Sentenza n. 168/1971

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 650

del codice penale, promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 27 novembre 1969 dal pretore di Massa

Marittima nel procedimento penale a carico di Neri Bartolomeo ed altro,

iscritta al n. 10 del registro ordinanze 1970 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 50 del 25 febbraio 1970;

2) ordinanza emessa il 13 aprile 1970 dal pretore di Chiusa

d'Isarco nel procedimento penale a carico di Zardo Ivo, iscritta al n.

226 del registro ordinanze 1970 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 222 del 2 settembre 1970;

3) ordinanza emessa il 21 maggio 1970 dal pretore di Recanati nel

procedimento penale a carico di Adamo Attilio, iscritta al n. 284 del

registro ordinanze 1970 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 267 del 21 ottobre 1970.

Visti gli atti d'intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri e di costituzione di Adamo Attilio;

udito nell'udienza pubblica del 16 giugno 1971 il Giudice relatore

Paolo Rossi;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Franco

Casamassima, per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Nel corso di un procedimento penale a carico di Bartolomeo

Neri e Luigi Lepri, il pretore di Massa Marittima ha sollevato

questione incidentale di legittimità costituzionale dell'art. 650 del

codice penale in riferimento agli artt. 25, secondo comma, e 3 della

Costituzione.

Il giudice a quo osserva che la disposizione impugnata rappresenta

una norma penale in bianco, con sanzione ricollegata ad un precetto

concretamente determinabile solo al momento dell'emanazione del

provvedimento amministrativo, in contrasto con la riserva di legge

vigente in materia penale, secondo cui l'intero precetto dovrebbe

essere determinato ex lege. Soggiunge il pretore di Massa Marittima che

il requisito di legalità del provvedimento non supplisce alla

insufficiente determinazione del precetto essendo - a suo parere -

escluso il sindacato del giudice penale sul vizio di eccesso di potere.

Si rileva infine nell'ordinanza di remissione che la comminazione

di un'unica sanzione per l'inosservanza dei più disparati

provvedimenti costituirebbe altresì violazione del principio

costituzionale d'uguaglianza.

Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, chiedendo dichiararsi l'infondatezza della questione

proposta.

La difesa dello Stato respinge l'assimilazione fatta tra il caso

dell'integrazione del precetto mediante il rinvio a norme regolamentari

di là da venire, e quello della disobbedienza a provvedimenti

legalmente dati dall'autorità, perché da un lato l'art. 650 del

codice penale suppone l'esistenza di una legge che abiliti alla

emanazione dei singoli provvedimenti, predeterminandone le condizioni

di validità, e d'altro canto è pacifico, in dottrina e

giurisprudenza, che il sindacato del giudice penale si estende a tutti

i vizi di illegittimità del provvedimento, ivi compreso l'eccesso di

potere.

Soggiunge l'Avvocatura che comunque la stessa Corte costituzionale,

con le sentenze n. 26 del 1966 e n. 61 del 1969, ha precisato che il

principio di legalità della pena è soddisfatto quando è una legge -

non importa se proprio quella sanzionatrice o altra - ad indicare "con

sufficiente specificazione i presupposti, i caratteri, il contenuto ed

i limiti dei provvedimenti della autorità non legislativa, alla

trasgressione dei quali deve seguire la pena".

Rileva infine che l'asserita violazione del principio di

uguaglianza non sussiste perché il bene giuridico tutelato dalla norma

impugnata è sostanzialmente unico, e cioè il mantenimento dell'ordine

pubblico, inteso come preservazione delle strutture giuridiche della

convivenza sociale.

2. - Nel corso di un procedimento penale a carico di Ivo Zardo, il

vice pretore di Chiusa d'Isarco ha sollevato questione incidentale di

legittimità costituzionale dell'art. 650 del codice penale, in

riferimento agli artt. 25, secondo comma, e 3 della Costituzione,

osservando che le norme penali in bianco contrastano, per loro natura,

con l'invocata riserva di legge nonché con il principio d'uguaglianza,

consentendo identiche sanzioni per l'inosservanza dei più disparati

provvedimenti.

3. - Nel corso di un procedimento penale a carico di Attilio Adamo,

il pretore di Recanati ha sollevato d'ufficio questione incidentale di

legittimità costituzionale dell'art. 650 del codice penale,

limitatamente all'inciso "o (per ragione) di ordine pubblico" in

riferimento all'art. 2 della Costituzione e, quale applicazione del

principio in esso formulato, ai successivi artt. 13, 14, 15, 16, 17,

18, 19, 20, 21 e 23.

Osserva il giudice a quo che se deve ammettersi che anche i diritti

inviolabili dell'uomo e le libertà civili subiscano limiti in

relazione alla sussistenza di altri diritti cui i primi devono

armonizzarsi, ciò è legittimo soltanto ove i secondi abbiano

anch'essi dignità costituzionale. Nella specie la limitazione nascente

dalle ragioni di "ordine pubblico" sarebbe illegittima perché dettata

dall'esigenza di tutelare un bene che non avrebbe rilievo

costituzionale.

Si sono costituiti in questa sede l'Adamo, chiedendo dichiararsi

l'illegittimità costituzionale della norma impugnata, ed il Presidente

del Consiglio dei ministri, sollecitando una pronunzia di infondatezza

della questione prospettata.

Osserva l'Avvocatura generale che l'esigenza di tutela dell'ordine

pubblico, per quanto altrimenti ispirata rispetto agli ordinamenti

autoritari, non è affatto estranea agli ordinamenti democratici e

legalitari, nei quali gli obiettivi consentiti ai consociati non

possono essere realizzati se non con gli strumenti ed i procedimenti

previsti dalle leggi, e mai attraverso forme di violenza e di coazione,

come riconosciuto dalla stessa Corte costituzionale con la sentenza n.

19 del 1962. Pertanto norme, come quella impugnata, che appaiono

dettate al fine di reprimere turbamenti dell'ordine pubblico, in modo

congruo e proporzionato, sono pienamente legittime.

In una successiva memoria ed alla pubblica udienza le parti hanno

sviluppato le loro argomentazioni ed insistito nelle rispettive

conclusioni. Considerato in diritto :

Stante la parziale identità dell'oggetto delle questioni

sollevate, le cause vengono riunite e decise con unica sentenza.

1. - Non è fondato il dubbio di legittimità dedotto dall'art.

25, secondo comma, della Costituzione.

Questa Corte ha esaminato più volte la materia delle cosiddette

norme penali in bianco, affermando che il principio di legalità non è

violato "quando sia una legge dello Stato - non importa se proprio la

medesima legge o un'altra legge - a indicare con sufficiente

specificazione i presupposti, i caratteri, il contenuto e i limiti dei

provvedimenti dell'autorità non legislativa, alla cui trasgressione

deve seguire la pena" (sentenza n. 26 dell'anno 1966).

Nel caso dell'art. 650 del codice penale la materialità della

contravvenzione è descritta tassativamente in tutti i suoi elementi

costitutivi e si pone in essere col rifiuto cosciente e volontario di

osservare un provvedimento dato nelle forme legali dall'autorità

competente per sussistenti ragioni di giustizia, sicurezza, ordine

pubblico, igiene. Spetta al giudice indagare, volta per volta, se il

provvedimento sia stato emesso nell'esercizio di un potere-dovere

previsto dalla legge e se una legge dello Stato determini "con

sufficiente specificazione" le condizioni e l'ambito di applicazione

del provvedimento.

La riserva di legge è così rispettata e va rilevato, a questo

proposito, che a torto si dice nelle ordinanze di remissione dei

pretori di Massa Marittima e Chiusa d'Isarco che al giudice penale

sarebbe preclusa l'indagine sul possibile eccesso di potere da parte

dell'autorità che ha emesso il provvedimento. Al contrario la dottrina

unanime e la giurisprudenza della Corte di cassazione da un decennio

affermano che tale sindacato è doveroso.

2. - Infondato è pure il timore che la norma dell'art. 650 del

codice penale possa violare il principio di uguaglianza, in quanto

commina la medesima sanzione per l'inosservanza dei più diversi e

variamente motivati provvedimenti della pubblica autorità. Oggetto del

reato in esame sono, secondo la rubrica e secondo la chiara

formulazione della norma incriminatrice, il turbamento della

tranquillità e dell'ordine pubblico, beni che possono bensì venir

offesi in infiniti modi, ma rimangono pur sempre gli stessi, come è

uguale in tutti i casi la condotta del perturbatore, consistente nel

rifiuto di ottemperare a un provvedimento legittimo. Inutile aggiungere

che i limiti della pena prevista (dal minimo dell'ammenda fino a tre

mesi d'arresto) consentono al giudice un ampio margine di

discrezionalità.

3. - Né meno infondata è la questione proposta dalla terza

ordinanza con riferimento ai diritti inviolabili dell'uomo,

limitatamente all'inciso "o d'ordine pubblico".

Ritiene il pretore di Recanati che l'"ordine pubblico" debba cedere

di fronte ai diritti costituzionalmente protetti, anche se questi

vengono esercitati in modo da compromettere altri beni e diritti

pubblici e individuali (come la tranquillità, il riposo, il decoro e

tanti altri) non ricordati in modo espresso dalla Costituzione. Si

tratta di una tesi errata che contrasta con lo spirito della

Costituzione e ne sovvertirebbe i fini: la garanzia dei diritti

inviolabili dell'uomo diventerebbe illusoria per tutti, se ciascuno

potesse esercitarli fuori dell'ambito delle leggi, della civile

regolamentazione, del ragionevole costume. Anche diritti primari e

fondamentali (come il più alto, forse, quello sancito nell'art. 21

della Costituzione) debbono venir contemperati con le esigenze di una

tollerabile convivenza: non sarebbe consentito, per esempio, diffondere

il proprio libero pensiero al colmo della notte con alto parlanti

spinti al massimo del volume e capaci di tenere desta un'intera città,

allo stesso modo che per garantire a tutti i singoli, o gruppi, il

diritto e la materiale possibilità di espressione e propaganda, sono

stabiliti orari e turni per le riunioni e i discorsi nelle piazze

pubbliche, come sono proibiti i comizi dopo la mezzanotte del venerdì

precedente la domenica elettorale.

È ovvio che la locuzione "ordine pubblico" ricorrente in leggi

anteriori al gennaio 1948 debba intendersi come ordine pubblico

costituzionale (sentenza n. 19 dell'anno 1962) che deve essere

assicurato appunto per consentire a tutti il godimento effettivo dei

diritti inviolabili dell'uomo.

Quanto al timore, espresso nell'ordinanza del pretore di Recanati,

di possibili arbitri da parte dell'autorità nel valutare le esigenze

dell'ordine pubblico, valgono le ragioni sopra esposte al n. 1: nessuno

dei diritti previsti negli artt. 2, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21,

23 della Costituzione può essere compromesso ove il giudice

nell'applicare l'art. 650 del codice penale si attenga all'ermeneutica

imposta dalla lettera della norma e all'interpretazione che ne danno la

dottrina e la giurisprudenza, assicurandosi che si tratti di un

"provvedimento" nell'accezione tecnico-giuridica della parola; che sia

stato reso noto nei modi legali; che sia emesso dall'autorità

competente per legge; che risponda a ragionevoli motivi di giustizia,

sicurezza, ordine pubblico, igiene, previsti con "sufficiente

specificazione" da singole leggi dello Stato.