Sentenza n. 115/1967

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 206

del T. U. delle leggi sulle imposte dirette approvato con D.P.R. 29

gennaio 1958, n. 645, promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 30 marzo 1966 dal pretore di Arzignano nel

procedimento civile vertente tra il fallimento della società Frida e

l'Esattoria consorziale di Arzignano, iscritta al n. 85 del Registro

ordinanze 1966 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 118 del 14 maggio 1966;

2) ordinanza emessa il 12 luglio 1966 dal Tribunale di Livorno nel

procedimento civile vertente tra il fallimento Federighi Marino e

Adelago e l'Esattoria di Campiglia Marittima, iscritta al n. 184 del

Registro ordinanze 1966 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 258 del 15 ottobre 1966.

Visti gli atti di costituzione del fallimento Federighi e

dell'Esattoria di Campiglia Marittima e l'atto di intervento del

Presidente del Consiglio dei Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 14 giugno 1967 la relazione del

Giudice Michele Fragali;

uditi l'avv. Mario Cassola, per il fallimento Federichi, l'avv.

Leopoldo Ermetes, per l'Esattoria di Campiglia Marittima, e il

sostituto avvocato generale dello Stato Umberto Coronas, per il

Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Il pretore di Arzignano e il Tribunale di Livorno, provvedendo

in due giudizi di opposizione ex art. 619, Codice di procedura civile,

proposti rispettivamente dal curatore del fallimento Frida contro

l'Esattoria consorziale di Arzignano e dal curatore del fallimento

Federighi contro l'Esattoria di Campiglia Marittima, sollevarono

questione di legittimità costituzionale dell'art. 206 del T. U. delle

leggi sulle imposte dirette approvato con D.P.R. 29 gennaio 1958, n.

645.

Secondo il pretore (ordinanza 30 marzo 1966) la norma denunziata,

consentendo al solo esattore di promuovere l'esecuzione nei confronti

del debitore fallito, appare contraria al principio sancito dall'art.

51 della legge fallimentare, che fa divieto a tutti i creditori di

procedere nell'espropriazione forzata; tale autonoma azione crea gravi

problemi nel corretto andamento delle procedure fallimentari, anche in

relazione ad un migliore realizzo da parte degli organi del fallimento,

soprattutto per quanto concerne la vendita di beni mobili, e fa sì che

l'esattore abbia prima di tutti gli altri creditori il soddisfacimento

del proprio credito, senza attendere la predisposizione di un piano di

riparto, creando una diversa posizione delle parti di fronte alla

legge. La norma venne denunziata in relazione agli artt. 3, 25 e 102

della Costituzione.

Anche secondo il Tribunale (ordinanza 12 luglio 1966) la norma

impugnata appare in contrasto col principio di eguaglianza. Si osserva

inoltre che questo trattamento compromette il diritto di difesa degli

altri creditori; e si soggiunge che l'esattore, con l'autonoma

esecuzione, non mira tanto a realizzare, nella misura massima

possibile, i tributi erariali, quanto ad ottenere sollecitamente

dall'amministrazione finanziaria il discarico dei tributi non riscossi

per ovviare alle sue esposizioni di capitali, cui è tenuto per la sua

responsabilità del non riscosso per riscosso, onde la sua attività

individuale si risolve quasi sempre in un grave danno sostanziale che

si riflette sui creditori tutti, erario compreso, per i modesti

realizzi cui di solito perviene e per i rilevanti danni che conseguono

al patrimonio fallimentare anche per la disordinata realizzazione delle

attività aziendali. Vennero invocati agli artt. 3 e 24 della

Costituzione.

La prima ordinanza è stata comunicata ai Presidenti delle Camere

l'8 aprile 1966 e notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri

il 15 successivo; la seconda è stata comunicata ai Presidenti delle

Camere il 5 e 6 agosto 1966 e notificata al Presidente del Consiglio

dei Ministri il giorno 9 successivo.

Le due ordinanze sono state pubblicate sulla Gazzetta Ufficiale

della Repubblica rispettivamente del 14 maggio 1966 n. 118 e del 15

ottobre 1966 n. 258.

Nella prima causa nessuna delle parti si costituì; nella seconda

si costituirono tanto il curatore del fallimento quanto l'Esattoria,

con atti rispettivamente del 22 agosto e del 1 ottobre 1966. Il

Presidente del Consiglio dei Ministri intervenne nella prima causa,

come da atto depositato in cancelleria il 31 maggio 1966.

2. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri ritiene che l'art. 3

della Costituzione sancisca il principio di eguaglianza fra i cittadini

e non fra i cittadini e lo Stato; che la prerogativa attribuita

all'esattore discende dalla natura del credito, che è derivante dai

tributi e non è fonte di privilegio personale all'esattore, ma

assicura la tutela del preminente interesse generale alla riscossione

delle entrate fiscali. Aggiunge che, ai sensi dell'art. 85 del T. U.

delle leggi sulla riscossione delle imposte dirette approvato con

D.P.R. 15 maggio 1963, n. 858, l'esattore che si avvale della

procedura prevista dalla norma impugnata deve insinuare il proprio

credito nel procedimento fallimentare o in quello di liquidazione

coatta amministrativa, per cui anche il credito dell'esattore dovrà

essere preso in considerazione dal giudice delegato ai fini del

riparto. Il prezzo ricavato dall'esattore viene computato nel

fallimento secondo le norme concorsuali, in modo che resti conciliato

il principio della par condicio creditorum; e pertanto l'unico

vantaggio riservato all'esattore consiste nel fatto che egli può

realizzare il credito privilegiato senza attendere la chiusura del

fallimento, ma non può mai riscuotere più di quanto in tale sede gli

sarebbe spettato.

Quanto all'assunta violazione degli artt. 25 e 102 della

Costituzione, il Presidente del Consiglio dei Ministri osserva: che il

procedimento esecutivo esattoriale è di carattere amministrativo ed è

informato al principio dell'esecutorietà dell'atto

dell'amministrazione; che il concetto di giudice naturale è quello

precostituito per legge, al quale cioè la legge attribuisce una

competenza senza alternativa, e non già il giudice ordinario; che

nell'ordinanza del pretore non figurano i motivi per i quali la norma

impugnata vulnererebbe l'art. 102 della Costituzione; che, a

prescindere dalla legittimità delle giurisdizioni tributarie, nella

specie non si può neppure parlare di attività giurisdizionali,

tanto è vero che contro gli atti esecutivi dell'esattore è ammesso

ricorso all'intendente di finanza, che decide con provvedimento

definitivo.

3. - Il curatore del fallimento Federighi insiste nel porre in

rilievo, da un lato, il divario fra la norma denunciata e l'art. 51

della legge fallimentare, e, dall'altro, il trattamento di disparità

che ne risulta fra l'esattore e gli altri creditori del fallito;

soggiunge che questi ultimi, dalla disparità stessa vedono compromesso

il loro diritto di difesa, comprensivo non solo degli strumenti

processuali, ma pure dei mezzi pratici idonei ad assicurare loro tutti

i vantaggi che l'ordinamento giuridico predispone.

Né basta obiettare che l'art. 51 della legge fallimentare fa salva

ogni diversa disposizione e che la norma intenda assicurare

all'esattore la sollecita riscossione dell'ammontare dei tributi, che

ha dovuto versare per loro conto allo Stato e agli altri enti

impositori. Se l'esattore è tenuto a rispettare il principio della par

condicio, e quindi a consentire che il curatore del fallimento

acquisisca quanto realizzato dalla procedura esecutiva fiscale (art.

228 del T. U.), facendo valere nella stessa i crediti assistiti da un

privilegio aventi grado inferiore a quello dell'esattore, e se quindi,

anche in tal caso, l'esattore deve attendere, per l'effettiva

riscossione, il compimento delle operazioni di riparto fallimentare,

l'assurdità di quella giustificazione appare evidente; e appare ancor

più evidente se si pone mente alla circostanza che il diritto

dell'esattore di promuovere o di proseguire l'azione esecutiva a carico

del fallito dovrebbe essere riconosciuto anche per il credito non

assistito da privilegio. Inammissibile ed inconcepibile appare una

sfiducia nelle possibilità realizzatrici dell'amministrazione

fallimentare, ben potendo l'esecuzione esattoriale distruggere la

possibilità di una conveniente alienazione, come il più delle volte

accade, con un danno, non solo per la massa, ma pure per le casse dello

Stato che, per il non recuperato, sgrava l'esattore. Dal momento che il

soddisfacimento dei diritti della collettività, e quindi anche

dell'esattore, sono garantiti dalla disciplina fallimentare,

l'esecuzione dell'esattore, dovendo riguardare i medesimi beni oggetto

dell'apprensione fallimentare, dà luogo ad una duplicazione di azioni

esecutive, e si pone in contrasto con la norma fallimentare per cui la

liquidazione dell'attivo deve avvenire attraverso il curatore, sotto la

direzione del giudice delegato e sentito il comitato dei creditori.

4. - L'Esattoria di Campiglia Marittima rileva che, secondo un

principio fermissimo in giurisprudenza oltre che in dottrina, in sede

di distribuzione del prezzo ricavato dalla vendita fiscale,

all'esattore non può essere attribuito più di quanto gli spetti, in

concorso con gli altri creditori, in via privilegiata o chirografaria,

per cui, anche se l'esattore abbia riscosso l'intero suo credito

attraverso la sua esecuzione, è fatto salvo al curatore il diritto di

richiedere in restituzione quanto risulti percepito in eccedenza alla

somma attribuitagli nel riparto fallimentare. È allora irrilevante

che, per la realizzazione dei rispettivi crediti, lo strumento

processuale a disposizione dell'esattore sia diverso da quello che è a

disposizione degli altri creditori, perché l'essenziale, agli effetti

che ne occupa, è che in ogni caso la realizzazione stessa sia

effettuata nel comune interesse. E poiché gli artt. 51 e 52 della

legge fallimentare lasciano salve diverse disposizioni, la questione

della compatibilità della norma denunciata con il sistema concorsuale

potrebbe rientrare, tutt'al più, nella competenza dell'autorità

giudiziaria ordinaria, giammai costituire oggetto di giudizio di

legittimità costituzionale.

Con riferimento all'art. 24 della Costituzione, l'esattore osserva

che la tutela dei creditori ordinari non è esclusa dalla legge

speciale, ma è realizzata attraverso la procedura fallimentare

mediante la confluenza in questa di quella esattoriale; egli oppone

inoltre, come la Presidenza del Consiglio, il principio

dell'esecutorietà dell'atto amministrativo da cui è assistito anche

il ruolo, e la particolarità del rapporto che si stabilisce fra lo

Stato creditore (e, per esso, nella fase esecutiva, l'esattore) e il

contribuente o più generalmente l'obbligato d'imposta. L'interesse

alla riscossione dei tributi è pur sempre dello Stato, tenuto a

rimborsare all'esattore le quote inesigibili. E non risponde a realtà

che dalle vendite esattoriali conseguano realizzi inferiori a quelli

della vendita fallimentare: la rapidità cui è informata la procedura

speciale consente maggiori realizzi, perché la vendita è effettuata

quando i beni sono in buono stato di conservazione; e il prezzo base

del secondo incanto non può essere inferiore alla metà del prezzo di

stima (art. 225 cpv. del T.U. citato), mentre, per la vendita

giudiziale, è ammessa qualsiasi offerta (art. 538 cpv. C.P.C.) e, in

tutti i casi in cui la stima non appaia adeguata, ne può essere

chiesta la revisione a mezzo di apposito stimatore (art. 225 del T.U.

predetto).

5. - All'udienza del 14 giugno 1967 le difese delle parti hanno

ribadito le rispettive tesi. Considerato in diritto :

1. - Le due ordinanze propongono un'identica questione e pertanto

sulle stesse può essere emessa un'unica sentenza.

Le ordinanze hanno discusso sull'art. 206 del T.U. 29 gennaio 1958,

n. 645, per ciò che concerne il potere dell'esattore di procedere

individualmente contro il contribuente in fallimento o in liquidazione

coatta, in relazione ad obbligazioni tributarie verso lo Stato; ed

entro questi limiti la Corte deve mantenere la sua pronunzia.

2. - Deve anzitutto escludersi che la norma impugnata pregiudichi

il diritto di difesa dei creditori del contribuente e distolga dal

giudice naturale. Già la Corte ha avvertito (sentenza 3 luglio 1962,

n. 87) che l'esecuzione esattoriale è regolata come un procedimento,

nel quale si manifesta, sia pure più energicamente che in altri casi,

il principio della esecutorietà dell'atto amministrativo; e l'art.

113, ultimo comma, della Costituzione ammette che al giudice ordinario

sia sottratto il potere di annullare gli atti della pubblica

amministrazione. Il sistema della legge sulla riscossione delle imposte

garantisce la tutela del giudice ordinario contro gli atti

dell'esattore; ma la garantisce con mezzi che tengono conto del

carattere amministrativo del procedimento, i quali sostituiscono quelli

apprestati per il procedimento ordinario, e che altre volte la Corte ha

ritenuto del tutto conformi ai precetti costituzionali oggi invocati

(stessa sentenza precitata).

Non si può ritenere, peraltro, che la facoltà data all'esattore

di procedere individualmente non ostante l'apertura del processo

concorsuale escluda la tutela giurisdizionale e la difesa degli altri

creditori del contribuente. La distribuzione del prezzo ricavato dalla

vendita seguita per autorità dell'esattore avviene secondo un

procedimento che si svolge innanzi al pretore e al quale possono

partecipare tutti i creditori del contribuente (art. 228 del D.P.R. 29

gennaio 1958, n. 645), quindi anche coloro che hanno presentato domanda

di ammissione al passivo del fallimento o della liquidazione coatta

amministrativa; ma, a sua volta, la facoltà di agire individualmente

non ostante la pendenza del procedimento concorsuale non esime

l'esattore dall'insinuarvi il credito proprio (art. 85 del D.P.R. 15

maggio 1963, n. 858). Pertanto non v'è, in definitiva, spostamento

della competenza, dall'organo giurisdizionale concorsuale, al pretore:

il prezzo riscosso dall'esattore a seguito del riparto disposto dal

pretore subisce nel processo concorsuale un riesame alla stregua delle

esigenze di questo, così che può ben dire la giurisprudenza che

l'esattore non viene a conseguire, non ostante il suo potere di

esecuzione autonoma, più di quanto avrebbe percepito ove non gli fosse

stato dato quel potere. I creditori ammessi al passivo concorsuale

hanno dunque la medesima tutela che riceverebbero ove all'esattore

fosse inibita l'esecuzione diretta; la quale peraltro non si può dire

discordante dal sistema concorsuale, perché questo non pone un divieto

assoluto di azioni esecutive individuali, ma fa salva ogni diversa

disposizione di legge (art. 51 e 201, primo comma, della legge

fallimentare). La giurisprudenza ordinaria ha riconosciuto che

l'esecuzione esattoriale s'inquadra in questa salvezza, non ostante

qualche accenno in senso contrario contenuto nei lavori preparatori

della legge fallimentare.

3. - Nemmeno si può dire che la facoltà concessa all'esattore

ferisca il principio di eguaglianza. In quanto essa mira alla sollecita

riscossione dei tributi erariali, la Corte ha ritenuto che il

conseguenziale risultato di disuguaglianza non è ingiustificato; e non

è il caso di ripetere le ragioni che a tal fine essa ha addotto.

Nemmeno è il caso di distinguere fra crediti tributari

privilegiati e crediti tributari chirografari, perché la diversità di

situazione è in funzione della qualità del creditore e di quella

sostanziale del credito. Non vale obiettare che, dovendo l'esattore

versare allo Stato anche il non riscosso, il credito tributario è

esclusivamente esattoriale: l'esattore è un organo riscuotitore

dell'imposta, e la titolarità del credito tributario è perciò sempre

dell'erario. Né la speciale protezione che al credito tributario dà

la norma denunciata perde giustificazione sol perché lo Stato è

garantito dall'estensione al non riscosso dell'obbligazione

esattoriale; ché, se mai, quella protezione potrebbe essere un

razionale temperamento del rigore con cui è regolato il rapporto fra

Stato ed esattore, in modo che l'obiezione suddetta, più che

incidere sulla legittimità costituzionale del vantaggio attribuito

dalla norma denunciata, gli conferisce ragionevolezza. Si noti,

peraltro, che l'esattore è tenuto per il non riscosso, non in via

definitiva, tanto vero che lo Stato è obbligato a rimborsargli le

quote inesigibili, e che l'esigenza di un procedimento esattoriale

accelerato è in funzione della necessità di evitare quel rimborso o

di ridurre l'entità; quindi di evitare che la realizzazione forzata

del credito erariale resti pregiudicata da remore processuali, ove

sopravvenga l'insolvenza e l'insolvibilità del contribuente.

Si oppongono inconvenienti di ordine pratico come conseguenza della

separata esecuzione esattoriale: uno scarso risultato economico delle

vendite disposte dall'esattore, un intralcio al procedimento

concorsuale, una duplicità dei procedimenti di riparto del ricavato

della vendita esattoriale, una possibilità che l'esecuzione

esattoriale scinda il complesso dell'azienda sottoposta ad esecuzione

concorsuale impedendone o rendendone difficile la vendita nella sua

unità o impedendo o rendendo difficile un concordato, e via

enumerando. Gli inconvenienti pratici di una norma, la Corte l'ha

proclamato spesse volte, non influiscono sulla sua legittimità

costituzionale, che va accertata soltanto al confronto con il dettato

della Costituzione; potrebbero, se mai, essere presi in considerazione

dal legislatore per una riforma del sistema, ove egli riconoscesse che

hanno consistenza.