Sentenza n. 144/1972

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale degli artt. 4

della legge 4 agosto 1955, n. 692; 32 del d.l. 26 ottobre 1970, n. 745,

convertito nella legge 18 dicembre 1970, n. 1034; 43 del d.l. 27 agosto

1970, n. 621, e dell'articolo unico della legge 18 dicembre 1970, n.

1035, concernenti gli sconti sui medicinali acquistati per la

distribuzione ai mutuati, promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 14 luglio 1971 dal pretore di Trento nel

procedimento civile vertente tra la società "Armour Erba" e la Cassa

mutua provinciale malattia di Trento, iscritta al n. 328 del registro

ordinanze 1971 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 290 del 17 novembre 1971;

2) ordinanza emessa il 10 novembre 1971 dal pretore di Roma nel

procedimento civile vertente tra la società "Carlo Erba" e l'Ente

nazionale di previdenza e di assistenza per gli impiegati

dell'agricoltura, iscritta al n. 21 del registro ordinanze 1972 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 65 dell'8 marzo

1972;

3) ordinanza emessa il 16 dicembre 1971 dal giudice conciliatore di

Bogliasco nel procedimento civile vertente tra l'Istituto farmacologico

"E. Boselli-SMEA s.r.1." e la Cassa mutua provinciale malattia di

Trento, iscritta al n. 42 del registro ordinanze 1972 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 78 del 22 marzo 1972;

4) ordinanze emesse il 24 gennaio 1972 dal pretore di Firenze in

tre procedimenti civili vertenti rispettivamente tra Dietopharma -

Istituto farmaco dietetico italiano e l'Ente nazionale di previdenza ed

assistenza per i dipendenti statali, tra il Laboratorio chimico

farmaceutico "A. Menarini" e l'ENPAS, e tra l'Istituto farmaco

biologico "Stroder" e l'Istituto nazionale per l'assicurazione contro

le malattie, iscritte ai nn. 70, 71 e 72 del registro ordinanze 1972 e

pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 97 del 12

aprile 1972.

Visti gli atti di costituzione delle società "Armour Erba" e

"Carlo Erba", dell'Istituto farmacologico "E. Boselli - SMEA s.r.l.",

dell'Istituto farmaco dietetico "Dietopharma", del Laboratorio chimico

farmaceutico "Menarini", della Cassa mutua provinciale malattia di

Trento, dell'ENPAS, dell'ENPAIA e dell'INAM, nonché l'atto

d'intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 21 giugno 1972 il Giudice relatore

Luigi Oggioni;

uditi gli avvocati Aldo Sandulli, Giorgio Balladore Pallieri, Paolo

Barile, Lorenzo Acquarone e Giangaleazzo Bettoni, per le industrie

farmaceutiche, gli avvocati Antonio Sorrentino e Arturo Carlo Jemolo,

per gli enti mutualistici, ed il sostituto avvocato generale dello

Stato Cesare Soprano, per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Nel giudizio civile pendente fra la Cassa mutua provinciale

malattia di Trento e la s.p.a. Armour Erba produttrice di medicinali,

avente ad oggetto questioni concernenti lo sconto sul prezzo dei

medicinali acquistati per la distribuzione ai mutuati, in applicazione

dell'art. 32 del d.l. 26 ottobre 1970, n. 745, convertito nella legge

18 dicembre 1970, n. 1034, che fissa lo sconto medesimo nella misura

del 19% a carico dei produttori e del 6% a carico dei farmacisti, il

pretore di Trento, con ordinanza 14 luglio 1971, dopo avere ritenuto

manifestamente infondato il profilo di illegittimità della della norma

dedotto dalla soc. Armour Erba in relazione all'art. 3 della

Costituzione nel presupposto della ingiustificata disparità di

trattamento che la norma creerebbe tra le ditte produttrici di

medicinali acquistati da enti mutualistici e quelle produttrici di

medicinali acquistati da altri clienti, ha osservato che, invece, a

diversa conclusione dovrebbe arrivarsi per quanto riguarda l'altro

profilo di illegittimità pure delineato dalla difesa della società in

relazione all'art. 53 Costituzione e fondato sul supposto contrasto fra

il principio della capacità contributiva ivi sancito e la norma in

esame, che sottoporrebbe tutte le imprese ad un eguale prelevamento di

ricchezza, tale da comprometterne anche la redditività.

Al riguardo il pretore, pur affermando nell'ordinanza che gli

sconti in parola sono prestazioni patrimoniali, di fronte alle quali i

tributi starebbero con rapporto di specie a genere, ritiene tuttavia

che non tutti i principi che trovano applicazione per i tributi debbano

senz'altro considerarsi necessariamente validi anche per le prestazioni

patrimoniali. Ciò, prosegue il pretore, porterebbe ad escludere che la

nozione di capacità contributiva, prevista dall'art. 53 della

Costituzione, possa trovare applicazione in relazione agli sconti in

esame. Senonché questa conclusione sarebbe suscettibile di gravi

conseguenze perché, in forza di essa, per eludere le garanzie di cui

all'art. 53 della Costituzione, basterebbe inquadrare un prelievo di

ricchezza sotto la specie dell'art. 23 Cost. definendolo cioè

prestazione patrimoniale. Di qui "l'indubbio interesse costituzionale

degli aspetti della questione che si riferiscono alla situazione

soggettiva dei produttori gravati dallo sconto, e di riflesso sulla

loro capacità contributiva", questione che il pretore dichiara quindi

non manifestamente infondata formulando, nel dispositivo

dell'ordinanza, espresso riferimento anche all'art. 3, oltre che

all'art. 53 della Costituzione.

L'ordinanza, debitamente notificata e comunicata, è stata

pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n. 290 del 17 novembre 1971.

Avanti alla Corte costituzionale si è costituita la società

Armour Erba, rappresentata e difesa dagli avvocati Aldo Sandulli,

Giorgio Balladore Pallieri, Lodovico Gallarati Scotti e Giangaleazzo

Bettoni, i quali hanno depositato, nei termini, le deduzioni difensive.

Sotto il profilo dell'art. 3 Cost. la difesa afferma che gli sconti

imposti con la norma impugnata sarebbero ben lungi da quella

ragionevolezza e da quella razionalità che dovrebbe assistere ogni

misura del genere, tanto più che lo sconto, sostanzialmente, porrebbe

a carico di una sola categoria di cittadini il risanamento del bilancio

dello Stato perseguito dal d.l. 26 ottobre 1970. Con ciò resterebbe

anche dimostrata la violazione dell'art. 53 Cost. perché, appunto, lo

sconto sarebbe disposto senza alcun riguardo alla possibilità delle

imprese di far fronte al nuovo onere.

Si è anche costituita la Cassa mutua, in persona del presidente

pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Michele Giorgianni,

Arturo Carlo Jemolo e Antonio Sorrentino che hanno tempestivamente

depositato le proprie deduzioni.

La difesa, dopo avere richiamato i precedenti legislativi della

norma impugnata, esclude anzitutto che il pretore abbia inteso

sottoporre specificamente alla Corte la questione in relazione all'art.

3 Cost. ed attribuisce ad una "svista" il riferimento a quest'ultimo,

contenuto nel dispositivo. Rilevato poi che lo sconto a carico dei

produttori, in realtà, dovrebbe decurtarsi dell'1%, di cui si

rivarrebbero nei confronti dei distributori, prosegue affermando che le

argomentazioni contenute nell'ordinanza non solo non varrebbero a

dimostrare il contrasto della norma impugnata con l'art. 53 Cost., ma

porterebbero a conclusioni opposte, se deve ammettersi che non

necessariamente le garanzie previste per i tributi si estendono anche

alle prestazioni patrimoniali. E d'altra parte, in vista della ormai

secolare configurazione dell'istituto giuridico del tributo in senso

proprio, eventuali improbabili dissimulazioni di imposizioni tributarie

come prestazioni patrimoniali non sfuggirebbero al sindacato di

legittimità costituzionale.

Comunque insiste nell'affermare che gli sconti in esame, come

semplici prestazioni patrimoniali, avrebbero una natura distinta dai

tributi e non potrebbero quindi rientrare nella disciplina dell'art. 53

della Costituzione. Ma, se anche potessero definirsi tributi, prosegue

la difesa, mai potrebbe inferirsene la illegittimità ex art. 53 della

Costituzione per eccessiva incidenza sui bilanci delle aziende, perché

la norma costituzionale sarebbe attinente alla complessiva situazione

fiscale del contribuente, e non potrebbe trovare applicazione di fronte

ad una prestazione particolare come lo sconto, che non considera il

reddito globale dei singoli produttori, ma è invece strettamente

proporzionale alla qualità ed al prezzo dei prodotti venduti, colpendo

il particolare negozio o attività che dà origine al debito d'imposta,

e non già i produttori come titolari del complesso dei loro redditi

netti.

Infine non sussisterebbe neppure in fatto la lamentata eliminazione

degli utili per effetto dello sconto, poiché il sistema di fissazione

dei relativi prezzi assicurerebbe tuttora larghissimi margini, come

sarebbe palesato dall'interesse dimostrato alla fornitura agli Enti

mutualistici anche dopo la disposizione impugnata. E ciò anche senza

voler considerare che la Costituzione, in definitiva, non garantirebbe

comunque la lucratività di ogni attività industriale.

Si è infine costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha

depositato nei termini le proprie deduzioni.

L'Avvocatura mostra di condividere l'opinione espressa

nell'ordinanza di rinvio secondo cui la prestazione imposta mediante lo

sconto in esame non avrebbe natura tributaria, ed al riguardo osserva

che l'art. 32 impugnato configurerebbe lo sconto come una mera

contribuzione, alla pari di quelle pure previste nello stesso titolo 2

della legge, espressamente concernente "provvedimenti per la ripresa

economica", quali le sovvenzioni a carico dello Stato e l'aumento dei

contributi mutualistici, mentre le disposizioni propriamente tributarie

troverebbero collocazione nel titolo 1 della legge. Comunque nella

specie difetterebbero i requisiti peculiari ai tributi, perché

l'importo degli sconti sarebbe destinato specificamente a determinati

soggetti esercenti l'attività di assistenza sanitaria, diversamente da

quanto avviene per le imposte, che sarebbero invece destinate

all'esplicazione di tutti i compiti pubblici nella loro

indivisibilità. E diversamente dalle tasse, si tratterebbe di un

prelievo posto a carico di soggetti che non sono i beneficiari

dell'attività cui il prelievo stesso è destinato e che il legislatore

ha ritenuto di colpire solo per il rapporto economico che li lega

all'attività stessa. Da ciò dovrebbe dedursi, secondo l'Avvocatura,

l'inapplicabilità nella specie della invocata regola costituzionale

secondo cui tutti devono concorrere alle spese pubbliche in proporzione

della propria capacità contributiva, la quale sarebbe incompatibile

col concetto di mera prestazione patrimoniale, potendo costituire un

giusto criterio per la ripartizione della spesa pubblica fra tutti i

contribuenti, ma rimanendo invece estranea a quei prelievi di ricchezza

che sono posti a carico di una specifica categoria di soggetti, per la

loro particolare situazione economica di vantaggio in relazione ad una

specifica attività, ed in proporzione al vantaggio stesso, come

appunto nella specie, in cui l'ammontare complessivo dello sconto è

legato al volume delle vendite.

Né d'altra parte potrebbero avere rilievo considerazioni

concernenti la misura dello sconto, che potrebbe incidere fino a

risolversi in una perdita, perché l'industriale, non avendo l'obbligo

di produrre quei determinati medicinali, potrebbe sottrarsi al

contributo, sia perché, comunque, si tratterebbe di un pericolo solo

ipotetico in quanto la stessa legge (articolo 33) prevederebbe un

meccanismo di revisione dei prezzi di vendita attraverso il Comitato

interministeriale dei prezzi.

2. - Con successiva ordinanza emessa il 10 novembre 1971 nel

giudizio civile tra la soc. Carlo Erba e l'Ente nazionale di previdenza

e assistenza per gli impiegati dell'agricoltura (ENPAIA) ed avente ad

oggetto pure l'applicazione dello sconto in esame, il pretore di Roma

ha sollevato analoga questione, svolgendo argomentazioni in parte

simili a quelle contenute nell'ordinanza del pretore di Trento ed

insistendo particolarmente nel presupporre che il concetto di capacità

contributiva, mentre per un verso si ricollegherebbe al criterio della

progressività dell'imposizione, dall'altro implicherebbe un effettivo

collegamento fra l'imposizione e la produzione di ricchezza cui si

riferisce l'imposizione stessa, con la considerazione di indici

effettivi che consentano di determinare la quantità dell'imposta che

si può esigere da ciascun obbligato. La capacità contributiva,

quindi, non coinciderebbe con la percezione di un qualsiasi reddito, ma

postulerebbe, per l'assoggettamento dell'imposta, una disponibilità di

mezzi economici che consenta di farvi fronte.

Con la stessa ordinanza il pretore ha invece dichiarato

manifestamente infondata la censura di illegittimità della norma

impugnata sollevata dalla difesa della soc. Carlo Erba in relazione

all'art. 3 Cost. in termini analoghi a quelli già ritenuti infondati

nell'ordinanza del pretore di Trento.

L'ordinanza è stata debitamente notificata e comunicata, ed è

stata pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n. 65 dell'8 marzo 1972.

Davanti alla Corte si è costituita la soc. Carlo Erba,

rappresentata e difesa dagli avvocati Aldo Sandulli, Giorgio Balladore

Pallieri, Lodovico Gallarati Scotti e Giangaleazzo Bettoni, che hanno

depositato tempestivamente deduzioni con cui, oltre a svolgere le

argomentazioni contenute nell'ordinanza, propongono altresì il profilo

di illegittimità costituzionale relativo all'art. 3, primo comma,

Cost., che, a loro dire, potrebbe essere egualmente esaminato dalla

Corte in sede di riunione del presente giudizio agli altri di analogo

oggetto in cui figurerebbe specificamente devoluto all'esame della

Corte.

Si è anche costituito l'ENPAS, rappresentato e difeso dagli

avvocati Arturo Carlo Jemolo, Michele Giorgianni e Antonio Sorrentino,

che hanno depositato nei termini le proprie deduzioni.

La difesa sostanzialmente obbietta che, se fossero esatti i criteri

enunciati nell'ordinanza, la Corte dovrebbe scendere ad un esame di

fatto sulla congruità degli sconti, stabiliti dal legislatore, in

relazione alla convenienza economica dell'impresa. Il che, peraltro,

riguarderebbe l'opportunità delle disposizioni, ed esulerebbe dalla

competenza della Corte, che non sarebbe chiamata ad indagini di fatto.

La difesa riproduce poi le argomentazioni a sostegno della infondatezza

della questione già svolte nel citato giudizio proveniente dalla

pretura di Trento.

3. - Con ordinanza emessa il 16 dicembre 1971 nel procedimento

civile vertente fra l'Istituto farmacologico E. Boselli SMEA e la Cassa

mutua provinciale di Trento, concernente sempre questioni relative

all'applicazione dello sconto ai sensi della norma dinanzi citata, il

giudice conciliatore di Bogliasco ha sollevato questione di

legittimità della norma stessa, nonché dell'art. 4 della legge 4

agosto 1955, n. 692, istitutivo dello sconto, allora nella misura del

12% a carico dei produttori e del 5% a carico dei farmacisti, e

dell'art. 43 del d.l. 27 agosto 1970, n. 621, non convertito in legge,

"per l'ipotesi che la legge n. 1035 del 1970 ne abbia fatto salvi gli

effetti". Sotto il profilo della violazione dell'art. 53 Cost. i

motivi sono analoghi a quelli esposti nella precedente ordinanza del

pretore di Roma; ma il giudice conciliatore ha ritenuto non

manifestamente infondata la questione di legittimità anche in

relazione all'art. 3 della Costituzione per le ragioni già disattese

nelle ordinanze dei pretori di Trento e di Roma, insistendo in

particolare sulla irragionevolezza della diversità di disciplina che

colpirebbe comunque una sola categoria di contribuenti e sarebbe ancora

più evidente sia perché destinatari dei benefici non sarebbero tutti

gli enti mutualistici, ma solo alcuni di essi, sia perché nella

determinazione dei prezzi non si potrebbe considerare l'imposizione

dello sconto, sia perché, infine, l'imposizione stessa contrasterebbe

col regime di prezzo fisso dei medicinali di cui all'art. 125 del

testo unico delle leggi sanitarie, dettato a tutela della salute

pubblica.

Inoltre, secondo il giudice a quo, risulterebbero anche violati:

l'art. 23 della Costituzione, che pone la riserva di legge in materia

di prestazioni personali, perché la scelta fra il sistema di

assistenza indiretta, con l'acquisto dei medicinali con lo sconto, e il

sistema della gestione diretta della distribuzione dei medicinali

stessi dipenderebbe da una determinazione degli Enti mutualistici

assolutamente discrezionale, senza che la legge precisi i criteri

direttivi cui essi debbono attenersi; l'art. 32 Cost. che garantisce la

salute pubblica, perché lo sconto sui prezzi dei medicinali renderebbe

antieconomica la produzione degli stessi e potrebbe causare la

rarefazione delle aziende e dei prodotti nonché il loro decadimento

funzionale; l'art. 41 della Costituzione, perché l'eccessivo onere

imposto con gli sconti finirebbe col provocare la cessazione

dell'attività delle aziende farmaceutiche, ledendo quindi il principio

di libertà di iniziativa economica; l'art. 43 della Costituzione

perché la eliminazione dal mercato di molte aziende farmaceutiche per

effetto dell'eccessivo onere imposto si risolverebbe a favore di un

oligopolio delle aziende superstiti, generalmente estere o miste, per

fini diversi e con strumenti diversi da quelli tassativamente previsti

dalla invocata norma costituzionale.

L'ordinanza, notificata e comunicata come per legge, è stata

pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n. 78 del 22 marzo 1972.

Avanti alla Corte costituzionale si è costituito l'Istituto

farmacologico sopra menzionato, in persona del presidente e legale

rappresentante dott. S. Ravazzoni, rappresentato e difeso dagli

avvocati Aldo Sandulli e Lorenzo ricquarone che hanno depositato

tempestivamente le proprie deduzioni.

La difesa fa proprie, svolgendole, le argomentazioni contenute

nell'ordinanza e, fra l'altro, insistendo sulla pretesa violazione

dell'art. 3 Cost., precisa che sarebbe impossibile correggere la

sperequazione a danno dei produttori di medicinali, unica categoria

colpita dai prelievi in esame nel quadro del programma finanziario

perseguito dal legislatore, perché il sistema di determinazione dei

prezzi, affidato al CIP, non potrebbe tener conto tempestivamente della

imprevedibile incidenza degli sconti, variabile in funzione dello

smercio dei singoli medicinali.

Si è anche costituita la Cassa mutua provinciale di Trento,

rappresentata e difesa dagli avvocati Antonio Sorrentino, Carlo Arturo

Jemolo e Michele Giorgianni, i quali hanno depositato le rituali

deduzioni difensive.

Quanto alla censura riferita all'art. 3 Cost. la difesa osserva

che, a parte la considerazione che gli sconti mutualistici sarebbero

estesi a tutti gli enti assistenziali, la controparte non avrebbe

interesse a sollevare la questione la quale, se mai, potrebbe

riguardare gli enti mutualistici esclusi dal beneficio. Inoltre tutti i

prodotti medicinali potrebbero essere assegnati ai mutuanti, per cui

sarebbe da escludere in concreto la lamentata sperequazione fra

produttori farmaceutici. Né sarebbe esatto quanto affermato

nell'ordinanza circa la determinazione dei prezzi di vendita dei

medicinali, il cui ammontare, invece, verrebbe fissato in modo non

definitivo e in ogni caso lasciando un congruo margine di guadagno

all'imprenditore.

Comunque non potrebbe ravvisarsi una violazione dell'art. 3 della

Costituzione nella imposizione tributaria a carico di una determinata

categoria di contribuenti, rientrando tale scelta nella

discrezionalità del legislatore.

Infondata, poi, sarebbe la censura sollevata in relazione all'art.

23 Cost. poiché non potrebbe ravvisarsi una violazione della riserva

di legge ivi sancita nella ipotesi che il legislatore, come nella

specie, stabilisca una prestazione subordinata al verificarsi di un

dato presupposto, quale appunto il sistema assistenziale indiretto.

Né migliore accoglimento potrebbe avere la dedotta violazione

degli artt. 32 e 43 Cost., non potendosi in concreto ravvisare il

paventato scadimento dei prodotti né il costituirsi di oligopoli, ma

dovendosi al contrario questi eventi collocare nel campo delle mere

ipotesi. La libertà di iniziativa economica non comporterebbe poi

l'esigenza di un sistema fiscale che assicuri al soggetto un profitto

(profitto che comunque per i produttori farmaceutici resterebbe pur

sempre elevato), mentre la prestazione in esame perseguirebbe fini

evidenti di pubblica utilità e, di conseguenza, sarebbe anche

infondata la questione sollevata in relazione all'art. 41 della

Costituzione.

Riguardo infine alla violazione dell'art. 53 Cost., ribadisce le

tesi difensive dianzi menzionate, sempre per la ipotesi della realtà

del lamentato annullamento dei profitti, il cui accertamento, comunque,

esulerebbe dalla competenza della Corte.

4. - Con tre ordinanze, identiche nella motivazione, emesse il 24

gennaio 1972 dal pretore di Firenze nei procedimenti civili vertenti,

rispettivamente, fra l'Istituto farmaco dietetico italiano Dietopharma

e l'ENPAS, il Laboratorio chimico farmaceutico Menarini e l'ENPAS, e

l'Istituto farmacologico Stroder e l'INAM, ed aventi ancora ad oggetto

controversie relative agli sconti in esame, sono state sollevate

questioni di legittimità costituzionale del ripetuto art. 32 del d.l.

n. 745 del 1970 per violazione degli artt. 3, 41 e 53 Cost., per motivi

sostanzialmente coincidenti con quelli posti a base delle analoghe

censure sopra riportate.

In particolare, per quanto riguarda la violazione dell'articolo 53

Cost., si pone in evidenza nelle ordinanze che il principio della pari

capacità contributiva ivi sancito sarebbe leso anche perché le

imprese produttrici sarebbero sottoposte ad identico prelievo solo per

i prodotti oggetto di sconto, indipendentemente dal fatto che esse

producano o vendano tali prodotti in proporzione maggiore o minore

rispetto ai prodotti venduti al libero mercato.

Con le stesse ordinanze, infine, è stata anche sollevata questione

di legittimità costituzionale dell'art. 1, prima parte, della legge 18

dicembre 1970, n. 1035, per violazione dell'art. 77 della Costituzione.

Si ricorda in proposito nelle ordinanze che la maggiorazione

dell'aliquota di sconto già prevista dall'art. 4 della legge 4 agosto

1955, n. 692, venne introdotta con il d.l. 27 agosto 1970, n. 621; che

tale provvedimento non fu convertito in legge; che fu invece convertito

in legge il d.l. 26 ottobre 1970, n. 745, col quale si riproduceva in

materia una identica disciplina, e che con la norma impugnata vennero

espressamente resi "validi gli atti ed i provvedimenti adottati" e

venne attribuita "efficacia ai rapporti giuridici, compresi quelli

tributari, sorti sulla base del d.l. n. 621".

Secondo le ordinanze, ove si interpretasse tale disposizione, come

pretendono gli enti mutualistici nel giudizio principale, nel senso che

in forza di essa potrebbe richiedersi la maggiorazione di sconto per

ogni vendita effettuata fin dal 27 agosto 1970, anche prima del

completamento della relativa liquidazione, perfezionatasi soltanto dopo

la scadenza del d.l. non convertito, la disposizione stessa si porrebbe

in contrasto con l'art. 77 della Costituzione, secondo cui i decreti

non convertiti perdono efficacia fin dall'inizio, ed è consentito al

legislatore, in tale eventualità, di apprestare una disciplina

"limitatamente ai rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti non

convertiti". Invero, l'efficacia della norma impugnata, così

interpretata, si estenderebbe anche oltre i rapporti "svoltisi

interamente ed esauritisi" sotto l'impero del d.l. non convertito,

sarebbe diretta cioè a fare salvi tutti gli effetti del decreto

stesso, e si porrebbe in contrasto con la limitazione di cui al citato

precetto costituzionale, che restringerebbe appunto la facoltà di

convalida solo ai rapporti giuridici già perfezionatisi sotto l'impero

del decreto non convertito.

Le ordinanze, debitamente notificate e comunicate, sono state

pubblicate sulla Gazzetta Ufficiale n. 97 del 12 aprile 1972.

Nelle prime due cause si è costituito l'ENPAS, nella terza l'INAM,

entrambi rappresentati e difesi dagli avvocati Michele Giorgianni,

Arturo Carlo Jemolo e Antonio Sorrentino, che hanno depositato, nei

termini, difese di identico tenore per ogni causa.

Quanto alla lamentata violazione degli artt. 3, 41 e 53, vi si

ripropongono sostanzialmente le argomentazioni già svolte nella causa

proveniente dal conciliatore di Bogliasco, specificando, quanto al

primo punto, che, ove la censura riferita alla pretesa arbitrarietà

dell'imposizione della prestazione a carico dei soli produttori

farmaceutici volesse interpretarsi nel senso che il legislatore non

potrebbe, in via di principio, stabilire sconti obbligatori, dovendosi

provvedere solo con l'istituzione di imposte ai fini che attraverso gli

sconti stessi si perseguono, ci si troverebbe di fronte ad una tesi

evidentemente arbitraria ed illogica.

Quanto alla pretesa violazione dell'art. 77, la difesa osserva che

l'accertamento dell'eventuale perfezionamento del diritto allo sconto

nel periodo di vigenza del decreto non convertito sarebbe di stretta

competenza del giudice a quo, mentre non risulterebbe che il pretore

abbia compiuto tale indagine, la quale, comunque, non involgerebbe la

legittimità della legge impugnata.

Infine, nelle cause tra l'Istituto Dietopharma, la società

Menarini e l'ENPAS si sono costituite le dette parti private

rappresentate e difese dagli avvocati Aldo Sandulli, Paolo Barile e

Gian Carlo Sparnacci che hanno depositato deduzioni difensive con cui

insistono sulle censure sopra sollevate.

La difesa dell'Istituto farmacologico E. Boselli (SMEA), della

Armour Erba s.p.a., della Carlo Erba s.p.a., del Laboratorio chimico

Menarini e dell'Istituto farmaco dietetico Dietopharma ha depositato

una memoria illustrativa con cui ripropone, svolgendole ampiamente, le

censure già sollevate contro le norme impugnate.

A proposito della insostenibilità dello sconto, precisa che lo

stesso dovrebbe aggiungersi a quello già praticato nella misura del

35,75% a favore dei grossisti, e, per quanto riguarda la diversa

incidenza da azienda ad azienda, a seconda che si tratti di produzione

di farmaci destinati o no alla distribuzione ai mutuati, afferma che i

primi costituirebbero il 59% della produzione globale, con ricavi pari

al 45,8%, mentre i secondi, pari al 41 %, comporterebbero ricavi del

64,8%. Ciò con riferimento alla situazione regolata dalla legge n. 692

del 1955, mentre con la successiva estensione della mutualità e

l'aumento dello sconto tale situazione si sarebbe ulteriormente

aggravata, e sarebbe andata comunque ad incidere sulla posizione

economica generale dell'industria farmaceutica, in progressivo

deterioramento, come sarebbe reso evidente dalla flessione

dell'incremento annuo dei consumi, dal prezzo medio ponderale delle

specialità che sarebbe il più basso della Comunità Economica

Europea, dall'utile medio effettivo inferiore a quello di molti altri

settori industriali e dalla progressiva diminuzione del numero delle

imprese operanti sul mercato farmaceutico.

Dopo altre considerazioni di carattere politico-economico tendenti

a dimostrare l'inopportunità dell'adozione dello sconto in esame, la

difesa illustra ampiamente la propria tesi secondo cui non potrebbe

utilmente valutarsi lo sconto stesso ai fini della determinazione dei

prezzi dei medicinali, ne pone in evidenza la presunta insufficienza ai

fini di una corretta interpretazione della realtà, e si richiama alle

direttive che il CIPE avrebbe adottato in previsione della attuazione

del nuovo sistema previsto dall'art. 33 del d.l. n. 745 del 1970, che

dovrebbe portare alla soppressione degli sconti stessi.

A proposito della lamentata violazione dell'art. 53 Cost. insiste,

in particolare, nell'affermare che la misura dello sconto andrebbe

oltre il margine di utile concesso ai produttori in sede di

determinazione del prezzo e sostiene che, nella specie, ci si

troverebbe così in presenza di un caso limite in relazione al quale,

data l'assoluta arbitrarietà e irrazionalità delle norme, che

avocherebbero l'intera ricchezza colpita, distruggendone la fonte, non

potrebbe escludersi il sindacato della Corte ai fini di accertare la

violazione del principio di capacità contributiva; sindacato che,

oltre tutto, dovrebbe svolgersi su dati di comune esperienza quali

sarebbero il riferimento necessario ed esclusivo ai costi di produzione

nella determinazione dei prezzi dei prodotti medicinali e la

constatazione dell'eliminazione dei profitti dell'impresa media, e che,

comunque, ben potrebbe esercitarsi a mezzo degli opportuni atti

istruttori di competenza della Corte.

Le norme impugnate, in conclusione, realizzerebbero un sistema il

quale non farebbe corrispondere agli oneri imposti ai produttori

garanzie adeguate dei loro diritti; e non varrebbe obbiettare che

esisterebbe la possibilità di correggere i prezzi in funzione dello

sconto, anche perché l'imposizione dovrebbe tener conto della reale ed

attuale capacità contributiva del soggetto passivo e non già di

eventuali e future modifiche di essa.

La difesa passa poi ad illustrare diffusamente i profili di

illegittimità delle norme impugnate riferiti alla violazione dell'art.

3 Cost. e rileva anzitutto che, in questa sede, non sarebbe richiesto

che i profili di illegittimità dedotti attengano ad aspetti della

legge pregiudizievoli per la parte che solleva la questione, per cui

non avrebbe fondamento l'eccezione prospettata in questo senso dalla

difesa avversaria riguardo alla lamentata sperequazione a danno degli

enti mutualistici esclusi dallo sconto.

Osserva, poi, tra l'altro, che, dato l'attuale aggravamento

dell'onere dei produttori a seguito dell'estendersi della mutualità,

dovrebbe riesaminarsi la questione con riferimento alla irrazionalità

della scelta di tale categoria di operatori come soggetti passivi della

contribuzione, anche se a suo tempo questo profilo fu ritenuto

infondato dalla Corte con la sentenza n. 70 del 1960, ed insiste

particolarmente sulla sperequazione che la imposizione dello sconto

concreterebbe a danno dei produttori di medicinali destinati alla

mutualità.

La violazione dell'art. 32 Cost. poi, secondo la difesa, troverebbe

conferma anche nella intempestività degli aggiornamenti dei prezzi dei

medicinali che giungerebbero, anche a poterne ammettere l'attuazione,

solo dopo il danno alla salute pubblica provocato dall'incidenza dello

sconto. Né il fatto che molte ditte seguitino a produrre medicinali

potrebbe condurre a diverse conclusioni circa la realtà della

situazione rappresentata, trattandosi solo di un periodo di fiduciosa

attesa della eliminazione dello sconto per effetto della auspicata

sentenza della Corte.

Neppure gli sconti offerti da alcune ditte agli enti mutualistici

in misura eccedente quello previsto dalla legge potrebbe trarre in

inganno, giacché tratterebbesi di situazioni marginali e comunque

eccezionali, che non inciderebbero sulla sostanziale criticità della

situazione economica generale del settore.

Quanto alla violazione della riserva di legge di cui all'articolo

23 Cost., la difesa precisa, fra l'altro, che la norma impugnata

attribuirebbe la facoltà di scelta senza dettare criteri direttivi

circa il modo di esercizio della scelta medesima, nel che appunto si

sostanzierebbe la violazione del precetto costituzionale.

Trattando delle questioni sollevate in relazione agli articoli 41 e

43 Cost. osserva poi fra l'altro che le limitazioni alla iniziativa

economica privata devono fondarsi sul contrasto dell'iniziativa stessa

con l'utilità sociale, mentre la produzione di medicinali sarebbe

coessenziale con tale utilità, e la scomparsa di aziende del settore

dovuta alla soppressione del profitto si risolverebbe non in un

vantaggio, ma in un danno sociale. Né lo scopo sociale dello sconto

potrebbe escludere la fondatezza della questione, poiché si

tratterebbe di una utilità ben conciliabile e comunque non in

contrasto con la iniziativa economica di produzione di medicinali.

Neppure costituirebbe valida obbiezione il dire che, trattandosi

nella specie di materia ricadente nell'ambito dell'articolo 23 Cost.,

dovrebbe escludersi l'operatività dell'art. 41 Cost. Ciò varrebbe

infatti solo nel caso in cui la prestazione imposta non sia tale da

assorbire integralmente o eccessivamente il profitto, la cui

conservazione sarebbe elemento essenziale dell'attività

imprenditoriale, secondo leggi economiche non disconoscibili, e la cui

soppressione, quindi, comporterebbe sempre e necessariamente anche la

violazione della garanzia della libertà di iniziativa economica.

Con queste conclusioni non contrasterebbe la sentenza n. 70 del

1960 della Corte perché, se allora fu ritenuto che venendo in

questione l'art. 23 Cost. doveva escludersi l'operatività dell'art. 41

Cost., ciò avvenne perché non era in discussione, appunto, la

distruzione dell'impresa per soppressione dei profitti.

Venendo infine a trattare della questione sollevata contro

l'articolo unico della legge n. 1035 del 1970, la difesa esprime

l'avviso che la norma impugnata si riferisca solo a quei rapporti che,

diversamente da quelli in esame, abbiano avuto consacrazione in un atto

giuridico intervenuto durante la vigenza del decreto non convertito.

Ma, ove si ritenesse il contrario, sorgerebbe per i produttori

l'obbligo di corrispondere, comunque, lo sconto anche per il periodo di

vigenza del decreto non convertito, ed in ciò si radicherebbero, per

le già esposte ragioni, i limiti segnati dall'art. 77 Cost. alla

facoltà di regolamento ex lege dei rapporti sorti durante la vigenza

di un decreto legge non convertito.

Con separata memoria nell'interesse della società Carlo Erba e

della soc. Armour Erba, tempestivamente depositata, l'avvocato Bettoni

contesta particolarmente la tesi delle controparti secondo cui non

sarebbe applicabile nella specie l'art. 53 della Costituzione data la

natura non tributaria delle prestazioni patrimoniali imposte ai

produttori con lo sconto in esame. Ed attraverso la disamina della

giurisprudenza della Corte conclude affermando che lo sconto avrebbe il

carattere di imposizione tributaria anche perché costituirebbe, in

sostanza, una "autoritaria detrazione di ricchezza".

Attraverso una ulteriore disamina della giurisprudenza della Corte

in materia, la difesa insiste nell'affermare che, nella specie,

risulterebbero violati i criteri fissati dalla invocata norma

costituzionale, segnatamente a causa della ingiustificata ed arbitraria

entità dell'imposizione. Ed in proposito la difesa si richiama sia

alle risultanze di una valutazione della redditività delle imprese

farmaceutiche compiuta in occasione di uno studio degli Ispettori

compartimentali delle imposte dirette in cui si affermerebbe che la

redditività media del settore nel 1964 era da valutare fra l'8 e il

13% dei ricavi, sia alle risultanze più recenti desumibili dalla

relazione al CIPE del CIP, in data 27 ottobre 1971, secondo cui tale

redditività presenterebbe ora indici inferiori per le grandi e piccole

aziende e superiori per le medie.

Insiste poi nel sostenere la denunziata violazione dell'articolo 3

Cost. svolgendo le relative argomentazioni, e ribadendo particolarmente

le censure per quanto riguarda la disparità di trattamento che si

verificherebbe tra le imprese produttrici di farmaci destinati alla

mutualità e di farmaci a vendita libera.

La difesa degli enti mutualistici costituiti ha depositato nei

termini una memoria con cui contesta la fondatezza delle anzidette

censure svolgendo ampiamente le argomentazioni già contenute nelle

precedenti deduzioni.

In particolare, per quanto riguarda la presunta violazione

dell'art. 3 Cost., osserva che la lamentata sperequazione fra imprese

che producono prevalentemente farmaci destinati al consumo dei mutuati

e quelle che invece producono farmaci destinati al mercato libero

sarebbe già stata implicitamente ritenuta infondata dalla

giurisprudenza della Corte; ed insiste nell'affermare che

coinvolgerebbe una indagine di fatto e comunque materia affidata alla

discrezionalità del legislatore e, come tale, sottratta alla

competenza della Corte.

Per quanto riguarda la violazione dell'art. 23 Cost., la difesa

ricorda che anche nel campo tributario sarebbero contemplate ipotesi in

cui è data facoltà all'ente impositore di scegliere fra due tributi

che hanno presupposti diversi (ad es. imposta di famiglia e imposta

sul valore locativo) o di imporre o meno una determinata imposta (ad

es. i contributi di miglioria).

Circa la dedotta violazione dell'art. 32 Cost., sostiene che

sarebbe esclusa anche dalla natura programmatica della norma

costituzionale e dalla possibilità di adeguare i prezzi di vendita

secondo criteri che consentirebbero un congruo margine di utile, senza

dire che la prospettata eventualità di uno scadimento dei prodotti

potrebbe, se mai, dar luogo soltanto a responsabilità penali dei

colpevoli ma non essere invocata utilmente in questa sede.

Rileva poi che non potrebbero rientrare nella materia tutelata

dall'art. 41 Cost. gli effetti indiretti che possono avere sui prodotti

le imposizioni fiscali o altre prestazioni economiche, i quali effetti

appunto verrebbero in discussione nella specie. Invero la norma

costituzionale non sancirebbe il divieto di sottoporre l'iniziativa

economica ad oneri e controlli per ragioni che non siano dirigistiche,

ma ispirate ad interessi generali, come appunto quelle in esame.

Anche fuori di luogo sarebbe invocato l'art. 43 Cost., giacché la

norma impugnata non prevederebbe in alcun modo la creazione

dell'oligopolio paventato nell'ordinanza di rinvio del giudice

conciliatore di Bogliasco.

Riguardo alla dedotta violazione del principio della capacità

contributiva, la difesa si richiama anche ai concetti espressi nella

più recente giurisprudenza della Corte per inferirne che, in materia,

l'indagine in questa sede potrebbe svolgersi solo nei limiti della

eventuale contestazione della assoluta arbitrarietà o irrazionalità

delle norme impugnate. Ogni altra indagine riguardo alla incidenza del

tributo nella misura dell'utile del produttore concernerebbe un

problema di opportunità della legge e non di legittimità della

stessa, e si risolverebbe, comunque, in un esame analitico di

circostanze di fatto, come tale escluso dalla competenza della Corte.

Ciò senza dire che, diversamente opinando, dovrebbe escludersi in

generale la legittimità costituzionale della fissazione dei prezzi

d'imperio, il che non sarebbe concepibile, e che tratterebbesi comunque

di effetti non della legge ma del provvedimento di fissazione dei

prezzi, suscettibile comunque di controllo giurisdizionale.

In ogni caso, secondo la difesa, l'applicabilità dell'art. 53

Cost. presupporrebbe, in ordine di tempo, prima l'esistenza di un bene

o di un reddito e poi la sottoposizione ad un onere tributario, mentre

nel caso dello sconto, che si risolverebbe nell'imposizione di un

prezzo d'imperio, vi sarebbe solo una incidenza sulla formazione del

reddito. Onde l'invocata norma costituzionale sarebbe anche sotto

questo profilo inapplicabile.

La pur ipotetica compromissione della redditività delle imprese

più deboli per effetto dello sconto non potrebbe poi incidere nel

campo della garanzia costituzionale, neppure sotto il profilo della

pretesa violazione del principio di eguaglianza, potendosi nel caso

parlare solo di una scelta di carattere esclusivamente politico del

legislatore, e come tale incensurabile.

La difesa passa quindi ad analizzare il metodo di determinazione

dei prezzi dei medicinali da parte del CIP, affermando che si

tratterebbe di un sistema empirico che attribuirebbe fra l'altro ad

alcune componenti del costo di produzione una incidenza molto superiore

alla realtà, come avverrebbe in particolare per le spese generali e i

prezzi delle materie prime, e ciò a tutto vantaggio del profitto dei

produttori.

Infine, attraverso una disamina dell'incremento quantitativo delle

vendite dei medicinali collegato con la espansione della mutualità,

ribadisce, anche sotto questo aspetto, la tesi riguardante la

conservazione di ampi margini di utile complessivo per i produttori,

che sarebbero anche testimoniati dalle offerte di sconti agli enti

mutualistici effettuati da numerose ditte su molti prodotti in misura

assai maggiore allo sconto stabilito dalle norme impugnate, secondo

dati che la difesa espone analiticamente nella memoria. Considerato in diritto :

1. - Le sei ordinanze indicate in epigrafe propongono questioni, in

parte comuni ed in parte connesse; pertanto, i relativi giudizi,

congiuntamente discussi nell'udienza pubblica, possono essere riuniti e

decisi con unica sentenza.

2. - Un primo gruppo di censure, come si è esposto in narrativa,

riguarda l'art. 4 della legge 4 agosto 1955, n. 692, con cui fu

istituito lo sconto a favore degli enti mutualistici; l'art. 32 del

d.l. 26 ottobre 1970, n. 745, con cui è stata aumentata la misura

dello sconto, e l'art. 43 del d.l. 27 agosto 1970, n. 621, non

convertito in legge, di cui l'art. 32 suddetto riproduce peraltro

esattamente il contenuto, ed è riferito alla lamentata violazione,

sotto vari profili, del principio di eguaglianza sancito dall'art. 3

della Costituzione.

Le questioni come sopra sollevate non sono fondate, anzitutto sotto

l'aspetto con cui si lamenta l'ingiustificata sperequazione a danno dei

produttori di medicinali destinati all'uso dei mutuati nei confronti di

quelli che, invece, producono farmaci destinati al consumo ordinario.

Trattasi evidentemente di due situazioni non omogenee, per la diversa

destinazione dei prodotti, diretti a categorie di consumatori

caratterizzate da essenziali differenze obbiettive, quali appunto, da

un lato, gli assistiti da enti mutualistici, che per la loro

particolare condizione di lavoratori e la correlativa situazione di

inferiorità economica, lo Stato, in attuazione dei suoi compiti

istituzionali sanciti dagli artt. 32 e 38 della Costituzione, ha

giustamente considerato degni di una particolare prestazione; e,

dall'altro, i consumatori ordinari, cui per la intrinseca diversità

della loro posizione, non si è ritenuto di estendere tale particolare

protezione.

La razionalità della differenziazione per quanto riguarda

l'assoggettamento agli sconti, scaturisce strettamente da tale

diversità, perché risponde indubbiamente ad un criterio accettabile

dal punto di vista logico l'imporre lo sconto, destinato a finanziare

l'assistenza mutualistica farmaceutica, proprio sui prezzi dei

medicinali che sono destinati a quel tipo di assistenza. Questa Corte

ha già ritenuto infondato un analogo profilo di illegittimità quando,

con la sentenza n. 70 del 1960, ha escluso la violazione del principio

di eguaglianza per effetto della imposizione dello sconto in esame a

carico della sola categoria dei produttori di medicinali, rinvenendone

la giustificazione nel fatto che trattasi di quella categoria di

industriali la cui attività si ricollega in particolare all'assistenza

farmaceutica e, come tale, ritenuta dal legislatore, nella sua

discrezionalità, la più idonea a sostenerne in parte l'onere.

Quest'ultimo profilo di illegittimità è stato di nuovo sottoposto

anche presentemente alla Corte, che peraltro non ritiene di discostarsi

dalla precedente decisione, poiché l'incremento della mutualità, che

avrebbe provocato un aggravamento della situazione economica dei

produttori, non costituisce un elemento idoneo, pur se fosse

dimostrato, a mutare i termini logici della questione.

Tali argomenti valgono anche relativamente all'altra censura di

illegittimità, secondo cui l'incidenza dello sconto sarebbe

indipendente dalla proporzione fra il volume della vendita di farmaci

destinati o no ai mutuati, il che rappresenta sostanzialmente una

ulteriore specificazione ed articolazione di quanto testé esaminato.

Neppure appare violato l'invocato principio di eguaglianza per

effetto della dedotta limitazione dello sconto a beneficio di alcuni

soltanto degli enti mutualistici esistenti.

Deve osservarsi, anzitutto, che con il decreto n. 745 del 1970

(art. 32) le norme circa la concessione dello sconto sono state estese

agli altri numerosi enti mutualistici ivi indicati, oltre quelli già

compresi nell'art. 4 della legge del 1955.

Inoltre va ricordato che, secondo la giurisprudenza di questa

Corte, il confronto fra il trattamento previdenziale di categorie

diverse non può prescindere dalla considerazione di ordine generale

che ogni tipo di assicurazioni, non escluse quelle sociali, è

necessariamente disciplinato da un sistema proprio di norme e di

clausole in funzione di svariati fattori (numero degli assicurati,

frequenza e gravità dei rischi, durata dei rapporti, misura delle

retribuzioni e così via), i quali influiscono sensibilmente sulle

condizioni assicurative, e la cui analisi sfugge, per la sua natura di

circostanza di fatto, al controllo della Corte costituzionale (sent. n.

44 del 1965). La non omogeneità delle situazioni previdenziali

esclude, pertanto, in linea di principio che le differenze in esse

riscontrabili concretino, per ciò solo, la violazione del principio di

eguaglianza, il che è tanto più vero con riferimento alle ipotesi

attualmente in esame.

Infatti, la censura, anche se riferita ad enti non specificamente

indicati, sembrerebbe tuttavia riguardare i Comuni e le istituzioni

locali di assistenza, i quali non risultano compresi nell'elenco degli

enti beneficiari dello sconto. Ma è di tutta evidenza la diversità

delle situazioni raffrontate, sol che si consideri che gli enti esclusi

erogano prestazioni sostanzialmente diverse da quelle cui sono tenuti

gli enti mutualistici, specialmente per quanto riguarda la

somministrazione dei farmaci che vengono in tali casi forniti da

farmacie proprie o convenzionate, o direttamente dagli ospedali, a cui

giungono già convenientemente scontati.

D'altra parte, è noto che la legge n. 692 del 1955 fu ispirata

alla finalità sociale di estendere ai pensionati di invalidità e

vecchiaia il trattamento assistenziale di malattia, e, come risulta dal

testo della stessa legge (art. 2), il legislatore seguì, al riguardo,

il criterio di attribuire agli enti il compito di provvedere alla

erogazione delle prestazioni per quei soggetti che, prima del

pensionamento, erano da essi enti rispettivamente assistiti. Con ciò

è già individuabile un chiaro motivo specifico della indicazione

analitica degli enti beneficiari dello sconto disposto appunto quale

mezzo al fine di agevolare i nuovi compiti assistenziali, e si

evidenzia così quella razionale giustificazione che, come si è detto,

costituisce sufficiente motivo per escludere che la diversità di

disciplina adottata per regolare situazioni diverse si ponga in

contrasto col principio di eguaglianza.

Non ha poi, ad avviso della Corte, maggior pregio la censura

secondo cui il principio di eguaglianza sarebbe violato per la

irrazionalità che vizierebbe la imposizione di cui all'articolo 125

del testo unico delle leggi sanitarie, che prevede il prezzo fisso per

i medicinali e che è stato dettato dalla opportunità di sottrarre

questo delicato settore alla concorrenza, e quindi ad eventuali ribassi

di prezzo, nel timore che questi ultimi potessero in qualche modo

influire sulla qualità dei prodotti e, di conseguenza, sulla salute

pubblica.

Ed invero, mentre è agevole rinvenire una sostanziale coincidenza

di fini fra le disposizioni ora menzionate, poiché entrambe tendono,

sia pure attraverso mezzi diversi, alla tutela della salute pubblica,

non potendosi certo dubitare che tale sia lo scopo anche dello sconto

in esame, devesi ritenere che la disposizione sullo sconto non si pone,

comunque, in contrasto con l'esigenza rappresentata dal citato art.

125, poiché trattasi di sconto non rimesso alla discrezionalità del

fabbricante, ma disposto con legge per i fini di finanziamento della

mutualità e, quindi, operante in un campo del tutto diverso da quello

nel quale invece è destinato ad incidere il citato art. 125.

3. - Devesi ora procedere alla trattazione della questione

sollevata in relazione alla presunta violazione del principio della

capacità contributiva di cui all'art. 53 della Costituzione, data

l'influenza che le considerazioni da svolgere al riguardo, possono

avere circa la soluzione di talune delle altre questioni prospettate.

La illegittimità, sotto il detto profilo, è stata sostanzialmente

dedotta sulla base di argomentazioni tendenti a dimostrare la

eccessività dello sconto imposto a carico dei produttori, che

inciderebbe in misura percentualmente eguale su tutte le aziende,

indipendentemente dalla loro potenzialità economica e dalla

proporzione delle vendite dei prodotti soggetti allo sconto e,

comunque, finirebbe col compromettere la redditività delle aziende.

Questa tesi è stata sostenuta altresì da considerazioni relative

al sistema di determinazione dei prezzi dei medicinali da parte del CIP

(Comitato interministeriale prezzi), in base alle quali si afferma che,

in concreto, il detto organo non potrebbe tener conto della incidenza

dello sconto, sia perché il prezzo dovrebbe essere riferito

esclusivamente ai costi di produzione dei medicinali, e quindi

indipendentemente da un fattore estrinseco e successivo quale lo sconto

ex lege, sia perché, comunque, non potrebbe conoscersi l'effettiva

incidenza dello sconto sull'economia dell'azienda, se non in relazione

all'effettivo volume delle vendite, sia perché, a tutto concedere,

l'imposizione dovrebbe essere riferita alla capacità contributiva

attuale dell'azienda, e non a quella che potrebbe risultare da

eventuali e futuri correttivi operati sui prezzi, che concorrerebbero a

modificare la situazione economica solo successivamente, e di non poco,

all'assoggettamento delle imprese allo sconto.

Occorre anzitutto ricordare, con riguardo alle obbiezioni mosse

dall'Avvocatura dello Stato e dalla difesa degli istituti mutualistici,

circa l'applicabilità nella specie della invocata norma costituzionale

e riferite alla asserita natura non tributaria dell'imposizione in

discorso, che appunto escluderebbe l'operatività del principio della

capacità contributiva, che questa Corte con la sentenza n. 70 del

1960, dopo avere riconosciuto nello sconto la sostanza di un sacrificio

pecuniario derivante dalla privazione di una parte dell'utile

altrimenti spettante ai produttori, che si traduce in prelievo di

ricchezza a carico dei soggetti ed a favore di enti pubblici, istituito

con atto dell'autorità e senza il concorso del soggetto passivo, ne ha

ravvisato la natura giuridica di prestazione patrimoniale ai sensi

dell'art. 23 della Costituzione.

Questa Corte inoltre con la sentenza n. 92 del 1972, occupandosi

dello sconto sulla vendita dei medicinali imposto dalla stessa norma

ora denunziata a carico di farmacisti, ha ritenuto applicabile in

materia il citato art. 53 Cost. espressamente riconoscendo la

conformità delle norme al "sistema delle leggi tributarie quando

prevede che l'intera obbligazione di sconto ricade in primo tempo e

luogo sul farmacista, salvo successiva rivalsa sul produttore" ed

altrettanto esplicitamente ravvisando un evidente parallelismo fra la

situazione del farmacista e quella del sostituto d'imposta,

"rispondente a criteri di tecnica tributaria, basati sulla finalità di

agevolare l'accertamento e la riscossione dei tributi".

Ed è appena il caso di aggiungere che l'imposizione dello sconto

trova piena analogia in quella serie di prestazioni coattive che sono

imposte per sopperire ai fini pubblici riservati allo Stato o affidati

ai suoi organi speciali o ad enti che lo Stato stesso crea o riconosce

per il conseguimento dei fini stessi, essendo evidenti la sussistenza

del fine pubblico, quale è appunto la tutela della salute, anche se

riferita ad una individuata categoria di soggetti: la destinazione del

provento ad enti pubblici, nonché la coattività della prestazione,

che si concreta nel diritto alla riscossione dell'importo dello sconto

da parte dell'ente e che, sostanzialmente, si atteggia come un vero e

proprio contributo, promanante direttamente dalla legge.

Non vi è dubbio, quindi, che nella specie si versi in materia

regolata dall'art. 53 della Costituzione.

Peraltro, la questione è infondata nel merito.

Questa Corte, occupandosi di analoga questione sollevata proprio in

relazione alla lamentata eccessività degli sconti imposti ai

farmacisti, con la citata sentenza n. 92 del 1972 ha già ritenuto che

per capacità contributiva deve intendersi l'idoneità soggettiva

all'obbligazione d'imposta deducibile dal presupposto al quale la

prestazione è collegata, senza che spetti al giudice della

legittimità delle leggi valutare e determinare, in funzione dell'art.

53 Cost., l'entità e la proporzionalità dell'onere tributario

imposto, trattandosi di compito riservato al legislatore, salvo il

controllo di legittimità sotto il profilo dell'assoluta arbitrarietà

o irrazionalità delle norme.

Applicando anche al caso in esame il riferito principio, ne segue

che è precluso alla Corte, sia quell'esame analitico delle varie

componenti della situazione economica delle aziende in funzione della

incidenza dello sconto sui loro bilanci, pur così diffusamente

compiuto dalla difesa delle società produttrici e che riflette

precipuamente la valutazione del margine di utile loro spettante in

relazione al calcolo delle componenti del prezzo nella determinazione

che ne effettua l'organo competente; sia, a maggior ragione, la

valutazione della situazione economica generale del settore e

particolare delle singole aziende. Ed invero, non può negarsi, nella

specie, la realtà del presupposto del tributo, identificabile nella

concreta esistenza del prezzo di vendita, mentre la misura

dell'obbligazione appare conforme al precetto costituzionale, perché

è rapportata percentualmente al presupposto stesso di cui rappresenta

una funzione, e risulta così direttamente da esso deducibile.

È certamente possibile che dal maggiore o minore equilibrio del

rapporto fra tali elementi nascano, in pratica, conseguenze di natura

economica afferenti la redditività delle imprese, e quindi la loro

stessa funzionalità, ma trattasi di elementi che, giusta il criterio

di massima sopra richiamato, sfuggono al controllo di legittimità

costituzionale, riflettendo un giudizio sulla equità ed opportunità

della legge che andrebbe ad incidere nel campo riservato all'esclusivo

apprezzamento del legislatore, il quale, del resto, ne assume

ovviamente piena e intera responsabilità politica.

Né ricorre quell'aspetto di assoluta arbitrarietà ed

irrazionalità dell'imposizione la quale sola autorizzerebbe il

sindacato della Corte al riguardo.

4. - La difesa delle imprese ha particolarmente insistito, a questo

proposito, sull'impossibilità di apportare un correttivo di gravezza

della imposizione in sede di determinazione del prezzo base dei

medicinali, da parte del CIP e, per questa via, ha prospettato la

irrazionalità del sistema collegando casualmente la presunta

illegittimità della norma impugnata alla circostanza che essa si

inserirebbe in un sistema di determinazione dei prezzi che renderebbe

arbitraria ed irrazionale la disciplina legislativa.

Ma, anzitutto, si deve osservare che, nella interpretazione che ne

è stata fornita dalla giurisprudenza di questa Corte, e da quella

ordinaria, non è dato rinvenire elementi che suffraghino la lamentata

impossibilità di valutare la incidenza dello sconto sulla situazione

economica delle aziende ai fini della determinazione del prezzo, e

rivelino così la presenza del vizio lamentato, ed anzi è dato

desumere il contrario.

L'art. 2 del d.lg.lgt. n. 363 del 1946, si limita infatti a

prevedere genericamente una fase istruttoria del procedimento di

determinazione dei prezzi, affidato alla Commissione centrale prezzi,

che ha facoltà di avanzare proposte al CIP e l'art. 13 del D.L.C.P.S.

n. 896 del 1947 accenna all'accertamento dei costi delle merci, dei

servizi e delle prestazioni che il CIP può affidare ad ispettori

all'uopo nominati, che hanno facoltà di prendere in esame registri,

libri e corrispondenza delle imprese interessate, oltre che ad

indagini, accertamenti e rilievi che lo stesso Comitato può richiedere

ad uffici statali, ai fini dell'espletamento del suo compito

istituzionale, che resta definito dall'art. 1 del d.lg.lgt. n. 347 del

1944 nel "coordinamento e nella disciplina dei prezzi" e che si

concreta (art. 4 dello stesso d.l.l.) nella facoltà di determinare i

prezzi di qualsiasi merce, in ogni fase di scambio, anche

all'importazione ed alla esportazione, nonché i prezzi dei servizi e

delle prestazioni, e modificare, se del caso, quelli già fissati dalle

competenti autorità.

Questa disciplina legislativa, dettata dalla esigenza di

unificazione e perequazione dei prezzi ai fini della tutela della

stabilità della moneta e del valore reale dei salari, pur nella sua

lata formulazione, prevede dunque una fase di accertamento di elementi

obbiettivi, che si estende indubbiamente alla totalità dei fattori

economici che incidono sui prezzi (sent. 103 del 1957). E la pur ampia

discrezionalità del CIP richiede comunque l'uso dei criteri tecnici il

cui ambito, come pure questa Corte ha già avuto occasione di affermare

espressamente con la menzionata sentenza, è segnato "dall'accertamento

del costo delle merci con un margine di utile".

Ciò vuol dire, anzitutto, che è necessario che le attività del

CIP come ha riconosciuto ripetutamente la giurisprudenza del Consiglio

di Stato, si svolgano in forme tali da garantirne la piena legittimità

attraverso l'osservanza dei criteri suddetti e mediante l'emanazione di

provvedimenti motivati congruamente, in modo da consentire un'efficace

applicazione dell'ordinario sindacato di legittimità; e, più

precisamente, può affermarsi che il provvedimento del CIP trova limiti

indubbiamente anche nel sistema economico in cui è destinato ad

operare e deve tener conto, quindi, delle regole proprie di un'economia

di mercato per cui il prezzo deve essere remunerativo, cioè

determinato in considerazione anche della realizzazione di un profitto

da parte delle imprese.

Comunque, anche nella ipotesi che si trattasse di un sistema non

del tutto armonizzato con la disposizione legislativa impugnata nei

sensi lamentati dalle case produttrici, tratterebbesi in ogni modo di

una prassi amministrativa, certamente suscettibile di adeguamento alla

nuova situazione economica del settore, e concretantesi in

provvedimenti amministrativi impugnabili avanti al Consiglio di Stato e

mai potrebbe inferirsene la illegittimità delle norme impugnate sotto

il profilo delineato, dato che la determinazione dei prezzi obbedisce a

criteri che non costituiscono certo applicazione delle stesse norme

impugnate, le quali, come è pacifico, riguardano esclusivamente

l'imposizione dello sconto. L'art. 33 del decreto 26 ottobre 1970

offre, d'altra parte, un diretto ed idoneo strumento legislativo di

adeguamento nel senso indicato, con la espressa attribuzione al CIP sia

del compito di effettuare, entro il 31 ottobre 1971, e successivamente

ogni tre anni, una indagine sul rapporto fra costi di produzione ed i

prezzi dei medicinali, sia di effettuare entro il 31 dicembre dello

stesso anno una revisione dei prezzi di tutti i medicinali sulla base

di un nuovo meccanismo di determinazione dei prezzi da stabilirsi dal

CIPE (Comitato interministeriale per la programmazione economica). E

proprio l'ampia documentazione di studi ed indagini prodotta in atti è

valida testimonianza della concretezza della materia che si offre agli

organi competenti per la realizzazione di tale comando legislativo.

Né può portare a diversa conclusione la lamentata circostanza,

secondo cui l'adeguamento in discorso avverrebbe comunque solo in un

momento successivo all'entrata in vigore dello sconto, perché tale

successione temporale, insita del resto i nel tipo di fenomeno

economico in esame, rappresenta, comunque, un elemento di fatto che,

anche per la brevità dei tempi di adeguamento legislativamente

previsti, non è tale da indurne l'arbitrarietà o l'irrazionalità del

sistema. Neppure può giovare alla tesi della difesa delle imprese

produttrici la prospettata impossibilità tecnica di procedere ad una

determinazione dei prezzi che sia frutto di una valutazione preventiva

della incidenza dello sconto. Invero, è da considerare che non mancano

elementi su cui fondare le determinazioni in discorso se, come è noto,

la scienza economica conosce la previsione (in quanto esista, come

nella specie indubbiamente esiste), di una linea assegnabile al

divenire di determinati fatti economici, tale da garantire un

sufficiente margine di attendibilità, specie se di ordine particolare,

cioè relativa a questo o quel settore circoscritto dell'economia di un

dato Paese, dove è più agevole tener conto delle principali

circostanze più direttamente influenti, con riferimento alle

condizioni dell'industria in date fasi del ciclo produttivo, ovvero

alla stima delle disponibilità e dei bisogni, da cui dipende appunto

il futuro andamento del mercato. Circostanze, le quali possono

indubbiamente, una volta riaccostate e coordinate, servire come base a

concrete, anche se prudenti, prospettive d'insieme.

Tutte le considerazioni sopra esposte valgono ad escludere

l'irrazionalità della disciplina impugnata in relazione al sistema di

determinazione dei prezzi e valgono quindi anche ad escludere la

fondatezza della questione di legittimità prospettata, sotto

l'ulteriore particolare profilo, della violazione dell'art. 3 Cost. per

effetto della asserita valutabilità soltanto ex post della incidenza

dello sconto sui prezzi e conseguentemente sulla situazione economica

delle singole imprese.

5. - Quanto premesso rende altresì agevole la soluzione delle

questioni sollevate con riferimento alla presunta violazione degli

artt. 32, 41 e 43 della Costituzione.

Tali censure, infatti, sono sostanzialmente tutte fondate sulla

pretesa eccessiva entità dello sconto in funzione del criterio con cui

è fissato il prezzo e sulle conseguenze del lamentato squilibrio che

si verificherebbero quando l'antieconomicità della produzione dovesse

provocare o la cessazione della attività delle imprese, incidendo

così sulla libertà di iniziativa economica (art. 41 Cost.), o la

concentrazione in oligopoli della produzione stessa, dando luogo alla

denunziata situazione di contrasto con i requisiti previsti per la

riserva di legge o il trasferimento di imprese allo Stato od enti

pubblici o a comunità di lavoratori o di utenti (art. 43 Cost.); o,

infine, il deterioramento qualitativo o la riduzione delle

disponibilità dei medicinali, con le possibili conseguenze negative

per la salute pubblica, in violazione della relativa garanzia

costituzionale (art. 32 Cost.).

Anche qui, in realtà, si configura nelle censure un contrasto non

tanto tra le norme impugnate e gli invocati principi e garanzie

costituzionali, quanto tra questi ed il sistema di determinazione dei

prezzi ad opera del CIP: e valgono le considerazioni sopra svolte per

escludere l'influenza di tali elementi in ordine alla fondatezza delle

questioni sollevate.

D'altra parte, l'infondatezza delle censure riferite ai principi di

cui agli artt. 41 e 43 Cost. è evidente anche sotto altro aspetto, ove

si tenga presente la definizione dello sconto come prestazione

patrimoniale, cui la Corte è pervenuta con la già menzionata sentenza

n. 70 del 1960, definizione dalla quale consegue ovviamente che la

materia in esame rientra nella sfera di applicazione dell'art. 23 Cost.

ed è pertanto estranea all'art. 41 Cost., che disciplina, invece, la

iniziativa economica privata, ed all'art. 43 Cost., che a sua volta

consente alla legge, fra l'altro, la possibilità di attribuire a enti

pubblici, per ragioni di utilità generale, e in esclusiva, determinate

categorie di imprese. La Corte, del resto, con la ripetuta sentenza n.

70 del 1960 ebbe già a dichiarare infondata la questione sollevata

contro l'art. 4 della legge del 1955 sotto il profilo della violazione

dell'art. 41 Cost. proprio perché la ritenne assorbita per i suddetti

motivi.

A proposito, poi, della questione sollevata in relazione all'art.

32 Cost. è altresì da osservare che i paventati effetti negativi

sulla salute, si configurano solo come eventuali accidentalità di

fatto, al di fuori della previsione normativa impugnata ed in contrasto

con la disciplina della produzione farmaceutica, che si svolge previa

registrazione di ogni singolo prodotto, successiva al rigoroso esame ed

alla approvazione da parte degli organi sanitari competenti (Ministero

della sanità) e che è tutelata, comunque, da precise norme penali.

Onde anche sotto questo profilo trattasi di materia non suscettibile di

raffronto con le norme costituzionali invocate.

6. - Parimenti infondata è la censura sollevata in relazione alla

presunta violazione dell'art. 23 Cost., sotto altro particolare

profilo.

L'illegittimità dovrebbe riscontrarsi nella assoluta

discrezionalità che la norma impugnata attribuirebbe agli enti

mutualistici per quanto riguarda la scelta del sistema di assistenza

indiretta, con l'acquisto di medicinali presso i normali canali

commerciali e la relativa applicazione dello sconto, in luogo della

gestione diretta della distribuzione dei medicinali stessi, e nel

contrasto che così si concreterebbe con l'invocato precetto

costituzionale.

La riserva di legge di cui all'art. 23, peraltro, ha lo scopo di

garantire che la determinazione degli estremi della prestazione imposta

sia effettuata in sede legislativa onde garantire il cittadino dagli

abusi che una troppo lata discrezionalità in materia potrebbe

provocare da parte del potere esecutivo. Ora, dopo la sentenza n. 70

del 1960, che ha dichiarato la illegittimità dell'art. 4 della legge

n. 692 del 1955 solo per quella parte che consentiva al Ministro della

sanità di fissare discrezionalmente la misura dello sconto anche in

eccedenza alla misura ivi prevista, la norma è, sotto questo aspetto,

in armonia col dettato costituzionale, risultando gli altri elementi

della prestazione predeterminati dalla legge. Ed il fatto che la

imposizione patrimoniale in esame così delimitata nella sua potenziale

incisività, possa essere resa operante a seguito di scelta degli enti

espressamente a ciò autorizzati dalla legge stessa non attiene al

momento impositivo della prestazione, coperto interamente dalla norma

legislativa, ma al suo momento attuativo, il cui verificarsi, rispetto

all'esigenza garantistica che sta alla base della norma costituzionale,

è indifferente, una volta che, come si è detto, la prestazione

risulti sufficientemente precisata dalla legge.

Ai fini del rispetto della norma costituzionale invocata non è

pertanto necessario che la legge detti criteri direttivi agli enti

mutualistici per quanto riguarda la adozione dell'uno o dell'altro

sistema di assistenza.

7. - Infine, anche la censura concernente il presunto contrasto

dell'articolo unico della legge 1035 del 1970 con l'articolo 77 Cost.

è infondata.

Si afferma sostanzialmente nelle ordinanze del pretore di Firenze

che, aderendo alla interpretazione estensiva della norma impugnata

sostenuta dagli enti mutualistici nei giudizi principali, si

riconoscerebbe il diritto degli stessi a conseguire il beneficio dello

sconto per il periodo di vigenza del decreto non convertito 27 agosto

1970, n. 621, relativamente ai rapporti "svoltisi interamente ed

esauritisi" sotto la vigenza del decreto stesso.

Ed il giudice a quo, sia pure implicitamente, mostra di aderire a

tale tesi interpretativa perché proprio nella detta estensione ravvisa

la violazione dei limiti di cui all'art. 77 della Costituzione alla

regolamentazione dei rapporti giuridici sorti sulla base del decreto

non convertito e, motivando sul punto della rilevanza, accenna al

riguardo esplicitamente che vi è contesa fra le parti circa "la

decorrenza" dello sconto obbligatorio.

Se è vero che, come afferma la difesa degli enti mutualistici, si

pone nella specie una questione di interpretazione delle norme

impugnate di competenza del giudice a quo è anche vero che, sia pure

implicitamente, lo stesso giudice ha mostrato di accogliere quella

interpretazione della norma che egli ritiene contraria al precetto

costituzionale, ed ha quindi adempiuto al suo obbligo, il che rende

ammissibile la questione stessa, contrariamente a quanto sostenuto

dalla difesa degli enti.

Peraltro, quanto al merito, è sufficiente ricordare che questa

Corte, con la sentenza n. 89 del 1966, ha già riconosciuto che l'art.

77 Cost. si propone soltanto lo scopo di regolare le conseguenze della

mancata conversione dei decreti-legge, senza porre alcun limite alla

facoltà del legislatore stesso di disciplinare, secondo una scelta

demandata alla sua valutazione politica, i rapporti sorti sulla base

dei decreti non convertiti. In altri termini, la disposizione

costituzionale non pone al potere di regolamentazione retroattiva in

discorso altri limiti se non quelli rappresentati dal rispetto delle

altre norme e principi costituzionali, che, sotto il profilo ora in

esame, non vengono in discussione, tanto più che la norma impugnata

rappresenta la fedele traduzione, in termini di legislazione ordinaria,

del precetto costituzionale, attribuendo essa testualmente efficacia

"ai rapporti giuridici, compresi quelli tributari, sorti sulla base del

d.l. 27 agosto 1970, n. 621".

Indipendentemente quindi dalla maggiore o minore estensione

dell'efficacia della norma impugnata, la cui determinazione resta nel

campo riservato alla competenza del giudice a quo, la questione deve

essere dichiarata infondata.