Sentenza n. 112/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 2, 3, 15, 16

e 19 della legge 6 agosto 1990, n. 223 (Disciplina del sistema

radiotelevisivo pubblico e privato), promosso con ordinanza emessa il

3 marzo 1992 dal tribunale di Firenze nel procedimento civile

vertente tra la Telemaremma S.r.l. e l'Amministrazione delle PP.TT.,

iscritta al n. 183 del registro ordinanze 1992 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 16, prima serie speciale,

dell'anno 1992;

Visto l'atto di costituzione della Telemaremma S.r.l. nonché

l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 3 novembre 1992 il Giudice

relatore Antonio Baldassarre;

Uditi gli Avvocati Felice Vaccaro e Carlo Mezzanotte per la

Telemaremma S.r.l. e l'Avvocato dello Stato Giorgio D'Amato per il

Presidente del Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un procedimento civile iniziato a seguito

dell'emanazione di un provvedimento pretorile d'urgenza, adottato

sulla base dell'art. 700 del codice di procedura civile, il tribunale

di Firenze ha sollevato questione di legittimità costituzionale

degli artt. 2, 3, 15, 16 e 19 della legge 6 agosto 1990, n. 223

(Disciplina del sistema radiotelevisivo pubblico e privato), in

riferimento agli artt. 3, 15, 21 e 41 della Costituzione.

Il tribunale di Firenze ricorda che il giudizio a quo è stato

instaurato in conseguenza di un provvedimento cautelare d'urgenza,

con il quale il pretore aveva intimato all'amministrazione delle

poste e telegrafi di non dare attuazione all'ordine di disattivazione

dell'impianto radioelettrico esercitato dalla società a

responsabilità limitata Telemaremma sulla frequenza 67 VHF, essendo

quest'ultima assegnata con decreto ministeriale 31 gennaio 1983 al

Ministero della difesa per il servizio fisso e al Ministero delle

poste e telecomunicazioni per il servizio di radiodiffusione. Durante

il predetto giudizio, mentre la società attrice sosteneva di esser

titolare di un diritto soggettivo pieno, grazie al quale poteva

invocare la tutela del giudice ordinario di fronte alla carenza di

potere della pubblica amministrazione, l'Avvocatura dello Stato,

invece, eccepiva il difetto di giurisdizione dell'autorità

giudiziaria ordinaria. Intervenuta la legge n. 223 del 1990, le parti

precisavano le loro richieste, nel senso che, mentre la resistente

domandava una pronunzia di cessazione della materia del contendere,

la società Telemaremma prospettava l'illegittimità costituzionale

delle norme sopravvenute istitutive del principio della concessione

nei confronti dei privati.

Nell'accogliere quest'ultima richiesta, il giudice a quo ha

sollevato la questione di costituzionalità sopra indicata,

precisando che quest'ultima appare rilevante anche per giungere,

eventualmente, alla declaratoria della sopravvenuta cessazione della

materia del contendere. L'applicabilità delle norme impugnate,

infatti, deve essere valutata, secondo il giudice a quo, in relazione

alla presentazione, ad opera della parte attrice, della domanda di

concessione ai sensi dell'art. 32 della legge n. 223 del 1990, al

fine di essere inclusa fra coloro che sono autorizzati ex lege a

continuare provvisoriamente l'attività di radiotelediffusione in

svolgimento al momento di entrata in vigore della legge medesima.

Sicché, essendo documentato che la società Telemaremma aveva

installato il proprio impianto trasmittente anteriormente all'entrata

in vigore della predetta legge ed essendo indiscutibile che oggetto

del giudizio a quo è tanto la valutazione della legittimità del

comportamento della pubblica amministrazione di fronte alla posizione

soggettiva vantata dalla parte attrice, quanto la decisione sulla

validità del titolo di quest'ultima in ordine alla continuazione

della propria attività, non dovrebbe dubitarsi della sussistenza

della rilevanza in ordine alla sollevata questione.

Sul merito della questione, il tribunale di Firenze osserva che,

alla luce della giurisprudenza costituzionale, l'esercizio di

impianti di radio e tele-diffusione va configurato come un diritto

soggettivo perfetto discendente dall'art. 21 della Costituzione ed

è, pertanto, tutelato come posizione soggettiva assoluta, collegata

alla prima e massima espressione della libertà individuale, la cui

limitazione, come si deduce anche dall'art. 15 della Costituzione in

relazione a tutte le "forme di comunicazione", può avvenire soltanto

attraverso un atto motivato dell'autorità giudiziaria.

L'attività del privato che esercita un'impresa di trasmissione di

programmi radiotelevisivi è tutelata anche dall'art. 41 della

Costituzione, che, nel garantire la libertà d'iniziativa economica

privata, ammette limiti e controlli sulla stessa soltanto per motivi

d'utilità sociale e per fini sociali. Sotto tale profilo, l'art. 32

della legge n. 223 del 1990, che permette, a favore di coloro che al

momento dell'entrata in vigore della legge operino in situazione di

oligopolio di fatto e che presentino entro un certo termine la

richiesta della concessione, la prosecuzione dell'esercizio della

emittenza in regime autorizzatorio (fino al momento del rilascio o

del diniego della concessione), non parrebbe garantire a tutti i

privati la possibilità di accesso a tali attività economiche, né

conterrebbe limiti conformi a Costituzione, per il fatto che non si

vede quali fini di utilità sociale si perseguono con la protezione

delle situazioni in atto. Alla violazione dell'art. 41 della

Costituzione si aggiunge quella dell'art. 3 della stessa Carta

costituzionale, poiché la possibilità di accesso alle suddette

attività economiche non sembra affatto garantita a tutti su un piano

di parità sostanziale.

Secondo il giudice a quo, il punto cruciale delle censure mosse sta

in quelle disposizioni della legge n. 223 del 1990 che stabiliscono

la necessità di un regime fondato sulla concessione. Sulla base

delle sentenze nn. 202 del 1976, 237 del 1984 e, soprattutto, 1030

del 1988, l'installazione e l'esercizio di stazioni radioelettriche

potevano essere soggetti, nell'ambito di un regime basato sulla

riserva statale, soltanto a "licenza", cioè a una species del genus

"autorizzazione". Il sistema della legge n. 223 del 1990, pur non

avendo più come suo quadro di riferimento un regime di monopolio

statale, bensì uno di "regime misto", è invece contraddittoriamente

incentrato sul principio della concessione amministrativa, il quale,

nel presupporre l'attribuzione di poteri e facoltà, propri del

concedente, amplianti una situazione giuridica, postula l'esistenza

di un mero interesse legittimo del privato, ontologicamente diverso

dal diritto soggettivo perfetto indicato dalla giurisprudenza

costituzionale. Questa configurazione, apparentemente contraria alla

Costituzione, comporta, secondo il giudice a quo, che la tutela della

posizione giuridica in questione sia illegittimamente sottratta alla

giurisdizione dell'autorità giudiziaria ordinaria.

Alla luce di tali osservazioni, continua lo stesso giudice, appare

contrastante con la Costituzione, oltreché contraddittorio e

irrazionale, anche il sistema del "doppio binario", stabilito

dall'art. 2 e richiamato dall'art. 38 della legge n. 223 del 1990, in

virtù del quale, mentre per l'esercizio di impianti radiotelevisivi

è prescritta la concessione, per le imprese che ripetano o

diffondano nel territorio italiano programmi esteri è, invece,

prevista la perpetuazione del sistema autorizzatorio di cui alla

legge 14 aprile 1975, n. 103, e successive modificazioni. Questa

disparità, per la quale l'attività di radiotrasmissione televisiva

è soggetta a concessione e quella di mera ripetizione di programmi

esteri è espressione di un diritto soggettivo, non appare

giustificata, considerato che entrambe utilizzano le medesime forme

di comunicazione e si riferiscono alle medesime libertà

costituzionali garantite dagli artt. 21 e 41 della Costituzione.

Per altro verso, prosegue il giudice a quo, sussiste una ulteriore

disparità di trattamento tra le stesse attività a causa

dell'inesistenza di una "proporzionalità" fra di loro sul piano

della tutela accordabile. Infatti, poiché il legislatore non ha

individuato un modo di convivenza fra le imprese di radiodiffusione

televisiva e quelle di ripetizione di programmi esteri (lasciando,

peraltro, irrisolto anche il problema delle imprese "miste"),

potrebbe darsi che le seconde vengano ad occupare lo spettro

radioelettrico disponibile a danno delle prime, con conseguente

sacrificio totale della posizione soggettiva di queste ultime.

Sussiste, infine, ancora un altro profilo di disparità di

trattamento nella citata disciplina transitoria disposta dall'art. 32

della legge n. 223 del 1990. Questa, infatti, con esclusivo

riferimento agli impianti esistenti, non distingue affatto tra

radiodiffusione televisiva e ripetizione, sancendo per entrambe la

sufficienza dell'autorizzazione ai soli fini della prosecuzione

dell'esercizio.

2. - Nel giudizio innanzi a questa Corte si è costituita la

Telemaremma S.r.l., per chiedere l'accoglimento della questione

sollevata.

Dopo aver ricostruito le vicende che hanno portato all'attuale

giudizio e dopo aver sottolineato che nella controversia, iniziata

sotto l'impero della legge 4 febbraio 1985 n. 10, la società attrice

ha sempre difeso la sua posizione di diritto soggettivo pieno (con la

conseguente inesistenza dei poteri di intervento della pubblica

amministrazione), essendo un imprenditore radiodiffusivo privato non

operante in ambito riservato alla concessionaria di Stato, la difesa

della parte privata ha osservato che, intervenuta la legge n. 223 del

1990, la sua pretesa a veder accertata la propria posizione di

diritto soggettivo non poteva dirsi soddisfatta dall'art. 32 di

quella legge, che le consente la prosecuzione dell'attività in regime autorizzatorio sulla base della più tenue posizione soggettiva

di potenziale aspirante a una concessione.

La società Telemaremma sostiene che il sistema introdotto dagli

artt. 2, 3, 15, 16, 19 e 32 (che in parte qua deve considerarsi

impugnato, in quanto richiamato nella motivazione dell'ordinanza di

rimessione) configura un assetto normativo inadeguato ai valori

costituzionali relativi all'attività di radiodiffusione privata. La

concessione, infatti, nel postulare che i poteri e le facoltà del

privato non siano originariamente appartenenti alla sua sfera

giuridica, suppone che sia lo Stato, e non il privato cittadino, il

vero titolare della situazione giuridica soggettiva garantita

dall'art. 21 della Costituzione. Non v'è dubbio, continua la stessa

parte privata, che, all'interno di un sistema che riservava allo

Stato l'attività di emittenza radiotelevisiva, qualificandola come

servizio pubblico essenziale ai sensi dell'art. 43 della

Costituzione, la concessione appariva del tutto adeguata a

rappresentare la posizione della impresa esercente l'attività

radiotelevisiva in relazione a quella dello Stato, poiché si tratta

di un istituto cui è connaturata l'idea di attività esercitata per

un fine pubblico trascendente la posizione del concessionario e

basata su un atto di "trasferimento" di poteri di cui è titolare lo

Stato. Ma, dopo che si è passati a un regime, come l'attuale, nel

quale la posizione del privato ha un autonomo fondamento

costituzionale negli artt. 21 e 41 della Costituzione, lo schema

concessorio finisce per esprimere, ad avviso della società

Telemaremma, una concezione autoritaria dei rapporti fra Stato e

privati, che confligge con quei valori costituzionali, in quanto

assimila un'attività in principio libera a un servizio statale o a

un'attività comunque ordinata al perseguimento di preminenti

interessi pubblici.

Se la disciplina impugnata, prosegue la parte privata, fa sorgere

forti dubbi di legittimità costituzionale in riferimento agli artt.

3 e 41 della Costituzione, a causa dell'evidente incapacità

dell'istituto concessorio di esser coerente con un sistema normativo

che ha il suo centro nel cittadino imprenditore anziché nello Stato,

tali dubbi diventano certezza se si considera l'assolutezza della

libertà di manifestazione del proprio pensiero garantita dall'art.

21 della Costituzione: la concessione, sotto quest'ultimo profilo,

appare il frutto di un'ideologia monopolistica che tende a perpetuare

i propri istituti e ad esportarli al di là dei confini del servizio

pubblico nell'area appartenente alla libertà dei cittadini. Ad

avviso della società Telemaremma, il diritto dei privati garantito

dall'art. 21 della Costituzione finisce per perdere, in forza della

previsione della concessione, la certezza del suo contenuto e dei

suoi confini (essendo esso compatibile soltanto con un'attività

della pubblica amministrazione di mero accertamento o, comunque,

strettamente vincolata dalla legge) e per essere sottratto alla

riserva di giurisdizione dell'autorità giudiziaria ordinaria, che

costituisce un'indefettibile garanzia dei diritti di libertà

costituzionali (artt. 13, 14, 15), compreso quello concernente la

libertà di diffusione del pensiero.

3. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri per chiedere che la questione sia dichiarata inammissibile

o, comunque, infondata.

L'Avvocatura dello Stato osserva, innanzitutto, che la questione

sollevata è inammissibile, poiché appare priva di qualsiasi legame

di pregiudizialità con il giudizio principale. In quest'ultimo,

infatti, deve farsi applicazione, non già di qualcuna delle norme

denunziate (artt. 2, 3, 15, 16 e 19), ma solo degli artt. 32 e

seguenti, che peraltro non hanno formato oggetto di censura.

Un secondo motivo di inammissibilità è individuato nel palese

difetto di giurisdizione del giudice a quo, considerato che la Corte

di cassazione ha reiteratamente affermato la giurisdizione del

giudice amministrativo in ragione del potere della pubblica

amministrazione di governare l'etere a tutela del pubblico interesse.

Infine, un ulteriore profilo di inammissibilità è prospettato

dall'Avvocatura dello Stato in relazione alla natura ancipite

dell'ordinanza di rimessione, poiché questa, mentre, da un lato,

lamenta l'illogicità del distinto regime cui è soggetta l'attività

di radiotrasmissione (sottoposta a concessione) rispetto a quella di

ripetizione di programmi esteri (sottoposta ad autorizzazione),

dall'altro, prospetta l'irrazionalità della disciplina transitoria,

che non distingue, rispetto agli impianti già esistenti, fra

radiotelediffusione e ripetizione (sottoponendo l'una e l'altra al

regime dell'autorizzazione).

Nel merito, continua la difesa erariale, la questione appare

infondata alla luce della stessa giurisprudenza costituzionale, la

quale ha sempre negato un diritto soggettivo del privato

all'assegnazione delle bande di frequenza, essendo l'etere un bene

comune naturalmente limitato e non fruibile da tutti in modo

indiscriminato (v. specialmente sent. n. 1030 del 1988). Secondo

l'Avvocatura dello Stato, lo strumento della concessione risponde

adeguatamente al preminente interesse generale che governa la materia

e che è ribadito dall'art. 1 della legge n. 223 del 1990 al fine di

assicurare un'informazione ispirata al pluralismo delle fonti:

attraverso gli obblighi di comportamento, i divieti e i limiti

imposti ai concessionari, infatti, sarebbero assicurate la migliore

utilizzazione delle risorse disponibili e la realizzazione dei valori

costituzionali ricordati nell'art. 1, comma secondo, della legge

appena citata.

Ad avviso dell'Avvocatura dello Stato, l'equiparazione, comportata

dall'art. 32 della legge n. 223 del 1990, fra i concessionari in

ambito privato e i titolari di autorizzazione alla ripetizione di

programmi esteri, ai sensi dell'art. 38 della legge 14 aprile 1975 n.

103, va giustificata, poiché è disposta al fine di evitare la

concentrazione in un'unica mano delle risorse disponibili (non

illimitate) e di salvaguardare i valori costituzionali prima

ricordati.

Infine, l'Avvocatura dello Stato osserva che è ultroneo

prospettare questioni in ordine alla disciplina transitoria (ormai

prossima all'esaurimento), poiché nell'ambito di quest'ultima non

v'è rilascio di concessioni o di autorizzazioni, ma sussiste

soltanto una temporanea legittimazione ex lege di coloro che già

utilizzavano preesistenti impianti in attesa dell'approvazione del

piano nazionale di ripartizione e di assegnazione delle frequenze.

4. - In prossimità dell'udienza la difesa di Telemaremma S.r.l.

ha depositato una memoria con la quale insiste nella propria

richiesta di accoglimento.

Dopo aver ribadito, in linea di fatto, che l'estensione della

propria telediffusione alla frequenza 67 VHF è stata dettata

dall'esigenza di rendere economicamente utile la gestione

dell'azienda e che l'uso della stessa, iniziato nel 1984, è stato a

lungo pacifico e ininterrotto, la difesa della parte privata si

sofferma, innanzitutto, a replicare alle eccezioni di

inammissibilità formulate dall'Avvocatura dello Stato.

In ordine alla asserita mancanza di pregiudizialità e di

rilevanza, la parte privata osserva che il caso presente è

sostanzialmente diverso da quello giudicato inammissibile con una

precedente sentenza di questa Corte.

Allora, infatti, si era nell'ambito di un giudizio cautelare, un

giudizio, cioè, il cui unico fine è assicurare al ricorrente un

provvedimento pretorile d'urgenza diretto a inibire la disattivazione

dell'impianto e a permettere provvisoriamente la continuazione

dell'attività in attesa del futuro giudizio di merito. Sicché,

intervenuta la legge n. 223 del 1990, la quale, all'art. 32, consente

agli esercenti di fatto, che propongano entro un certo termine

domanda di concessione, la prosecuzione dell'esercizio degli

impianti, si era conseguentemente prodotto l'integrale esaurimento

della pretesa dedotta dal ricorrente nel procedimento cautelare, dal

momento che la nuova disciplina esclude che l'impianto del ricorrente

possa subire il pericolo di una disattivazione d'autorità da parte

della pubblica amministrazione.

Diverso è, per la parte privata, il giudizio dal quale sorge

l'attuale incidente di costituzionalità. In tal caso, infatti, non

si versa in un procedimento cautelare, diretto a mantenere

l'attivazione in via provvisoria dell'impianto, ma si è in sede di

giudizio di merito, nel quale ha esclusiva rilevanza ciò che prima

non l'aveva: vale a dire, l'accertamento stabile della posizione di

diritto soggettivo pieno del ricorrente, da adottare con un

provvedimento suscettibile di acquistare autorità di cosa giudicata

anche nei confronti della pubblica amministrazione. E, conclude sul

punto la parte privata, poiché a tale accertamento si oppone la

legge n. 223 del 1990, intervenuta nelle more del giudizio con una

disciplina che configura l'esercizio privato dell'attività di

radiodiffusione con propri impianti come interesse legittimo,

anziché come diritto soggettivo, appare evidente la pregiudizialità

e la rilevanza della questione di costituzionalità sollevata in

ordine al richiesto accertamento della sussistenza di un diritto

soggettivo pieno (accertamento rispetto al quale non sarebbe certo

satisfattiva una dichiarazione di cessazione della materia del

contendere, di fronte a una legge che nega l'esistenza di un diritto

del privato, degradandolo a una posizione precaria e condizionata

all'eventuale futuro rilascio di un provvedimento concessorio).

Con riferimento al merito della questione, la stessa difesa

sviluppa tesi già esposte nell'atto di costituzione, sottolineando,

in particolare, sia che la concessione postula che i poteri e le

facoltà del privato non siano originariamente appartenenti alla sua

sfera giuridica (come, invece, richiede l'art. 21 della

Costituzione), sia che, una volta che la legge n. 223 del 1990 ha

escluso l'attività privata di emittenza radiotelevisiva dalla

configurazione come servizio pubblico (essendo quest'ultimo riservato

a una società d'interesse nazionale), i limiti alla predetta

attività vanno rinvenuti, non già nell'art. 43 della Costituzione,

ma negli artt. 21 e 41 della stessa Carta costituzionale. Sotto

quest'ultimo profilo, conclude la parte privata, poiché l'attività

di impresa radiotelevisiva è attività organizzata per la diffusione

del pensiero, la previsione della concessione appare incongruente con

i valori di libertà di manifestazione del pensiero e d'iniziativa

economica privata, nonché con le relative garanzie costituzionali

(riserva di legge e riserva di giurisdizione).

5. - Anche il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato

una memoria in prossimità dell'udienza, con la quale insiste nelle

proprie richieste di inammissibilità e, comunque, d'infondatezza.

Precisato che l'oggetto della questione di costituzionalità è

dato dalle disposizioni contenute negli artt. 2, 3, 15, 16, 19 e 32

della legge n. 223 del 1990, l'Avvocatura dello Stato ritiene non

superabile l'eccezione d'inammissibilità per irrilevanza sotto altro

profilo. A suo avviso, infatti, la disciplina concessoria non

concorrerebbe in alcun modo a qualificare la situazione soggettiva

della società Telemaremma, così come non influirebbe su

quest'ultima la legittimazione all'esercizio degli impianti accordata

in via provvisoria dall'art. 32 (tanto più che la stessa società

sarebbe utilmente collocata nella graduatoria delle emittenti aventi

titolo alla concessione in ambito locale).

Riguardo al merito della questione, premesso che, per costante

giurisprudenza costituzionale, il diritto garantito dall'art. 21

della Costituzione non comprende quello di disporre di tutti i

possibili mezzi di diffusione e non è configurabile come diritto

soggettivo all'assegnazione di frequenze, l'Avvocatura dello Stato

precisa che, in proposito, occorre distinguere fra la libertà della

comunicazione effettuabile con l'impianto (modo di uso del segnale) e

la posizione di interesse all'esercizio dell'impianto stesso,

implicante la disponibilità esclusiva di determinate utilità

(frequenze) di un bene comune (etere). Sulla base di tale

distinzione, continua la stessa difesa, poiché devono ritenersi

inattendibili le tesi configuranti l'etere come res nullius, le cui

utilitates (frequenze) sarebbero suscettibili di appropriazione

mediante occupazione, e poiché l'etere va configurato, piuttosto,

come res communis omnium, le cui utilità possono essere fruite da

taluno in via esclusiva soltanto in forza di un titolo concessorio

rilasciato dall'autorità che ne ha il governo, un regime basato

sulla concessione appare giustificato, non certo in ragione di una

riserva statale del settore ovvero in virtù dell'anteposizione dei

valori consacrati nell'art. 41 rispetto a quelli espressi dall'art.

21 della Costituzione, bensì grazie all'esigenza di assicurare l'uso

esclusivo di (determinate porzioni di) un bene comune ai fini della

radiodiffusione televisiva, nell'impossibilità di un'utilizzazione

plurima o indiscriminata dello stesso.

Da ultimo, l'Avvocatura dello Stato, ribadita la non

comparabilità dell'emittenza nazionale con la ripetizione di segnali

esteri, ricorda ancora che la concessione è altresì finalizzata a

imporre l'uso e lo sfruttamento delle risorse comuni in rispondenza a

specifici interessi di carattere generale e nel rispetto delle

condizioni tecniche e giuridiche e dei principi idonei ad attuare i

valori costituzionali e gli obblighi internazionali. Considerato in diritto

1. - Nel corso di un procedimento civile, instaurato dopo che il

pretore aveva sospeso, ai sensi dell'art. 700 del codice di procedura

civile, l'ordine dell'amministrazione postale di disattivare

l'impianto radioelettrico esercitato da Telemaremma S.r.l., il

tribunale di Firenze ha sollevato varie questioni di legittimità

costituzionale nei confronti degli artt. 2, 3, 15, 16, 19 e 32 della

legge 6 agosto 1990, n. 223 (Disciplina del sistema radiotelevisivo

pubblico e privato), ritenendoli di dubbia conformità rispetto agli

artt. 3, 15, 21 e 41 della Costituzione.

2. - In via pregiudiziale, l'Avvocatura generale dello Stato ha

formulato tre distinte eccezioni di inammissibilità, che, tuttavia,

non possono essere accolte.

Non può condividersi, innanzitutto, l'eccezione secondo la quale

il giudizio di costituzionalità dovrebbe esser dichiarato

inammissibile a causa di un macroscopico difetto di giurisdizione del

giudice a quo, anche in considerazione delle reiterate affermazioni

della giurisprudenza di merito circa la natura di interesse legittimo

ascrivibile alla posizione giuridica del privato che esercita

impianti di radiodiffusione televisiva.

Questa Corte ha già ammesso al riguardo (v. sent. n. 314 del

1992) che, se un giudice ordinario dubita, sotto il profilo della

legittimità costituzionale, della qualificazione giuridica di quella

posizione soggettiva come interesse legittimo e ritiene, sempre sotto

il profilo della legittimità costituzionale, che la stessa posizione

debba esser definita come diritto soggettivo, allora il sollevare la

relativa questione di costituzionalità risulta certamente

pregiudiziale rispetto alla pronunzia sulla propria giurisidizione.

Quest'ultima, infatti, è certamente condizionata dalla risoluzione

di quel dubbio di costituzionalità, dal momento che, ove la

questione fosse accolta, il giudice a quo dovrebbe riconoscere la

propria giurisdizione, mentre, ove si pervenisse a una pronuncia di

rigetto, lo stesso giudice dovrebbe dichiararsi privo di

giurisdizione. Né, contrariamente a quanto suppone l'Avvocatura

dello Stato, potrebbe condurre a un diverso avviso l'esistenza di

numerose sentenze che in proposito ammettono la giurisdizione del

giudice amministrativo, sia perché tale giurisprudenza si è formata

sotto la vigenza di una diversa legislazione, ispirata al principio

della riserva statale sull'intero settore radiotelevisivo, sia

perché il giudice a quo afferma motivatamente di dubitare di

quell'orientamento sulla scorta di una certa interpretazione delle

norme costituzionali di riferimento.

3. - Non fondata è pure l'altra eccezione di inammissibilità

formulata dall'Avvocatura dello Stato, secondo la quale, poiché dal

"dispositivo" dell'ordinanza l'art. 32 della legge n. 223 del 1990

non risulterebbe essere oggetto di contestazione e poiché la

situazione dedotta nel giudizio a quo sarebbe esclusivamente regolata

dall'articolo appena ricordato, il complesso delle questioni

sollevate mancherebbe del necessario requisito della rilevanza.

In proposito occorre precisare che la premessa maggiore sulla

quale poggia l'eccezione ora esaminata non risponde al contenuto reale dell'ordinanza di rimessione, ove questa sia considerata, come

deve esser considerata, nell'integralità delle sue parti. L'art. 32,

infatti, è sicuramente ricompreso fra le disposizioni sottoposte al

presente giudizio, poiché esso è espressamente menzionato

nell'ordinanza come articolo sospettato d'incostituzionalità in ben

tre occasioni: una prima volta, insieme alle varie disposizioni che

sanciscono il "principio della concessione", sotto il profilo del

loro complessivo possibile contrasto con gli artt. 21 e 41 della

Costituzione; una seconda volta, come articolo a sé stante che il

giudice a quo ritiene di dubbia compatibilità con il combinato

disposto formato dagli artt. 3 e 41 della Costituzione; infine, una

terza volta, quando l'art. 32, riferito sia alle emittenti televisive

sia ai ripetitori di programmi esteri, è sospettato

d'incostituzionalità sotto il profilo della disparità di

trattamento (art. 3 della Costituzione).

4. - L'eccezione di inammissibilità per irrilevanza non può

essere accolta neppure sotto il profilo diverso, peraltro alternativo

a quello esaminato nel punto immediatamente precedente, illustrato

dalla Avvocatura dello Stato nella memoria depositata in prossimità

dell'udienza. Non può, infatti, condividersi il punto di vista di

quest'ultima, secondo il quale la situazione giuridica soggettiva sul

cui accertamento verte il giudizio a quo non risulterebbe in alcun

modo qualificata né dall'autorizzazione provvisoria prevista dal

ricordato art. 32, né dalla disciplina concessoria contenuta nella

stessa legge.

Il processo principale è stato promosso, sotto la vigenza del regime legislativo anteriore a quello stabilito dalla legge n. 223 del

1990, su iniziativa della società Telemaremma, la quale, dopo che il

pretore di Firenze aveva cautelarmente sospeso, ai sensi dell'art.

700 c.p.c., l'efficacia dell'ordine dell'amministrazione postale di

disattivare l'impianto esercitato dalla parte attrice sulla frequenza

67 VHF, ha chiesto al tribunale di Firenze che fosse riconosciuto il

suo diritto soggettivo di radiodiffusione televisiva circolare e che

fosse consequenzialmente dichiarata la carenza di potere

dell'amministrazione pubblica nei confronti dell'attività di

trasmissione da essa svolta sulla frequenza contestata. Intervenuta

nelle more del giudizio la legge n. 223 del 1990, le parti hanno

preso atto della nuova disciplina posta dall'art. 32, a norma del

quale "i privati che alla data di entrata in vigore della presente

legge eserciscono impianti per la radiodiffusione sonora o televisiva

in ambito nazionale o locale e i connessi collegamenti di

telecomunicazione, sono autorizzati a proseguire nell'esercizio degli

impianti stessi, a condizione che abbiano inoltrato domanda per il

rilascio della concessione di cui all'art. 16 entro sessanta giorni

dalla data di entrata in vigore della presente legge e fino al

rilascio della concessione stessa ovvero fino alla reiezione della

domanda ( ..)". Sulla base di tale disposizione, infatti, mentre

l'Avvocatura dello Stato chiedeva la cessazione della materia del

contendere, la parte attrice eccepiva l'illegittimità costituzionale

della nuova disciplina, ritenendola incompatibile con la posizione di

diritto soggettivo che, a suo dire, le assicurava l'art. 21 della

Costituzione. Il giudice a quo accoglieva quest'ultima eccezione e

sollevava la questione di costituzionalità oggetto del presente

giudizio, dopo aver valutato con esito affermativo la rilevanza della

stessa in quanto la società Telemaremma era esercente di fatto

dell'impianto trasmittente sulla frequenza 67 VHF al momento

dell'entrata in vigore della nuova legge e la stessa società aveva

richiesto, nel termine prescritto, il rilascio della concessione ai

sensi dell'art. 16 della nuova legge.

Considerato che oggetto del giudizio principale è l'accertamento

della posizione giuridica soggettiva in ordine all'esercizio

dell'impianto di radiodiffusione televisiva sulla frequenza 67 VHF,

questa Corte non può non condividere la valutazione sulla rilevanza

operata dal giudice a quo, poiché non è implausibile che l'art. 32

della legge n. 223 del 1990 sia ritenuto applicabile nella

controversia pendente di fronte al tribunale di Firenze, essendo

diretto tale articolo a modificare il titolo di legittimazione per la

prosecuzione, da parte dei privati, dell'attività di radiodiffusione

televisiva. Diverso sarebbe stato il caso ove la questione fosse

stata sollevata nel corso del giudizio cautelare ex art. 700 c.p.c.

(v. sent. n. 314 del 1992), poiché, essendo quest'ultimo

preordinato, non già all'accertamento del diritto contestato, ma

alla mera assicurazione in via provvisoria degli effetti della futura

decisione sul merito di fronte al pericolo di danni irreparabili,

sarebbe mancato del tutto il necessario legame di pregiudizialità

fra la disciplina normativa posta dall'art. 32 in ordine alla

posizione giuridica soggettiva degli esercenti gli impianti

radiotelevisivi e la tutela dell'attività di radiodiffusione

televisiva accordabile attraverso il giudizio previsto all'art. 700

c.p.c.

Per quanto riguarda, poi, la rilevanza delle disposizioni dirette

a stabilire il "principio della concessione" nei confronti dei

privati (artt. 2, 3, 15, 16 e 19), occorre osservare che

l'applicabilità nel giudizio principale dell'art. 32 comporta

altresì l'influenza rispetto allo stesso delle norme ora considerate, dal momento che l'autorizzazione ex lege alla prosecuzione in

via provvisoria dell'attività di radiodiffusione televisiva è

condizionata, quanto al titolo, dal presupposto dell'avvenuta

presentazione della domanda per il rilascio della concessione. Da

ciò consegue che l'ipotizzato accoglimento dei dubbi di

costituzionalità relativi al "principio della concessione" farebbe

venir meno anche la condizione legittimante per esser autorizzati ex

lege alla prosecuzione dell'esercizio degli impianti di

radiodiffusione televisiva, con evidente incidenza sulla posizione

soggettiva al cui accertamento è finalizzato il processo principale.

5. - Va, infine, escluso che l'ordinanza di rimessione possa esser

ritenuta contraddittoria e, quindi, inammissibile, per aver

lamentato, per un verso, l'illogicità del distinto regime cui sono

soggette le attività di radiodiffusione televisiva (sottoposte a

concessione) e quelle di ripetizione di programmi esteri (sottoposte

ad autorizzazione) e, per altro verso, l'irrazionalità della

disciplina transitoria, che per gli impianti già esistenti prevede

l'autorizzazione tanto per le attività di radiodiffusione televisiva

quanto per quelle di ripetizione di programmi esteri. L'ipotizzata

contraddittorietà dell'ordinanza di rimessione, infatti, non può

essere condivisa, ove si tenga conto che il giudice a quo solleva due

distinti, ma non contrastanti, dubbi di costituzionalità, in ordine

a due diverse discipline: da un lato, in ordine alla disciplina a regime, egli sospetta che mancherebbe una "proporzionalità" fra il

trattamento delle attività di radiodiffusione televisiva,

configurate come interesse legittimo, e le attività di ripetizione

di programmi esteri, che assume essere svolgimento di un diritto

soggettivo; dall'altro lato, in ordine alla disciplina transitoria,

egli rileva che le attività di radiodiffusione televisiva sono

ritenute irragionevolmente equiparate con quelle di ripetizione dei

programmi esteri.

6. - Nel merito, la questione di costituzionalità sollevata nei

confronti degli artt. 2, 3, 15, 16 e 32 della legge n. 223 del 1990

per violazione degli artt. 21 e 41 della Costituzione non è fondata.

In via di premessa occorre osservare che non può condividersi la

posizione del giudice a quo, secondo la quale, muovendo dall'assunto

che l'art. 21 della Costituzione garantisce un diritto soggettivo

perfetto, sarebbe compatibile con quest'ultimo soltanto un regime

autorizzatorio, e non certo uno di tipo concessorio. Questa posizione

parte evidentemente dal presupposto che la nozione di autorizzazione

amministrativa sia in ogni caso coincidente con il suo significato

più tradizionale, consistente in un provvedimento diretto a

rimuovere un limite all'esercizio di un diritto. Solo se si accetta

tale significato, infatti, si può sostenere che soltanto un regime

autorizzatorio presuppone la preesistenza di un diritto proprio del

privato e non produce alcun effetto "costitutivo" nella sfera

giuridica di quest'ultimo.

In realtà, questa Corte, anche sulla scorta dell'analisi di una

dottrina sempre più imponente, ha già affermato che sussistono

numerose ipotesi di diritto positivo, anche nell'ambito della materia

radiotelevisiva, nelle quali la configurazione dell'autorizzazione

amministrativa è tale da non comportare semplicemente la rimozione

di un limite all'esercizio di un preesistente diritto (v. sent. n.

153 del 1987). Da ciò consegue che l'opposizione fra autorizzazione

e concessione perde in molti casi consistenza in relazione al

carattere "costitutivo", o meno, del provvedimento, cosicché cade

anche la possibilità di contrapporre, almeno in via generale, il regime autorizzatorio a quello concessorio, al fine di affermare la

presunta compatibilità del primo con la garanzia di un diritto

soggettivo e, viceversa, l'incompatibilità con quest'ultima di un

regime concessorio.

Ciò posto, compito di questa Corte è verificare la conformità

con i principi contenuti negli artt. 21 e 41 della Costituzione del

regime di controllo pubblico dell'attività di radiodiffusione

televisiva privata previsto dagli articoli della legge n. 223 del

1990 oggetto di contestazione, regime che ha il suo perno nel

provvedimento che le disposizioni ora richiamate denominano

"concessione".

7.- Questa Corte ha costantemente affermato che la Costituzione,

all'art. 21, riconosce e garantisce a tutti la libertà di

manifestare il proprio pensiero con qualsiasi mezzo di diffusione e

che tale libertà ricomprende tanto il diritto di informare, quanto

il diritto di essere informati (v., ad esempio, sentt. nn. 202 del

1976, 148 del 1981, 826 del 1988). L'art. 21, come la Corte ha avuto

modo di precisare, colloca la predetta libertà tra i valori primari,

assistiti dalla clausola dell'inviolabilità (art. 2 della

Costituzione), i quali, in ragione del loro contenuto, in linea

generale si traducono direttamente e immediatamente in diritti

soggettivi dell'individuo, di carattere assoluto.

Tuttavia, l'attuazione di tali valori fondamentali nei rapporti

della vita comporta una serie di relativizzazioni, alcune delle quali

derivano da precisi vincoli di ordine costituzionale, altre da

particolari fisionomie della realtà nella quale quei valori sono

chiamati ad attuarsi.

Sotto il primo profilo, questa Corte ha da tempo affermato che il

"diritto all'informazione" va determinato e qualificato in

riferimento ai principi fondanti della forma di Stato delineata dalla

Costituzione, i quali esigono che la nostra democrazia sia basata su

una libera opinione pubblica e sia in grado di svilupparsi attraverso

la pari concorrenza di tutti alla formazione della volontà generale.

Di qui deriva l'imperativo costituzionale che il "diritto

all'informazione" garantito dall'art. 21 sia qualificato e

caratterizzato: a) dal pluralismo delle fonti cui attingere

conoscenze e notizie - che comporta, fra l'altro, il vincolo al

legislatore di impedire la formazione di posizioni dominanti e di

favorire l'accesso nel sistema radiotelevisivo del massimo numero

possibile di voci diverse - in modo tale che il cittadino possa

essere messo in condizione di compiere le sue valutazioni avendo

presenti punti di vista differenti e orientamenti culturali

contrastanti; b) dall'obiettività e dall'imparzialità dei dati

forniti; c) dalla completezza, dalla correttezza e dalla continuità

dell'attività di informazione erogata; d) dal rispetto della

dignità umana, dell' ordine pubblico, del buon costume e del libero

sviluppo psichico e morale dei minori.

Sotto il secondo profilo, costante è l'affermazione nella

giurisprudenza costituzionale che il diritto di diffusione del

proprio pensiero attraverso il mezzo televisivo è fortemente

condizionato dai connotati empiricamente riferibili all'uso di tale

mezzo: connotati che, ove non fossero adeguatamente regolati e

disciplinati, rischierebbero di trasformare l'esercizio di una

libertà costituzionale in una forma di prevaricazione o, comunque,

in un privilegio arbitrario. Fra questi condizionamenti di fatto la

Corte, sin dalle sue prime pronunzie in materia, ha indicato la

limitata possibilità di utilizzare l'etere al fine della

radiotelecomunicazione circolare attraverso l'irradiazione di onde in

determinate gamme di frequenza dello spettro radioelettrico (v. già

sentt. nn. 59 del 1960, 225 del 1974) o, più precisamente, ha

segnalato la sussistenza di una disponibilità dell'etere non

sufficiente a garantire un libero accesso nello stesso (v., così,

sent. n. 202 del 1976). In sentenze più recenti, la stessa Corte ha

aggiunto tra i condizionamenti di fatto anche l'elevato costo

dell'organizzazione delle attività radiotelevisive e le ristrette

possibilità di accesso alle risorse tecnologiche (v. spec. sentt.

nn. 148 del 1981, 826 del 1988). Si tratta, in ogni caso, di

elementi, la cui sussistenza dipende da fattori sociali, economici,

giuridici e tecnici storicamente variabili e, comunque,

obiettivamente accertabili e la cui verifica è demandata,

innanzitutto, al legislatore e, in sede di controllo sulle leggi, al

giudice di costituzionalità.

8. - Per lungo tempo il legislatore, attraverso un uso del suo

potere discrezionale giudicato non irragionevole da questa Corte, ha

ritenuto che l'importanza dei condizionamenti di fatto ora indicati

fosse tale da giustificare una riserva statale sull'intero settore

radiotelevisivo. In conseguenza di ciò la relativa attività era

complessivamente qualificata come servizio pubblico essenziale e

attribuita, per l'erogazione, a una società concessionaria a

prevalente partecipazione statale, sottoposta a controlli e a

direttive da parte del Parlamento al fine di assicurare la

realizzazione dei valori costituzionali posti a tutela del "diritto

all'informazione" (pluralismo, imparzialità, etc.). In tal modo, la

garanzia offerta dall'art. 21 della Costituzione alla libertà di

diffusione del proprio pensiero veniva saldamente ancorata, per quel

che riguarda il settore radiotelevisivo, all'art. 43 della

Costituzione, tanto da rinvenire nel contenuto normativo di

quest'ultimo i profili organizzativi fondamentali del settore

medesimo, quali la riserva allo Stato, la connotazione dell'attività

di radiotelediffusione, in quanto tale, come servizio pubblico

essenziale, l'assegnazione della gestione del servizio stesso

attraverso la concessione a una società diretta dallo Stato e, infine, la previsione di ampi controlli e di poteri d'indirizzo al fine

di assicurare il preminente interesse generale.

Nel suo discrezionale apprezzamento delle condizioni in cui di

fatto versava il settore radiotelevisivo e delle più opportune

modalità dirette ad attuare i valori costituzionali prima ricordati,

il legislatore, adottando la legge n. 223 del 1990 (anche in

attuazione della direttiva CEE n. 89/552), ha considerato, invece,

che quei valori potessero trovare adeguata realizzazione attraverso

l'istituzione di un sistema radiotelevisivo di tipo "misto", cioè

basato sul "concorso di soggetti pubblici e privati" (art. 2). Questa

valutazione del legislatore muove evidentemente dalla convinzione

che, allo stato attuale dello sviluppo tecnologico ed economico-sociale, la limitatezza nella utilizzabilità delle frequenze per la

radiotelediffusione circolare e la relativa ristrettezza delle

possibilità di accesso alle risorse necessarie per l'organizzazione

delle attività in questione sono tali da indurre a considerare gli

imprenditori privati, sempreché sottoposti a rigorose condizioni

d'ingresso e a predeterminati controlli, come soggetti in grado di

concorrere insieme al servizio pubblico nella realizzazione dei

valori costituzionali posti a presidio dell'informazione

radiotelevisiva (v. artt. 1 e 2 della legge n. 223 del 1990).

9. - Il "principio della concessione", che si enuclea dalle

disposizioni oggetto della contestazione in esame, rappresenta uno

snodo fondamentale nel sistema "misto" delineato dalla legge n. 223

del 1990, nel quale sono destinati a operare una "concessionaria

pubblica" e una delimitata pluralità di "concessionari privati". In

quel principio, infatti, si riflettono le connotazioni essenziali del

rapporto tra i poteri pubblici di regolazione o di controllo e le

posizioni soggettive o le attività dei singoli operatori del

sistema. E, poiché queste ultime godono in Costituzione di una

garanzia differenziata a seconda che i loro titolari siano soggetti

pubblici oppure soggetti privati, il "principio della concessione",

se non intende porsi in contrasto con le norme costituzionali, deve

assumere un significato diverso quando sia riferito alla

"concessionaria pubblica" ovvero quando sia riferito ai

"concessionari privati".

Sotto il profilo indicato, la concessione con la quale viene

affidata la gestione del servizio pubblico, così come è regolata

nella legge n. 223 del 1990, rimanda a moduli organizzatori non

dissimili, nella sostanza, rispetto a quelli connotanti lo stesso

istituto nella legislazione che si ispirava al principio della

"riserva statale". E ciò vale tanto se si guarda alla

caratterizzazione giuridica del concessionario (società d'interesse

nazionale) e ai poteri di direttiva e di controllo che su di esso

debbono esser esercitati dallo Stato (commissione parlamentare

d'indirizzo e di vigilanza, nomina parlamentare dei consiglieri di

amministrazione, etc.), quanto se si guarda alla peculiarità del regime delle risorse economiche di cui può usufruire il concessionario

stesso. In altri termini, riferita al servizio pubblico, la

concessione conserva, nel suo complesso, il carattere di strumento

organizzatorio, attraverso il quale si costituiscono in capo al

concessionario poteri e doveri da sottoporre a controlli

discrezionali e al coordinamento amministrativo, in vista del

perseguimento di finalità di interesse pubblico.

Al contrario, riferita ai privati, la concessione per l'esercizio

della radiodiffusione sonora e televisiva assume un carattere

complesso, poiché, mentre per determinati aspetti (c.d. assegnazione

delle radiofrequenze) conserva una connotazione comune alla

concessione del servizio pubblico, per altri aspetti (controlli

sull'attività erogata e sull'organizzazione dell'impresa), invece,

costituisce uno strumento di ordinazione nei confronti di facoltà e

di doveri connessi alla garanzia costituzionale della libertà di

manifestazione del pensiero (art. 21) e della libertà di iniziativa

economica privata (art. 41), nonché ai correlativi limiti posti a

tutela di beni d'interesse generale.

10. - Questo duplice e complesso carattere della concessione per

la radiodiffusione televisiva privata, come ha correttamente

osservato l'Avvocatura dello Stato, è desumibile dall'art. 16 della

legge n. 223 del 1990, interpretato alla luce dell'art. 21 della

Costituzione. L'art. 16, infatti, oltre a regolare la specifica

concessione per l'installazione degli impianti nelle aree definite ai

sensi dell'art. 4 della stessa legge, disciplina dettagliatamente la

appena ricordata concessione per l'esercizio di impianti di

radiodiffusione televisiva privata, assegnandole contenuti

classificabili secondo due distinti profili, vale a dire quelli

relativi a:

a) l'affidamento alla esclusiva disponibilità di individuati

soggetti privati, sempreché in possesso dei requisiti prescritti

dagli artt. 16 e 17 per il rilascio della concessione medesima, di

determinate frequenze, definite in conformità ai piani di

ripartizione e di assegnazione delle stesse previsti dall'art. 3, in

relazione alle quali gli impianti, connotati da una certa potenza e

da una particolare area di servizio, sono destinati a trasmettere;

b) l'abilitazione all'utilizzazione delle frequenze conferite

(le quali, come è noto, sono suscettibili di utilizzazioni plurime)

attraverso l'uso di determinati segnali, al fine della

radiodiffusione televisiva circolare su scala nazionale o su scala

locale.

Sotto il primo profilo, la concessione concerne un presupposto

necessario per l'esercizio da parte dei privati della libertà di

manifestazione del pensiero con il mezzo radiotelevisivo: un

presupposto, comunque, che, proprio perché tale, non coincide con

l'attività di cui consta quell'esercizio, attività che costituisce

l'oggetto diretto della tutela accordata dall'art. 21 della

Costituzione. Essa, infatti, per l'aspetto ora considerato,

conferisce ai privati la disponibilità in via esclusiva di determinate utilità, le frequenze, in mancanza delle quali non sarebbe

possibile l'attività di radiodiffusione televisiva circolare. Più

precisamente, suo oggetto è il conferimento a determinati privati di

un bene comune, l'etere, da parte del soggetto (Stato) che ne ha il

governo complessivo, affinché gli assegnatari possano propagarvi in

via esclusiva onde radioelettriche connotate da predefinite

frequenze. Per questo aspetto, dunque, il provvedimento

amministrativo in esame rivela una natura tipicamente concessoria, in

relazione alla quale l'interesse del privato va qualificato come

interesse legittimo, e non già come diritto soggettivo (v.,

specialmente, sentt. nn. 1030 del 1988, 102 del 1990). In ogni caso,

quale presupposto necessario condizionante lo svolgimento

dell'attività di diffusione del pensiero attraverso il mezzo

radiotelevisivo, l'"assegnazione delle frequenze" ai privati deve

avvenire, per rispettare l'art. 21 della Costituzione, in modo tale

che sia assicurata la massima obiettività e imparzialità, dal

momento che la garanzia del nucleo di valore costituzionale espresso

dalla libertà di manifestazione del pensiero non può, certo, esser

vanificata, distorta o trasposta in una qualche forma di privilegio

da parte di provvedimenti discrezionali della pubblica

amministrazione, non vincolati da precisi parametri legali.

Sotto il profilo del conferimento al privato dell'abilitazione a

svolgere l'attività di teletrasmissione, la concessione disciplinata

dall'art. 16 riconosce, invece, una facoltà, analoga a quella

indicata dall'art. 29 per la diffusione via cavo, il cui svolgimento

coincide con l'attività tutelata dall'art. 21 come manifestazione

del pensiero. L'esercizio di tale facoltà, pertanto, è, per un

verso, soggetto ai limiti stabiliti dall'art. 21 della Costituzione a

tutela di determinati valori di carattere generale (buon costume,

protezione dei minori, etc.) e, per altro verso, è sottoponibile a

restrizioni o a controlli soltanto nel rispetto delle garanzie

previste dallo stesso art. 21 della Costituzione e, in particolare,

nel rispetto della riserva assoluta di legge, oltreché della c.d.

riserva di giurisdizione.

11. - Gli articoli della legge n. 223 del 1990 oggetto della

contestazione ora in esame non contravvengono ai requisiti di

validità sopraindicati, desumibili dall'art. 21 della Costituzione.

Nel determinare i criteri sulla cui base deve avvenire la

selezione dei soggetti privati aspiranti alla concessione, l'art. 16,

al comma diciassettesimo, impone che siano seguiti criteri oggettivi,

che attengono alla potenzialità economica, alla qualità della

programmazione prevista e dei progetti radioelettrici e tecnologici,

oltreché, per i soggetti già operanti nel campo della emittenza

radiotelevisiva, ad altri elementi più specifici, come la presenza

sul mercato, le ore di trasmissione effettuate, la qualità dei

programmi riscontrata, le quote percentuali di spettacoli e i servizi

informativi autoprodotti, il personale dipendente, con particolare

riguardo a quello con contratto giornalistico, e gli indici di

ascolto rilevati. Si tratta di requisiti che, oltre ad essere

oggettivi, sono predeterminati dalla legge in modo tale da delimitare

e circoscrivere i poteri amministrativi sull'accesso dei privati nel

sistema radiotelevisivo a parametri prefissati dalla legge, e non

già lasciati alla scelta dell'amministrazione medesima.

Analogamente, per quanto riguarda lo svolgimento dell'attività di

teletrasmissione, il principio della riserva assoluta di legge, posto

dall'art. 21 della Costituzione a garanzia della libertà di

manifestazione del pensiero, è rispettato sia sotto il profilo dei

limiti di trasmissione, sia sotto quello dei controlli previsti. Per

quanto riguarda il primo aspetto, infatti, l'art. 15, dal nono al

tredicesimo comma, specifica, attraverso puntuali norme di legge,

taluni dei limiti desumibili dalla Costituzione nei confronti della

libertà di manifestazione del pensiero (divieto di trasmissione di

messaggi di carattere subliminale o cifrati, divieto di messa in onda

di programmi nocivi allo sviluppo psichico o morale dei giovani,

divieto o limitazione della fascia oraria per la trasmissione di

programmi vietati ai minori). Anche sotto il profilo dei controlli

previsti, il principio di stretta legalità comportato dalla riserva

assoluta di legge in materia di attività di manifestazione del

pensiero non è contraddetto dalle norme contestate, tanto che il

più importante fra i controlli delineati dalla legge n. 223 del

1990, quello attribuito al Garante per la radiodiffusione e

l'editoria (art. 6), non è caratterizzato, come pure avviene per

istituzioni analoghe operanti in ordinamenti diversi dal nostro, da

funzioni ampiamente discrezionali, ma consiste, invece, in attività

predeterminate dalla legge in modo tale che il relativo potere sia

delimitato e circoscritto a parametri legislativamente stabiliti

secondo i principi propri della riserva assoluta di legge.

In definitiva, poiché attraverso il "principio della concessione"

gli articoli contestati non introducono deroghe o rotture alla regola

della riserva assoluta di legge, si deve escludere che essi si

pongano in contrasto con l'art. 21 della Costituzione.

12. - Posto che l'art. 15 della Costituzione è male invocato come

parametro di costituzionalità nella dedotta questione, poiché, come

questa Corte ha già chiarito (v. sent. n. 1030 del 1988), il

suddetto articolo non può trovare applicazione nel campo della

radiodiffusione televisiva circolare (destinata a una pluralità

indeterminata di soggetti) avendo ad oggetto soltanto la

comunicazione riservata tra persone predeterminate, in relazione agli

articoli della legge n. 223 del 1990 finora esaminati non resta che

vagliare le contestazioni ad essi mosse dal giudice a quo per

l'asserita violazione dell'art. 41 della Costituzione.

Occorre osservare preliminarmente che, essendo l'attività di

radiotrasmissione televisiva dei privati organizzata in forma di

impresa, non si può dubitare dell'applicabilità alla stessa della

garanzia costituzionale relativa alla libertà di iniziativa

economica privata e dei connessi limiti di interesse sociale.

Tuttavia, va sottolineato che nella materia ora considerata

l'organizzazione imprenditoriale ha soltanto una posizione

strumentale rispetto allo svolgimento dell'attività di diffusione

del pensiero attraverso il mezzo radiotelevisivo, di modo che, come

non si possono giustificare limiti all'impresa che siano tali da

ricadere sull'attività di radiodiffusione televisiva con effetti di

irragionevole compressione della libertà tutelata dall'art. 21 della

Costituzione, così sono pienamente giustificabili limiti più

rigorosi nei confronti delle imprese operanti nel settore al fine di

apprestare un'adeguata protezione ai valori primari connessi alla

manifestazione del pensiero attraverso il mezzo televisivo.

Alla luce di tali principi, le disposizioni contestate non si

pongono in contrasto con l'art. 41 della Costituzione, poiché,

mentre tutelano in modo adeguato l'autonomia di scelta

costituzionalmente garantita agli imprenditori privati, nello stesso

tempo sottopongono lo svolgimento di tale autonomia a limiti

specifici, giustificati dall'esigenza di prevenire il pericolo che

l'esercizio della libertà di scelta da parte dell'impresa possa

arrecare pregiudizio al pluralismo e all'imparzialità

dell'informazione televisiva e, in genere, ai valori protetti

dall'art. 21 della Costituzione.

Sotto il profilo del rispetto della libertà d'impresa, occorre

sottolineare, innanzitutto, che, nel prevedere la radiodiffusione

privata a carattere commerciale, l'art. 16 salvaguarda chiaramente lo

scopo di lucro, connaturale a qualsiasi attività imprenditoriale

svolta dai privati, ai sensi dell'art. 41, primo comma, della

Costituzione. In coerente svolgimento con tale principio, la legge n.

223 del 1990 riconosce l'autonomia imprenditoriale sull'attività

produttiva, rimettendo, in particolare, alla libertà

dell'imprenditore la scelta dei mezzi di finanziamento della propria

azienda fra il complesso delle risorse utilizzabili ai sensi

dell'art. 15 e garantendo che queste ultime siano certe e predeterminate.

Sotto il profilo dei limiti e dei controlli effettuabili nei

confronti dello svolgimento della libertà d'iniziativa economica

privata, occorre osservare, in linea generale, che anche per

l'aspetto relativo all'attività d'impresa, il rapporto tra poteri

pubblici e soggetti privati è posto al riparo da interventi

amministrativi non rispettosi del principio della riserva di legge

stabilito dall'art. 41, secondo e terzo comma, della Costituzione, a

tutela della libertà di iniziativa economica privata. Il

legislatore, infatti, ha improntato lo statuto dell'impresa

radiotelevisiva al principio della certezza giuridica, determinando

la linea di confine tra l'attività dei privati e i poteri pubblici

in termini oggettivi di legalità sostanziale, vale a dire attraverso

la predeterminazione in norme di legge del contenuto essenziale e

della forma dei limiti imponibili all'autonomia imprenditoriale.

L'anzidetto principio connota le restrizioni previste dalla legge

n. 223 del 1990 alla libertà d'impresa radiotelevisiva e, in

particolare, i limiti e i controlli derivanti dalla specifica

disciplina "anti-trust" ivi stabilita, in relazione alla quale, anzi,

quel principio è reso più rigoroso in ragione dell'esigenza di

tutelare nel modo più efficace i valori primari della libertà, del

pluralismo e dell'imparzialità dell'informazione (televisiva)

contenuti nell'art. 21 della Costituzione. In ragione di ciò,

infatti, la disciplina "anti-trust" appositamente prevista per il

settore radiotelevisivo correttamente non ricorre a parametri

consistenti in concetti indeterminati, in clausole generali o,

comunque, in poteri dotati di un'ampiezza sostanzialmente non

definita nella legge, ma prevede, piuttosto, limiti alla dimensione

delle imprese basati su prescrizioni precise e puntuali.

Alla luce delle considerazioni ora svolte, anche il dubbio di

legittimità costituzionale prospettato nei confronti degli artt. 2,

3, 15, 16, 19 e 32 della legge n. 223 del 1990 in riferimento

all'art. 41 della Costituzione non è fondato, poiché il "principio

della concessione" stabilito dalle disposizioni contestate non

comporta un'irragionevole compressione della libertà d'iniziativa

economica privata, ma sottopone quest'ultima a regole e a controlli,

che, valutati anche in relazione alla loro ricaduta finale sulla

libertà di manifestazione del pensiero, rispondono ai principi della

riserva di legge e della certezza giuridica.

13. - Va altresì respinto il dubbio di costituzionalità

specificamente rivolto all'art. 32 della legge n. 223 del 1990 in

riferimento agli artt. 3 e 41 della Costituzione.

Secondo il giudice a quo, l'articolo contestato, nel permettere ai

privati, che, al momento di entrata in vigore della legge, gestiscono

impianti di radiodiffusione televisiva, di proseguire nella loro

attività ove facciano domanda per il rilascio della concessione nel

termine di sessanta giorni, oltre a porsi in contrasto con l'art. 3

della Costituzione per un irragionevole discrimine a danno degli

altri privati che non godono del suddetto beneficio, violerebbe

altresì l'art. 41 della Costituzione, sia perché non garantirebbe a

tutti l'accesso nel mercato televisivo, sia perché costituirebbe un

limite alla libertà d'iniziativa economica privata non giustificato

da alcun motivo di utilità sociale.

In realtà, l'autorizzazione ex lege alla prosecuzione

nell'attività di teletrasmissione, contenuta nell'art. 32,

rappresenta una misura provvisoria, diretta a congelare la situazione

delle emittenti radiotelevisive risultante all'atto dell'entrata in

vigore della legge fino al momento della decisione sul rilascio delle

concessioni. Tale misura, mentre non viola l'art. 3 della

Costituzione, dal momento che non si rivela irragionevole alla luce

della consistente diffusione delle emittenti radiotelevisive occorsa

in via di fatto prima dell'entrata in vigore della legge n. 223 del

1990 e provvisoriamente legittimata con la legge n. 10 del 1985, non

si pone in contrasto neppure con l'art. 41 della Costituzione, per il

fatto che il carattere assolutamente provvisorio e transitorio della

norma contestata fa sì che non sia introdotta una regola volta a

connotare stabilmente l'accesso dei privati nel sistema

radiotelevisivo e a porre, pertanto, un limite ingiustificato al

normale svolgimento della libertà d'iniziativa economica privata.

14. - Non fondata è anche la questione di legittimità

costituzionale riferita all'art. 2 della legge n. 223 del 1990, per

la quale sussisterebbe una disparità di trattamento, con conseguente

viola zione dell'art. 3 della Costituzione, fra le emittenti

radiotelevisive, soggette a concessione, e i ripetitori di programmi

esteri, sottoposti ad autorizzazione, anche in considerazione della

possibilità che questi ultimi vengano a occupare lo spettro

radioelettrico disponibile, a danno delle altre.

La premessa da cui muove il giudice a quo nel prospettare la

questione ora esaminata è che i ripetitori di programmi esteri siano

titolari di un diritto soggettivo, essendo l'autorizzazione un

provvedimento diretto semplicemente a rimuovere un limite

all'esercizio di un preesistente diritto. Questa premessa, non solo

non è corretta in via generale per le ragioni già esposte nel punto

6 di questa motivazione, ma non lo è neppure con riferimento al caso

specifico. I ripetitori di programmi esteri, infatti, possono

esercitare la loro attività di diffusione televisiva soltanto

attraverso l'utilizzazione in via esclusiva di un certo spettro

radioelettrico connotato da predeterminate frequenze. Da questo punto

di vista, pertanto, la loro posizione è identica a quella delle

emittenti radiotelevisive di fronte alla c.d. assegnazione delle

frequenze, che, come è stato precisato nel precedente punto 10 di

questa motivazione, dev'esser giuridicamente qualificata come

interesse legittimo. Sicché, per l'aspetto considerato, deve

escludersi l'effetto discriminatorio a danno delle emittenti

radiotelevisive in conseguenza dell'ipotizzata libera occupazione

dell'etere da parte dei ripetitori dei programmi esteri, essendo

sottoposti questi ultimi a un'autorizzazione, cui è connesso anche

il compito di riconoscere al richiedente una determinata frequenza,

ove ciò sia compatibile con il piano nazionale di assegnazione e con

la "distribuzione" delle stesse frequenze alle emittenti abilitate a

trasmettere ai sensi degli artt. 3, undicesimo comma (concessionaria

pubblica) e 16 (concessionari privati) della legge n. 223 del 1990.

Il fatto che l'art. 2 continui a sottoporre i ripetitori di

programmi esteri ad autorizzazione significa soltanto che a questi

ultimi - proprio in ragione della circostanza differenzianteche essi

non producono, né preordinano i programmi, ma ritrasmettono soltanto

quelli generati da altri all'estero, secondo le norme dei rispettivi

ordinamenti, - non può ragionevolmente richiedersi l'insieme delle

condizioni implicato dal rilascio della concessione ai sensi

dell'art. 16 della stessa legge. Ma per il resto - ed è l'art. 38

della legge n. 223 del 1990 a renderlo esplicito - i titolari

dell'autorizzazione per la ripetizione dei canali esteri sono

equiparati ai concessionari privati in ambito nazionale, ai fini

dell'applicazione della legge medesima. Entro questi limiti la

differenziazione sussistente tra le due situazioni poste a confronto

dal giudice a quo non configura un'irragionevole disparità di

trattamento e, pertanto, non può considerarsi in contrasto con

l'art. 3 della Costituzione.

15. - Va, infine, respinta la questione di legittimità

costituzionale mossa nei confronti dell'art. 32 sul presupposto che

questo articolo violerebbe l'art. 3 della Costituzione nel prevedere

la medesima autorizzazione ex lege a favore di soggetti diversi,

quali le emittenti radiotelevisive e i ripetitori di programmi

esteri, abilitandoli indifferentemente a proseguire le loro

attività, esercitate in via di fatto al momento dell'entrata in

vigore della legge.

Considerata la ratio dell'art. 32 - che, come si è già precisato

nel punto 13 di questa motivazione, è quella di congelare

provvisoriamente la situazione di fatto esistente al momento

dell'entrata in vigore della legge fino al rilascio dei provvedimenti

amministrativi diretti a determinare stabilmente i soggetti abilitati

a trasmettere - non può ritenersi in contrasto con l'art. 3 della

Costituzione una norma transitoria che tratta uniformemente

situazioni che la disciplina a regime regola differentemente.

Infatti, in relazione allo scopo perseguito dalla norma transitoria,

che è l'unica rilevante ai fini della valutazione della parità di

trattamento nel caso in esame, le situazioni considerate non

presentano elementi di differenziazione tali da indurre a ritenere

irragionevole la loro assimilazione.