidente, quando si consideri

che la materia delle controversie relative alla "contabilità pubblica"

è di quelle il cui ambito non si riesce a definire - tanto per ciò

che riguarda l'oggetto, quanto per ciò che riguarda i soggetti - se

non in base a puntuali specificazioni legislative. Basti tener

presente, in proposito, che mentre per tradizione vengono considerati

attinenti alla "contabilità pubblica", e deferiti alla Corte dei

conti, i giudizi in materia di comune responsabilità civile, verso lo

Stato, dei funzionari, impiegati ed agenti di esso (art. 52 del T.U.

sulla Corte dei conti 12 luglio 1934, n. 1214), gli analoghi giudizi di

responsabilità (di entità peraltro non identica), verso i rispettivi

enti, degli amministratori e dipendenti degli enti locali vengono

(dall'art. 265 del T.U. comunale e provinciale) deferiti all'autorità

giudiziaria ordinaria (diversamente dai giudizi di responsabilità ex

artt. 251 - 259, sui quali sono invece competenti i Consigli di

prefettura, ai sensi dell'art. 260).

Dunque, se può dirsi esatto che nel nostro ordinamento la Corte

dei conti è il principale organo della "giurisdizione contabile" - la

quale suole accompagnarsi alla funzione di controllo ed esercitarsi ex

officio - , non appare invece esatto ritenere - come pretenderebbe

l'ordinanza di rimessione - incompatibile col secondo comma dell'art.

103 della Costituzione che alla Corte dei conti sia conferita, in un

settore della "giurisdizione contabile" relativo ad enti locali, una

competenza limitata al secondo grado. L'esistenza, in materia, di una

competenza di primo grado di un organo diverso non sottrae infatti alla

Corte qualcosa che la Costituzione abbia voluto riservarle.

2. - Quanto si è detto non esclude che la competenza

giurisdizionale di primo grado in materia di "contabilità pubblica"

attribuita a un organo diverso dalla Corte dei conti possa urtare con

altri precetti costituzionali ed essere perciò illegittima a titolo

diverso.

Fermo il concetto che, per le considerazioni che precedono, la

"giurisdizione contabile" dei Consigli di prefettura non può ritenersi

venuta meno pel solo effetto del secondo comma dell'art. 103 della

Costituzione, è peraltro da ricordare che tale giurisdizione - non

rientrante tra quelle coperte dalle disposizioni conservatrici

dell'art. 103 - è soggetta alla "revisione" cui la VI disposizione

transitoria della Costituzione vuole che sia sottoposta la generalità

delle giurisdizioni speciali.

Per tale "revisione" quest'ultima disposizione assegnava al

Parlamento un termine di cinque anni dall'entrata in vigore della

Costituzione. Questo termine, al pari di altri termini ed adempimenti

prescritti dalla Carta costituzionale, non è stato osservato. Si è

determinato così uno stato di incompiutezza, e perciò di alterazione,

del sistema concepito dall'Assemblea costituente, che questa Corte

ritiene doveroso segnalare ancora una volta.

La lamentata inosservanza del termine costituzionale non ha

prodotto tuttavia - come ripetutamente la Corte ha avuto occasione di

affermare - il venir meno delle giurisdizioni speciali soggette a

revisione (sentenze nn. 41 del 1957, 42 del 1961, 92 del 1962).

Tutto ciò premesso, non può, d'altro canto, escludersi in modo

assoluto che la giurisdizione dei Consigli di prefettura sia, per la

sua struttura o per differenti ragioni, incompatibile con la

Costituzione. La "revisione" contemplata dalla VI disposizione

transitoria fu voluta allo scopo di consentire al Parlamento di

stabilire, attraverso un approfondito esame, se le singole

giurisdizioni speciali siano meritevoli di essere conservate o debbano

essere trasformate o soppresse, e di elaborare le indispensabili norme

di adeguamento (senza le quali si produrrebbero inevitabilmente, nel

sistema giurisdizionale, rallentamenti, disguidi ed altri

inconvenienti). Ma - contrariamente all'assunto dell'Avvocatura dello

Stato, e in conformità di quanto questa Corte ha pure avuto occasione

di affermare più volte (sentenze nn. 92 del 1962, 132 e 133 del 1963,

103 del 1964) -, la previsione di essa non importa affatto che, prima

della "revisione", le giurisdizioni speciali possano continuare a

vivere così come sono, anche quando la loro struttura o il loro modo

di operare contrasti coi precetti dettati dalla Costituzione per la

giurisdizione in generale (quali quelli destinati ad assicurare il

diritto di difesa, l'indipendenza dei giudici, il ricorso per

violazione di legge: artt. 24, 108, 111 della Costituzione) e perciò

validi per qualsiasi organo di giurisdizione.

Precisati questi concetti in via di principio, risulta chiaro che,

non diversamente dalle altre giurisdizioni destinate a essere

"revisionate", anche i Consigli di prefettura in sede giurisdizionale,

in tanto possono continuare a operare legittimamente fino al momento

della "revisione" prescritta dalla VI disposizione transitoria della

Costituzione, in quanto la loro composizione e il loro funzionamento

non contrasti con precetti costituzionali del tipo ora richiamato.

Questa Corte non può quindi esimersi dal prendere in esame le

denuncie, formulate nell'ordinanza di rimessione, relative alla

violazione, da parte di disposizioni sulla giurisdizione dei Consigli

di prefettura, di precetti costituzionali generali in materia di

giurisdizione.

Essa non può farlo però - ai sensi dell'art. 23 della legge 11

marzo 1953, n. 87 -, se non "nei limiti dell'impugnativa".

Orbene, la sola impugnativa proposta sotto il profilo in esame -

enunciata anzi in modo quasi incidentale e a rinforzo dell'impugnativa

fondamentale richiamantesi all'art. 103 della Costituzione - riguarda

un unico e circoscritto problema. Afferma l'ordinanza che il disposto

dell'impugnato art. 260 del T.U. comunale e provinciale, pel fatto che

"vuole le relative procedure iniziate d'ufficio o sopra richiesta

dell'autorità di vigilanza (e cioè lo stesso Prefetto)", ferirebbe il

principio di imparzialità della giurisdizione. Entro tali limiti va

dunque tenuto l'esame della Corte: il quale - diversamente da quanto

pretenderebbe la difesa delle parti private - non può quindi portarsi

né sul rispetto, da parte delle disposizioni sulla composizione di

quei Consigli in sede giurisdizionale (non impugnate), del precetto

costituzionale della indipendenza dei giudici (art. 108 della

Costituzione), né sul rispetto, da parte delle regole del giudizio

davanti ai Consigli di prefettura (anch'esse non impugnate), della

garanzia costituzionale del diritto di difesa (art. 24 della

Costituzione), e dello stesso principio costituzionale della

imparzialità del giudice.

Nei riferiti limiti, dai quali la Corte è tenuta a non

discostarsi, la questione proposta non appare fondata.

È vero che i giudizi contemplati dall'art. 260 del T.U. comunale

e provinciale possono essere iniziati dal Consiglio di prefettura

d'ufficio, o su richiesta dell'autorità di vigilanza, che è lo stesso

Prefetto, presidente di quel Consiglio: onde in essi non vale la regola

ne procedat judex ex officio. Ma la esclusione di tale regola -

esclusione riscontrabile, nel nostro ordinamento, in vari altri casi

(tra i quali, oltre ai giudizi pretorili in materia penale e ai giudizi

fallimentari, rientrano proprio i giudizi sui conti davanti alla Corte

dei conti: art. 45 del T.U. 12 luglio 1934, n. 1214) - non importa

lesione del principio della imparzialità del giudice (il cui primo

fondamento risiede nell'art. 3 della Costituzione). Quest'ultimo

infatti esige soltanto che ogni giudice operi in condizione di assoluta

estraneità e indifferenza - e perciò di neutralità - rispetto agli

interessi in causa. E nulla esclude che anche un giudizio promosso ex

officio possa svolgersi in condizioni di assoluta imparzialità.

La norma denunziata non può esser considerata quindi, per sé

sola, lesiva del principio di imparzialità della giurisdizione.