Sentenza n. 154/1985

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 12, n.

1, del Regolamento del Senato della Repubblica, approvato il 17

febbraio 1971, e dell'art. 12, n. 3, del Regolamento della Camera dei

Deputati, approvato il 18 febbraio 1971, e comunque della norma

attributiva alle Camere della autodichia sulle controversie di impiego

dei propri dipendenti, promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 31 marzo 1977 dalla Corte di Cassazione sul

ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione proposto da Micone

Enzo c/l'Amministrazione del Senato della Repubblica, iscritta al n.

408 del registro ordinanze 1977 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 299 del 1977;

2) ordinanza emessa il 10 luglio 1980 dalla Corte di Cassazione nei

procedimenti civili riuniti vertenti tra la Camera dei Deputati c/Russi

Luciano e Russi Luciano c/la Camera dei Deputati, iscritta al n. 315

del registro ordinanze 1981 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 269 del 1981;

3) ordinanza emessa il 10 luglio 1980 dalla Corte di Cassazione nel

procedimento civile vertente tra la Camera dei Deputati e Muscariello

Franco, iscritta al n. 316 del registro ordinanze 1981 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 269 del 1981.

Visti gli atti di costituzione dell'Amministrazione del Senato

della Repubblica, di Micone Enzo, di Russi Luciano, della Camera dei

Deputati e di Muscariello Franco nonché gli atti di intervento del

Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 15 gennaio 1985 il Giudice relatore

Giuseppe Ferrari;

uditi gli avvocati Federico Sorrentino per Russi Luciano, Franco

Gaetano Scoca per Muscariello Franco e l'Avvocato dello Stato Giorgio

Azzariti per l'Amministrazione del Senato della Repubblica, la Camera

dei Deputati e il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Le Sezioni unite civili della Corte di Cassazione, adite con

ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione da Enzo Micone -

che aveva convenuto in giudizio davanti al Tribunale di Roma

l'Amministrazione del Senato della Repubblica facendo valere pretese

connesse al precorso rapporto di lavoro alle dipendenze della medesima

Amministrazione, la quale aveva eccepito il difetto di giurisdizione -

hanno sollevato d'ufficio, con ordinanza in data 31 marzo 1977,

questione di legittimità costituzionale dell'art. 12 del regolamento

del Senato della Repubblica approvato il 17 febbraio 1971, e comunque

della norma attributiva al Senato medesimo dell'autodichia nei

confronti del personale dipendente, in riferimento agli artt. 24, 113,

101, comma secondo, e 108, comma secondo, della Costituzione.

Premesso che la resistente Amministrazione aveva dedotto che, in

base al disposto di cui agli artt. 12 del citato regolamento e 13 del

decreto del Presidente del Senato 9 novembre 1972, n. 4643, la

definizione dei ricorsi proposti dal personale dipendente è devoluta

all'Ufficio di Presidenza, correlativamente negando la giurisdizione di

qualsiasi (altro) giudice, le Sezioni unite affermano anzitutto che

l'esistenza dell'invocata norma, oltre che dalla citata disposizione e

da quella parallela e pressoché coeva di cui all'art. 12 del

regolamento della Camera dei deputati approvato il 18 febbraio 1971, è

desumibile, per costante tradizione interpretativa ribadita dalle

Sezioni unite della Cassazione (sentenza n. 1933 del 1963) e condivisa

dalla stessa Corte costituzionale (sentenza n. 66 del 1964), dalle

corrispondenti disposizioni regolamentari anteriormente vigenti e,

comunque, dal sistema delle leggi in tema di tutela giurisdizionale. Ed

in quanto limitativa della portata generale di tali disposizioni,

siccome escludente la giurisdizione del giudice comune (ordinario e

amministrativo), detta norma suscita in ogni caso seri dubbi circa la

sua compatibilità con taluni fondamentali precetti della Costituzione

in materia di tutela giurisdizionale, sia che si ritenga che essa neghi

qualsiasi giudice nell'ordinamento generale, affidando la risoluzione

delle controversie del tipo di quella in questione allo stesso organo

costituzionale nell'ambito dell'ordinamento particolare di propria

competenza, sia che si opini, invece - come sembra preferibile - che

essa istituisca nell'ordinamento generale un giudice speciale, con

competenza in causa propria.

2. - Sulla scorta di tali premesse, ritenuta evidente la rilevanza

della questione di legittimità costituzionale, essendo imprescindibile

l'applicazione della norma denunciata in sede di regolamento di

giurisdizione, le Sezioni unite danno diffuso conto delle ragioni per

le quali ritengono la questione ammissibile, prima che non

manifestamente infondata.

Si domandano, anzitutto, se i regolamenti parlamentari siano

riconducibili o assimilabili agli atti "aventi forza di legge" che, ex

art. 134 Cost., possono costituire oggetto del sindacato di

legittimità costituzionale. E, sulla scorta dell'opinione in dottrina

prevalente, ritengono di dover rispondere affermativamente, essendo ai

regolamenti parlamentari riservata dalla Costituzione (artt. 64 e 72)

la disciplina di date materie, talché essi "sono assimilabili alle

leggi formali, con le quali versano, per la succennata riserva, in

rapporto di distribuzione (costituzionale) di competenza normativa a

pari livello". Né - si aggiunge in ordinanza - a tale conclusione può

utilmente opporsi il dogma dell'insindacabilità degli interna

corporis, ripudiato dalla stessa Corte costituzionale con sentenza n. 9

del 1959, la quale anzi implicitamente riconosce, con l'escludere che i

regolamenti parlamentari assurgano al livello di parametri di

costituzionalità, che del sindacato di legittimità costituzionale

possano formare oggetto. Tanto più laddove, come nella specie, essi

regolino, in connessione con la disciplina dell'organizzazione interna,

i rapporti fra Camere e terzi.

Ove poi, come sembra si debba, la norma venisse tratta, in

conformità alla richiamata, costante tradizione interpretativa, dal

sistema delle disposizioni di legge in tema di tutela giurisdizionale

nel senso di una limitazione delle competenze generali del giudice

comune e della attribuzione di una giurisdizione speciale all'organo

costituzionale, evidentemente il problema neppure si porrebbe. Ed a tal

proposito - si aggiunge ancora in ordinanza - è appena il caso di

precisare che il richiamo alla costante tradizione interpretativa non

equivale ad affermare che la norma trovi la propria fonte in una

consuetudine costituzionale, che riguarda la ripartizione e il modo di

esercizio di attribuzioni costituzionali e non già di mere

"prerogative" o "guarentigie", secondo quanto ritenuto dalla Corte

costituzionale con la menzionata sentenza n. 66 del 1964. Inoltre,

perlomeno per quanto riguarda il comportamento degli organi

giurisdizionali, difetterebbe comunque il requisito dell'adeguamento

all'esercizio dell'attribuzione dell'organo costituzionale da parte di

altro organo costituzionale.

3. - Quanto al giudizio sulla non manifesta infondatezza, il

giudice a quo ritiene preliminarmente insostenibile la tesi, talora

avanzata in relazione al tenore degli artt. 26 e 29 del testo unico

delle leggi sul Consiglio di Stato, che l'autodichia sarebbe una

conseguenza non già di una norma, positivamente esistente o desumibile

dall'ordinamento, limitativa delle norme sulla tutela giurisdizionale,

bensì di una lacuna, nel campo specifico, della normativa che quella

tutela avrebbe dovuto in concreto garantire. E ciò in quanto, a parte

la considerazione che in tema di diritti soggettivi deve riconoscersi

la massima potenzialità applicativa ad ogni norma comunque attuativa

della tutela giurisdizionale alla luce dei principi posti dagli artt.

24 e 113 Cost., la stessa Corte costituzionale, nel fare riferimento a

prerogative degli organi costituzionali e, quindi, a positive garanzie

di indipendenza dei medesimi nei confronti del potere giurisdizionale,

ha evidentemente ritenuto che di positiva esclusione di tutela dovesse

trattarsi.

Tanto affermato, delle due possibili tesi sul contenuto specifico

della norma denunciata (esclusione di un giudice nell'ordinamento

generale ovvero istituzione di un giudice speciale costituito dalla

stessa Camera o da una sua articolazione), le Sezioni unite

privilegiano la seconda, la quale "sembra suscettiva di offendere

(soltanto) le garanzie di serietà ed effettività di tutela che, in

relazione agli artt. 24 e 113 Cost., sono sancite dagli artt. 101,

comma secondo, e 108, comma secondo, Cost. sotto il profilo della

indipendenza-terzietà o indipendenza-imparzialità del giudice, e di

nuovo e più direttamente, dall'art. 24 Cost. sotto il profilo della

difesa e del contraddittorio"; laddove la prima (che nega qualsiasi

giudice nell'ordinamento generale per le controversie in argomento)

lederebbe anche più gravemente gli artt. 24 e 113 Cost (l'art. 24,

comma primo, anche in relazione all'art. 3 Cost.) che assicurano a

tutti la tutela giurisdizionale dei propri diritti ed interessi

legittimi, i quali ultimi, nel principio che risulta da entrambi i

precetti costituzionali, devono intendersi con riferimento agli atti di

esercizio di qualsiasi pubblico potere.

Dopo aver prospettato, sulla base della tesi privilegiata, il

contrasto della norma anche con l'art. 102, comma secondo, Cost. per il

tempo successivo all'entrata in vigore della Costituzione (ma la

censura non viene poi proposta nella parte dispositiva dell'ordinanza)

il giudice a quo nega che elementi idonei ad attenuare il sospetto

delle prospettate censure di costituzionalità possano rinvenirsi nelle

modalità con le quali l'autodichia viene in concreto esercitata,

all'uopo richiamando il contenuto dell'art. 12 del regolamento del

Senato e delle disposizioni contenute nel regolamento interno del

personale approvato il 31 marzo 1948 e successive modificazioni. Ed

afferma che l'indagine relativa può essere comunque condotta in

relazione ad entrambi gli orientamenti sopra richiamati, tanto più se

si consideri che "l'area degli artt. 101 e 108 rientra in quella degli

artt. 24 e 113 Cost." e che "l'indipendenza-terzietà o

indipendenza-imparzialità è stata talvolta ritenuta requisito

talmente essenziale da incidere sull'esistenza stessa del giudice

(Corte cost., sentenza n. 110 del 1967)". Indagine che sarebbe

semplicistico ricondurre alle ovvie considerazioni:

a) che l'esclusione delle garanzie che rendono seria ed effettiva

la tutela giurisdizionale in ragione della qualità del soggetto contro

il quale certe pretese vengono fatte valere per atti al medesimo

imputabili è esattamente quanto gli artt. 24 e 113 mirano ad evitare;

b) che non ricorre il requisito della soggezione soltanto alla

legge in capo al giudice che decide in causa propria;

c) che il Senato decide appunto in causa propria quando giudica su

controversie promosse dai propri dipendenti, cioè su controversie

concernenti atti o rapporti propri. Né sembra che al Senato si

attaglino le considerazioni svolte dalle stesse Sezioni unite con

sentenza n. 2979 del 1975, allorché si affermò che il personale della

Presidenza della Repubblica dipende esclusivamente dal Segretario

generale; pur riconoscendosi, invero, che anche il Segretario generale

del Senato riveste la posizione di capo del personale, va tuttavia

considerato che, a norma dell'art. 19 del citato regolamento interno,

al Senato le nomine vengono fatte con decreto del Presidente previa

deliberazione del Consiglio di presidenza, altresì competente per le

promozioni degli impiegati di un certo livello, mentre le altre vengono

deliberate dal Consiglio direttivo dell'Amministrazione, presieduto dal

Presidente del Senato o, per sua delega, da un Vice presidente.

Il punto essenziale - continua l'ordinanza - sta invece

nell'accertare se la norma stessa non costituisca l'espressione o

l'implicazione necessaria di un principio racchiuso nella Costituzione;

nel qual caso ogni sospetto di illegittimità costituzionale verrebbe

evidentemente fugato. Prendendo le mosse dalla considerazione che

comunemente la giustificazione dell'autodichia viene ravvisata nelle

esigenze di indipendenza degli organi costituzionali, nella preminenza

del Parlamento e nel principio della divisione dei poteri, si osserva

che, a ben vedere, il problema si risolve in definitiva nello stabilire

"se e in qual senso e misura il detto principio possa ritenersi accolto

nella nostra Costituzione e se, come eventualmente accolto, esso

ricomprenda o implichi necessariamente la norma della cui dubbia

legittimità si tratta". Alla conclusione dubitativa sul primo punto e

senz'altro negativa sul secondo le Sezioni unite pervengono in esito ad

un'analisi storica dell'atteggiarsi del principio della divisione dei

poteri dall'epoca post-assolutistica, al secolo scorso, ai tempi più

recenti, nei quali la distinzione tra la serie di atti di esercizio del

potere da parte di ciascun organo ha assunto rilevanza anche sotto

l'aspetto formale, "collegandone strettamente forma procedimentale e

trattamento giuridico ad ulteriore garanzia ed in correlazione con la

sempre maggiormente avvertita esigenza di tutela giurisdizionale del

cittadino".

Da tali notazioni - osservano le Sezioni unite - è agevole dedurre

che già quando si addiviene ad una concezione del principio come

distribuzione di competenze, costituirebbe una forzatura postulare

l'indipendenza di ciascun organo anche per gli atti non rientranti

concettualmente e sostanzialmente nella sua funzione primaria. Mentre

addirittura in stridente contrasto con la finale evoluzione del

principio della divisione dei poteri sarebbe ritenere "che debbano

fruire del regime proprio della funzione primaria" (di ciascun organo)

"gli atti che di questa non hanno neppure la forma procedimentale".

La rigorosa applicazione del principio, invero, condurrebbe a

conseguenze cui non si pervenne neppure in epoca anteriore all'entrata

in vigore della Costituzione, non essendo mai stato esso inteso ed

applicato nel senso dell'impenetrabilità o indifferenza assoluta tra i

vari organi e le rispettive funzioni primarie, stante la consapevolezza

che "l'esigenza di assicurare la reciproca indipendenza è inscindibile

da quella di consentire l'equilibrio e il contemperamento sia fra gli

uni che fra le altre". Nell'attuale ordinamento costituzionale, poi,

dove la prevalenza di tale ultima esigenza è resa palese oltre che dal

concorso, in termini di cooperazione, di più organi costituzionali

alla funzione di indirizzo politico, anche dal controllo, sia pure a

livello costituzionale, sulle funzioni primarie di ciascun organo, non

v'è ragione di ritenere giustificabile l'esclusione del sindacato

giurisdizionale sull'esercizio delle funzioni accessorie. Tanto più se

si consideri che la tutela giurisdizionale ha assunto il rango di un

principio cardine non derogabile se non per ragioni puntualmente

giustificate (Corte cost., sent. n. 44 del 1968), al punto che

caratteri di garanzia giurisdizionale non possono disconoscersi allo

stesso sindacato sulla legittimità costituzionale delle leggi, pur

tenendo conto del livello costituzionale al quale esso opera.

La conclusione che le Sezioni unite ne traggono è che, quale che

sia il senso e la misura in cui il principio della divisione dei poteri

(ovvero quello dell'indipendenza degli organi costituzionali) può

ritenersi accolto nell'attuale assetto costituzionale, in ogni caso

"esso non sembra ricomprendere o implicare necessariamente l'esclusione

del sindacato giurisdizionale sugli atti delle Camere non riconducibili

neppure formalmente alla loro funzione primaria". Meno ancora si

giustifica l'autodichia sulle controversie concernenti i rapporti di

impiego dei propri dipendenti, non sembrando affatto sostenibile che

gli atti dell'organo costituzionale inerenti a tali rapporti siano

riconducibili all'esercizio di un potere di autorganizzazione

incidente, in definitiva, sul modo intrinseco di essere dell'organo

medesimo, come invece accade quando l'organo dispone in ordine alla

propria struttura o ai propri uffici.

Né certamente possono trarsi argomenti in contrario dal giudizio

spettante a ciascuna Camera sui titoli di ammissione e sulle cause

sopraggiunte di ineleggibilità e di incompatibilità dei propri

componenti, e sul giudizio disciplinare nei confronti dei componenti

medesimi. Oltre all'evidente diversità di posizione dei componenti

rispetto ai dipendenti deve infatti osservarsi che, nel primo caso,

l'autodichia è espressamente riconosciuta dall'art. 66 Cost. e che,

nel secondo, il giudizio disciplinare - secondo quanto già affermato

dalle Sez. un. con sentenza n. 255 del 1976 - riveste caratteri

particolarissimi, costituendo momento di emersione della norma

deontologica la cui osservanza è garantita dagli stessi appartenenti

all'ordine o all'istituzione, mentre per il giudicabile rappresenta

addirittura una garanzia l'essere sottoposto al giudizio dei propri

pari. L'autodichia ha dunque, in tali casi, una sua autonoma

giustificazione, che non può essere estesa a situazioni diverse.

Maggior pregio - continua l'ordinanza - non potrebbe riconoscersi

neppure all'ulteriore argomento che al nostro diritto positivo non sono

estranei altri casi di autodichia in capo ad organi, ai quali la

Costituzione riconosce una particolare posizione di indipendenza,

attese le affermazioni contenute nella citata sentenza n. 44 del 1968

circa la necessità che, in ogni singolo caso, ricorrano puntuali

giustificazioni (quali, ad es. - si ipotizza in ordinanza - "la

competenza giurisdizionale generale dell'organo per date materie o

funzioni", ovvero "il concorso nell'organo di una particolare posizione

costituzionale e di prevalenti funzioni giurisdizionali").

Da tutto quanto esposto - conclude l'ordinanza - sembra doversi

ritenere che l'autodichia in questione non costituisce un attributo

compreso nella posizione propria dell'organo costituzionale o a tale

posizione immediatamente connessa, "ma solo un privilegio soggettivo,

il cui riconoscimento, a meno che sia ancorato a ragioni di prestigio

non rilevanti nell'attuale ambiente storico culturale", risponde nella

migliore delle ipotesi all'esigenza di rafforzare indirettamente

l'indipendenza dell'organo costituzionale nell'esercizio della sua

funzione primaria liberandolo dai condizionamenti esterni che fossero

in ipotesi ravvisabili nella possibilità del sindacato sui propri

atti, anche se non inerenti alla detta funzione primaria. Ma solo alla

Corte costituzionale spetterà di stabilire, ove dovesse ravvisare

"nell'autodichia uno strumento di attuazione del valore costituzionale

dell'indipendenza dell'organo", "se tale strumento sia illegittimo in

quanto leda un altro valore costituzionale da ritenere in ogni caso

preminente - quello della tutela giurisdizionale - ovvero in quanto,

non essendo strettamente indispensabile alla tutela di uno dei due

valori, induca, per eccesso a favore di questo, una rottura

dell'equilibrio delle rispettive tutele".

4. - Analoga questione di legittimità costituzionale le stesse

Sezioni unite civili della Corte di Cassazione hanno sollevato riguardo

alla corrispondente disposizione del regolamento della Camera dei

deputati. Adite in sede di regolamento preventivo di giurisdizione con

ricorsi proposti nel corso di due procedimenti - rispettivamente

promossi da Luciano Russi innanzi al Pretore di Roma e da Franco

Muscariello innanzi al T.A.R. del Lazio - aventi ad oggetto

l'impugnazione dei provvedimenti con i quali era stato posto fine al

rapporto d'impiego intrattenuto con la Camera da due dipedenti, le

Sezioni unite, con due identiche ordinanze emesse il 10 luglio 1980,

hanno denunciato, in riferimento ai medesimi parametri costituzionali,

oltre che all'art. 108, comma primo, Cost., l'art. 12, n. 3, del

regolamento della Camera dei deputati e comunque della norma

attributiva alla stessa dell'autodichia sulle controversie di impiego

dei propri dipendenti.

Premesso che i ricorrenti avevano in entrambi gli originari

procedimenti sostenuto che il nostro sistema senz'altro ammette la

tutela giurisidizionale innanzi al giudice comune dei dipendenti della

Camera dei deputati, adombrando il contrasto con la Costituzione di

ogni diversa interpretazione e addirittura sollevando questione di

legittimità costituzionale della eventuale norma che l'autodichia

attribuisse, le Sezioni unite richiamano la precedente ordinanza

espressamente affermando che intendono riprenderne e ribadirne il

contenuto "salvo a tener conto, in quanto necessario, degli apporti

successivi della dottrina e ad estendere, nel senso che sarà appresso

indicato, la questione di incostituzionalità".

Gli argomenti ulteriori o diversi addotti con le due ordinanze del

1980 possono così sintetizzarsi.

In ordine all'esistenza della norma attributiva dell'autodichia e

dell'impossibilità di accedere ad un'interpretazione del sistema nel

senso di ritenere la tutela giurisdizionale davanti ai giudici comuni

senz'altro operante nei confronti dei dipendenti delle Camere, in

ordinanza si osserva che, a parte l'inequivoco tenore dell'art. 12, n.

3, del regolamento della Camera approvato il 18 febbraio 1971

("L'ufficio di presidenza... decide in via definitiva... etc."), è

evidentemente improbabile l'interpretazione prospettata da una parte

della dottrina, che ha ritenuto di poter attribuire all'espressione il

senso del riferimento ad una decisione amministrativa sottoposta a

ricorso giurisdizionale (attesa anche la quasi coeva soppressione, ad

opera della legge n. 1034 del 1971, della definitività dell'atto

amministrativo come requisito per la sperimentabilità del rimedio

giurisdizionale); ovvero quello dell'esplicito "abbandono" del

principio dell'autodichia mediante l'adozione di un'espressione diversa

da quella contenuta nell'art. 148 del regolamento precedentemente in

vigore (all'Ufficio di Presidenza "esclusivamente appartiene il

giudizio sugli eventuali ricorsi"), data anche l'assoluta carenza di

riscontri in tal senso nei regolamenti interni della Camera.

In ordine all'ammissibilità il giudice a quo preliminarmente

osserva che la soluzione del problema della sindacabilità da parte

della Corte costituzionale dei regolamenti parlamentari - problema che

ha formato oggetto di dibattito in dottrina dopo la prima ordinanza -

sebbene assolutamente pregiudiziale, non è tuttavia decisivo, giacché

la norma attributiva alle Camere dell'autodichia in materia di

controversie dei propri dipendenti "è desumibile (anche) dal sistema

delle disposizioni in tema di tutela giurisdizionale", anch'essa

denunciata. In ogni caso - continua l'ordinanza - benché spetti

ovviamente alla Corte costituzionale la decisione sull'ambito oggettivo

del proprio sindacato, sembra che la risposta debba essere affermativa.

Invero, alla tesi secondo la quale, ai fini di cui all'art. 134

Cost., la forza di legge andrebbe riconosciuta non già a tutti gli

atti assistiti dal requisito della primarietà, ma soltanto a quelli

"ammessi ad operare nello stesso spazio in cui è ammessa ad operare la

legge e con la medesima efficacia" (id est, oltre ai decreti legge e ai

decreti legislativi di cui agli artt. 78 e 79 Cost., a quelli previsti

dalle regioni ad autonomia speciale per l'emanazione delle relative

norme di attuazione, ai quali la Costituzione avrebbe inteso dare un

giudice che prima non avevano) con esclusione degli atti soggetti al

sindacato del giudice comune (quali i referendum ed i contratti

collettivi di cui all'art. 39 Cost.) e di quelli non soggetti ad alcun

sindacato giurisdizionale (salvo quello indiretto sui singoli atti

applicativi) in quanto espressione di autonomia costituzionale, quali

sarebbero appunto i regolamenti parlamentari, può contrapporsi la tesi

che fa capo ad una diversa nozione di "forza di legge". Quella, cioè,

secondo la quale, ormai, la forza formale della legge non risiede nella

sua efficacia sostanziale (innovatività e resistenza all'abrogazione),

non più omogenea neppure nell'ambito della stessa legge in relazione

all'esistenza di "leggi atipiche" e di "leggi rinforzate", bensì nella

"primarietà "; pertanto può parlarsi di "atti aventi forza di legge"

per tutti gli atti normativi operanti a livello primario - inclusi

dunque i regolamenti parlamentari - "intendendosi l'alternatività

rispetto alla legge non già nel senso della loro attitudine a

sostituire la legge formale nell'ambito di questa, bensì a sostituire

(o meglio a giustapporre) un ambito proprio a quello residuale della

legge formale".

Quale che sia il giudizio su tale teoria, non può comunque

disconoscersi la qualificante e soverchiante incidenza che

nell'ordinamento costituzionale delle fonti normative, caratterizzato

da una pluralità di fonti pariordinate, spiega il criterio della

competenza, ad assicurare il rispetto del quale, inteso come criterio

ordinatore della produzione normativa primaria è (anche) preordinato

il sindacato sulla legittimità costituzionale. E ciò sembra

sufficiente per ritenere soggetto a tale sindacato il regolamento

parlamentare, che ha un ambito normativo primario e riservato ex artt.

64 e 72 Cost., tanto più che è perfettamente configurabile sia una

riserva a favore del regolamento sia una riserva a favore della legge,

la violazione delle quali ad opera di ciascuna delle altre fonti

indubbiamente comporta la (sindacabile) violazione di precetti

costituzionali e, di riflesso, della complessiva regolamentazione

costituzionale nella quale il precetto si inquadra.

Né può validamente opporsi che il regolamento è espressione di

autonomia costituzionale, giacché ciò non toglie che si tratta di

autonomia normativa che opera come fonte di produzione primaria

costituzionalmente garantita, onde l'argomento varrebbe solo a

riconoscere la sindacabilità delle violazioni di tale garanzia, non

già per escludere quella che col regolamento si perpetri in danno di

altre garanzie poste dalla Costituzione a favore di diverse fonti di

produzione normativa primaria come, nella specie, la legge. Neppure

potrebbe sostenersi - concludono sul punto le Sezioni unite - che

l'assenza di sindacabilità costituzionale sarebbe, per il regolamento

parlamentare, bilanciata dall'assoggettamento dello stesso al sindacato

indiretto e incidentale (vale a dire sugli atti di osservanza) da parte

del giudice ordinario. Invero, a prescindere dalle riserve

sull'efficienza di siffatto sindacato, comunque limitato

all'accertamento dei requisiti di esistenza, "non si vede perché (se

non per le asserite ragioni riferibili all'intento dei conditores e

come tali non decisive) si dovrebbe ritenere sottratto al sindacato

dell'interprete più qualificato e sensibile dell'ordine costituzionale

l'atto normativo primario in argomento e d'altra parte assoggettata a

sindacato diretto, con effetto definitivamente caducatorio, soltanto la

legge ed i procedimenti strettamente alternativi ad essa".

In ordine alla non manifesta infondatezza, ribadite le conclusioni

cui erano precedentemente pervenute, le Sezioni unite civili della

Corte di Cassazione si preoccupano di esporre e contrastare le

obiezioni a quelle conclusioni "autorevolmente opposte" dalla dottrina.

Da ultimo, si domandano se la denuncia di incostituzionalità debba

operarsi anche in riferimento agli artt. 3, 24, 25, comma primo, 64 e

108, comma primo, della Costituzione. E rispondono affermativamente

solo in ordine all'ultimo parametro, osservando che l'invasione da

parte del regolamento di un campo oggetto di specifica riserva a favore

della legge posta da quel precetto costituzionale, integra una

violazione diretta oltre che del disposto dell'art. 108, comma primo,

Cost. anche, pur se solo di riflesso, della regolamentazione

complessiva del riparto della competenza normativa.

5. - Ad eccezione di Enzo Micone, che ha tardivamente depositato il

proprio atto di costituzione, in ogni giudizio si sono costituite

entrambe le parti ed è intervenuto il Presidente del Consiglio dei

ministri tramite l'Avvocatura generale dello Stato. In particolare, nel

giudizio promosso con la prima delle tre ordinanze, l'Avvocatura dello

Stato esclude anzitutto che i regolamenti parlamentari possano

costituire oggetto di sindacato di legittimità costituzionale da parte

della Corte, negandone il carattere di atti aventi forza di legge.

Fatto cenno all'argomento letterale consistente nel rilievo che la

formulazione dell'art. 134 Cost. ("leggi ed atti aventi forza di legge

dello Stato") è simile a quella degli artt. 75 e 87 Cost., ed è

tuttavia certo che i regolamenti parlamentari non sono soggetti ad

abrogazione per referendum ne sono promulgati dal Presidente della

Repubblica, nonché a quello - pur riconosciuto formalistico - che non

possono ricomprendersi tra gli "atti aventi forza di legge dello Stato"

perché sono atti di un organo e non dello Stato, l'Avvocatura sostiene

che una riprova dell'assenza nei regolamenti parlamentari della forza

di legge - intesa come attitudine ad abrogare una legge e come

resistenza all'abrogazione se non ad opera di una altra legge - può

storicamente trarsi dalle vicende dell'art. 18 del reg. generale della

Corte costituzionale, la cui natura giuridica è sicuramente analoga a

quella dei regolamenti parlamentari. La norma - si osserva - prevedeva

l'istituto della prorogatio per i Giudici costituzionali quando fu

emanata la legge costituzionale 22 novembre 1967, n. 2, che all'art. 1

dettò una norma incompatibile, la quale dispose che alla scadenza del

termine il Giudice costituzionale cessa dalla carica e dall'esercizio

delle funzioni. E dalla circostanza che la Corte costituzionale, con

deliberazione del 7 luglio 1969, espressamente dispose la soppressione

di detto art. 18 del reg. generale, si trae la conclusione che non si

ritenne che dalla sopravvenuta norma costituzionale potesse conseguire

effetto abrogativo della norma regolamentare (in virtù della sua

natura). Si nega, poi, che dalla sentenza n. 9 del 1959 della Corte

costituzionale possano trarsi le univoche conclusioni cui erano

pervenute le Sezioni unite, osservandosi come, invece,

dall'affermazione contenuta in quella sentenza che sull'interpretazione

della norma regolamentare "è da ritenersi decisivo l'apprezzamento

della Camera" era stato da taluno tratto il convincimento che la Corte

si sarebbe implicitamente pronunziata nel senso dell'insindacabilità

dei regolamenti parlamentari.

Vero è - continua l'Avvocatura - che la Corte costituzionale non

si è mai espressamente pronunciata sul punto, essendo stata, in altra

occasione nella quale era stata impugnata una norma di regolamento

parlamentare, la questione dichiarata inammissibile per difetto di

rilevanza (sentenza n. 148 del 1975). Tuttavia, da altre pronunce

possono trarsi argomenti per escludere la sindacabilità dei

regolamenti: così dalla sentenza n. 66 del 1964, che affermò la

competenza degli organi giurisdizionali dello Stato in materia di

impiego dei dipendenti dell'Assemblea regionale siciliana per la

ragione che ad essa non può attribuirsi la stessa posizione

costituzionale delle Camere, osservando altresì che al potere

regolamentare conferito all'Assemblea medesima dall'art. 4 dello

Statuto siciliano non può assegnarsi la stessa sfera di effetti

attribuita al potere regolamentare delle Camere ex art. 64 Cost.; dalla

sentenza n. 14 del 1965, che esclude che un regolamento di Consiglio

regionale avesse forza di legge; dalla sentenza n. 91 del 1968, con la

quale si precisò che "condizione dell'azione diretta a promuovere il

giudizio costituzionale è che oggetto della denuncia sia una legge

ovvero un decreto legislativo o un decreto legge"; dalle sentenze n.

183 del 1973 e n. 232 del 1975, con le quali la Corte, negando la

sindacabilità dei regolamenti comunitari, osservò che "l'art. 134

Cost. riguarda soltanto il controllo di costituzionalità nei confronti

delle leggi e degli atti aventi forza di legge dello Stato e delle

Regioni" e che "tali non sono i regolamenti comunitari". Da tale

analisi risulterebbe la insufficienza del solo elemento oggettivo e

sostanziale per ritenere ammissibile il sindacato di costituzionalità:

non basta - si afferma - che l'atto sia assimilabile come fonte di

diritto oggettivo, alla legge formale; deve sussistere anche il

requisito soggettivo e formale, deve cioè trattarsi di un atto dello

Stato o della Regione, e tale non è l'atto della Comunità o di un

singolo ramo del Parlamento.

In ogni caso - continua l'Avvocatura - se in ipotesi ammissibile,

la questione sarebbe infondata, essendo l'autodichia giustificabile in

funzione dell'esigenza di assicurare la autonomia e l'indipendenza

degli organi (Senato, Camera, Corte costituzionale, Corte dei Conti e

Consiglio di Stato) e degli ordini professionali (ai cui consigli

nazionali ed alle cui decisioni sarebbe ormai pacificamente

riconosciuta natura giurisdizionale) cui è attribuita. Autonomia ed

indipendenza "che, per quanto riguarda Corte dei Conti e Consiglio di

Stato, sono costituzionalmente garantite dall'art. 100 Cost." e che,

per "il Parlamento e la Corte costituzionale, assumono il carattere

della sovranità, della quale è peculiare manifestazione il potere

regolamentare attribuito alle Camere dall'art. 64 Cost. ed alla Corte

dagli artt. 137 Cost. e 14, legge n. 87 del 1953". Del resto, la stessa

ragione giustificatrice sarebbe stata indicata dalla Corte con la

citata sentenza n. 66 del 1964 e con la successiva sentenza n. 110 del

1970, con la quale si precisò che le attribuzioni di autonomia delle

Camere si svolgono a livello di sovranità. L'Avvocatura contesta,

inoltre, che la preoccupazione di evitare che una sentenza sfavorevole

possa nuocere al prestigio dell'organo sia irrilevante, in proposito

osservando che con sentenza n. 15 del 1969 la Corte costituzionale

affermò che la propria posizione di assoluta indipendenza deve essere

assicurata "anche nelle forme esteriori". Nega, infine, che gli atti

che riguardano le situazioni dei dipendenti - al contrario di quelli

incidenti sulla posizione dei componenti - siano estranei al potere di

organizzazione, il quale si estende invece a tutto quanto attiene alla

preparazione dell'attività ed all'esercizio delle funzioni dell'organo

e, quindi, anche alla scelta ed alla predisposizione degli strumenti

necessari. D'altro canto basta pensare ai poteri cautelari e di

annullamento del giudice amministrativo e a quelli cautelari e di

reintegrazione del giudice ordinario (artt. 700 c.p.c. e 28 dello

Statuto dei lavoratori) per comprendere come le pronunce di un giudice

esterno potrebbero, se non paralizzare, turbare profondamente la

funzionalità dell'organo parlamentare.

6. - Negli atti di costituzione e di intervento depositati negli

altri due giudizi, l'Avvocatura ribadisce le proprie conclusioni in

ordine all'inammissibilità e, in subordine, alla infondatezza delle

sollevate questioni, sviluppando le argomentazioni già svolte e

adducendone di nuove. Premesso che la sovranità costituisce attributo

che le Camere ripetono dalla Costituzione e che la riserva

costituzionale in favore della fonte regolamentare mira ad escludere i

controlli cui soggiace la legge (tra i quali quelli del Presidente

della Repubblica e del referendum abrogativo) in funzione dell'assoluta

indipendenza dell'organo parlamentare nel momento della strutturazione

del proprio ordinamento, l'Avvocatura osserva che, evidentemente, il

limite all'estensione di poteri diversi va rinvenuto in regole o

principi di rango costituzionale (una volta che si escluda che esso

direttamente discenda dalla norma regolamentare). Ma, in tale ottica,

la norma attributiva dell'autodichia che il giudice a quo - al di là

dell'esplicita previsione della disposizione del regolamento - indica

come evincibile dal sistema delle norme in materia di tutela

giurisdizionale, in quanto di livello costituzionale, renderebbe ogni

questione superata in radice.

Inoltre - continua l'Avvocatura - la Corte costituzionale, dopo

aver fatto riferimento all'"assoluta indipendenza" dell'organo

parlamentare (sentenza n. 143 del 1968), ha in particolare precisato

che detta autonomia se si esprime anzitutto sul piano normativo non si

esaurisce tuttavia nella normazione, ma "comprende il momento

applicativo delle norme stesse, incluse le scelte riguardanti la

concreta attuazione delle misure atte ad assicurarne l'osservanza"

(sentenza n. 129 del 1981). Insomma, "situazioni e rapporti che

nell'ambito del sistema proprio dell'organo costituzionale trovano

configurazione, presupposti di esistenza e rilievo (non riferibili

all'ordine legislativo operante, per analoghe materie, in altro

ambito), nello stesso sistema debbono trovare il loro modo e momento di

definizione, ché, altrimenti, l'autonomia dell'organo ne risulterebbe

dimezzata".

D'altro canto, così come la Camera gestisce il proprio bilancio in

piena indipendenza da altri organi statali (sentenza n. 129 del 1981)

ed in modo autonomo fissa la struttura e l'organizzazione dei propri

uffici (in tal modo sottraendosi all'ambito precettivo dell'art. 97

Cost., che pone una riserva di legge), in modo altrettanto autonomo

regola, in tutti gli aspetti sostanziali e procedimentali, il rapporto

d'impiego con i dipendenti, senza che ciò costituisca invasione del

diverso e separato campo riservato alla legge dall'art. 108 Cost. (che

ha riguardo al sistema magistratuale dell'ordinamento generale e non

all'esplicazione dell'autonomia dell'organo costituzionale).

Né viene in discussione l'art. 113 Cost., che riguarda solo gli

atti della pubblica amministrazione, e rispetto al quale comunque

possono svolgersi le stesse considerazioni che si attagliano all'art.

97 Cost., che pone una riserva di legge concernente specificamente gli

uffici della "pubblica amministrazione (cfr. sez. II del titolo III,

Cost)".

Si nega, altresì, ogni violazione dell'art. 24 Cost.,

affermandosi, da un canto, che nell'ambito dell'ordinamento interno

delle Camere i dipendenti possono esperire un'istanza di giustizia

libera da condizionamenti di sorta e, dall'altro, che la Corte

costituzionale, con la menzionata sentenza n. 110 del 1970, ha ammesso

deroghe alla giurisdizione "nei confronti di organi immediatamente

partecipi del potere sovrano dello Stato e perciò situati ai vertici

dell'ordinamento in posizione di assoluta indipendenza e di reciproca

parità ". Si osserva, in particolare, che l'Ufficio di Presidenza

della Camera dei deputati, cui viene devoluta la definizione delle

controversie in questione, è organo di vertice di creazione non

regolamentare ma costituzionale (art. 63 Cost.), estraneo a funzioni di

amministrazione del personale dipendente e composto da deputati al

parlamento, la cui posizione istituzionale esclude la configurabilità

di un interesse diretto, giuridicamente rilevante, da parte dei

medesimi.

In conclusione, l'autodichia costituirebbe uno strumento di

attuazione dell'indipendenza di un organo superiorem non recognoscens,

le cui attribuzioni si svolgono a livello di sovranità, e troverebbe

la sua puntuale giustificazione nell'esigenza sostanziale di

salvaguardare l'autonomia delle Camere anche nel momento

dell'organizzazione e della gestione dell'apparato necessario allo

svolgimento della loro funzione primaria.

7. - A conclusioni opposte perviene, nelle deduzioni di

costituzione, la difesa di Luciano Russi, che pone preliminarmente in

rilievo come entrambe le concezioni che si sono contrapposte alla

prevalente opinione affermativa circa la sindacabilità dei regolamenti

parlamentari da parte della Corte costituzionale appaiono

insoddisfacenti: la prima - secondo la quale i regolamenti

parlamentari, pur essendo fonti di carattere primario, non avrebbero

tuttavia forza di legge e sarebbero espressione della particolare

posizione che il nostro ordinamento riconosce alle Assemblee

Parlamentari - in quanto finisce con l'escludere il sindacato della

Corte su una eccessivamente ampia categoria di atti normativi primari

sol perché operano in un campo di competenza riservata; la seconda -

che ritiene il regolamento parlamentare atto fonte bensì differenziato

dal punto di vista formale, ma sostanzialmente subordinato alla legge e

privo della forza formale di legge - poiché, dopo talune esatte

premesse, del tutto immotivatamente esclude che i regolamenti si

pongano in posizione primaria allorché sia esplicitamente prevista una

riserva di competenza a loro favore. Invero, se si afferma che esiste

un'area nella quale è stabilita una competenza normativa riservata del

regolamento, non può poi disconoscersene, per lo meno in tale ambito,

il carattere primario e, quindi, la sindacabilità da parte della Corte

costituzionale. Se dal sindacato della Corte dovessero escludersi gli

atti normativi a competenza costituzionalmente riservata dovrebbe

infatti ridiscutersi tutta la giurisprudenza - ormai pacificamente

accettata - che lo riconosce in ordine ai decreti di attuazione degli

Statuti speciali, ai decreti di amnistia e di indulto, alle norme di

esecuzione dei Patti lateranensi, agli statuti regionali ordinari, alle

leggi "rinforzate" di cui agli artt. 132 e 133 Cost..

La verità, continua la difesa del Russi, è che la

giustapposizione tra primarietà e forza di legge va ricollegata al

problema specifico per la cui risoluzione era stata avanzata: quello

dei regolamenti delegati, dei quali si afferma la primarietà, ma non

la forza di legge. Ma si tratta di problema affatto diverso, giacché

la primarietà di tali regolamenti sussiste fin quando nelle materie da

essi disciplinate non intervenga la legge, laddove la primarietà dei

regolamenti parlamentari vale specificamente nei confronti della legge

e trova nella Costituzione la propria fonte legittimante: in

particolare, oltre che nell'art. 72, nell'art. 64 Cost..

Tutto ciò dovrebbe essere sufficiente - ad avviso della difesa del

Russi - a respingere la tesi che vede nel regolamento parlamentare una

fonte subordinata alla legge, anche se la negazione della riserva di

competenza a favore del regolamento parlamentare (per quanto concerne

l'area di cui all'art. 64 Cost., essendo l'art. 72 Cost. esplicito in

proposito) potrebbe non essere sufficiente per affermarne la natura

secondaria. L'art. 64 Cost. potrebbe essere infatti interpretato "come

norma attributiva di una competenza primaria alle singole Camere, non

riservata, ma concorrente con la legge per ciò che attiene alla loro

organizzazione interna, laddove il successivo art. 72 riserverebbe al

regolamento parlamentare la disciplina di determinate materie anche nei

confronti della legge ordinaria". Anche per tale via, dunque, si

giungerebbe a qualificare i regolamenti parlamentari come dotati di

forza di legge ed a ritenerli conseguentemente soggetti al sindacato di

costituzionalità della Corte, anche in funzione dell'esigenza propria

del nostro sistema costituzionale di non sottrarre al controllo

giurisdizionale neppure le supreme manifestazioni del potere statuale.

Nel merito, si prospetta un triplice ordine di argomentazioni a

sostegno della possibilità che l'art. 12 del regolamento Camera venga

interpretato dalla Corte - che potrebbe conseguentemente adottare una

pronuncia interpretativa di rigetto - secundum constitutionem nel senso

che esso prevede un rimedio amministrativo interno, di per sé non

esclusivo degli ordinari rimedi giurisdizionali. Lo consentirebbero: a)

il dato letterale della disposizione che, rimettendo all'Ufficio di

Presidenza la decisione in via definitiva dei ricorsi dei dipendenti,

adotta un'espressione che non può non essere posta in relazione col

fatto che, sino al dicembre del 1971, la definitività costituiva

presupposto necessario per l'impugnativa innanzi all'Autorità

giurisdizionale dei provvedimenti dell'Amministrazione; b) gli stessi

lavori preparatori della legge n. 1034 del 1971, dai quali non emerge

con chiarezza la volontà di sopprimere la regola della definitività,

tanto che parte della dottrina sostenne che la soppressione riguardava

soltanto gli atti specificamente indicati dall'art. 20; c) la non

esistenza - a parte la tradizione cui si riferisce l'ordinanza di

rinvio - di elementi testuali da cui dedurre l'esclusione della tutela

giurisdizionale ordinaria per i dipendenti degli organi parlamentari.

Sulla scorta di tali considerazioni la difesa del Russi conclude,

in via principale, per la declaratoria di infondatezza della questione

in quanto il ricorso previsto dall'art. 12 reg. Camera va configurato

come rimedio amministrativo contro il quale è ammessa la comune tutela

giurisdizionale e, in via subordinata, per la declaratoria

dell'illegittimità costituzionale della norma denunciata.

8. - Il Senato della Repubblica ha depositato due pareri pro

veritate di altrettanti studiosi del diritto costituzionale nei quali

si sostiene l'inammissibilità e l'infondatezza della questione di

legittimità costituzionale sollevata dalle Sezioni unite della Corte

di Cassazione con l'ordinanza del 31 marzo 1977.

9. - Franco Muscariello non ha presentato deduzioni.

Nel giudizio promosso con la prima delle tre ordinanze delle

Sezioni unite ha ritenuto di intervenire, pur non essendo parte nel

giudizio a quo, Autilia Santaniello, dipendente della Camera dei

deputati.

10. - Alla pubblica udienza del 15 gennaio 1985 le parti hanno

ribadito le tesi già svolte insistendo per l'accoglimento delle

rispettive conclusioni. Considerato in diritto :

1. - La questione sottoposta al vaglio di questa Corte nasce da tre

ordinanze, emesse dalle Sezioni unite civili della Corte di Cassazione

- l'una il 31 marzo 1977 (r.o. n. 408/1977), le altre due il 10 luglio

1980 (r.o. nn. 315 e 316/1981) - nel corso di giudizi per regolamento

preventivo di giurisdizione, che erano stati promossi, il primo davanti

al Tribunale di Roma, sezione lavoro, il secondo davanti al Pretore di

Roma quale giudice del lavoro, il terzo davanti al Tribunale

amministrativo regionale del Lazio. Con tali ordinanze, le Sezioni

unite della Corte di Cassazione hanno denunciato l'illegittimità

costituzionale dell'art. 12.1 del regolamento del Senato della

Repubblica, dell'art. 12.3 del regolamento della Camera dei Deputati "e

comunque della norma attributiva dell'autodichia" ad entrambi i

predetti organi parlamentari, per contrasto con gli artt. 24, 113, 101,

secondo comma, e 108, primo e secondo comma, Cost.. Risultando

identiche le norme impugnate, identici i parametri costituzionali

invocati, e pertanto identica la questione sollevata, le tre cause

vanno riunite e decise con unica pronuncia.

2. - Tanto il Senato della Repubblica, quanto la Camera dei

Deputati, si erano costituiti in giudizio, eccependo il difetto di

giurisdizione dei giudici aditi. A tale eccezione conseguivano i

ricorsi per regolamento preventivo di giurisdizione, sia di alcuni

interessati, sia delle Camere. E le Sezioni unite, ritenuto di dover

dubitare della legittimità costituzionale delle norme più sopra

indicate, in quanto non assicurerebbero ai dipendenti di entrambi i

rami del Parlamento la tutela dei loro diritti e interessi legittimi

"dinanzi agli organi di giurisdizione ordinaria o amministrativa", come

prescritto in linea generale nell'art. 113 Cost., hanno sollevato

d'ufficio la questione in esame, rimettendo gli atti a questa Corte,

dinanzi alla quale si sono costituiti, per Camera e Senato l'Avvocatura

dello Stato, tramite la quale ha compiuto atto d'intervento il

Presidente del Consiglio dei ministri, l'avvocato Franco Gaetano Scoca,

e (ma tardivamente) l'avvocato Stefano Riccio. Tutte le parti che si

erano tempestivamente costituite hanno depositato memorie ed alla

pubblica udienza l'avvocato dello Stato Giorgio Azzariti e gli avvocati

Franco Gaetano Scoca e Federico Sorrentino hanno ulteriormente ribadito

e più ampiamente illustrato le deduzioni già esposte negli scritti.

3. - La motivazione su cui viene poggiata la denunciata

illegittimità costituzionale richiede, stante la sua complessità, che

ne venga ripercorso l'iter argomentativo, e nella sua interezza, sia

pure summatim, e nello stesso ordine espositivo seguito dalle

ordinanze.

3.1. - Esse esordiscono con le affermazioni: che "la norma

invocata" dalla difesa delle Camere - quella, cioè, attributiva

dell'autodichia a queste - "in realtà, esiste"; che essa è

desumibile, già dai regolamenti parlamentari in vigore (art. 12), ma

anche dalle disposizioni regolamentari previgenti; che "è comunque

desunta, per costante tradizione interpretativa... dal sistema delle

disposizioni di legge in tema di tutela giurisdizionale come

limitazione posta alla portata generale di tali disposizioni - nel

senso dell'esclusione di qualsiasi giudice o dell'introduzione di un

giudice speciale - a garanzia delle Camere in riferimento alla

posizione di queste". Premesso, poi, che "dall'applicazione della norma

non può prescindersi ai fini del regolamento di giurisdizione... il

cui oggetto è stabilire se vi sia un giudice e, quale esso sia" e che

dei due orientamenti interpretativi "è da preferire" quello che

"accorda un giudice, anche se questo non sembra avere i requisiti

voluti dalla Costituzione", si legge nelle ordinanze che "la norma fa

nascere dubbi circa la sua compatibilità con fondamentali precetti

della Costituzione relativi alla tutela giurisdizionale". Viene

successivamente affrontato il problema "se una norma quale quella

suindicata... sia riconducibile e assimilabile agli atti aventi forza

di legge, cui si riferisce l'art. 134 Cost."; ed il problema è risolto

affermativamente per una triplice considerazione: in tal senso sarebbe

la dottrina prevalente; l'assimilabilità sarebbe ancor più evidente

per la parte in cui "i regolamenti parlamentari... regolino rapporti

fra Camere e terzi"; nessun dubbio sussisterebbe sulla loro

sindacabilità, "se la norma più correttamente, ed in conformità con

la costante tradizione interpretativa richiamata all'inizio sia tratta

dal sistema delle disposizioni di legge in tema di tutela

giurisdizionale nel senso... della attribuzione di una giurisdizione

speciale dell'organo costituzionale". Ed al riguardo si precisa che

l'insistito "richiamo alla costante tradizione interpretativa non

importa ritenere che la norma trovi la sua fonte in una consuetudine

costituzionale", di cui difetterebbero i requisiti.

3.2. - Alla luce poi degli artt. 24 e 113 Cost. - argomentano

ulteriormente le ordinanze - non sarebbe sostenibile che "non di

limitatezza delle cennate norme si tratti, bensì di una mera lacuna

della normazione attuativa di esse, con la conseguenza che la tutela

giurisdizionale non sarebbe positivamente esclusa, ma solo, allo stato,

in concreto non realizzabile per mancanza di adeguata strumentazione".

"Va altresì ribadito" - prosegue il giudice a quo - "che delle due

interpretazioni dianzi indicate come sostenibili, è preferibile la

seconda" (quella che accorda un giudice) alla prima (che nega ogni

giudice), giacché questa "sembra suscettiva di offendere anche più

gravemente gli artt. 24 e 113 Cost.", mentre quella "sembra suscettiva

di offendere (soltanto) le garanzie di serietà ed effettività di

tutela" sotto i profili dell'indipendenza-terzietà,

dell'indipendenza-imparzialità" e della difesa e del contraddittorio",

soggiungendosi che il "modo in cui l'autodichia viene attualmente in

concreto strumentata ed esercitata" - cioè, mediante il Consiglio di

Presidenza, che esercita anche la potestà regolamentare ed

amministrativa - non vale ad "attenuare" le sospette lesioni. E non

potendosi l'indagine esaurire - così ancora il giudice a quo - nelle

ovvie considerazioni: "che l'esclusione della tutela giurisdizionale...

è proprio quanto gli artt. 24 e 113 sono diretti ad evitare"; che "non

è soggetto soltanto alla legge il giudice che decide in causa

propria"; "che il Senato decide in causa propria", allora "il punto

essenziale è se la norma in argomento non trovi una giustificazione...

nell'indipendenza degli organi costituzionali", cioè nel "principio

così detto della divisione dei poteri", ovvero se gli atti di

autodichia siano "riconducibili all'esercizio di un potere di

autoorganizzazione incidente, in definitiva, sul modo intrinseco di

essere dell'organo costituzionale". Ad entrambi i quesiti viene data

risposta negativa. Ammesso pure - si dice nelle ordinanze che il

principio della divisione dei poteri sia accolto nella nostra

Costituzione, "rappresenta una forzatura postulare l'assoluta

indipendenza di ciascun organo anche per gli atti non rientranti

concettualmente e sostanzialmente nella sua funzione primaria".

"Nell'attuale ordinamento costituzionale" si sarebbe imposta l'esigenza

"di reciproco controllo proprio per quel che concerne le funzioni

primarie" - come appunto nella funzione di indirizzo politico -,

sicché "non vi è ragione di ritenere che l'assetto medesimo importi

l'esclusione del sindacato giurisdizionale sull'esercizio delle

funzioni accessorie", tanto più che, maggiormente che per il passato,

"la tutela giurisdizionale (è) considerata ormai quale principio

cardine", le cui eccezioni "vanno puntualmente giustificate". E deve

da ultimo "negarsi che qui venga in considerazione un potere di

autoorganizzazione", essendo certo che un'istituzione "non esercita

tale potere quando dispone delle situazioni dei propri dipendenti,

cioè di soggetti il cui destino non può toccare direttamente il modo

di essere intrinseco dell'istituzione medesima".

3.3. - Ne consegue - concludono le ordinanze - che, poiché

"l'autodichia in argomento non costituisce un attributo compreso nella

posizione propria dell'organo costituzionale o da tale posizione

immediatamente e necessariamente implicata, ma solo un privilegio

soggettivo", non è manifestamente infondata la questione della sua

legittimità costituzionale.

4. - La particolare elaboratezza della prospettazione testé

riassunta consiglia di fissare preliminarmente quei punti che sembrano

maggiormente giovare all'essenzialità e chiarezza del successivo

discorso.

4.1. - Per espresso dettato dell'art. 12.1 del vigente regolamento

del Senato della Repubblica, "il consiglio di presidenza, presieduto

dal Presidente del Senato... adotta i provvedimenti relativi al

personale... nei casi... previsti" dai regolamenti interni;

analogamente, per espresso dettato dell'art. 12.3 del vigente

regolamento della Camera dei Deputati, "l'ufficio di presidenza...

decide in via definitiva i ricorsi che attengono allo stato e alla

carriera giuridica ed economica dei dipendenti della Camera".

Le sopra trascritte disposizioni hanno dato motivo a contrasti

interpretativi, peraltro non del tutto privi di fondamento - specie con

riguardo alla formulazione del regolamento del Senato, troppo scarna, e

perciò scarsamente significante nella sua genericità -, opinandosi

addirittura - con riguardo, questa volta, al regolamento della Camera -

che la formulazione di questo sul punto, in quanto mutata rispetto al

regolamento anteriore, avrebbe comportato la caducazione del principio

dell'autodichia, nel senso conseguentemente che ormai i ricorsi dei

dipendenti dovrebbero ritenersi definiti con decisione amministrativa

impugnabile in sede giurisdizionale. Senonché, con le ordinanze in

esame, le Sezioni unite della Cassazione, dopo avere dichiarato

esplicitamente, come già detto, che, "ai fini del regolamento di

giurisdizione.. oggetto è stabilire se vi sia un giudice e quale esso

sia", ed implicitamente che la formulazione del regolamento del Senato

vale quella del regolamento della Camera, osservano che la norma

attributiva dell'autodichia - e perciò le due disposizioni

regolamentari in parola - può ritenersi che "esclude la giurisdizione

del giudice comune", sia "in quanto nega qualsiasi giudice

nell'ordinamento generale ed affida la risoluzione delle controversie

ad una decisione adottata dall'organo costituzionale... e destinato ad

operare unicamente all'interno dell'ordinamento particolare", sia "in

quanto istituisce nell'ordinamento generale un giudice speciale -

l'organo costituzionale appunto, in una sua articolazione - con

competenza in causa propria". E poiché nelle ordinanze si afferma

apertamente che "è da preferire,", e si riafferma che "è

preferibile", per le considerazioni riportate nel paragrafo 3.2.,

l'orientamento interpretativo, secondo cui le controversie in tema di

rapporto d'impiego dei dipendenti delle Camere sono decise da queste,

sembra non dubitabile che, così esprimendosi, il giudice a quo ha

inteso riconoscere in sostanza nei due menzionati articoli i portatori

del principio dell'autodichia e, quindi, l'esistenza nel nostro

ordinamento dell'autodichia, sia della Camera dei Deputati, sia del

Senato della Repubblica.

4.2. - In tutte le tre ordinanze vengono impugnati, specificamente

gli artt. 12, in parte de qua, dei regolamenti parlamentari in vigore,

e genericamente "la norma attributiva dell'autodichia" ad entrambe le

Camere. Stante la duplicità della denuncia, si rende necessario

comprendere in quale rapporto l'una impugnativa si pone nei confronti

dell'altra.

Sembra doversi escludere che il giudice a quo abbia inteso

riferirsi ad un unico dato normativo, giacché allora gli articoli dei

regolamenti sarebbero meramente ricognitivi ed esplicativi di quella

norma inespressa, da cui in effetti avrebbe tratto origine in passato e

su cui troverebbe ancor oggi fondamento la giurisdizione domestica

delle Camere; ciò equivarrebbe a ravvisare l'unica e vera fonte e

l'unico e vero sostegno dell'autodichia nella norma inespressa, che le

disposizioni dei due articoli si sarebbero limitate a recepire.

L'ipotesi è inaccoglibile: basterebbe in proposito considerare anche

solo che nelle ordinanze il quesito assolutamente pregiudiziale è

quello relativo alla sindacabilità, da parte di questa Corte, dei

regolamenti parlamentari, e che tale quesito risulterebbe proposto

inutiliter - anzi, non avrebbe addirittura senso -, ove le Sezioni

unite ritenessero che il rapporto fra le norme espresse e la norma

inespressa sia quello testé ipotizzato. Ma se, viceversa, si pone

mente che in ognuna delle tre ordinanze risultano impugnati

principaliter i più volte menzionati artt. 12 dei regolamenti

parlamentari, e solo successivamente "la norma attributiva

dell'autodichia", appare verosimile la congettura che l'impugnativa

della norma inespressa sia stata proposta in via meramente subordinata

e prudenziale.

Se la ricostruzione del pensiero del giudice a quo sul punto è

esatta, ne deriva che, a parte la questione della proponibilità della

denuncia di una norma inespressa, sarebbe ultroneo ogni discorso

intorno a quest'ultima, in quanto ai fini del decidere è necessario e

sufficiente fare oggetto del presente giudizio solo gli artt. 12.1 del

regolamento del Senato e 12.3 del regolamento della Camera.

4.3. - È appena il caso di avvertire che i regolamenti di che

trattasi sono esclusivamente quelli previsti dall'art. 64, primo comma,

Cost., cioè quelli adottati direttamente dall'assemblea di ognuna

delle due Camere "a maggioranza assoluta dei suoi componenti". Se,

infatti, si dubita che qualsiasi giudice - sia pure il giudice delle

leggi - abbia il potere di sindacare i suddescritti regolamenti, non si

dubita, viceversa, che a sensi dell'art. 134 Cost. è precluso a questa

Corte di prendere in esame atti normativi di una singola Camera diversi

da quelli di cui sopra. E nella specie i regolamenti oggetto di questo

giudizio sono precisamente quelli adottati dal Senato della Repubblica

il 17 febbraio 1971 e dalla Camera dei Deputati il giorno successivo ed

entrambi pubblicati nella "Gazzetta Ufficiale della Repubblica

italiana".

4.4. - Il giudice a quo si chiede: a) "se la norma in argomento non

trovi una giustificazione... nell'indipendenza degli organi

costituzionali", cioè nel principio così detto della divisione dei

poteri, ovvero nel principio che riconosce ad ogni Camera il potere di

autoorganizzazione; b) se l'istituzione dell'"organo costituzionale

quale giudice in causa propria" non offenda "le garanzie di serietà ed

effettività di tutela che, in relazione agli artt. 24 e 113 Cost.,

sono sancite dagli artt. 101, secondo comma, e 108, secondo comma,

della Costituzione sotto il profilo dell'indipendenza- terzietà e

indipendenza-imparzialità del giudizio, e di nuovo e più

direttamente, dall'art. 24 della Costituzione sotto il profilo della

difesa e del contraddittorio". Sollevando il primo interrogativo, egli

sospetta che la giurisdizione domestica delle Camere - e la correlativa

esclusione di un qualsivoglia giudice non possa ritenersi ancor oggi

costituzionalmente legittima, ove non si rinvenga una giustificazione

nel sistema instaurato dalla Costituzione repubblicana. Sollevando il

secondo interrogativo, che concerne più propriamente "il modo in cui

l'autodichia viene attualmente in concreto strumentata ed esercitata",

egli sospetta che non ricorrano e concorrano le garanzie che rendano

costituzionalmente legittimo l'esercizio della funzione

giurisdizionale.

I due punti appaiono di per sé meritevoli della più attenta

considerazione. Le Sezioni unite della Cassazione, pur riconoscendo

all'autodichia radici storiche e, a quanto pare, anche logiche, pensano

tuttavia che il nuovo sistema costituzionale ne abbia operato la

delegittimazione. Ed in quanto al dubbio sulla compatibilità

dell'autodichia delle Camere con i principi costituzionali in tema di

giurisdizione, non può non convenirsi col giudice a quo, anche sulla

base di principi contenuti in convenzioni internazionali, che

indipendenza ed imparzialità dell'organo che decide, garanzia di

difesa, tempo ragionevole, in quanto coessenziali al concetto stesso di

una effettiva tutela, sono indefettibili nella definizione di qualsiasi

controversia. Senonché, il dubbio sulla sindacabilità, da parte di

questa Corte, ai sensi ed ai fini dell'art. 134, primo alinea, Cost.,

dei regolamenti parlamentari contenenti gli impugnati artt. 12.1 e 12.3

è in ordine logico pregiudiziale rispetto ai due interrogativi di cui

sopra, e perciò va esaminato per primo.

5. - Il problema dell'assoggettabilità al giudizio di questa Corte

dei regolamenti parlamentari adottati a sensi dell'art. 64, primo

comma, Cost., è il problema dell'ammissibilità della questione.

Secondo il giudice a quo, tali regolamenti sono fonti del diritto

oggettivo assimilabili alle leggi ordinarie. Ed invero, la riserva del

potere di organizzazione delle Camere e di integrazione della

disciplina del procedimento legislativo, in quanto istituisce fra gli

uni e le altre un rapporto di distribuzione di competenza normativa, se

non comporta la costituzionalizzazione dei regolamenti in parola e la

loro parametricità, comporterebbe certamente la loro collocazione allo

stesso livello delle leggi ordinarie, specie per la parte in cui

vengono regolati i rapporti con terzi e, più ancora, se si ritiene che

la norma inespressa si lascia desumere dal sistema delle disposizioni

di legge in tema di tutela giurisdizionale. Né varrebbe in contrario

invocare il dogma dell'insindacabilità degli interna corporis degli

organi costituzionali, che questa Corte ha già ripudiato con l'ormai

remota sentenza del 1959, n. 9.

Di opposto avviso è, viceversa, l'Avvocatura dello Stato, la quale

contesta l'assimilabilità di cui sopra: i regolamenti parlamentari non

sarebbero atti dello Stato, bensì di organo, cioè di un singolo ramo

del Parlamento, e si sottraggono, sia alla promulgazione del Presidente

della Repubblica, sia all'abrogazione per referendum, sicché non

possono farsi rientrare fra gli atti di cui all'art. 134 Cost.; essi

sarebbero privi, tanto della potenzialità attiva (abrogatrice) nei

confronti delle leggi anteriori, quanto della potenzialità passiva (di

resistenza) nei confronti delle leggi posteriori, sicché non avrebbero

forza di legge; l'interpretazione della sentenza n. 9 del 1959 sarebbe

tutt'altro che univoca ed, anzi, sarebbero reperibili altre sentenze

(55/1964, 14/1965, 183/1973 e 232/1975), dalle quali "possono desumersi

e sono stati desunti indirettamente altri argomenti per escludere

quella sindacabilità".

5.1. - È opinione di questa Corte che i richiami alla

giurisprudenza costituzionale non danno un apporto risolutivo allo

scioglimento del nodo in parola. Ed invero, le sentenze che vengono

invocate dall'Avvocatura dello Stato e dalle parti, quando non sono

inconferenti, appaiono prestarsi solo a congetture, piuttosto forzate

e, comunque, controvertibili e controverse, le quali talvolta risultano

dedotte da qualche evidente obiter dictum. E quanto alle considerazioni

di ordine concettuale, esse in definitiva si bilanciano, sicché non è

possibile cogliere in alcuna di esse un argomento decisivo.

Sembra, viceversa, che la soluzione possa e debba ricercarsi

nell'art. 134 Cost., prima ipotesi, indagato alla stregua del sistema

costituzionale. Formulando tale articolo, il costituente ha segnato

rigorosamente i precisi ed invalicabili confini della competenza del

giudice delle leggi nel nostro ordinamento, e poiché la formulazione

ignora i regolamenti parlamentari, solo in via d'interpretazione

potrebbe ritenersi che questi vi siano ugualmente compresi. Ma una

simile interpretazione, oltre a non trovare appiglio nel dato testuale,

urterebbe contro il sistema. La Costituzione repubblicana ha instaurato

una democrazia parlamentare, intendendosi dire che, come dimostra anche

la precedenza attribuita dal testo costituzionale al Parlamento

nell'ordine espositivo dell'apparato statuale, ha collocato il

Parlamento al centro del sistema, facendone l'istituto caratterizzante

l'ordinamento. È nella logica di tale sistema che alle Camere spetti -

e vada perciò riconosciuta - una indipendenza guarentigiata nei

confronti di qualsiasi altro potere, cui pertanto deve ritenersi

precluso ogni sindacato degli atti di autonomia normativa ex art. 64,

primo comma, Cost.. Le guarentigie non vanno considerate singolarmente,

bensì nel loro insieme. Ed infatti, attengano esse all'immunità dei

membri delle Camere ovvero all'immunità delle rispettive sedi, è

evidente la loro univocità, mirando pur sempre ad assicurare la piena

indipendenza degli organi. Ne è conferma il divieto alla forza

pubblica ed a qualsiasi persona estranea - sia pure il Presidente della

Repubblica o il membro di una Camera diversa da quella di appartenenza

- di entrare nell'aula, che discende dall'art. 64, ultimo comma, Cost.,

prima ancora che dagli artt. 62.2 e 64.1 del regolamento della Camera e

69.2 e 70.1 del regolamento del Senato. Il Parlamento, insomma, in

quanto espressione immediata della sovranità popolare, è diretto

partecipe di tale sovranità, ed i regolamenti, in quanto svolgimento

diretto della Costituzione, hanno una "peculiarità e dimensione"

(sentenza n. 78 del 1984), che ne impedisce la sindacabilità, se non

si vuole negare che la riserva costituzionale di competenza

regolamentare rientra fra le guarentigie disposte dalla Costituzione

per assicurare l'indipendenza dell'organo sovrano da ogni potere. Le

suesposte considerazioni non consentono che nell'art. 134, primo

alinea, Cost. possano ritenersi compresi i regolamenti parlamentari in

oggetto, dei quali pertanto va riconosciuta l'insindacabilità, con la

conseguente dichiarazione d'inammissibilità della proposta questione,

cui corrisponde la preclusione dell'esame del merito.