Sentenza n. 140/1992

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 5, terzo comma,

della legge 20 novembre 1982, n. 890 (Notificazioni di atti a mezzo

posta e di comunicazioni a mezzo posta connesse con la notificazione

di atti giudiziari) e dell'art. 83, n. 11, quinto comma, del d.P.R.

16 maggio 1960, n. 570 (Testo unico delle leggi per la composizione e

la elezione degli organi delle amministrazioni comunali), promossi

con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 22 febbraio 1991 dal Tribunale

amministrativo regionale per la Calabria (sezione staccata di Reggio

Calabria) sul ricorso elettorale proposto da Roberto Fasci' contro il

Comune di Motta S. Giovanni ed altri iscritta al n. 557 del registro

ordinanze 1991 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 36, prima serie speciale, dell'anno 1991;

2) ordinanza emessa il 6-7 marzo 1991 dal Tribunale

amministrativo regionale per la Calabria (sezione staccata di Reggio

Calabria) sul ricorso elettorale proposto da Lina Rodofile ed altri

contro il Comune di Feroleto della Chiesa ed altri, iscritta al n.

640 del registro ordinanze 1991 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 41, prima serie speciale, dell'anno 1991;

Visto l'atto di costituzione di Roberto Fasci' nonché gli atti di

intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 21 gennaio 1992 il Giudice

relatore Gabriele Pescatore;

Uditi gli avvocati Michele Salazar per Roberto Fasci' e l'Avvocato

dello Stato Gaetano Zotta per il Presidente del Consiglio dei

ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale per la Calabria

(sezione staccata di Reggio Calabria) - nel corso di un giudizio

avente ad oggetto la regolarità di operazioni elettorali relative ad

elezioni comunali - con ordinanza 22 febbraio 1991 ha sollevato, in

riferimento all'art. 3 Cost., questione di legittimità

costituzionale dell'art. 5, terzo comma, della l. 20 novembre 1982,

n. 890, in quanto non applicabile ai giudizi dinanzi ai giudici

amministrativi.

Con sentenza interlocutoria nella stessa data, il giudice

remittente aveva ritenuto che il ricorso con il quale era stato

proposto il giudizio a quo, avrebbe dovuto essere dichiarato

improcedibile "per difetto di concorrenza (necessaria ai sensi

dell'art. 83, n. 11, comma primo, ultima parte e comma secondo del

d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570, nel testo di cui alla l. 23 dicembre

1966, n. 1147) della notifica entro dieci giorni dalla conoscenza del

decreto di fissazione della prima udienza e del deposito della prova

del perfezionamento dell'incombente nei dieci giorni dalla notifica".

Ciò per l'inapplicabilità nei giudizi dinanzi ai giudici

amministrativi dell'art. 5, comma terzo, della l. 20 novembre 1982,

n. 890, il quale consente, nei giudizi civili, l'iscrizione a ruolo e

il deposito degli avvisi di ricevimento, afferenti alle notifiche

eseguite dall'ufficiale giudiziario per tramite del servizio postale,

in epoca successiva alla scadenza dei termini di decadenza utili.

Con l'ordinanza di rimessione si deduce la non manifesta

infondatezza della questione, sotto il profilo della ingiustificata

disparità di trattamento derivante dall'applicabilità dell'art. 5

della l. n. 890 del 1982 suddetto ai soli giudizi dinanzi ai giudici

ordinari e non anche a quelli dinanzi ai giudici amministrativi.

Il giudice a quo, con la stessa ordinanza - subordinatamente alla

declaratoria d'illegittimità costituzionale dell'impugnato art. 5

della legge n. 890 del 1982 - ha sollevato anche questione di

legittimità costituzionale, in riferimento all'art. 97, primo comma,

Cost., dell'art. 83, n. 11, comma quinto, del d.P.R. n. 570 del 1960,

nel testo di cui all'art. 2 della legge n. 1147 del 1966, nella parte

in cui, "non derogando ai sistemi probatori ordinari nel giudizio

avanti alle magistrature amministrative, limita, nei giudizi

elettorali, alle risultanze documentali i mezzi fruibili per la

definizione del merito".

La rilevanza di tale questione è motivata deducendo che "la prova

di resistenza", nel caso che forma oggetto del giudizio a quo, è di

undici voti e dei venti contestati almeno su dodici le contestazioni

potrebbero avere esito diverso a seconda che possa o non possa farsi

ricorso a prove diverse da quella documentale.

Quanto alla non manifesta infondatezza, nell'ordinanza di

remissione si afferma che sarebbe "illogicamente riduttiva

un'interpretazione dell'art. 97, primo comma, della Costituzione che

lo ritenesse riferibile soltanto all'organizzazione dell'apparato

pubblico, inteso quale complesso degli organi amministrativi in senso

stretto, e non anche alla normativa procedimentale riguardante

l'attività giurisdizionale". Esso, sarebbe leso, appunto, dalla

impossibilità di utilizzare, nei giudizi elettorali dinanzi ai

giudici amministrativi, prove diverse da quelle documentali.

Dinanzi a questa Corte è intervenuto il Presidente del Consiglio

dei ministri, col patrocinio dell'Avvocatura generale dello Stato,

chiedendo che la prima questione sia dichiarata non fondata.

Ha dedotto in proposito che l'art. 5, terzo comma, della legge n.

890 del 1982 va interpretato estensivamente ed è applicabile anche

in relazione ai giudizi amministrativi, in caso di notifica a mezzo

del servizio postale.

Quanto alla questione di legittimità costituzionale relativa

all'art. 83, n. 11, quinto comma, del d.P.R. n. 570 del 1960,

l'Avvocatura generale dello Stato ne ha dedotto parimenti

l'infondatezza, affermando la non pertinenza dell'art. 97, primo

comma, Cost. - relativo al buon andamento della pubblica

amministrazione - alla disciplina del processo e sottolineando che,

comunque, appartiene al potere discrezionale del legislatore

stabilire, in giudizi di particolare delicatezza, quali quelli

relativi al contenzioso elettorale, limitazioni probatorie.

Dinanzi a questa Corte si è costituita pure la parte attrice nel

giudizio a quo, deducendo in via pregiudiziale l'inammissibilità

della questione relativa all'art. 5 della l. n. 890 del 1982,

sostenendo che nessuna "decadenza o improcedibilità" si sarebbe

verificata a suo carico. Nel merito ha chiesto che - ove sia

disattesa l'eccezione d'inammissibilità - la questione sia

dichiarata fondata.

Quanto alla questione relativa ai poteri probatori del giudice

amministrativo nei giudizi elettorali, ha chiesto che la questione

sia dichiarata non fondata, sottolineando che tali giudizi vertono in

materia d'interessi legittimi ed è perciò razionale che i poteri

istruttori del giudice siano quelli normalmente previsti per la

giurisdizione generale di legittimità degli atti amministrativi.

2. - Il Tribunale amministrativo regionale per la Calabria

(sezione staccata di Reggio Calabria) con altra ordinanza, in data

6-7 marzo 1991 - emessa nel corso di un altro giudizio promosso per

ottenere l'annullamento di operazioni elettorali relative ad elezioni

comunali - ha parimenti sollevato, in riferimento all'art. 97, primo

comma, Cost., questione di legittimità costituzionale dell'art. 83,

n. 11, comma quinto, della legge 16 maggio 1960, n. 570 "nella parte

in cui, non derogando ai sistemi probatori ordinari del giudizio

davanti alla magistratura amministrativa, limita nei giudizi

elettorali alle risultanze documentali i poteri istruttori fruibili

per la definizione del merito", rendendo così impossibile procedere

all'interrogatorio degli elettori per i quali sia dubbia la

legittimità di ammissione a "voto assistito".

Anche nel giudizio così promosso è intervenuto il Presidente del

Consiglio dei ministri, chiedendo che la questione sia dichiarata non

fondata, per le stesse ragioni indicate nell'atto di intervento nel

giudizio promosso con la precedente ordinanza del Tribunale

amministrativo regionale per la Calabria in data 22 febbraio 1991. Considerato in diritto

1. - I giudizi promossi con le ordinanze indicate in epigrafe

hanno per oggetto questioni in parte analoghe; essi vanno pertanto

riuniti per essere decisi con un'unica sentenza.

2. - Il Tribunale amministrativo regionale per la Calabria

(sezione staccata di Reggio Calabria) - nel corso di un giudizio

elettorale proposto con ricorso da esso ritenuto improcedibile per

difetto dei requisiti (necessari ai sensi dell'art. 83, n. 11, comma

primo, ultima parte e comma secondo del d.P.R. 16 maggio 1960, n.

670, nel testo di cui alla legge 23 dicembre 1966, n. 1147) della

notifica entro dieci giorni dalla conoscenza del decreto di

fissazione della prima udienza e del deposito della prova

dell'adempimento nei dieci giorni dalla notifica - ha sollevato

questione di legittimità costituzionale, in riferimento all'art. 3

Cost., dell'art. 5, terzo comma, della legge 20 novembre 1982, n.

890. Ciò in quanto tale ultima norma non prevede anche per i giudizi

devoluti alla giuridizione amministrativa, come per i giudizi dinanzi

alla Corte di Cassazione, che in caso di notifica a mezzo del

servizio postale, la parte possa, già prima della restituzione

dell'avviso di ricevimento, farsi consegnare l'originale dell'atto

per eseguire il deposito del ricorso, riservandosi di depositare gli

avvisi di ricevimento afferenti alle notifiche eseguite anche dopo la

scadenza del termine per il deposito del ricorso, senza incorrere in

alcuna decadenza.

Secondo il giudice a quo, la diversa disciplina, così posta, per

i giudizi amministrativi, sarebbe irragionevole, non trovando

giustificazione in alcun elemento di diversità che ne possa

costituire valida ratio.

Con la stessa ordinanza - e con altra di più limitato contenuto -

il giudice a quo ha sollevato anche questione di legittimità

costituzionale, in riferimento all'art. 97, primo comma, Cost.,

dell'art. 83, n. 11, quinto comma, del d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570,

nel testo di cui all'art. 2 della legge 23 dicembre 1966, n. 1147,

"nella parte in cui, non derogando ai sistemi probatori ordinari del

giudizio avanti alle magistrature amministrative, limita, nei giudizi

elettorali, alle risultanze documentali i mezzi fruibili per la

definizione del merito".

Al riguardo nelle ordinanze di rimessione si sostiene che il

principio del buon andamento della pubblica amministrazione,

enunciato dall'art. 97 Cost., va riferito anche all'attività

giurisdizionale e sarebbe leso dalla impossibilità di utilizzare,

nei giudizi dinanzi ai giudici amministrativi, prove diverse da

quelle documentali.

3. - Va in linea preliminare respinta l'eccezione proposta - in

relazione alla prima delle suddette questioni - dalla parte privata

costituita in giudizio, sotto il profilo del difetto di rilevanza,

avendo essa infondatamente dedotto di avere compiuto nei termini

prescritti gli adempimenti previsti per la regolarità del ricorso

dall'art. 83, n. 11, del d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570, nel testo di

cui alla legge 23 dicembre 1966, n. 1147.

Secondo la prospettazione offerta, in materia di ricorsi

elettorali, il citato art. 83, n. 11, prescrive che la notifica del

ricorso ai controinteressati deve effettuarsi entro dieci giorni

dalla data di conoscenza del provvedimento presidenziale di

fissazione dell'udienza, e che nei successivi dieci giorni deve

essere compiuto il deposito della copia del ricorso e del decreto con

la prova dell'avvenuta notificazione. Da tali prescrizioni

deriverebbe che entro tale ultimo termine siano depositati il ricorso

e il decreto e non anche, in caso di notificazione a mezzo posta,

l'avviso di ricevimento. Avendo essa parte effettuato tempestivamente

i detti adempimenti, la questione proposta sarebbe inammissibile,

difettandone la rilevanza.

L'eccezione, è infondata, se la si valuta attraverso il precetto

posto dall'art. 83, n. 11 del d.P.R. n. 570 del 1960, e dall'art. 4,

terzo comma, della legge n. 890 del 1982.

La prima di tali norme dispone, nel secondo comma, che nei dieci

giorni dalla notificazione, copia del ricorso e del decreto di

fissazione dell'udienza siano depositati dal ricorrente presso la

segreteria del giudice adito, "con la prova dell'avvenuta

notificazione".

Questo termine è espressamente dichiarato perentorio dal terzo

comma, che commina per la sua inosservanza la decadenza dal ricorso.

Il citato art. 4, della legge n. 890 del 1982, a sua volta, dispone

che "l'avviso di ricevimento costituisce prova dell'eseguita

notificazione".

Sulla base di quest'ultima norma la giurisprudenza prevalente ha

ritenuto che l'avviso di ricevimento costituisce la sola prova

dell'eseguita notificazione a mezzo posta, con la conseguenza che,

per il combinato disposto delle due norme su menzionate, occorre

depositare anche tale avviso, a pena d'irricevibilità del ricorso,

entro lo stesso termine perentorio,

Ne deriva la rilevanza della questione, motivata dal giudice a quo

in base all'allegazione del mancato rispetto dei termini di deposito

previsti dall'art. 83 già ricordato.

4. - Quanto al merito della prima delle due questioni, va premesso

che l'impugnato art. 5 della legge 20 novembre 1982, n. 890, dispone

che "la parte può, anche prima del ritorno dell'avviso di

ricevimento, farsi consegnare dall'ufficiale giudiziario l'originale

dell'atto, per ottenere l'iscrizione della causa a ruolo o per

eseguire il deposito del ricorso o controricorso nei giudizi di

cassazione: peraltro, la causa non potrà essere messa in decisione

se non sia allegato agli atti l'avviso di ricevimento, salvo che il

convenuto si costituisca".

Contrariamente a quanto rileva l'Avvocatura generale dello Stato,

tale norma, per la sua chiara lettera, non è applicabile ai giudizi

dinanzi ai giudici amministrativi, e in tal senso, infatti, essi si

sono pronunciati, anche sulla base di argomenti di ordine

sistematico.

La disposizione dell'art. 5 della legge n. 890 del 1982 -

sostanzialmente analoga a quella dell'art. 5 del R.D. 21 ottobre

1923, n. 2393, che regolava in precedenza le notificazioni a mezzo

posta - trova la sua ratio nella necessità d'impedire che la parte

interessata, dopo avere provveduto alla notificazione dell'atto di

citazione, dell'appello, o del ricorso o controricorso nei giudizi di

cassazione, si trovi nell'impossibilità di compiere gli adempimenti

processuali successivi (iscrizione della causa a ruolo e deposito del

ricorso o controricorso), finché non sia in possesso dell'originale

dell'atto notificato e della ricevuta di ritorno, con le conseguenze

sfavorevoli a suo carico.

Tali conseguenze, nel caso del ricorso e del controricorso

relativi ai giudizi di cassazione, consistono (art. 369 c.p.c.) nella

improcedibilità, ove il deposito non avvenga entro venti giorni

dall'ultima notificazione eseguita.

Situazione analoga si verifica nei giudizi dinanzi ai Tribunali

amministrativi ed al Consiglio di Stato, poiché a norma dell'art. 36

del R.D. 26 giugno 1924, n. 1054 e all'art. 21 della l. 6 dicembre

1971, n. 1034 - nonché, come si è visto per i giudizi in materia

elettorale a norma dell'art. 83, n. 11, del d.P.R. 16 maggio 1960, n.

570, nel testo di cui alla l. 23 dicembre 1966, n. 1147 - il

ricorrente deve depositare l'originale del ricorso presso la

segreteria del giudice adito, con la prova delle eseguite

notificazioni, entro un breve termine, stabilito a pena di decadenza.

Ne deriva che sotto tale aspetto sussiste, in relazione alla

necessità di assicurare l'effettività della tutela giurisdizionale,

omogeneità di situazioni, tra adempimenti (e sanzioni) relativi al

giudizio dinanzi alla Corte di cassazione, e adempimenti (e sanzioni)

relativi ai giudizi dinanzi ai Tribunali amministrativi regionali ed

al Consiglio di Stato, non avendo rilievo, sotto questo aspetto, la

diversità dell'oggetto del giudizio.

Da ciò consegue che la mancata estensione, nei giudizi

amministrativi, della disciplina posta dall'art. 5, terzo comma,

della legge 20 novembre 1982, n. 890, contrasta con l'art. 3 Cost.,

come prospettato dal giudice a quo, non trovando, in presenza di

un'eadem ratio, alcuna ragionevole giustificazione, la normativa

differenziata nella materia de qua, in relazione ad adempimenti

procedurali in tutto analoghi, per finalità, contenuto e modalità.

L'art. 5, terzo comma, della legge 20 novembre 1982, n. 890, deve

essere pertanto dichiarato illegittimo, nella parte in cui non

prevede la sua applicabilità anche ai giudizi dinanzi ai giudici

amministrativi, ivi compresi i giudizi elettorali.

5. - Non fondata è, invece, l'altra questione, sollevata con

riguardo all'art. 97, primo comma, Cost., relativa all'art. 83, n.

11, quinto comma, del d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570, nel testo di cui

all'art. 2 della legge 23 dicembre 1966, n. 1147, in quanto, "non

derogando ai sistemi probatori ordinari nel giudizio avanti alle

magistrature amministrative", limita, nei giudizi elettorali, alle

risultanze documentali i mezzi di prova utilizzabili.

Nella Costituzione l'"ordinamento giurisdizionale" è disciplinato

nella parte seconda, titolo quarto, sezione prima, dagli artt. 101 e

segg., e le "norme sulla giurisdizione" sono contenute nella seconda

sezione di tale titolo, negli artt. 111 e segg..

Questa Corte ha affermato che l'art. 97, primo comma, della

Costituzione (che fa parte del titolo primo della parte seconda ed è

collocato nella sezione riguardante la pubblica amministrazione),

disponendo che i pubblici uffici sono organizzati secondo

disposizioni di legge, in modo che sia assicurato il buon andamento

dell'amministrazione, va riferito anche alla disciplina

dell'organizzazione giudiziaria (sentenza n. 86 del 1982). Tale

disciplina si applica, oltre che agli uffici amministrativi in senso

stretto, anche all'aspetto organizzativo degli uffici preposti

all'attività giurisdizionale (sentenza n. 18 del 1989). Essa

concerne la ora detta "organizzazione giudiziaria" in senso stretto,

intesa come apprestamento di mezzi personali e strumentali per

rendere possibile nel miglior modo l'attuazione della funzione

giurisdizionale. In tale concetto di organizzazione non è compreso,

in via normale, l'esercizio della funzione. A questo esercizio,

dunque, non è riferibile l'art. 97 della Costituzione: il processo,

infatti, è momento e modo di attuazione di valori, la cui tutela è

assicurata da norme costituzionali secondo princìpi del tutto

specifici, vo'lti a regolare da un lato il diritto di azione e il

diritto di difesa, garantendone alle parti l'effettività (artt. 24 e

113 Cost.); dall'altro, a dettare le regole fondamentali relative al

concreto esplicarsi della giuridizione, assicurando l'indipendenza e

l'imparzialità del giudice (artt. 101 e segg.), la motivazione e il

controllo di legalità delle decisioni (art. 111).

La disciplina processuale delle prove nei giudizi elettorali,

pertanto, non può essere valutata, in sede di giudizio di

legittimità costituzionale in relazione al parametro dell'art. 97

della Costituzione, indicato dal giudice a quo.

La questione sollevata sotto tale profilo, deve essere quindi

dichiarata non fondata.