Sentenza n. 15/1975

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 27, lett.

a, della legge 30 aprile 1969, n. 153, e 3, ultimo comma, del d.P.R. 30

aprile 1970, n. 639, concernenti revisione degli ordinamenti

pensionistici e norme in materia di sicurezza sociale, promosso con

ordinanza emessa il 19 maggio 1972 dal Consiglio di Stato - sezione VI

- sul ricorso della Federazione autonoma bancari d'Italia (FABI) contro

il Ministero del lavoro e della previdenza sociale, il Ministero del

tesoro ed altri, iscritta al n. 396 del registro ordinanze 1972 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 28 del 31

gennaio 1973.

Visti gli atti d'intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri e di costituzione della Federazione bancari;

udito nell'udienza pubblica del 6 novembre 1974 il Giudice relatore

Leonetto Amadei;

uditi l'avv. Enzo Capaccioli, per la Federazione bancari, ed il

sostituto avvocato generale dello Stato Elio Vitucci, per il Presidente

del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - In data 17 maggio 1971 la Federazione autonoma bancari

d'Italia (FABI), in persona dei suoi segretari nazionali, inoltrava al

Consiglio di Stato in sede giurisdizionale ricorso per "l'annullamento"

del d.P.R. 8 febbraio 1971 nella parte relativa alla nomina nel

consiglio di amministrazione dell'INPS di Enzo Grazzini e di Giuliano

Sammi in rappresentanza dei lavoratori dipendenti del credito,

assicurazione e servizi tributari su conforme designazione delle

confederazioni sindacali a carattere nazionale.

Nel ricorso la FABI ha contestato, con ampia e articolata

motivazione, la legittimità costituzionale dell'art. 27, lett. a,

della legge delega 30 aprile 1969, n. 153, concernente la "revisione

degli ordinamenti pensionistici e norme in materia di sicurezza

sociale", e dell'art. 3, ultimo comma, della legge delegata 30 aprile

1970, n. 639, in riferimento agli artt. 2, 3, 18, 39, 97 e 99 della

Costituzione.

2. - La legge n. 153 del 1969 attribuisce al Governo il potere di

emanare nella materia contemplata, decreti legislativi, stabilendo

nell'art. 27, tra i vari criteri direttivi, che del consiglio di

amministrazione dell'INPS debbono far parte anche 18 rappresentanti dei

lavoratori dipendenti designati dalle confederazione sindacali a

carattere nazionale rappresentate nel consiglio nazionale dell'economia

e del lavoro.

La legge n. 639 del 1970, nell'art. 3, punto primo, provvede alla

ripartizione dei 18 rappresentanti attribuiti alle varie categorie di

lavoratori dipendenti, assegnandone due ai lavoratori del credito,

assicurazione e servizi tributari.

Nell'ultimo comma dello stesso articolo si stabilisce, nella prima

parte, in aderenza all'art. 27 della legge delegante, che "i

consiglieri di amministrazione rappresentanti i lavoratori dipendenti

sono designati dalle confederazioni sindacali a carattere nazionale

rappresentate nel consiglio nazionale dell'economia e del lavoro";

nella seconda parte che "i rappresentanti dei lavoratori autonomi e i

rappresentanti dei datori di lavoro sono designati dalle rispettive

organizzazioni sindacali di settore più rappresentative".

3. - Il Consiglio di Stato, con ordinanza 19 maggio 1972,

accogliendo le richieste della FABI, ha sollevato la questione di

legittimità costituzionale dei precitati artt. 27, lett. a, della

legge n. 153 del 1969 e 3, ultimo comma, della legge delegata,

approvata con d.P.R. 30 aprile 1970, n. 639, in riferimento agli artt.

2, 3, 18, 39, 97 e 99 della Costituzione. Nel giudizio davanti alla

Corte si è costituita la FABI, rappresentata e difesa dagli avvocati

Enzo Capaccioli e Giovanni Camici, ed è intervenuto il Presidente del

Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocato generale

dello Stato.

4. - L'ordinanza del Consiglio di Stato fa integralmente proprie,

nella motivazione, le argomentazioni sviluppate dalla ricorrente FABI a

sostegno delle proprie richieste.

L'art. 2 della Costituzione sarebbe violato, nel suo ricollegamento

con gli artt. 18 (libertà di associazione) e 39 (libertà di

organizzarsi in sindacati) della stessa Costituzione, nella parte in

cui garantisce i diritti dell'uomo come singolo e come membro delle

formazioni sociali singoli e le loro associazioni, oltre ad essere

libere di autodeterminarsi, avrebbero altresì facoltà di organizzarsi

in sindacato. Ciò, come conseguenza logica, comporterebbe, anche, la

esistenza di una pluralità di associazioni sindacali diverse sia per

base territoriale, sia per struttura organizzativa, tutte titolari di

una identica posizione giuridica, e quindi, in una situazione di

perfetta uguaglianza. Parallela alla libertà di associarsi sarebbe la

libertà di non associarsi. Nel caso in esame, tanto la legge di

delegazione, quanto, di riflesso, la legge delegata, costituirebbero,

se raffrontate con i suesposti principi costituzionali, una non

ammissibile condizione di privilegio a favore delle confederazioni,

privando, di conseguenza, una associazione sindacale con maggioranza di

aderenti, quale è la FABI, del suo ruolo rappresentativo nell'organo

deliberante dell'INPS e ciò per il solo fatto di essersi avvalsa del

diritto di libertà di non associarsi alle confederazioni. A

legittimare l'impugnata disciplina giuridica non varrebbe neppure la

considerazione che le confederazioni avrebbero la maggiore

rappresentanza numerica di lavoratori, trattandosi, nella specie, di

designazione di rappresentanti per categoria, per cui la

rappresentatività dovrebbe essere tratta senz'altro con riferimento

alla organizzazione specifica del settore.

D'altra parte, proprio in forza dell'art. 39, ultimo comma, della

Costituzione e dell'art. 99, primo comma, della stessa, la designazione

dei rappresentanti sindacali spetterebbe di regola alle associazioni

maggiormente rappresentative, per cui l'abbandonato criterio della

maggiore rappresentatività avrebbe escluso dagli organi direttivi

dell'INPS l'associazione alla quale era stato attribuito un

rappresentante del CNEL (art. 3 legge n. 33 del 1957) per essere stata

ritenuta l'organizzazione sindacale più importante del settore

bancario.

La fondatezza della proposta questione di legittimità

costituzionale deriverebbe anche dal fatto che per i datori di lavoro e

i lavoratori autonomi è prevista dalla legge una rappresentanza

nell'istituto previdenziale impostata sul criterio della maggiore

rappresentatività. Da ciò deriverebbe, inoltre, la violazione

dell'art. 3 della Costituzione e anche quella dell'art. 97 per essere

stata la scelta discriminatoria operata dai pubblici poteri su

pressione politica delle confederazioni, in contrasto con i principi di

eguaglianza e di imparzialità.

5. - Nella comparsa di costituzione la FABI riproduce integralmente

le motivazioni poste a fondamento del ricorso e riepilogate

nell'ordinanza del Consiglio di Stato.

Nella parte conclusiva viene richiamata l'attenzione della Corte

sul fatto, attinente al merito, che i due rappresentanti designati

dalle confederazioni sarebbero estranei al settore bancario e

assicurativo per cui la loro rappresentatività sarebbe priva, in seno

all'organo collegiale, di esperienza personale; essi finirebbero col

determinarsi in base alle istruzioni delle rispettive centrali

sindacali.

6. - L'Avvocatura dello Stato contesta l'assunta illegittimità

della legge delegante e della legge delegata in quanto queste sarebbero

derivate dalla libera scelta del legislatore: col disporre che la

designazione dei lavoratori dipendenti nel consiglio di amministrazione

dell'ente debba essere fatta dalle confederazioni nazionali

rappresentate nel CNEL, con conseguente esclusione delle organizzazioni

sindacali di categoria ancorché a carattere nazionale e presenti nel

CNEL stesso, ma non associate, pur avendone facoltà di farlo, alle

confederazioni, avrebbe tenuto conto, nel suo libero apprezzamento

politico, della importanza e delle finalità del massimo ente di

previdenza, la cui attività rivestirebbe notevole rilievo nel contesto

sociale ed economico del paese.

Proprio tali finalità renderebbero, sul piano costituzionale,

ragionevoli e razionali le scelte operate; si tratterebbe, in sostanza,

di un ente destinato ad operare, nella realizzazione dei suoi fini, con

prospettive quanto mai allargate e con notevole sensibilità di

valutazione degli interessi economici e politico-sociali della

collettività, indubbiamente meglio garantiti attraverso la

partecipazione degli organi associativi di maggior ampiezza.

Sarebbe fuori dubbio, pertanto, che la identificazione delle

organizzazioni sindacali in grado di usare con maggiore incisività la

rappresentanza dei lavoratori subordinati nel consiglio di

amministrazione dell'INPS debba ricercarsi proprio nelle organizzazioni

confederali nelle quali convergono complessi di categorie.

In ordine alla fattispecie, l'Avvocatura osserva che se è pur vero

che la FABI è l'organizzazione più rappresentativa dei lavoratori

bancari, non potrebbe, per altro, essere trascurata la circostanza che

la legge prevede solo la presenza di due rappresentanti nel consiglio

di amministrazione dell'ente per il settore bancario, tributario e

assicurativo. Proprio accedendo alle istanze della FABI si

concretizzerebbe una disuguaglianza di trattamento, con violazione

dell'invocato principio di parità, a danno delle altre categorie. In

effetti la rappresentatività delle tre categorie potevasi realizzare,

per un ragionevole e armonizzato criterio di uniformità di

trattamento, solo attraverso le confederazioni come quelle che le

conglobano in un organismo unitario.

Non per questo si potrebbe sostenere che la scelta operata dal

legislatore violerebbe la libertà sindacale di non aderire ad una

confederazione. La FABI esplicherebbe in pieno, e in assoluta libertà,

come tutte le associazioni autonome, l'attività sindacale che le è

propria. Il fatto di non poter avere un seggio nel consiglio di

amministrazione dell'INPS discenderebbe solo dalla sua dimensione

ridotta di fronte alle organizzazioni di settore confluite nella

confederazione e conseguentemente più forti sul piano deliberativo.

In conclusione, non esisterebbero parità di condizioni di partenza

tra gli organi confederati, con una rappresentanza di settore esteso e

articolato e raggruppante bancari, assicurativi e tributari e la FABI

che rappresenta, in sé stessa, esclusivamente, anche se in buona

parte, la sola categoria dei bancari. La sua posizione minoritaria non

è, pertanto, imposta, ma liberamente scelta. Di tale precostituita

posizione minoritaria non poteva non tener conto il legislatore nel

disciplinare i sioni, ora in consigli di amministrazione e trova il suo

fonnel determinare le modalità di assegnazione dei due seggi riservati

nel consiglio di amministrazione dell'INPS ai bancari, agli

assicurativi e ai tributari, unitariamente considerati. Considerato in diritto :

1. - Il Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale, ha sollevato,

in riferimento agli artt. 2, 3, 18, 39, 97 e 99 della Costituzione, la

questione di legittimità costituzionale dell'art. 27, lett. a, della

legge 30 aprile 1969, n. 153 - revisione degli ordinamenti

pensionistici e norme in materia di sicurezza sociale - e dell'art. 3,

ultimo comma, del d.P.R. 30 aprile 1970, n. 639 - attuazione delle

deleghe conferite al Governo con gli artt. 27 e 29 della legge 30

aprile 1969, n. 153, concernente revisione degli ordinamenti

pensionistici e norme in materia di sicurezza sociale.

L'eccezione relativa all'art. 27, lett. a, della legge delega

investe la parte in cui si dispone che del consiglio dell'INPS debbono

far parte 18 rappresentanti dei lavoratori dipendenti designati dalle

confederazioni sindacali a carattere nazionale rappresentate nel

consiglio nazionale dell'economia e del lavoro; l'eccezione relativa

all'art. 3, ultimo comma, della legge delegata, riguarda la parte in

cui si riporta la prescrizione della legge delega circa gli organismi

sindacali ai quali compete la designazione dei rappresentanti.

L'eccezione si accentra sull'assunto che la adottata disciplina

avrebbe privato una associazione sindacale, ancorché maggiormente

rappresentativa della categoria, come sarebbe la federazione autonoma

bancari italiani (FABI), di una sua rappresentanza nell'ente

assicurativo e ciò per il fatto di non aver inteso confederarsi.

La questione, sviluppata sotto un triplice profilo, non è fondata.

2. - Si assume anzitutto che sia viziato da incostituzionalità

l'art. 27, lett. a, della legge n. 153 del 1969 e l'art. 3, ultimo

comma, del d.P.R. n. 639 del 1970, in riferimento agli artt. 2, 3, 18 e

39 della Costituzione.

L'art. 2 della Costituzione risulterebbe violato nella parte in cui

garantisce i diritti dell'uomo sia come singolo sia nelle formazioni

sociali ove si svolge la sua personalità, postulato direttamente

ricollegabile agli artt. 18 e 39, come quelli che garantiscono

rispettivamente le libertà di associazione e di organizzazione

sindacale.

Se non v'è dubbio che nel titolo primo della prima parte della

Costituzione vengono affermati, garantiti e tutelati alcuni

fondamentali diritti di libertà - in gran parte compresi nella

categoria dei diritti inviolabili dell'uomo generalmente contemplati

dall'art. 2 - che al singolo sono riconosciuti (sent. n. 122 del

1970), tuttavia non appare esatta l'affermazione che la normativa

impugnata avrebbe violato il diritto fissato dall'art. 18 della

Costituzione e quello tutelato dall'art. 39, il quale non è che il

riflesso del primo, applicato al settore specifico dei rapporti

economici (titolo terzo, parte prima, della Costituzione).

Tanto la legge delega n. 153 del 1969, quanto la legge delegata n.

639 del 1970 non incidono affatto sui diritti di libertà rappresentati

dalle ricordate norme costituzionali.

Con la sentenza n. 69 del 1962, richiamata nell'ordinanza, questa

Corte ha proceduto ad una analisi del contenuto della libertà di

associazione sia nel suo aspetto positivo, sia in quello che è

considerato il suo aspetto negativo e che si risolve nella libertà di

non associarsi.

Le norme in esame non pongono affatto, sia pure a posteriori,

limiti alla libertà associativa e organizzativa della quale, a suo

tempo, si sono avvalsi parte dei lavoratori dipendenti del settore

bancario nel dar vita ad una struttura sindacale autonoma.

L'art. 39 della Costituzione, col riaffermare, sul piano sindacale,

il principio generale di libertà associativa contenuto nell'art. 18

della stessa Costituzione, comporta:

a) la garanzia per i lavoratori di liberamente associarsi senza

speciali autorizzazioni;

b) la garanzia per i sindacati di autogovernarsi e liberamente

autodeterminarsi con un ordinamento interno a base democratica per il

conseguimento dei fini propri dell'organizzazione;

c) la liceità della pluralità sindacale, ossia della libertà di

più organizzazioni sindacali nell'ambito di una stessa categoria e

settore economico, qualunque sia il metodo di organizzazione o di

raggruppamento seguiti.

Tali prerogative non risultano in alcun modo limitate o compresse

per il fatto che il legislatore ha tratto, ai fini dei rapporti

esterni, determinate conseguenze dal metodo organizzativo liberamente

seguito dalla FABI.

Da una situazione di fatto non imposta, ma liberamente prescelta,

il legislatore ha tratto sue proprie conseguenze giuridiche nel

determinare i rapporti tra le organizzazioni sindacali da una parte e

lo Stato o gli Enti pubblici dall'altra. In conclusione, la scelta

operata dal legislatore, nell'esercizio di quella discrezionalità che

gli è propria, si presenta ragionevole e rispondente ad una

apprezzabile esigenza di carattere sociale e generale, quale è quella

di garantire, nell'ambito del contenuto strutturale dato dalla legge al

consiglio di amministrazione dell'ente assicurativo, gli speciali

interessi delle forze lavorative; interessi che fanno capo non tanto

alle singole organizzazioni di categoria quanto alla intera

collettività di esse.

D'altra parte non potendo chiamare a far parte del consiglio di

amministrazione, limitato, nella sua composizione, a 39 membri,

ripartiti tra diversi raggruppamenti o settori, tutte le organizzazioni

di categoria o le più rappresentative di esse, il legislatore non

poteva non strutturare un sistema di designazione che meglio si

armonizzasse con le finalità proprie dell'ente e con la già

richiamata necessità di salvaguardare nel modo più appropriato gli

interessi generali collettivi del mondo del lavoro.

L'art. 3 della legge delega ha ripartito, in corrispondenza

dell'esigenza di cui sopra, i 18 rappresentanti dei lavoratori

dipendenti, tra i vari raggruppamenti di categoria, assegnandone due al

raggruppamento lavoratori del credito, delle assicurazioni e dei

servizi tributari. Ai raggruppamenti viene data così una veste

unitaria ai fini della rappresentatività. In conseguenza di questa

scelta primaria ha ritenuto attribuire la designazione dei

rappresentanti alle confederazioni, come quelle che raggruppano le

varie organizzazioni di categoria, accedendo così ad un criterio

congiunto di quantità e di qualità, piuttosto che a un criterio di

mera maggioranza degli aderenti ad ogni singola categoria, ritenuto

valido ad altri effetti.

Parte delle argomentazioni svolte valgono anche per la asserita

violazione dell'art. 3 nei suoi aspetti di collegamento con gli artt.

18 e 39 e con l'art. 97 di cui al terzo profilo dell'eccezione di

incostituzionalità.

Il richiamo contenuto nell'ordinanza alla sentenza n. 2 del 1969

della Corte ha, nel caso di specie, valore nei limiti del principio

generale in detta sentenza fissato, ossia che il principio di

eguaglianza deve essere osservato non soltanto nei confronti delle

persone fisiche, ma, quando è possibile, anche nei confronti delle

giuridiche. Per altro, il principio di eguaglianza ben può trovare dei

limiti razionali, come è già stato ritenuto con la sentenza n. 95 del

1970, nel senso che esso è applicato quando vi sia omogeneità di

situazioni da regolare legislativamente in modo unitario e coerente,

non quando si tratti di situazioni che, pur derivando da basi comuni,

differiscono tra loro per aspetti distintivi particolari. In sostanza

il principio di eguaglianza deve valere soltanto a parità di

presupposti soggettivi ed oggettivi e non quando, per diversità di

presupposti, sia razionalmente giustificata l'adozione di norme

differenziate (sent. n. 144 del 1970).

Le organizzazioni sindacali oltre a svolgere un'azione di tutela

degli interessi diretti dei lavoratori, sono chiamate anche a

partecipare, sotto aspetti diversi, allo svolgimento della vita sociale

ed economica del paese, attraverso il loro inserimento in enti

pubblici, che, per la loro natura e le loro funzioni, perseguono

finalità che si ricollegano, in qualche modo, al mondo del lavoro.

Tale forma di partecipazione si determina attraverso la rappresentanza

ora in comitati, ora in commissioni, ora in consigli di amministrazione

e trova il suo fondamento nel secondo comma dell'art. 3 della

Costituzione che tende a consacrare l'eguaglianza sostanziale dei

lavoratori e promuoverne l'effettiva partecipazione all'organizzazione

politica, economica e sociale del paese.

Non è detto che il legislatore debba attenersi a criteri uniformi

nello stabilire i modi, i requisiti e le qualità necessarie attraverso

i quali deve aver luogo la scelta dei rappresentanti; egli deve pur

tener conto degli aspetti, della struttura, dei compiti specifici

attribuiti all'ente e delle finalità che con esso si intendono

perseguire.

Proprio in considerazione del fatto che gli enti si diversificano

tra loro nella struttura, che non perseguono identiche finalità, che

il campo operativo ora è ristretto a determinate categorie o a

determinati settori di esse, ora, invece, abbraccia addirittura

l'intero complesso delle forze produttive, che alcuni svolgono la loro

attività in un limitato ambito territoriale ed altri, invece,

nell'intero territorio nazionale, una diversa articolazione dei criteri

che debbono presiedere alla designazione dei rappresentanti non solo

ha, sul piano costituzionale, un fondamento razionale, ma corrisponde,

anche, alla necessità di un logico, organico e sistematico adeguamento

della rappresentatività al complesso delle diversità istituzionali e

funzionali dei vari enti.

Invero, la fattispecie, dalla quale ha tratto la sua genesi

l'ordinanza - composizione e ripartizione della rappresentanza del

consiglio di amministrazione dell'INPS - differisce, per gli aspetti

propri dell'ente assicurativo, dalle altre fattispecie, ricordate nella

memoria difensiva della FABI, le quali presentano alla loro volta

caratteri propri di distinzione.

3. - Sotto un secondo profilo si assume che le norme impugnate

sarebbero costituzionalmente illegittime in riferimento agli artt. 39 e

99 della Costituzione.

Si sostiene che le norme cui trattasi si distaccherebbero dal

principio di democraticità proprio del sistema sindacale italiano,

fondato sulla pluralità delle associazioni sindacali, al quale si

accompagnerebbe come corollario, il criterio che ad ogni effetto la

designazione dei rappresentanti sindacali debba spettare alle

associazioni maggiormente rappresentative. Il principio avrebbe trovato

riscontro proprio nell'art. 99, primo comma, della Costituzione che,

nel chiamare a far parte del consiglio nazionale dell'economia e del

lavoro le categorie produttive, ha disposto che si debba tener conto

della loro importanza numerica e qualitativa, ricollegandosi così

all'intero contesto dell'art. 39.

Se non è da escludersi, in materia, un collegamento conforme ai

criteri orientativi della Costituzione tra l'art. 39 e l'art. 99 della

stessa, tuttavia il collegamento, proprio perché orientativo, non può

essere inteso come un vincolo per il legislatore di regolare tutti i

rapporti esterni, che possono far capo, per scelta del potere politico,

alle forze del lavoro e, di riflesso, alle loro varie organizzazioni,

in modo identico e assoluto. Vale, a riguardo, ripetere, in sintesi,

quanto già sviluppato sub 2, ossia esservi situazioni che

rispecchiano, nel loro contenuto, interessi che si riferiscono alla

generalità delle categorie produttive e che comportano necessariamente

un modo diverso di concepire la rappresentatività da quello che può

essere determinato quando per la natura istituzionale dell'ente, che

tale rappresentatività è chiamato ad assorbire, gli interessi si

restringono nell'ambito di una categoria o di più categorie

organizzate in sindacato.

È logico, pertanto, che la rappresentatività trovi, nello

strumento legislativo che la impone o la richiede, un adattamento il

più conforme ad una visione unitaria dell'azione rappresentativa

sindacale e una distribuzione che tenga conto della maggiore incidenza

di questo o quel raggruppamento produttivo. Si è di fronte ad una

collaborazione tipica dell'azione partecipativa, in cui devesi

realizzare la convergenza di interessi distinti, verso un fine

superiore, nulla a che vedere con quello proprio dell'azione

contrattuale sindacale.

4. - Ed infine si lamenta la illegittimità costituzionale delle

ripetute norme in riferimento agli artt. 3 e 97.

La già riconosciuta ragionevolezza e razionalità della scelta

operata dal legislatore, esclude la violazione delle due norme di

raffronto.