Sentenza n. 16/1978

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti sull'ammissibilità, ai sensi dell'art. 75

secondo comma della Costituzione, delle richieste di referendum

popolare per l'abrogazione:

1. - dell'art. 1 del regio decreto 20 febbraio 1941, n. 303

("Codici penali militari di pace e di guerra") limitatamente alle

parole "il testo del codice militare di pace " (n. 3 reg. ref.);

2. - del regio decreto 9 settembre 1941, n. 1022: "Ordinamento

giudiziario militare" (n. 4 reg. ref.);

3. - della legge 2 maggio 1974, n. 195 "Contributo dello Stato al

finanziamento dei partiti politici" (n.5 reg. ref.);

4. - dell'art. 1 della legge 27 maggio 1929, n. 810, che dispone

"l'esecuzione del Trattato, dei quattro allegati annessi e del

Concordato, sottoscritti in Roma, fra la Santa Sede e l'Italia, l'11

febbraio 1929" limitatamente al contenuto degli artt. 1, 10, 17 e 23

dell'allegato Trattato e all'intero contenuto dell'allegato Concordato

(n. 6 reg. ref.);

5. - degli artt. 1, 2, 3, 3-bis della legge 14 febbraio 1904, n.

36: "Disposizioni sui manicomi e sugli alienati" e successive

modificazioni (n. 7 reg. ref.);

6. - degli artt. 17 primo comma, limitatamente alle parole: "2)

l'ergastolo"; 53 primo comma, limitatamente alle parole: "o di vincere

una resistenza all'autorità"; 57, 57-bis, 203, 204 secondo comma,

limitatamente alle parole: "nei casi espressamente determinati, la

qualità di persona socialmente pericolosa è presunta dalla legge";

205 primo comma, limitatamente alle parole: "o di proscioglimento" e

secondo comma (possono essere ordinate con provvedimento successivo: 1)

nel caso di condanna, durante la esecuzione della pena o durante il

tempo in cui il condannato si sottrae volontariamente all'esecuzione

della pena; 2) nel caso di proscioglimento, qualora la qualità di

persona socialmente pericolosa sia presunta, e non sia decorso un tempo

corrispondente alla durata minima della relativa misura di sicurezza;

3) in ogni tempo, nei casi stabiliti dalla legge); 206, 222, 223, 224,

225, 226, 229, 230, 231, 232, 233, 234, 235, 256, 261, 262, 265, 266,

269, 270, 271, 272, 273, 274, 275, 278, 279, 290, 290-bis, 291, 292,

292-bis, 293, 297, 299, 302, 303, 304, 305, 312, 327, 330, 332, 333,

340, 341, 342, 343, 344, 352, 402, 403, 404, 405, 406, 414 terzo comma

(Alla pena stabilita nel n. 1 soggiace anche chi pubblicamente fa

l'apologia di uno o più delitti); 415, 503, 504, 505, 506, 507, 508,

510, 511, 512, 527, 528, 529, 565, 571 secondo comma, limitatamente

alle parole: "ridotte ad un terzo; se ne deriva la morte, si applica la

reclusione da tre a otto anni"; 578, 587, 592, 596-bis, 603, 633

secondo comma (Le pene si applicano congiuntamente, e si procede di

ufficio, se il fatto è commesso da più di cinque persone, di cui una

almeno palesemente armata, ovvero da più di dieci persone, anche senza

armi); 654, 655, 656, 657, 661, 662, 663, 663-bis, 666, 668, 724, 725 e

726 del codice penale approvato con regio decreto 19 ottobre 1930, n.

1398, e successive modificazioni (n. 8 reg. ref.);

7. - della legge 22 maggio 1975, n. 152, recante "Disposizioni a

tutela dell'ordine pubblico", ad eccezione dell'art. 5 (sostituito

dall'art. 2 della legge 8 agosto 1977, n. 533) (n. 9 reg. ref.);

8. - degli artt. 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 11 primo comma, limitatamente

alle parole: "alla Commissione inquirente o"; 12 limitatamente alle

parole: "il quale ne informa immediatamente la Commissione inquirente";

13, 14 primo comma, limitatamente alle parole: "la Commissione

inquirente o"; 16 primo comma, limitatamente alle parole: "la

Commissione inquirente o" della legge 25 gennaio 1962, n. 20: "Norme

sui procedimenti e giudizi di accusa" (n. 10 reg. ref.).

Uditi nella camera di consiglio del 17 gennaio 1978 l'avv. Mauro

Mellini, per i Comitati promotori dei referendum, e il sostituto

avvocato generale dello Stato Giorgio Azzariti, per il Presidente del

Consiglio dei ministri;

udito il Giudice relatore Livio Paladin.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ordinanze del 6 dicembre 1977, pervenute a questa Corte il

9 dicembre, l'Ufficio centrale per il referendum, costituito presso la

Corte di cassazione, ha dichiarato legittime otto richieste di

referendum popolare abrogativo.

La prima e la seconda richiesta, presentate il 30 giugno 1977 dai

signori Calderisi Giuseppe, Capuzzo Francesca Romana, Galli Maria

Luisa, Mellini Mauro, Aglietta Maria Adelaide, Cristofanelli Laura,

Pietrolucci Giuseppe, Pallicca Davide, Spadaccia Gianfranco, riguardano

- rispettivamente - l'art. 1 del r.d. 20 febbraio 1941, n. 303 ("Codici

penali militari di pace e di guerra"), limitatamente alle parole "il

testo del codice militare di pace", e l'intero r.d. 9 settembre 1941,

n. 1022 ("Ordinamento giudiziario militare").

La terza richiesta, presentata il 30 giugno 1977 dai signori Bises

Andrea, Calderisi Giuseppe, Cristofanelli Laura, Pallicca Davide,

Vigevano Paolo, Spadaccia Gianfranco, Pietrolucci Giuseppe, attiene

all'intera legge 2 maggio 1974, n. 195 ("Contributo dello Stato al

finanziamento dei partiti politici").

La quarta richiesta, presentata il 30 giugno 1977 dai signori

Calderisi Giuseppe, Galli Maria Luisa, Pietroletti Glauco, Mellini

Mauro, Pallicca Davide, Capuzzo Francesca Romana, Bises Andrea,

concerne l'art. 1 della legge 27 maggio 1929, n. 810, che dispone

"l'esecuzione del Trattato, dei quattro allegati annessi e del

Concordato, sottoscritti in Roma, fra la Santa Sede e l'Italia, l'11

febbraio 1929", limitatamente al contenuto degli artt. 1, 10, 17 e 23

dell'allegato Trattato e all'intero contenuto dell'allegato Concordato.

La quinta richiesta, presentata il 30 giugno 1977 dai signori

Pietroletti Glauco, Capuzzo Francesca Romana, Pallicca Davide,

Calderisi Giuseppe, Zeno Zencovich Vincenzo, Vigevano Paolo, si

riferisce agli artt. 1, 2, 3 e 3-his della legge 14 febbraio 1904, n.

36 ("Disposizioni sui manicomi e sugli alienati"), e successive

modificazioni.

La sesta richiesta, presentata il 30 giugno 1977 dai signori

Pietroletti Glauco, Capuzzo Francesca Romana, Pallicca Davide,

Calderisi Giuseppe, Zeno Zencovich Vincenzo, Vigevano Paolo, ha per

oggetto l'abrogazione - totale o parziale - di 97 articoli del codice

penale, approvato con r.d. 19 ottobre 1930, n. 1398, e successive

modificazioni. Sono infatti coinvolti gli artt. 17 primo comma (nella

parte riguardante la pena dell'ergastolo), 53 primo comma (sull'uso

legittimo delle armi per "vincere una resistenza all'autorità"), 57 e

57-bis (sui reati commessi col mezzo della stampa periodica e non

periodica), 203, 204 secondo comma, 205 e 206 (sulla "pericolosità

sociale", sulle relative misure di sicurezza e sui provvedimenti che il

giudice può adottare in questi casi), 222 e 223 (sul ricovero in un

manicomio o in un riformatorio giudiziario), 224, 225 e 226 (sul

trattamento dei minori non imputabili, imputabili, delinquenti

abituali, professionali o per tendenza), 229, 230, 231 e 232 (sulle

varie ipotesi di "libertà vigilata"), 233 (sul divieto di soggiorno in

determinate zone), 234 (sul divieto di frequentare pubblici spacci di

bevande alcoliche), 235 (in tema di espulsione dello straniero dal

territorio dello Stato). Ancora, la stessa richiesta riguarda vari

delitti contro la personalità dello Stato: rispettivamente previsti

dagli artt. 256 ("procacciamento di notizie concernenti la sicurezza

dello Stato"), 261 e 262 ("rivelazione di segreti di Stato" e di

"notizie di cui sia stata vietata la divulgazione"), 265 ("disfattismo

politico"), 266 ("istigazione di militari a disobbedire alle leggi"),

269 ("attività antinazionale del cittadino all'estero"), 270 e 271

("associazioni sovversive" ed "antinazionali"), 272 ("propaganda ed

apologia sovversiva o antinazionale"), 273 e 274 ("illocita

costituzione di associazioni aventi carattere internazionale" e

relativa "partecipazione"), 275 ("accettazione di onorificenze o

utilità da uno Stato nemico"), 278, 279 e 290-bis ("offesa all'onore o

al prestigio" e "lesa prerogativa della irresponsabilità del

Presidente della Repubblica" o di chi ne fa le veci), 290, 291, 292,

292-bis e 293 (vilipendio della Repubblica, delle istituzioni

costituzionali, delle forze armate, della nazione italiana, della

bandiera o di altro emblema dello Stato, con le relative circostanze

aggravanti), 297 e 299 ("offesa all'onore dei Capi di Stati esteri" e

delle bandiere od emblemi degli Stati stessi), 302 e 303 (istigazione a

commettere delitti contro la personalità internazionale ed interna

dello Stato ed apologia dei delitti medesimi), 304 e 305 ("cospirazione

politica mediante accordo" o "mediante associazione"), 312 (espulsione

dello straniero condannato per i delitti in questione). Inoltre, sono

messi in gioco alcuni delitti contro la pubblica amministrazione,

considerati dagli artt. 327 ("eccitamento al dispregio e vilipendio

delle istituzioni, delle leggi o degli atti dell'autorità"), 330, 332

e 333 (sull'abbandono collettivo ed individuale di pubblici uffici,

impieghi, servizi o lavori, nonché sulla corrispondente omissione di

doveri di ufficio), 340 ("interruzione di un ufficio o servizio

pubblico" o "di pubblica necessità"), 341, 342, 343 e 344 (oltraggio a

pubblico ufficiale ed a pubblico impiegato, a corpi politici,

amministrativi o giudiziari, a magistrati in udienza), 352 ("vendita di

stampati dei quali è stato ordinato il sequestro"); l'insieme dei

delitti contro la religione dello Stato e i culti ammessi, di cui agli

artt. 402-406; i delitti contro l'ordine pubblico, previsti dagli

artt. 414 terzo comma (apologia di delitti) e 415 ("istigazione a

disobbedire alle leggi"); i delitti contro l'economia pubblica, di cui

agli artt. 503, 504, 505 e 506 (reati di serrata e di sciopero), 507

("boicottaggio"), 508 (arbitraria invasione, occupazione e sabotaggio

di aziende), 510, 511 e 512 (quanto alle relative circostanze

aggravanti, alle pene per i capi, promotori ed organizzatori e alle

pene accessorie). Così pure, vengono in questione - relativamente alle

offese al pudore e all'onore sessuale - gli artt. 527, 528 e 529 (atti,

pubblicazioni, spettacoli ed oggetti osceni); relativamente ai delitti

contro la famiglia, gli artt. 565 ("attentati alla morale famigliare

commessi col mezzo della stampa periodica"), e 571 secondo comma (sulle

particolari pene previste per le varie ipotesi di abuso dei mezzi di

correzione o di disciplina); relativamente ai delitti contro la

persona, gli artt. 578, 587 e 592 (infanticidio, omicidio, lesioni

personali ed abbandono di neonato per causa di onore), 596-bis

("diffamazione col mezzo della stampa") e 603 ("plagio"); relativamente

ai delitti contro il patrimonio, l'art. 633 secondo comma

(sull'invasione di terreni o edifici, commessa da più persone).

Finalmente, in tema di contravvenzioni di polizia, la richiesta in

esame si estende agli artt. 654 e 655 (grida, manifestazioni, radunate

sediziose), 656 e 657 ("pubblicazione o diffusione di notizie false,

esagerate o tendenziose, atte a turbare l'ordine pubblico", "grida o

notizie atte a turbare la tranquillità pubblica o privata"), 661

("abuso della credulità popolare"), 662 ("esercizio abusivo dell'arte

tipografica"), 663 ("vendita, distribuzione o affissione abusiva di

scritti o disegni"), 663-bis ("divulgazione di stampa clandestina"),

666 e 668 ("spettacoli o trattenimenti pubblici senza licenza" e

"rappresentazioni teatrali o cinematografiche abusive"), 724

("bestemmia e manifestazioni oltraggiose verso i defunti"), 725 e 726

("commercio di scritti, disegni od altri oggetti", "atti contrari alla

pubblica decenza" e "turpiloquio").

La settima richiesta, presentata il 30 giugno 1977 dai signori

Pietroletti Glauco, Capuzzo Francesca Romana, Pallicca Davide,

Calderisi Giuseppe, Zeno Zencovich Vincenzo, Vigevano Paolo, interessa

l'intera legge 22 maggio 1975, n. 152 ("Disposizioni a tutela

dell'ordine pubblico").

Infine l'ottava richiesta, presentata il 30 giugno 1977 dai signori

Calderisi Giuseppe, Bises Andrea, Cristofanelli Laura, Vigevano Paolo,

Pietroletti Glauco, intende sottoporre a referendum gli artt. 3, 4, 5,

6, 7, 8, 9, 11 primo comma, limitatamente alle parole "alla Commissione

inquirente o", 12 limitatamente alle parole "il quale ne informa

immediatamente la Commissione inquirente", 13, 14 primo comma,

limitatamente alle parole "la Commissione inquirente o", 16 primo

comma, limitatamente alle parole "la Commissione inquirente o", della

legge 25 gennaio 1962, n. 20 ("Norme sui procedimenti e giudizi di

accusa").

2. - In tutti questi casi l'Ufficio centrale per il referendum ha

verificato che il numero delle firme valide prese in esame superava il

minimo di 500.000, fissato dall'art. 75 primo comma Cost.; e ha

constatato che le richieste erano state regolarmente presentate e

concernevano leggi od atti normativi aventi forza di legge, riguardo ai

quali non erano intervenute abrogazioni legislative né sentenze di

annullamento della Corte costituzionale.

Per altro, l'ordinanza relativa al referendum per l'abrogazione

della legge 22 maggio 1975, n. 152, ha rilevato che l'art. 5 della

legge stessa era stato integralmente sostituito dall'art. 2 della legge

8 agosto 1977, n. 533; e quindi ne ha dedotto - in base all'art. 39

della legge 25 maggio 1970, n. 352 - che sotto questo profilo la

proposta di referendum non poteva avere più corso, con la conseguenza

che la formula di proposizione doveva venir modificata eccettuando

espressamente la disposizione dell'art. 5.

L'Ufficio centrale ha inoltre preso atto che questa Corte aveva

adottato varie sentenze di accoglimento parziale, dichiarative

dell'illegittimità costituzionale di norme desumibili dalle

disposizioni sulle quali era stato richiesto referendum abrogativo: in

particolar modo, nei riguardi degli artt. 224 secondo comma (sent. n. 1

del 1971), 330 primo e secondo comma (sent. n. 31 del 1969), 415 (sent.

n. 108 del 1974), 503 (sent. n. 290 del 1974), 506 (sent. n. 222 del

1975), 507 (sent. n. 84 del 1969), 666 del codice penale (sent. n. 56

del 1970); come pure nei riguardi del secondo e del terzo comma

dell'art. 2 della legge 14 febbraio 1904, n. 36 (sent. n. 74 del 1968 e

n. 223 del 1976). Ma in tutti questi casi l'Ufficio ha rilevato che

"dette pronunce non hanno toccato la portata testuale e lessicale di

tali disposizioni", con la conseguenza che "esse vanno ugualmente

sottoposte a referendum". Unicamente in rapporto all'art. 272 cod.

pen., il cui secondo comma era stato dichiarato integralmente

illegittimo dalla sent. 87 del 1976, l'Ufficio stesso ha seguito una

diversa linea di ragionamento: concludendo pur sempre, però, che "la

rispettiva proposta di referendum devesi ritenere riferibile e riferita

allo stesso articolo 272 nella sua formulazione ridotta".

Rispondendo implicitamente alle deduzioni di un atto di intervento

depositato dall'Avvocatura dello Stato, in rappresentanza del

Presidente del Consiglio dei ministri, l'ordinanza concernente la

richiesta di referendum per l'abrogazione del codice penale militare di

pace ha infine precisato "che è demandato... alla Corte costituzionale

il giudizio sull'ammissibilità del referendum ratione materiae, e

correlativamente l'individuazione dei limiti di questo giudizio e della

sua eventuale estensibilità, oltre le testuali previsioni dell'art. 75

comma secondo Cost., rispetto alle leggi costituzionalmente

obbligatorie, ovvero essenziali per il funzionamento dell'ordinamento

democratico". Analoghe precisazioni risultano, d'altronde, anche dalle

ordinanze che hanno dichiarato la legittimità delle richieste relative

all'ordinamento giudiziario militare ed a 97 articoli del codice

penale.

3. - Ricevuta comunicazione delle ordinanze, il Presidente di

questa Corte ha fissato per le conseguenti deliberazioni il giorno 17

gennaio 1978, dandone a sua volta comunicazione ai presentatori delle

richieste ed al Presidente del Consiglio dei ministri, ai sensi

dell'art. 33 secondo comma della legge n. 352 del 1970. Tanto i

presentatori quanto l'Avvocatura dello Stato, in rappresentanza del

Presidente del Consiglio dei ministri, si sono avvalsi della facoltà

di depositare memorie, di cui all'art. 33 terzo comma legge citata.

La memoria dell'Avvocatura dello Stato, depositata il 28 dicembre

1977, assume in via preliminare che l'elencazione contenuta nell'art.

75 secondo comma Cost., quanto alle categorie di leggi non

assoggettabili ad abrogazione per referendum, non sarebbe affatto

tassativa. Con queste premesse, tutte le richieste in esame - fatta

eccezione per quella concernente alcuni articoli della legge

manicomiale 14 febbraio 1904, n. 36 - dovrebbero essere dichiarate

inammissibili: o perché attinenti a materie difformi ed eterogenee,

come nei casi dei referendum per l'abrogazione di 97 articoli del

codice penale e della legge 22 maggio 1975, n. 152 (recante

"Disposizioni a tutela dell'ordine pubblico"); o perché interessanti

leggi "costituzionalmente necessarie", emanate per dare attuazione a

specifiche norme costituzionali, come nei casi dei referendum aventi

per oggetto alcuni articoli della legge 25 gennaio 1962, n. 20 ("Norme

sui procedimenti e giudizi di accusa"), il codice penale militare di

pace e l'ordinamento giudiziario militare, nonché l'art. 1 della legge

27 maggio 1929, n. 810 (sull'esecuzione del Trattato e del Concordato

fra la Santa Sede e l'Italia); oppure perché la richiesta

riguarderebbe una "legge finanziaria connessa alla legge di bilancio",

quale sarebbe la l. 2 maggio 1974, n. 195 (sul finanziamento pubblico

dei partiti).

Per contro, le memorie dei comitati promotori dei referendum in

esame, rispettivamente depositate il 5 e il 13 gennaio 1978, sostengono

l'ammissibilità di tutte le richieste. Le memorie in questione

richiamano anzitutto le precedenti decisioni della Corte (sentt. n. 10

del 1972 e n. 251 del 1975), per dedurne che i giudizi concernenti

l'ammissibilità dei referendum abrogativi dovrebbero basarsi sulle

sole testuali previsioni dell'art. 75 secondo comma Cost.

Conseguentemente, non avrebbe fondamento la tesi che ulteriori cause

d'inammissibilità siano desumibili dal carattere costituzionalmente

necessario o dal particolare rilievo sociale di determinate leggi

ordinarie. Né si potrebbe affermare che siano ammissibili le sole

richieste attinenti a questioni omogenee od analoghe, dal momento che

la Costituzione avrebbe individuato i limiti delle richieste stesse con

criteri strettamente formali, indipendenti da qualsiasi giudizio

sull'opportunità politica della formulazione dei relativi quesiti.

Quanto al referendum sulla legge esecutiva del Trattato e del

Concordato fra la Santa Sede e l'Italia, il comitato promotore precisa

che non potrebbero venire sottoposte ad un voto popolare abrogativo le

leggi formalmente costituzionali. Ma la legge esecutiva dei Patti

lateranensi non sarebbe stata costituzionalizzata, né condizionerebbe

l'attuazione dei Patti nell'ordinamento italiano (comunque garantita,

almeno per quanto riguarda il Concordato, dalle leggi n. 847 e n. 848

del 1929); e non andrebbe nemmeno confusa con le leggi di

autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali, cui si

riferisce l'art. 75 secondo comma Cost.

4. - Ad integrazione del contraddittorio espressamente previsto

dall'art. 33 terzo comma della legge n. 352 del 1970, nella camera di

consiglio del 17 gennaio 1978 sono stati uditi l'avvocato Mauro

Mellini, per i comitati promotori dei referendum, ed il sostituto

avvocato generale dello Stato Giorgio Azzariti, per il Presidente del

Consiglio dei ministri. Considerato in diritto :

1. - Le varie questioni che la Corte è tenuta a proporsi, per

accertare l'ammissibilità delle otto richieste in discussione, sono

tanto interferenti che le relative soluzioni si connettono e si

condizionano a vicenda, venendo tutte a dipendere da comuni premesse

concernenti la definizione dell'istituto del referendum abrogativo, ai

sensi dell'art. 75 Cost. Pertanto gli otto giudizi vanno riuniti e

decisi con un'unica sentenza.

2. - La novità e la vastità dei problemi, che nella presente

occasione si prospettano alla Corte, impongono anzitutto di considerare

e di determinare - in via preventiva e generale - i fondamenti, gli

scopi, i criteri del giudizio riguardante l'ammissibilità delle

richieste di referendum: al fine di tracciare un quadro unitario di

riferimento, entro il quale si possano coerentemente effettuare le

singole valutazioni che la Corte stessa deve in questa sede svolgere.

Rimane ferma, anche nell'attuale prospettiva, la sistemazione già

operata dalla sentenza n. 251 del 1975, quanto ai compiti

rispettivamente attribuiti - nel procedimento instaurato dalla legge 25

maggio 1970, n. 352 - a questa Corte ed all'Ufficio centrale per il

referendum, costituito presso la Corte di cassazione. Conseguentemente,

va riaffermato che spetta all'Ufficio centrale "accertare che la

richiesta di referendum sia conforme alle norme di legge, rilevando con

ordinanza le eventuali irregolarità e decidendo, con ordinanza

definitiva, sulla legittimità della richiesta medesima"; mentre a

questa Corte è conferita la sola "cognizione dell'ammissibilità del

referendum", secondo i disposti degli artt. 2 della legge

costituzionale n. 1 del 1953, 32 secondo comma e 33 della legge

ordinaria n. 352 del 1970. E va ribadito che tale competenza si è

aggiunta a quelle previste dall'art. 134 Cost.; atteggiandosi dunque -

come precisava la sentenza testé ricordata - "con caratteristiche

specifiche ed autonome nei confronti degli altri giudizi riservati a

questa Corte, ed in particolare rispetto ai giudizi sulle controversie

relative alla legittimità costituzionale delle leggi e degli atti

aventi forza di legge".

Ciò non toglie, però, che si dimostra troppo restrittiva quella

configurazione del giudizio di ammissibilità, per cui sarebbe affidato

alla Corte il solo compito di verificare se le richieste di referendum

abrogativo riguardino materie che l'art. 75 secondo comma Cost.

esclude dalla votazione popolare: con espresso ed esclusivo riguardo

alle "leggi tributarie e di bilancio, di amnistia e di indulto, di

autorizzazione a ratificare trattati internazionali". Tale

interpretazione non ha nessuna altra base, in effetti, al di fuori

dell'assunto - postulato più che dimostrato - che la testuale

indicazione delle cause d'inammissibilità, contenuta nel capoverso

dell'art. 75, sia rigorosamente tassativa; laddove è altrettanto

sostenibile - in ipotesi - che essa presuppone una serie di cause

inespresse, previamente ricavabili dall'intero ordinamento

costituzionale del referendum abrogativo.

Vero è che questa Corte giudica dell'ammissibilità dei referendum

- stando alle concordi previsioni della legge costituzionale n. 1 del

1953 e della legge ordinaria n. 352 del 1970 - "ai sensi del secondo

comma dell'art. 75 della Costituzione". Ma non per questo si può

sostenere che il secondo comma debba essere isolato, ignorando i nessi

che lo ricollegano alle altre componenti la disciplina costituzionale

del referendum abrogativo. Il processo interpretativo deve muoversi

invece nella direzione opposta. Occorre cioè stabilire, in via

preliminare, se non s'impongano altre ragioni, costituzionalmente

rilevanti, in nome delle quali si renda indispensabile precludere il

ricorso al corpo elettorale, ad integrazione delle ipotesi che la

Costituzione ha previsto in maniera puntuale ed espressa. Diversamente,

infatti, si determinerebbe la contraddizione consistente nel ritenere -

da un lato - che siano presenti, nel nostro ordinamento costituzionale,

ipotesi implicite d'inammissibilità, inerenti alle caratteristiche

essenziali e necessarie dell'istituto del referendum abrogativo; e che

questa Corte non possa - d'altro lato - ricavarne conseguenze di sorta,

solo perché il testo dell'art. 75 secondo comma Cost. non le considera

specificamente.

Del resto, una testuale conferma di ciò deriva per l'appunto da

quell'art. 2 primo comma della legge cost. 11 marzo 1953, n. 1, per

cui "spetta alla Corte costituzionale giudicare se le richieste di

referendum abrogativo presentate a norma dell'art. 75 della

Costituzione siano ammissibili ai sensi del secondo comma dell'articolo

stesso". Chiarendo che deve comunque trattarsi di richieste "presentate

a norma dell'articolo 75", tale disposizione riconosce alla Corte il

potere-dovere di valutare l'ammissibilità dei referendum in via

sistematica; per verificare in particolar modo, sulla base dell'art. 75

primo comma, se le richieste medesime siano realmente destinate a

concretare un "referendum popolare" e se gli atti che ne formano

l'oggetto rientrino fra i tipi di leggi costituzionalmente suscettibili

di essere abrogate dal corpo elettorale.

3. - Salve le ulteriori indicazioni contenute nel seguito

dell'attuale sentenza, ai fini dei singoli giudizi di ammissibilità,

questa Corte ritiene che esistono in effetti valori di ordine

costituzionale, riferibili alle strutture od ai temi delle richieste

referendarie, da tutelare escludendo i relativi referendum, al di la

della lettera dell'art. 75 secondo comma Cost. E di qui conseguono,

precisamente, non uno ma quattro distinti complessi di ragioni

d'inammissibilità.

In primo luogo, cioè, sono inammissibili le richieste così

formulate, che ciascun quesito da sottoporre al corpo elettorale

contenga una tale pluralità di domande eterogenee, carenti di una

matrice razionalmente unitaria, da non poter venire ricondotto alla

logica dell'art. 75 Cost.; discostandosi in modo manifesto ed

arbitrario dagli scopi in vista dei quali l'istituto del referendum

abrogativo è stato introdotto nella Costituzione, come strumento di

genuina manifestazione della sovranità popolare.

In secondo luogo, sono inammissibili le richieste che non

riguardino atti legislativi dello Stato aventi la forza delle leggi

ordinarie, ma tendano ad abrogare - del tutto od in parte - la

Costituzione, le leggi di revisione costituzionale, le "altre leggi

costituzionali" considerate dall'art. 138 Cost., come pure gli atti

legislativi dotati di una forza passiva peculiare (e dunque

insuscettibili di essere validamente abrogati da leggi ordinarie

successive).

In terzo luogo, vanno del pari preclusi i referendum aventi per

oggetto disposizioni legislative ordinarie a contenuto

costituzionalmente vincolato, il cui nucleo normativo non possa venire

alterato o privato di efficacia, senza che ne risultino lesi i

corrispondenti specifici disposti della Costituzione stessa (o di altre

leggi costituzionali).

In quarto luogo, valgono infine le cause d'inammissibilità

testualmente descritte nell'art. 75 cpv., che diversamente dalle altre

sono state esplicitate dalla Costituzione, proprio perché esse

rispondevano e rispondono a particolari scelte di politica

istituzionale, anziché inerire alla stessa natura dell'istituto in

questione. Ma, anche in tal campo, resta inteso che l'interpretazione

letterale deve essere integrata - ove occorra - da un'interpretazione

logico-sistematica, per cui vanno sottratte al referendum le

disposizioni produttive di effetti collegati in modo così stretto

all'ambito di operatività delle leggi espressamente indicate dall'art.

75, che la preclusione debba ritenersi sottintesa.

4. - Ciò premesso, la questione che giova affrontare per prima -

indipendentemente dall'ordine in cui le otto richieste sono state

presentate e poi prese in esame dall'Ufficio centrale - concerne

l'ammissibilità del referendum sull'art. 1 della legge 27 maggio 1929,

n. 810, nelle parti interessanti l'intero Concordato, nonché gli artt.

1, 10, 17 e 23 del Trattato fra la Santa Sede e l'Italia. Le

peculiarità di posizione e di funzione, caratterizzanti questo atto

nel sistema delle fonti normative, stanno infatti alla base di un

duplice ordine di eccezioni d'inammissibilità - già prospettate in

dottrina e quindi riproposte dall'Avvocatura dello Stato - che non

trova riscontro nei riguardi delle altre richieste in discussione.

Precisamente, si afferma da un lato che l'art. 1 della legge n. 810, in

quanto destinato ad assicurare la "piena ed intera esecuzione" dei

Patti lateranensi, verrebbe ad integrarsi con la corrispondente

disposizione dell'art. 7 secondo comma Cost., sulla quale finirebbe

allora per incidere il voto popolare; mentre il referendum abrogativo

non potrebbe riferirsi alle norme costituzionali, né ad altri atti

legislativi comunque dotati di una specifica resistenza

all'abrogazione. E d'altro lato si osserva che la legge n. 810

assolverebbe anche una funzione esecutiva di accordi internazionali,

quali il Trattato e il Concordato dell'11 febbraio 1929; sicché la

relativa richiesta di referendum dovrebbe venire respinta, allo stesso

titolo per cui l'art. 75 secondo comma Cost. esclude l'abrogazione

popolare delle leggi "di autorizzazione a ratificare trattati

internazionali".

Sotto entrambi i profili, la richiesta dev'esser dichiarata

inammissibile.

Al di là del previo giudizio di legittimità, nel corso del quale

l'Ufficio centrale accerta solamente se la richiesta verta su di una

qualsiasi legge in senso tecnico (ovvero su di un atto

costituzionalmente equiparato), con lo scopo di escludere il referendum

riferito ad atti non legislativi, spetta invece a questa Corte di non

dare adito all'abrogazione di quelle specie di leggi - riguardate non

già per la materia che esse disciplinano, ma dal punto di vista della

loro forza o del loro procedimento formativo - che debbano considerarsi

sottratte alla sfera di operatività dei voti popolari in esame; senza

di che si potrebbero verificare, attraverso il consenso e l'apporto

della Corte stessa, effetti abrogativi che la Costituzione ha

implicitamente ma sicuramente voluto riservare ad organi ed a procedure

ben diversi dal corpo elettorale e dal referendum regolato nell'art. 75

Cost. (con esiti analoghi a quelli che si avrebbero ammettendo che una

disposizione di legge ordinaria potesse abrogare - sia pure

illegittimamente - un articolo della Costituzione).

Se infatti il referendum abrogativo assumesse ad oggetto qualunque

tipo di legge in senso tecnico, ordinaria o costituzionale

indifferentemente, la conseguenza sarebbe ben difficilmente compatibile

con l'attuale regime di Costituzione rigida. Accanto all'apposito

procedimento di revisione e di formazione delle "altre leggi

costituzionali", disciplinato dall'art. 138 Cost., si verrebbe cioè ad

inserire un procedimento destinato alla sola abrogazione delle leggi

costituzionali nonché - coerentemente - della Costituzione stessa, che

in nessun modo potrebbe venire armonizzato con il primo di questi due

istituti. Per colmare le lacune dell'iter configurato dall'art. 138

(ad esempio, in tema di iniziativa delle leggi, di promulgazione e di

pubblicazione), è possibile ed anzi necessario ricorrere alle norme

dettate dagli artt. 71 e seguenti della Costituzione, relativamente

alla funzione legislativa ordinaria. Ma la disciplina del referendum

abrogativo non attiene affatto all'esercizio di tale funzione da parte

delle Camere, e non è comunque utilizzabile per colmare nessuna delle

lacune predette. Al contrario, la stessa previsione di uno specifico

referendum approvativo, contenuta nel secondo comma dell'articolo 138,

contribuisce ad escludere che in tema di revisione e di legislazione

costituzionale vi sia posto per un ulteriore referendum abrogativo,

nelle medesime forme previste per le leggi ordinarie.

Con ciò non si vuol certo sostenere che i Patti lateranensi siano

stati costituzionalizzati ad ogni possibile effetto, in virtù del

richiamo contenuto nell'art. 7 Cost. Al contrario, dal capoverso dello

stesso art. 7 risulta testualmente che "le modificazioni dei Patti,

accettate dalle due parti, non richiedono procedimento di revisione

costituzionale" (ma sono apportabili, dunque, nelle forme della

legislazione ordinaria). E resta fermo, d'altronde, quanto la Corte ha

dichiarato e ribadito più volte (nelle sentenze n. 30 e n. 31 del

1971, n. 12 e n. 195 del 1972, n. 175 del 1973): ossia che l'art. 7

secondo comma Cost. "non preclude il controllo di costituzionalità

delle leggi che immisero nell'ordinamento interno le clausole dei Patti

lateranensi", per ciò che riguarda la conformità delle clausole

stesse rispetto ai "principi supremi dell'ordinamento costituzionale

dello Stato".

Ma tutto questo non toglie che l'art. 7 contenga una norma "di

accoglimento del principio concordatario, nei termini risultanti dai

Patti lateranensi", attribuendo loro una precisa "rilevanza" o

"copertura costituzionale" (come questa Corte ha ritenuto -

rispettivamente - nelle sentenze n. 12 del 1972, n. 175 del 1973 e n. 1

del 1977). La circostanza che i Patti non abbiano la forza attiva di

"negare i principi supremi dell'ordinamento" non esclude affatto,

quindi, che sotto il profilo della forza passiva o della resistenza

all'abrogazione tali fonti normative siano assimilabili alle norme

costituzionali; tanto è vero che esse non possono venire

legittimamente contraddette od alterate se non con lo strumento delle

leggi di revisione costituzionale, là dove si tratti di modificazioni

unilateralmente decise dallo Stato italiano.

Effettivamente, Trattato e Concordato del 1929 non vanno equiparati

ad una qualsiasi di quelle tante leggi cui la Carta costituzionale

opera generici richiami o rinvii, allo scopo di specificare le proprie

disposizioni o di consentirne l'attuazione e la materiale applicazione;

ma sono quei due atti normativi, storicamente e giuridicamente

individuati, ai quali l'art. 7 allude in maniera diretta e puntuale,

attraverso il congiunto riferimento ai Patti lateranensi. Ed un tale

dato basta per concludere che il referendum previsto dall'art. 75

Cost., non potendo avere la forza necessaria per produrre l'abrogazione

dei Patti, non può essere nemmeno ammissibile in quanto li assuma ad

oggetto, sia pure parzialmente e non nella loro interezza.

Né vale obiettare che altro sono i Patti per sé considerati,

altro la legge ordinaria che li ha immessi nel nostro ordinamento: con

la conseguenza che soltanto i primi, e non la seconda, sarebbero

sottratti al referendum. Distinzioni del genere non sono fondate, dal

momento che il richiamo costituzionale non ha per tema esclusivo i

Patti lateranensi come fonti del diritto internazionale o

concordatario, ma si riferisce ad essi - anche e soprattutto - per ciò

che interessa alla Costituzione di uno Stato, ossia per la loro

incidenza sull'ordinamento interno del nostro Paese. La stessa

previsione - implicitamente operata dall'art. 7 - che i Patti siano

modificati per volontà unilaterale dell'Italia, ma nella forma d'una

legge di revisione costituzionale, sarebbe priva di senso se l'articolo

stesso non avesse diretto riguardo a quello che i Patti rappresentano

nell'ambito del diritto italiano. E dunque ne discende - secondo la

prospettiva che la Corte ha fatto espressamente propria già nella

sentenza n. 1 del 1977 - che la "copertura costituzionale fornita

dall'art. 7 comma secondo Cost." garantisce al tempo stesso i Patti

lateranensi e quell'art. 1 della legge n. 810 del 1929, che ha dato

loro una "piena ed intera esecuzione".

D'altronde, la richiesta in esame si dimostra egualmente

inammissibile, per chi la consideri dal punto di vista del collegamento

riscontrabile fra l'autorizzazione alla ratifica e l'esecuzione degli

accordi di diritto internazionale (o comunque stipulati fra soggetti

"indipendenti e sovrani"), ivi compresi i Patti lateranensi del 1929.

La ragion d'essere dell'esplicita esclusione costituzionale, quanto ai

referendum incidenti sulla ratifica dei trattati internazionali

indicati dall'art. 80 Cost., non si risolve nell'intento di evitare che

il corpo elettorale interferisca nel processo formativo dei trattati

stessi (tanto più che il lunghissimo procedimento prescritto dalla

legge n. 352 del 1970 non offrirebbe nemmeno - di regola - la

possibilità materiale che il voto popolare preceda la stipulazione).

Ben più largamente la Costituzione ha voluto impedire, una volta

perfezionatosi il trattato, che esso venga privato dell'indispensabile

fondamento costituzionale (ai sensi dell'art. 80 Cost.),

determinandone la disapplicazione e rendendo in tal modo responsabile

lo Stato italiano verso gli altri contraenti.

Ma l'esclusione dev'essere quindi riferita - secondo la tesi

dominante in dottrina - non solo al momento dell'autorizzazione alla

ratifica, ma anche al momento dell'esecuzione strettamente intesa. Ed a

questa stregua poco importa che l'ordine di esecuzione rappresenti

l'oggetto di un apposito atto legislativo (com'era inevitabile

nell'ordinamento statutario, date le norme costituzionali che allora

regolavano la formazione dei trattati) o sia contemporaneo e

contestuale all'autorizzazione, venendo inserito nella medesima legge

che consente la ratifica.

In entrambe le ipotesi, infatti, l'interpretazione logico-sistematica dell'art. 75 secondo comma Cost. impone che vengano

respinte le richieste di referendum abrogativo.

5. - Per contestare la legittimità della richiesta di referendum

vertente su 97 articoli del codice penale, l'Avvocatura dello Stato ha

depositato presso l'Ufficio centrale un atto di intervento, in cui si

deduceva l'improponibilità di quesiti referendari congiuntamente

riferiti ad un'eterogenea pluralità di disposizioni legislative. Ma

l'Ufficio centrale non ha accolto né ha preso in formale

considerazione la tesi dell'Avvocatura, limitandosi invece ad osservare

che "il principio dell'omogeneità della normativa sottoposta a

referendum non comporta la corrispondenza in senso assoluto di ogni

singolo referendum ad ogni singolo atto normativo, ma deve ritenersi

rispettato anche quando gli atti, pur nella loro pluralità, siano

sistematicamente incorporati in un testo legislativo avente unità di

oggetto".

Nella memoria successivamente presentata a questa Corte,

l'Avvocatura dello Stato insiste però nell'assunto, sostenendo che

richieste del genere sarebbero comunque inammissibili. Di fronte a

domande formulate in termini così complessi, gli elettori non

potrebbero esprimere risposte consapevoli ed univoche; sicché del

referendum si farebbe un uso abnorme, contrastante con i caratteri

essenziali di questo istituto.

Ora la Corte deve anzitutto constatare che, sotto i profili

indicati dall'Avvocatura dello Stato, l'attuale ordinamento del

referendum abrogativo è contraddistinto da gravi insufficienze e da

profonde antinomie.

Da una parte, corrisponde alla naturale funzione dell'istituto

(aderendo ad alcune importanti indicazioni ricavabili dagli atti

dell'Assemblea Costituente) l'esigenza che il quesito da porre agli

elettori venga formulato in termini semplici e chiari, con riferimento

a problemi affini e ben individuati; e che, nel caso contrario, siano

previste la scissione od anche l'integrale reiezione delle richieste

non corrispondenti ad un tale modello. In coerenza con questi scopi,

la legislazione attuativa dell'art. 75 Cost. doveva e dovrebbe

prevedere, dunque, appositi controlli delle singole iniziative, da

effettuare - preferibilmente - prima ancora che vengano apposte le

firme occorrenti a sostenere ciascuna richiesta; affinché gli stessi

sottoscrittori siano messi preventivamente in grado d'intendere con

precisione il valore e la portata delle loro manifestazioni di

volontà.

D'altra parte, bisogna viceversa riconoscere che la legge n. 352

del 1970 non ha preordinato per nulla i rimedi necessari in tal senso.

L'art. 27 primo comma, pur prescrivendo l'indicazione dei "termini del

quesito che si intende sottoporre alla votazione popolare", si limita

in sostanza a prevedere che la formula "volete che sia abrogata..." (o

"volete voi l'abrogazione...") sia completata richiamando gli estremi

della legge in discussione, citando il numero dell'articolo o degli

articoli specificamente interessati, nonché trascrivendo i soli testi

dei commi o dei frammenti eventualmente messi in gioco (ma non gli

integrali disposti degli articoli stessi). Ciò che più conta, la

legge attuativa non chiarisce in nessun modo con quali criteri, da

parte di quali organi, in quali momenti, né con quali effetti dovrebbe

esercitarsi il controllo sull'omogeneità delle richieste: con la

conseguenza che l'introduzione delle necessarie garanzie di

semplicità, di univocità, di completezza dei quesiti, presentemente

trascurate od ignorate dal legislatore, rimane affidata ad una futura

riforma.

Ma il sindacato della Corte non si può arrestare di fronte alla

constatazione delle carenze o delle lacune della legge n. 352 del 1970.

Diversamente dall'Ufficio centrale, tenuto ad accertare la legittimità

delle richieste alla stregua di quella legislazione ordinaria che ha

determinato "le modalità di attuazione del referendum", questa Corte

deve infatti giudicare sull'ammissibilità delle richieste stesse, in

diretta applicazione delle norme o dei principi di ordine

costituzionale che comportino una causa impeditiva - espressa od

implicita - dei voti popolari abrogativi. E, su questa base, la

richiesta mirante all'abrogazione - totale o parziale - di 97 articoli

del codice penale dev'esser dichiarata inammissibile.

Nella disposizione dell'art. 75 primo comma Cost. ("È indetto

referendum popolare... quando lo richiedono cinquecentomila

elettori...") è certo ricompresa una vastissima gamma di richieste,

indeterminate ed indeterminabili a priori.

Ma nello stesso modo che la cosiddetta discrezionalità legislativa

non esclude il sindacato degli arbitri del legislatore, operabile da

questa Corte in rapporto ai più vari parametri; così la normativa

dettata dall'art. 75 non implica affatto l'ammissibilità di richieste

comunque strutturate, comprese quelle eccedenti i limiti esterni ed

estremi delle previsioni costituzionali, che conservino soltanto il

nome e non la sostanza del referendum abrogativo. Se è vero che il

referendum non è fine a se stesso, ma tramite della sovranità

popolare, occorre che i quesiti posti agli elettori siano tali da

esaltare e non da coartare le loro possibilità di scelta; mentre è

manifesto che un voto bloccato su molteplici complessi di questioni,

insuscettibili di essere ridotte ad unità, contraddice il principio

democratico, incidendo di fatto sulla libertà del voto stesso (in

violazione degli artt. 1 e 48 Cost.).

Né giova replicare - come hanno fatto i promotori del referendum

in esame - che saranno gli elettori ad esprimere in proposito il loro

libero giudizio politico: approvando o respingendo la richiesta,

secondo che il quesito sia stato formulato in termini più o meno

chiari e precisi. Sia che i cittadini siano convinti dell'opportunità

di abrogare certe norme ed a questo fine si rassegnino all'abrogazione

di norme del tutto diverse, solo perché coinvolte nel medesimo

quesito, pur considerando che meriterebbe mantenerle in vigore; sia che

preferiscano orientarsi verso l'astensione, dal voto o nel voto,

rinunciando ad influire sull'esito della consultazione, giacché

l'inestricabile complessità delle questioni (ciascuna delle quali

richiederebbe di essere diversamente e separatamente valutata) non

consente loro di esprimersi né in modo affermativo né in modo

negativo; sia che decidano di votare "no", in nome del prevalente

interesse di non far cadere determinate discipline, ma pagando il

prezzo della mancata abrogazione di altre norme che essi ritengano

ormai superate (e vedendosi impedita la possibilità di proporre in

questo senso ulteriori referendum, prima che siano trascorsi almeno

cinque anni, data la preclusione disposta dall'art. 38 della legge n.

352 del 1970): appare evidente come i risultati dell'esperimento

referendario ne vengano falsati alla radice, per l'unico motivo che

referendum diversi - e per se stessi ammissibili - sono stati

conglobati a forza entro un solo contesto.

Effettivamente, libertà dei promotori delle richieste di

referendum e libertà degli elettori chiamati a valutare le richieste

stesse non vanno confuse fra loro: in quanto è ben vero che la

presentazione delle richieste rappresenta l'avvio necessario del

procedimento destinato a concludersi con la consultazione popolare; ma

non è meno vero che la sovranità del popolo non comporta la

sovranità dei promotori e che il popolo stesso dev'esser garantito, in

questa sede, nell'esercizio del suo potere sovrano. Uno strumento

essenziale di democrazia diretta, quale il referendum abrogativo, non

può essere infatti trasformato - insindacabilmente - in un distorto

strumento di democrazia rappresentativa, mediante il quale si vengano

in sostanza a proporre plebisciti o voti popolari di fiducia, nei

confronti di complessive inscindibili scelte politiche dei partiti o

dei gruppi organizzati che abbiano assunto e sostenuto le iniziative

referendarie.

Viceversa, proprio questo finisce per essere, in modo esemplare, il

caso del referendum vertente su 97 articoli del codice penale.

Per quanti sforzi interpretativi si facciano, da tali disposizioni

non si riesce ad estrarre un quesito comune e razionalmente unitario; e

ciò fornisce allora la riprova che la richiesta non può venire

ammessa, perché incompatibile con le proclamazioni degli artt. 1, 48 e

75 Cost.

6. - Analoghe considerazioni valgono ad escludere l'ammissibilità

della richiesta relativa al codice penale militare di pace (approvato

dal regio decreto 20 febbraio 1941, n. 303).

Anche a prescindere dalle dimensioni del codice stesso (che pure si

compone di ben 433 articoli), è determinante la circostanza che questo

atto legislativo implica le più diverse tematiche: dall'individuazione

delle categorie di "persone soggette alla legge penale militare" alla

determinazione delle specie delle relative pene; dalla parte generale

alla parte speciale della legislazione penale militare; dal diritto

penale militare sostanziale alla procedura penale militare ed alla

giurisdizione dei tribunali militari; dalla definizione dei reati

esclusivamente militari, caratteristici dell'ordinamento delle forze

armate, fino ad un'amplissima serie di figure criminose che s'innestano

sulle parallele previsioni del codice penale comune, aggravando però

le sanzioni a causa delle condizioni delle persone che abbiano commesso

il fatto.

Ma l'eterogeneità delle disposizioni del codice penale militare di

pace risulta ancora più netta, in vista dei loro diversissimi rapporti

con la Costituzione. Accanto a molte norme penali o processuali, che

possono considerarsi costituzionalmente neutre (prestandosi

indifferentemente ad essere abrogate o mantenute in vigore, modificate

oppure conservate nei loro contenuti), sussistono altri precetti che,

nei loro attuali nuclei normativi, si saldano con le corrispondenti

disposizioni costituzionali: come si verifica - ad esempio - nei casi

di reati di mancanza alla chiamata alle armi e di diserzione, che

stanno indubbiamente in funzione delle previsioni dell'articolo 52

Cost., relative al servizio militare obbligatorio ed all'ordinamento

delle forze armate. Il fatto stesso che la richiesta in esame si

proponga di abrogare simili figure criminose potrebbe esser dunque

motivo sufficiente perché questa Corte la respinga. In ogni caso,

però, l'aver voluto coinvolgere in un solo referendum le parti

accessorie e le parti essenziali del codice penale militare di pace,

comprese le norme a contenuto costituzionalmente vincolato, rappresenta

una conferma della irriducibile pluralità delle questioni, su cui

l'elettore verrebbe costretto ad esprimere un unico voto.

Perciò ne deriva, mancando alla Corte poteri di scissione o di

ridefinizione dei quesiti referendari, l'inammissibilità dell'intera

richiesta.

7. - Quanto alla richiesta di referendum avente per oggetto

l'ordinamento giudiziario militare, essa determina problemi almeno in

parte diversi da quelli concernenti il codice penale militare di pace.

Nel caso del regio decreto 9 settembre 1941, n. 1022, non è infatti

sostenibile che ci si trovi in presenza di una radicale disomogeneità

delle disposizioni da sottoporre al voto popolare, tale che su questo

solo dato si debba fondare un giudizio d'inammissibilità.

Disciplinando la tipologia e la composizione dei tribunali militari,

l'ordinamento in questione considera e configura un ben preciso

complesso di organi di giurisdizione speciale (che anzi conservano i

loro caratteri essenziali - in virtù della norma generale dell'art. 57

r.d. cit. - sia per il tempo di pace sia per il tempo di guerra).

Nondimeno, è anzitutto riscontrabile un collegamento strettissimo

fra il codice penale militare di pace e l'ordinamento giudiziario

militare. Da un punto di vista formale, è significativo che entrambi i

decreti in questione (n. 303 e n. 1022 del 1941) ritrovino la loro

comune matrice nella delegazione legislativa operata dalla legge 25

novembre 1926, n. 2153; tanto più che, nella prima parte dell'art. 2

di tale legge-delega, si prevedeva che a ciò sarebbe bastato un unico

atto delegato contenente il "nuovo testo delle disposizioni della

legislazione penale militare". Dal punto di vista sostanziale, poi, è

ancora più notevole che la materia dei giudizi penali militari sia

stata suddivisa in una parte concernente la procedura penale, che ha

trovato posto nel codice penale militare di pace, e nell'altra parte

riguardante l'ordinamento giudiziario propriamente inteso; fermo

restando, però, che la materia rimane essenzialmente unitaria, come

stanno a dimostrare i sistematici richiami ai tribunali militari che si

ritrovano nei corrispondenti codici penali.

Allo stesso modo che per il codice penale militare di pace, anche

per l'ordinamento giudiziario militare si può dunque ritenere che esso

corrisponda - nel suo complesso, piuttosto che nei suoi singoli

modificabili disposti - alle comuni esigenze della difesa della Patria,

dell'obbligatorietà del servizio militare e dell'indefettibile

esistenza delle forze armate, quali sono attualmente affermate e

garantite dall'art. 52 Cost. E già da questo nesso potrebbero trarsi,

pertanto, argomenti atti a far concludere che i due referendum sul

codice penale militare di pace e sull'ordinamento giudiziario militare

debbano venire congiuntamente preclusi.

Ma, anche a voler considerare per sé solo il problema

dell'ammissibilità di un voto popolare abrogativo dell'ordinamento

giudiziario militare, separato dal contesto normativo del quale esso

forma una parte integrante, la conclusione ultima non muta. In effetti,

non è che il referendum sia stato qui richiesto per privare di

efficacia norme riguardanti aspetti determinati, sia pure

importantissimi, della giurisdizione militare: con lo scopo di

obbligare il legislatore ordinario ad attivarsi tempestivamente per

colmare o prevenire le lacune.

Ben diversamente, l'iniziativa in esame si propone di sopprimere

l'intera giurisdizione militare, assoggettando all'effetto abrogativo

anche quelle disposizioni a contenuto vincolato, sul tipo dell'art. 1

del regio decreto n. 1022 del 1941, che non possono venir modificate o

rese inefficaci, senza che ne risultino lese le corrispondenti

disposizioni costituzionali.

In altre parole, il tema del quesito sottoposto agli elettori non

è tanto formato - in questa come in tutte le ipotesi del genere -

dalla serie delle singole disposizioni da abrogare, quanto dal comune

principio che se ne ricava; ed il principio sul quale si fonda l'intero

ordinamento giudiziario militare consiste appunto nella disposizione

dell'art. 1, per cui "la giustizia penale militare è amministrata: dai

tribunali militari; dal tribunale supremo militare". Di conseguenza, il

senso che obiettivamente assume la richiesta di cui si discute, quali

che fossero gli intendimenti soggettivi dei presentatori e dei

sottoscrittori di essa, consiste nella volontà di togliere di mezzo,

attraverso la congiunta abrogazione del codice penale militare di pace

e dell'ordinamento giudiziario militare, la totalità degli organi

della giustizia militare di pace; per ritornare ai concetti ispiratori

dell'art. 95 ultimo comma del progetto di Costituzione, elaborato dalla

Commissione dei 75, onde i tribunali militari avrebbero potuto "essere

istituiti solo in tempo di guerra" (mentre in ogni altra circostanza si

sarebbe reso necessario espandere la giurisdizione penale comune). Ma

il progetto è stato in questa parte superato irrevocabilmente - salvo

il ricorso ad una revisione costituzionale - nell'atto in cui

l'Assemblea Costituente ha approvato l'art. 103 terzo comma della

Costituzione ("I tribunali militari in tempo di guerra hanno la

giurisdizione stabilita dalla legge. In tempo di pace hanno

giurisdizione soltanto per i reati militari commessi da appartenenti

alle forze armate"), nonché la VI disposizione transitoria ("Entro

cinque anni dall'entrata in vigore della Costituzione si procede alla

revisione degli organi speciali di giurisdizione attualmente esistenti,

salvo le giurisdizioni... dei tribunali militari. Entro un anno dalla

stessa data si provvede con legge al riordinamento del tribunale

supremo militare in relazione all'articolo 111").

Pur avvertendo che quest'ultima previsione costituzionale è

rimasta inadempiuta, che l'adeguamento della giurisdizione militare ai

fondamentali principi informatori della giurisdizione comune tarda da

oltre un trentennio, e che questa inerzia del legislatore ha fornito lo

spunto ai promotori dei referendum sui regi decreti n. 303 e n. 1022

del 1941, la Corte è tenuta egualmente a dichiarare inammissibile la

richiesta referendaria avente per oggetto l'ordinamento giudiziario

militare.

8. - Nella memoria depositata dall'Avvocatura dello Stato, si

afferma che l'eterogeneità della materia regolata dalla legge 22

maggio 1975, n. 152 (intitolata "Disposizioni a tutela dell'ordine

pubblico"), sarebbe tale da precludere l'ammissibilità della relativa

richiesta di referendum. Ma l'assunto non può esser condiviso.

Non è contestabile, in vero, la varietà di contenuti normativi

della legge n. 152, che riguarda - fra l'altro - i limiti alla

concessione della libertà provvisoria, i casi di fermo di indiziati di

reato, una serie di modifiche della legge n. 645 del 1952 (sul divieto

di ricostituzione del disciolto partito fascista), l'uso delle armi da

parte di pubblici ufficiali, la prescrizione dei reati, le misure di

prevenzione, l'espulsione degli stranieri, le notificazioni urgenti a

mezzo del telefono o del telegrafo. Senonché la richiesta in

questione non concreta un uso così artificioso del referendum

abrogativo, da farla considerare eccedente le previsioni dell'art. 75

Cost. Al contrario, tale iniziativa ha per oggetto un particolare

complesso di misure legislative eccezionali, se non addirittura

provvisorie (non si dimentichi, infatti, che le disposizioni

processuali della legge n. 152 cesseranno di avere applicazione

all'atto dell'entrata in vigore del nuovo codice di procedura penale,

per espressa previsione dell'art. 35 della legge stessa): che il

Parlamento ha disposto nel comune intento di fronteggiare la presente

situazione di crisi dell'ordine pubblico, con particolare riguardo alla

criminalità politica e para-politica. Sotto questo aspetto, anzi, si

può ben dire che il titolo della legge enuncia già, nei suoi tratti

essenziali, la questione sulla quale il corpo elettorale verrà

chiamato a decidere.

Non frapponendosi altri ostacoli di ordine costituzionale, la

richiesta di referendum per l'abrogazione della legge n. 152 del 1975

risulta quindi ammissibile (salvo quanto disposto in relazione all'art.

5 - perché sostituito dall'art. 2 della legge 8 agosto 1977, n. 533 -

dall'ordinanza 6 dicembre 1977 dell'Ufficio centrale, avverso la quale

i promotori del referendum hanno sollevato conflitto di attribuzione

davanti a questa Corte).

9. - L'ipotesi che spetti alla Corte di precludere i voti popolari

abrogativi sulle "leggi costituzionalmente obbligatorie, ovvero

essenziali per il funzionamento dell'ordinamento democratico", è stata

sistematicamente prospettata dall'Ufficio centrale per il referendum,

all'atto di dichiarare la legittimità delle richieste miranti

all'abrogazione di 97 articoli del codice penale comune, del codice

penale militare di pace e dell'ordinamento giudiziario militare. Ma

l'Avvocatura dello Stato, riprendendo e sviluppando questo genere di

argomentazioni, ha eccepito in tal senso l'inammissibilità della

stessa richiesta di referendum avente per oggetto 12 articoli della

legge 25 gennaio 1962, n. 20 (intitolata "Norme sui procedimenti e

giudizi di accusa"), nelle parti attinenti ai poteri ed ai modi di

funzionamento dell'apposita "Commissione inquirente". La eventuale

abrogazione di tali disposti determinerebbe, infatti, l'integrale

disapplicazione dell'art. 12 della legge cost. n. 1 del 153, per cui

"la messa in istato di accusa del Presidente della Repubblica, del

Presidente del Consiglio dei Ministri e dei Ministri è deliberata dal

Parlamento in seduta comune su relazione di una Commissione, costituita

di dieci deputati e di dieci senatori, eletti da ciascuna delle due

Camere..."; con l'ulteriore conseguenza che il legislatore ordinario

non potrebbe più porvi rimedio, senza per ciò stesso contraddire la

volontà popolare.

Tesi del genere difettano, però, negli stessi presupposti dai

quali procedono: in quanto non è sostenibile che siano sottratte al

referendum abrogativo tutte le leggi ordinarie comunque costitutive od

attuative di istituti, di organi, di procedure, di principi stabiliti o

previsti dalla Costituzione. A parte l'ovvia considerazione che il

referendum verrebbe in tal modo a subire limitazioni estremamente ampie

e mal determinate, il riferimento alle leggi "costituzionalmente

obbligatorie" si dimostra viziato da un equivoco di fondo. La formula

in questione farebbe infatti pensare che quelle leggi e non altre, con

i loro attuali contenuti normativi, siano indispensabili per concretare

le corrispondenti previsioni costituzionali. Così invece non è, dal

momento che questi atti legislativi - fatta soltanto eccezione per le

disposizioni a contenuto costituzionalmente vincolato - non realizzano

che una fra le tante soluzioni astrattamente possibili per attuare la

Costituzione.

Tale è appunto il caso della legge n. 20 del 1962. In realtà,

l'attuale disciplina della "Commissione inquirente" risponde ad una

scelta politica del Parlamento, che poteva anche esser diversa, senza

per questo violare l'art. 12 della legge cost. n. 1 del 1953.

Nell'eventualità di un voto popolare abrogativo, nulla può dunque

impedire al legislatore ordinario di colmare in altro modo il

conseguente vuoto normativo (o d'intervenire prima ancora che la lacuna

sia divenuta effettiva, in virtù di quella previsione dell'art. 37

terzo comma della legge n. 352 del 1970, per cui lo stesso decreto

presidenziale dichiarativo dell'avvenuta abrogazione della legge

sottoposta al voto popolare può "ritardare" l'effetto abrogativo "per

un termine non superiore a 60 giorni dalla data di pubblicazione").

E questo conferma che la legge n. 20 del 1962, nelle parti

coinvolte dalla richiesta in esame, non può essere esclusa dal

complesso degli atti legislativi assoggettabili al referendum

abrogativo.

10. - Nemmeno è fondata la tesi, problematicamente accennata

dall'Avvocatura dello Stato, che la legge 2 maggio 1974, n. 195 (sul

"Contributo dello Stato al finanziamento dei partiti politici"),

rappresenti una legge finanziaria connessa alla legge di bilancio;

sicché la relativa richiesta di referendum potrebbe esser respinta,

sulla base di una larga interpretazione dell'art. 75 secondo comma

Cost.

Le leggi di bilancio cui si riferisce l'art. 75 - ben individuate

come sono, sia per il loro procedimento formativo, sia per la loro

tipica struttura, sia per i limiti cui le sottopone l'art. 81 terzo

comma Cost. - non vanno infatti confuse con le innumerevoli leggi di

spesa, del genere di quella concernente il finanziamento dei partiti

politici. E questo stesso atto, d'altra parte, non può neppure esser

fatto rientrare fra le leggi finanziarie, intese nel senso più proprio

del termine.

In definitiva, anche per la legge n. 195 del 1974, la Corte non

rileva ragioni impeditive, che valgano ad escluderne la abrogazione

popolare (mentre, per quanto riguarda la legge 16 gennaio 1978, n. 11,

sopravvenuta nel corso dell'attuale giudizio a modificare l'art. 3

terzo comma lettera b) della legge n. 195, le eventuali conseguenti

valutazioni spettano all'Ufficio centrale per il referendum, ai sensi

dell'art. 39 della legge 1 n. 352 del 1970) .

11. - Finalmente, non sono riscontrabili cause d'inammissibilità e

nessuna eccezione è stata comunque sollevata dall'Avvocatura dello

Stato, circa la richiesta di referendum attinente agli artt. 1, 2, 3 e

3-bis delle norme "sui manicomi e sugli alienati", dettate dalla legge

14 febbraio 1904, n. 36, e successive modificazioni.