Sentenza n. 131/1973

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale della legge 5

luglio 1961, n. 641 (disposizioni sulle pubbliche affissioni e sulla

pubblicità affine), e del d.l. C.P.S. 8 novembre 1947, n. 1417

(disciplina delle pubbliche affissioni e della pubblicità affine),

promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa l'11 giugno 1971 dal pretore di Trento nel

procedimento civile vertente tra Postal Enzo e il Comune di Trento,

iscritta al n. 330 del registro ordinanze 1971 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 290 del 17 novembre 1971;

2) ordinanza emessa l'8 luglio 1971 dal pretore di Roma nel

procedimento civile vertente tra Baraghini Marcello e il Comune di

Roma, iscritta al n. 377 del registro ordinanze 1971 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 297 del 24 novembre 1971;

3) ordinanza emessa il 12 gennaio 1972 dal pretore di Roma nel

procedimento civile vertente tra Bacchetti Claudio e il Comune di Roma,

iscritta al n. 65 del registro ordinanze 1972 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 104 del 19 aprile 1972.

Visti gli atti di Costituzione di Baraghini Marcello, di Bacchetti

Claudio e del Comune di Roma e d'intervento del Presidente del

Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 13 giugno 1973 il Giudice relatore

Paolo Rossi;

uditi l'avv. Mauro Mellini, per Baraghini e Baechetti, l'avv.

Renato Zampini, per il Comune di Roma, ed il sostituto avvocato

generale dello Stato Giuseppe Del Greco, per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Nel corso di un giudizio di opposizione all'ingiunzione di

pagamento della sanzione amministrativa per trasgressione al

regolamento comunale sulle pubbliche affissioni, il pretore di Trento

sollevava questione incidentale di legittimità costituzionale degli

artt. 2, secondo e terzo comma, e 28 della legge 5 luglio 1961, n. 641

- nelle parti in cui assoggettano ad imposta anche la pubblicità non

avente scopo commerciale effettuata a diretta cura degli interessati -,

in riferimento agli articoli 3, 21 e 53 della Costituzione.

Osserva il giudice a quo che ai sensi della legge impugnata ogni

attività avente per scopo la comunicazione al pubblico che si trovi

nelle pubbliche vie o piazze, con mezzi visivi od acustici, costituisce

pubblicità, variamente tassabile, ricadendo in tale disciplina non

solo la pubblicità commerciale, ma anche quella concernente le

manifestazioni del pensiero nel campo politico, scientifico, religioso,

culturale. Conseguentemente il Postal, attore in opposizione nel

giudizio di merito, che aveva distribuito manifestini contro

l'inquinamento atmosferico, avrebbe dovuto previamente pagare al Comune

l'imposta sulla pubblicità affine.

Nel merito l'ordinanza di rimessione rileva che la sottoposizione

delle attività di pubblica diffusione del pensiero al previo pagamento

della imposta comunale, costituisce un ostacolo fortemente limitativo

del diritto, spettante ad ognuno, "di manifestare liberamente il

proprio pensiero, con la parola, lo scritto e ogni altro mezzo di

diffusione" (art. 21 Cost.), che appare in contrasto anche con il

principio della capacità contributiva, giacché la necessaria

correlazione tra questa e l'imposta sarebbe individuabile nella

pubblicità commerciale, attesa la finalità lucrativa della stessa, ma

non in quella puramente ideologica (art. 53, primo comma, Cost.).

Infine l'art. 28 della legge 5 luglio 1961, n. 641, prevedendo

talune esenzioni od agevolazioni tributarie, realizzerebbe un

trattamento differenziato ingiustificato rispetto alla generalità

degli altri casi, e comunque in contrasto con i compiti assegnati al

legislatore dal secondo comma dell'art. 3 della Costituzione.

È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,

con atto depositato il 7 dicembre 1971, chiedendo dichiararsi

l'infondatezza della questione sollevata.

Osserva l'Avvocatura dello Stato che l'imposta sulla pubblicità

affine, di cui alla legge n. 641 del 1961, ha natura di imposta

indiretta e come tale il riferimento alla capacità contributiva dei

soggetti opera indirettamente per fattori indicativi (es.: imposta sui

trasferimenti), a volte compenetrati al fatto stesso generatore

d'imposta (es.: imposta sui consumi). Nella specie il tributo,

comunque modesto nel suo ammontare, viene commisurato, come risulta

dalle dettagliatissime tariffe, al mezzo di pubblicità adoperato,

assunto quale indice di una diversa capacità contributiva.

Inoltre, prosegue la difesa dello Stato, il tributo non è volto ad

incidere sulla manifestazione del pensiero in quanto tale bensì sulla

condizione economica di coloro che, adoperando determinati mezzi, fanno

uso della pubblicità come strumento di diffusione del pensiero.

Infine l'impugnato articolo 28 stabilisce esenzioni e riduzioni

chiaramente ispirate ad una diversità oggettiva di situazioni, "prima

facie" evidenti.

Pertanto non si avrebbe violazione alcuna degli invocati artt. 53,

21 e 3 della Costituzione.

2. - Nel corso di un giudizio civile, della stessa natura di quello

sopraindicato, il pretore di Roma, con ordinanza 8 luglio 1971,

sollevava questione incidentale di legittimità costituzionale della

legge 5 luglio 1961, n. 641, e del d.l. C.P.S. 8 novembre 1947, n.

1417 - nelle parti in cui assoggettano ad imposta le manifestazioni del

pensiero effettuate, senza fini di lucro, nelle forme della c.d.

pubblicità affine -, in riferimento agli artt. 21, primo comma, e 53

della Costituzione.

L'ordinanza di rimessione argomenta a favore dell'illegittimità

delle norme denunziate in termini non dissimili da quelli del pretore

di Trento. Il Presidente del Consiglio dei ministri è intervenuto in

giudizio, rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato, ed ha

chiesto dichiararsi l'infondatezza della questione sollevata, svolgendo

gli stessi motivi fatti valere nel giudizio conseguente all'ordinanza

del pretore di Trento.

Si sono altresì costituiti in giudizio il Comune di Roma, con atto

depositato il 10 novembre 1971, e Marcello Baraghini, rappresentato e

difeso dall'avv. Mauro Mellini, con atto depositato il 2 agosto 1971,

istando, il primo, per una pronuncia di infondatezza della questione,

ed il secondo per la dichiarazione di illegittimità delle norme

impugnate.

La difesa del Comune premette che la legge n. 641 del 1961 sulla

pubblicità trova applicazione soltanto per quelle forme di pubblicità

che non siano una mera propaganda astratta, da cui non derivi

un'utilità diretta o indiretta per coloro che la promuovono. L'imposta

non inciderebbe quindi sulla libertà di espressione del pensiero ma

soltanto sulle particolari modalità di diffusione; inoltre essendo

corrisposta in occasione di un servizio reso dal Comune e commisurata

ai singoli atti da cui sorge l'obbligazione tributaria, non potrebbe

avere, come tutti i tributi divisibili, un diretto rapporto con la

capacità contributiva e con il criterio di progressività stabiliti

dall'art. 53 della Costituzione (sentenza Corte cost. n. 30 del 1964).

La difesa del Baraghini si riporta, sostanzialmente, alle

argomentazioni svolte dal giudice a quo.

3. - Nel corso di un altro giudizio civile, della stessa natura di

quelli sopra indicati, il pretore di Roma, con ordinanza del 12 gennaio

1972, sollevava questione incidentale di legittimità costituzionale

della legge 5 luglio 1961, n. 641, e del d.l. C.P.S. 8 novembre 1947,

n. 1417 - nelle parti in cui assoggettano ad imposta la manifestazione

del pensiero in materia politica sociale e culturale, effettuate nella

forma della "pubblicità affine" -, in riferimento agli artt. 3, 21 e

53, prima parte, della Costituzione.

Rileva il pretore che le norme applicabili appaiono in contrasto

con l'art. 53 della Costituzione, perché, colpendo anche la propaganda

meramente ideologica, non sarebbero minimamente rapportabili ad

attività di produzione o dispendita del reddito; l'assoggettare ad

imposta le più elementari forme di divulgazione del pensiero, come il

portare in giro cartelli e distribuire volantini, eventualmente scritti

a mano, costituirebbe un ostacolo a volte insormontabile per i non

abbienti, e comunque un'illegittima limitazione del diritto

costituzionale "di manifestare liberamente il proprio pensiero". La

disciplina tributaria della pubblicità affine violerebbe infine il

principio d'eguaglianza perché l'art. 28 della legge n. 641 del 1961,

favorirebbe la manifestazione del pensiero in materia religiosa.

Si sono costituiti in questa sede il Comune di Roma, con atto

dell'8 maggio 1972, e Claudio Bacchetti, rappresentato e difeso

dall'avv. Mauro Mellini, con atto depositato il 4 marzo 1972,

chiedendo, il primo, la dichiarazione d'infondatezza della questione

proposta, ed istando il secondo per il relativo accoglimento.

L'Avvocatura comunale svolge sostanzialmente lo stesso ordine di

argomentazioni riportate sopra sub. 2.

La difesa del Bacchetti si riporta alle considerazioni proprie

dell'ordinanza di rimessione.

Alla pubblica udienza le parti hanno insistito nelle proprie

rispettive conclusioni. Considerato in diritto :

1. - Le tre ordinanze in epigrafe indicate sollevano,

sostanzialmene, la medesima questione, sicché i conseguenti giudizi

possono essere riuniti e decisi con unica sentenza.

2. - Alla Corte costituzionale sono state denunciate la legge 5

luglio 1961, n. 641, ed il d.l. C.P.S. 8 novembre 1947, n. 1417, nelle

parti in cui assoggettano ad imposta le manifestazioni del pensiero

effettuate a diretta cura degli interessati senza fini di lucro, nelle

forme della c.d. pubblicità affine, in riferimento agli artt. 53 e

21, primo comma, della Costituzione, per il dubbio che la

sottoposizione a tributo della propaganda ideologica violi i principi

della capacità contributiva e della progressività dell'imposizione

tributaria, e costituisca un limite illegittimo al diritto di

manifestare liberamente il proprio pensiero, con ogni mezzo di

diffusione. È altresì denunciato l'art. 28 della citata legge 641 del

1961 in riferimento all'art. 3 della Costituzione, per la eventualità

che il regime di esenzioni e di riduzioni di tariffe da esso previsto

crei un sistema ingiustificatamente discriminatorio e privilegiato per

talune forme di manifestazioni del pensiero.

Nel dispositivo delle ordinanze di rimessione del pretore di Roma

non sono indicati nominativamente gli articoli di legge impugnati, ma

dalla descrizione dei fatti risulta che la norma impugnata è (oltre il

citato art. 28) l'art. 15, nel significato risultante dal riferimento

all'art. 2, secondo e terzo comma, della legge 5 luglio 1961, n. 641.

Così individuati i termini del giudizio, occorre riconoscere che

la questione prospettata è fondata.

È indubbio, infatti, che la Costituzione garantisce sia la

manifestazione del pensiero sia la divulgazione del pensiero

dichiarato. È pur vero che tale libertà non esclude possano essere

disciplinate dal legislatore le modalità di esercizio del diritto, per

il necessario contemperamento con altri interessi costituzionalmente

rilevanti, come già più volte riconosciuto da questa Corte (sentenze

n. 129 del 1970; n. 1 del 1956; n. 48 del 1964). Ma detta disciplina

non può essere mai tale da rendere più difficile, e per taluni casi

limite anche impossibile, l'espressione del pensiero.

Nella specie la norma denunciata colpisce anche quelle forme di

propaganda meramente ideologica effettuata, senza fini di lucro, a cura

diretta dell'interessato, come l'esporre un cartello, o il distribuire

personalmente manifestini, nelle quali non è dato ravvisare alcuna

manifestazione di reddito o di spesa che giustifichi l'imposizione

stessa.

Sussiste pertanto il prospettato contrasto con gli artt. 21 e 53,

primo comma, della Costituzione.

L'impugnato art. 15 della legge 641 del 1961 va quindi dichiarato

illegittimo nella parte in cui assoggetta ad imposta le forme di

pubblicità meramente ideologica effettuate, a cura diretta degli

interessati, senza motivi di lucro.

Restano così assorbite le ulteriori censure prospettate, anche in

relazione all'art. 28 della legge 641 del 1961, essendo venute meno le

disparità concretamente considerate nelle ordinanze di rimessione.

Deve infine rilevarsi che, essendo stato abrogato, a decorrere dal

1 gennaio 1973, l'impugnato art. 15 della legge 641 del 1961, ed

essendo entrato in vigore, in suo luogo, l'art. 15 del d.P.R. 26

ottobre 1972, n. 639, va dichiarata in via conseguenziale, ai sensi

dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, l'illegittimità

costituzionale di tale ultima norma, limitatamente alla parte in cui

assoggetta ad imposta anche le forme di pubblicità ideologica,

effettuata, a cura diretta degli interessati, senza motivi di lucro.