Sentenza n. 11/1960

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, 5, 6, 8

e 16 della legge 16 giugno 1938, n. 851, contenente norme per

l'impianto ed il funzionamento delle centrali del latte, promosso con

ordinanza emessa il 2 maggio 1959 dal Tribunale di Messina nel

procedimento penale a carico di Villari Salvatore, iscritta al n. 111

del Registro ordinanze 1959 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 288 del 28 novembre 1959.

Vista la dichiarazione di intervento del Presidente del Consiglio

dei Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 3 febbraio 1960 la relazione del

Giudice Francesco Pantaleo Gabrieli;

uditi gli avvocati Enzo Silvestri e Costantino Mortati, per Villari

Santi, quale esercente la patria potestà sul minore Villari Salvatore,

Filippo Ungaro e Antonio Sorrentino, per la Centrale del latte di

Messina e il vice avvocato generale dello Stato Achille Salerni, per il

Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

La questione di legittimità costituzionale che forma oggetto del

presente giudizio promosso con ordinanza 2 maggio 1959 del Tribunale di

Messina è stata sollevata nel corso del procedimento penale a carico

di Villari Salvatore, imputato di contravvenzione all'ordinanza del

Sindaco di Messina 5 giugno 1958 ed al decreto prefettizio 8 ottobre

1958 per vendita di latte non pastorizzato e non proveniente dalla

centrale del latte, punita ai sensi dell'art. 650 Codice penale.

Avverso il decreto penale di condanna del Pretore di Messina, il

Villari proponeva opposizione e nel corso del relativo dibattimento

eccepiva la incostituzionalità della legge 16 giugno 1938, n. 851.

Tale eccezione, respinta dal Pretore, il Villari riproponeva nel

giudizio di secondo grado avanti al Tribunale di Messina. Questo, nella

citata ordinanza, ha rilevato che la questione di legittimità

costituzionale dell'intera legge 16 giugno 1938, n. 851, concernente le

norme per l'impianto ed il funzionamento delle centrali del latte, è

stata proposta con particolare riferimento agli artt. 1, 5, 6, 8 e 16

di essa, eccependo che tali norme sono in contrasto con l'art. 41 della

Costituzione, il quale stabilisce che l'iniziativa economica privata è

libera; e che comunque le norme stesse debbono ritenersi abrogate in

seguito alla soppressione dell'ordinamento corporativo dello Stato.

Ciò posto, ritenuta la non manifesta infondatezza della eccezione e la

impossibilità di definire il giudizio senza la risoluzione della

questione di legittimità costituzionale, il Tribunale ha sospeso il

giudizio ed ha disposto la trasmissione degli atti a questa Corte per

la decisione sulla legittimità costituzionale rispetto alle norme

degli artt. 1, 5, 6, 8 e 16 della legge 16 giugno 1938, n. 851.

La ripetuta ordinanza, notificata alle parti ed al Presidente del

Consiglio dei Ministri e comunicata ai Presidenti delle due Camere, è

stata pubblicata per disposizione del Presidente di questa Corte, ai

sensi dell'art. 25 della legge 11 marzo 1953, n. 87, nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 288 del 28 novembre 1959 ed iscritta al

n. 111 del Registro ordinanze 1959.

Nel giudizio avanti questa Corte si è costituito Villari Santi,

quale esercente la patria potestà sul minore Salvatore Villari,

depositando in cancelleria l'11 agosto 1959 le proprie deduzioni con

procura conferita all'avv. Enzo Silvestri, e con elezione di domicilio

in Roma, via Barnaba Oriani, 114, presso lo studio dell'avv. Giuseppe

Scalone.

Si è costituita altresì, depositando il 24 giugno 1959 in

cancelleria le proprie deduzioni, la S. p. a. Centrale del latte di

Messina in persona del suo Consigliere delegato dott. Vittorio Cambria,

a ciò autorizzato con deliberazione 16 maggio 1959 del Consiglio di

amministrazione della Società, rappresentata e difesa dagli avvocati

Nunzio Rosso, Filippo Ungaro ed Antonio Sorrentino, ed elettivamente

domiciliata in Roma presso lo studio di questo ultimo, via San Nicolò

da Tolentino, S. La Centrale del latte di Messina si era costituita

parte civile nel procedimento penale davanti al Pretore di Messina.

Con atto depositato in cancelleria il 4 giugno 1959 è intervenuto

il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso, come

per legge, dall'Avvocatura generale dello Stato.

Il Villari, nelle cennate deduzioni, premette che la legge 16

giugno 1938, n. 851, deve considerarsi, dopo la soppressione

dell'ordinamento corporativo, del tutto priva di vigenza o, quanto

meno, inapplicabile e che essa, costituendo un tutto unitario, è

investita per intero dall'abrogazione che in modo più evidente

colpisce taluni suoi articoli.

Rileva, poi, che mediante la disciplina delle centrali del latte,

il legislatore intese realizzare un determinato indirizzo di politica

economica corporativa contemperando l'interesse pubblico igienico -

sanitario con l'interesse collettivo delle categorie concorrenti

all'intero processo produttivo e si preoccupò di garantire che, in via

normale, l'impianto e la gestione delle centrali del latte venissero

affidate alle categorie interessate. Venuti meno i presupposti della

legge, questa si deve considerare abrogata per cessazione della sua

ragione di esistenza.

La mancanza, cioè, di istituti di rappresentanza pubblicistica

della categoria e la evidente incompatibilità dell'attuale sistema

economico con quello che diede vita alla disciplina dei consorzi

obbligatori di diritto corporativo implicano l'inattualità e

l'abrogazione dell'intera legge, per il venir meno degli interessi e

delle finalità che la medesima intendeva realizzare.

Né varrebbe obiettare - sottolinea il Villari - che il comma

quarto dell'art. 5, il quale prevede che nell'eventualità in cui la

concessione non possa essere effettuata per mancata costituzione del

consorzio di categoria o per difetto di accordo sui termini della

convenzione, il Comune può in via eccezionale provvedere direttamente

all'impianto e all'esercizio della centrale, consente alla legge di

sopravvivere, sia pure con adattamenti conseguenziali alla cessazione

dell'ordinamento corporativo. E ciò perché allorquando il

legislatore prevede in via eccezionale una data regolamentazione per

l'eventualità che non possa trovare applicazione temporaneamente la

disciplina predisposta in via normale, crea un complesso inscindibile

di norme, con la conseguenza che l'abrogazione di quelle che prevedono

la disciplina normale implica l'abrogazione anche di quelle che

dovrebbero subentrare nel caso che non si possa adottare tale

disciplina.

La questione di legittimità costituzionale sorge dunque continua

il Villari - soltanto ove si ritenga che le norme di soppressione

dell'ordinamento corporativo abbiano abrogato soltanto parzialmente la

legge del 1938.

Ma le pretese norme superstiti di questa legge rappresentano una

violazione dell'art. 41 della Costituzione, che garantisce la libertà

della iniziativa economica privata. Se è vero che l'interesse

dell'igiene e della salute pubblica deve essere tutelato, è indiscusso

che tale fine deve essere perseguito con opportuni sistemi di controllo

senza sopprimere il diritto di libertà di commercio. Né può dirsi

che l'attività di quanti partecipano nel ciclo di produzione del latte

si pone in contrasto con l'utilità sociale e che l'interesse pubblico

richiede la soppressione di tale libertà. La circostanza che tale

attività è libera, laddove non esistono le centrali del latte, sta a

dimostrare che non si tratta di attività in contrasto con l'utilità

sociale, - né comunque dannosa per la collettività. Potrebbe tuttavia

osservarsi rileva ancora il Villari - che l'interesse generale

consiglia la pubblicizzazione di certi settori, indipendentemente da

ogni valutazione sul contrasto di tale attività con l'utile sociale.

Ma è facile replicare che tale ipotesi rientra nella previsione

dell'art. 43 della Costituzione per cui rimane soltanto da esaminare se

con tale articolo contrastino le ripetute norme residue della legge del

1938.

Non sembra che le imprese concernenti il ciclo produttivo del latte

(produzione, pastorizzazione, vendita del latte) abbiano i caratteri

indicati dall'art. 43. Non può infatti affermarsi ché si è in

presenza di servizi pubblici essenziali e che le imprese relative

abbiano carattere di preminente interesse generale. La norma

costituzionale prevede, poi, un particolare procedimento per la

pubblicizzazione delle imprese. Occorre, cioè, una legge che riservi

originariamente o trasferisca, mediante espropriazione e salvo

indennizzo, le imprese in questione. Il precetto costituzionale pur

prevedendo a fini di utilità generale l'assunzione, in regime di

monopolio, di talune imprese da parte di determinati enti, stabilisce

precise garanzie nei confronti dei titolari che in conseguenza di detta

assunzione vengono a subire gravi limitazioni alla loro sfera

giuridica. La legge del 1938 prevede la gestione delle centrali da

parte dei consorzi di categoria, ma non predispone particolari garanzie

a favore delle imprese interessate. Non risponde quindi a quelle

esigenze che il costituente ha tenuto presenti. Ciò posto, conclude

il Villari, manifesta è l'illegittimità della istituzione delle

centrali del latte, del divieto di vendita del latte nei Comuni dove

esiste la centrale e della determinazione del prezzo del latte trattato

dalla centrale da parte del Comune o del consorzio di Comuni. Chiede,

quindi, che questa Corte voglia dichiarare incostituzionali gli artt.

1, 5, 6, 8 e 16 della legge 16 giugno 1938, n. 851. Nelle deduzioni

della Centrale del latte di Messina vengono innanzi tutto formulate

alcune precisazioni, e cioè:

a) la soppressione dell'ordinamento corporativo, che si assume

abbia influenzato la legge del 1938, è stata disposta non con leggi

costituzionali ma con leggi ordinarie; più particolarmente il decreto

legislativo luogotenenziale 23 novembre 1944, n. 369. E pertanto di

competenza del giudice ordinario di apprezzare, alla stregua del

principio di ermeneutica sancito nell'art. 15 delle disposizioni sulla

legge in generale, fino a che punto si verifichi una incompatibilità

fra le nuove e le vecchie disposizioni;

b) non è esatto che le centrali del latte siano istituti di

carattere corporativo, sì che, cessato il relativo ordinamento, cessi

anche la regolamentazione dettata per esse. La ragione determinante

l'istituzione di tali centrali è la tutela della pubblica igiene.

Difatti esse traggono la loro origine, non dalla legge del 1938, ma dal

regolamento sulla vigilanza igienica del latte destinato al consumo

diretto, approvato con regio decreto 9 maggio 1929, n. 944, al quale

è estranea ogni impronta di carattere sindacale o corporativo; è

detto regolamento che ha dato facoltà ai Comuni di istituire le

centrali del latte (art. 27) con la conseguente esclusiva della vendita

del latte proveniente dalle centrali (art. 28);

c) la sola influenza corporativa che si rinviene nella legge del

1938 è costituita dal diritto riconosciuto alle associazioni o

consorzi di categoria, dai primi tre commi dell'art. 5, di ottenere in

concessione la gestione delle centrali, con preferenza rispetto alla

gestione diretta da parte degli stessi Comuni; ed è questa norma (e

quella conseguenziale dell'art. 6) che è stata abrogata a seguito

della soppressione dell'ordinamento sindacale corporativo. Ciò posto,

l'ordinamento vigente potrebbe così essere sintetizzato. Le centrali

del latte sono istituite e gestite nel prevalente interesse dell'igiene

e della salute pubblica; esse altro non sono che stabilimenti che

raccolgono il latte destinato al consumo diretto, lo sottopongono ad un

trattamento che ne garantisce la salubrità e lo condizionano per la

vendita in modo da escludere ogni manomissione e contaminazione (artt.

27 e 29 reg. 1929; artt. 1 e 14 legge 1938). Le centrali sono

istituite dai Comuni o da consorzi di Comuni; cessato il diritto di

preferenza a favore delle associazioni di categoria, la istituzione e

la gestione possono essere fatte sia direttamente, sia attraverso

concessioni ad enti o privati che offrano le necessarie garanzie (art.

27 reg. 1929; artt. 1 e 5 legge 1938), in conformità, del resto, ai

principi generali, in tema di servizi municipalizzati. Nei Comuni ove

esiste la centrale è vietata la vendita per il consumo diretto di

latte che non provenga dalla centrale (art. 28 reg. 1929; art. 13 legge

1938), ad eccezione del "latte crudo" o di alcune preparazioni lattee

speciali.

Dopo tali premesse, la Centrale del latte di Messina rileva che se

è esatto che l'art. 41 della Costituzione sancisce in linea di

principio la libertà dell'iniziativa economica privata, da ciò non si

deve desumere che la Costituzione abbia negato cittadinanza nel nostro

ordinamento a tutte le imprese pubbliche con diritto di monopolio e che

per ciò siano stati soppressi, o comunque divenuti incostituzionali,

il monopolio ad esempio delle ferrovie o della fabbricazione dei

tabacchi o i servizi che i Comuni sono autorizzati a monopolizzare con

diritto di privativa (v. art. 1, nn. 8, 10, li e 17 del T.U. 15

ottobre 1925, n. 2578).

Accanto all'art. 41 vi è infatti l'art. 43 che autorizza la legge

a riservare allo Stato o ad enti pubblici determinate imprese o

categorie di imprese, che si riferiscono a servizi pubblici essenziali

ed abbiano carattere di preminente interesse generale; e il trattamento

igienico del latte e la distribuzione per la vendita con particolari

cautele è appunto un servizio che la legge riserva ad un ente pubblico

(Comune); con una valutazione insindacabile dell'interesse generale che

tale servizio riveste. Ma se anche tale ostacolo preclusivo non

esistesse non si potrebbe certo negare che l'igiene e la salute

pubblica costituiscano un interesse generale di carattere preminente; a

tacer d'altro si tratta di interessi assunti come fondamentali nel

nostro ordinamento (art. 32 della Costituzione: La Repubblica tutela

la salute come fondamentale diritto dell'individuo e interesse della

collettività).

Né può contestarsi - continua la Centrale del latte - che il fine

della riserva ai Comuni del servizio in parola sia la tutela

dell'igiene e della salute pubblica; lo afferma esplicitamente l'art. 2

della legge del 1938; risulta dallo stesso complesso procedimento per

l'istituzione delle centrali, a cui sono chiamati a partecipare, non

solo gli organi che presiedono alla tutela dei Comuni, ma, e con

funzioni preminenti, gli organi sanitari dello Stato (Consiglio

provinciale di sanità, Ministero della sanità).

Tutto ciò, si precisa infine nelle ripetute deduzioni, vale in via

generale per la legge che riguarda le centrali e per quelle fra le

norme denunciate che si riferiscono all'attribuzione ai Comuni del

servizio relativo (art. 1 e ultimi due commi dell'art. 5).

Per gli altri articoli basterà rilevare:

- primi tre commi dell'art. 5: se la denuncia di violazione

dell'art. 41 della Costituzione si riferisce al diritto preferenziale

riconosciuto alle associazioni e consorzi di categoria, il problema

deve intendersi superato. a seguito dell'abrogazione di tale diritto;

art. 6: è, come si è rilevato, conseguentemente caduto;

- art. 8: anzitutto la norma non è più in vigore, essendo stata

assorbita dalle disposizioni vigenti sui Comitati prezzi; in secondo

luogo, dato il presupposto che l'impresa è di pertinenza del Comune,

l'aver limitato i poteri di questo nella determinazione dei prezzi

costituisce una garanzia dei consumatori;

- art. 16: più che questa disposizione dovrebbe venire in rilievo

la norma dell'art; 13, che stabilisce il diritto di esclusiva nella

vendita del latte proveniente dalle centrali. Ma tale esclusiva è

pienamente giustificata quale ineliminabile conseguenza della riserva

all'ente pubblico dell'impresa. L'art. 41 poi è estraneo all'altra

parte dell'art. 16, quella cioè che disciplina le sanzioni - di

carattere penale e amministrativo - a carico delle centrali che non

osservino gli obblighi loro imposti.

Si conclude, pertanto, chiedendo che questa Corte dichiari

infondata la denuncia di illegittimità costituzionale di cui

all'ordinanza 2 maggio 1959 del Tribunale di Messina.

L'Avvocatura dello Stato nel menzionato atto di intervento

eccepisce in via pregiudiziale l'inammissibilità del ricorso per

incertezza sull'oggetto del giudizio di legittimità costituzionale e

per omessa valutazione della rilevanza della questione e sostiene, in

proposito, che nella specie la situazione è identica a quella decisa

con ordinanza di questa Corte n. 83 del 30 aprile 1958. Nel merito

rileva innanzi tutto che le disposizioni della legge 16 giugno 1938, n.

851, non sono nuove nel nostro ordinamento giuridico.

Precisa che la prima disciplina delle "centrali del latte" si trova

nel R.D. 9 maggio 1929, n. 994, il quale venne emanato in virtù della

delega contenuta nell'art. 218 del T.U. delle leggi sanitarie 10 agosto

1907, n. 636, modificato con R.D. 30 dicembre 1923, n. 2889, previo il

prescritto parere del Consiglio superiore di sanità.

Tale diretta derivazione dal T.U. delle leggi sanitarie, il

procedimento seguito e anche l'epoca dell'emanazione stanno a

dimostrare - si sottolinea - che la disciplina delle centrali del latte

fu preordinata esclusivamente a scopi igienico - sanitari.

All'uopo l'Avvocatura cita l'art. 27 del regolamento il quale, dopo

aver stabilito particolari prescrizioni igieniche sulla tenuta delle

stalle, sui controlli sanitari degli animali da latte, sui sistemi di

mungitura, sulla raccolta, sul trasporto, e sulla vendita, ecc.

(prescrizioni con cui risultano sostituite quelle meno sviluppate del

regolamento del 3 agosto 1890, n. 7045), prevede la facoltà dei

Comuni: a) di istituire le centrali del latte, cioè "speciali

stabilimenti per la raccolta del latte destinato al consumo locale,

allo scopo di sottoporlo ai controlli necessari, nonché alla

pastorizzazione o ad altro trattamento che venisse riconosciuto idoneo

allo scopo di assicurarne la genuinità e la salubrità; b) di affidare

la costruzione e l'esercizio di detti stabilimenti ad enti e privati

che offrano le necessarie garanzie per il raggiungimento degli scopi

suindicati", ferma, peraltro, la vigilanza sanitaria sulle operazioni

che si compiono nello stabilimento, da esercitarsi sistematicamente e

direttamente dal Comune con proprio personale tecnico.

Cita ancora l'art. 28 il quale dispone che "nei Comuni ove esiste

la centrale è vietata la vendita di altro latte, ad eccezione di

quello da potersi consumare crudo, preparato giusta le norme contenute

nel titolo VII del presente regolamento". E fa presente altresì che il

regolamento dopo aver dettato le prescrizioni per il latte da potersi

consumare crudo, al titolo VIII si occupa del latte reintegrato, del

latte scremato, nonché delle preparazioni lattee speciali stabilendo

che chiunque intenda produrre e mettere in commercio tali preparazioni

deve ottenere la preventiva autorizzazione da parte dell'autorità

comunale, la quale ne stabilisce anche le norme igieniche da osservare

per la produzione e il commercio.

Dalla disamina di tali norme - conclude l'Avvocatura - si possono

trarre le seguenti illazioni:

a) le centrali del latte hanno lo scopo d'immunizzare il latte, sia

mediante la pastorizzazione, che mediante qualsiasi altro trattamento,

il quale ne assicuri la genuinità e la salubrità;

b) la norma considera di interesse pubblico la istituzione delle

centrali del latte e ne affida il compito al Comune, venendo così a

creare un nuovo servizio pubblico;

c) in conformità dei principi generali del nostro ordinamento, il

servizio pubblico può essere esercitato sia direttamente, che

attraverso concessioni a privati;

d) il monopolio od esclusiva della vendita del latte attraverso la

centrale è in relazione al carattere pubblico del servizio, e non già

correlativo ad un esercizio di essa da parte di un consorzio

totalitario di produttori.

La legge 16 giugno 1938, n. 851, non ha fatto, quindi, che

rafforzare il principio della esclusiva (già sancito dal R.D. 9 maggio

1929, n. 994), sulla raccolta e la vendita del latte prodotto "nel

prevalente interesse dell'igiene e della salute pubblica".

Il divieto di vendita del latte non proveniente dalle centrali

trova il proprio fondamento in esigenze di ordine igienico e sanitario

ossia, secondo il citato chiaro disposto di legge, "nel prevalente

interesse della igiene e della salute pubblica".

Tale interesse (in cui nulla hanno a vedere le abrogate norme

sull'ordinamento corporativo dello Stato) non poteva non essere

sufficientemente garantito e tutelato. Perciò - in aggiunta alle norme

di diritto penale - sono state comminate speciali sanzioni.

Dimostrato che, per precisa disposizione di legge, le "centrali del

latte sono istituite e gestite nel prevalente interesse della igiene e

della salute pubblica" (art. 2 legge 16 giugno 1938, n. 851), è di

tutta evidenza - continua l'Avvocatura - la mancanza di fondamento

della violazione del principio di libertà e d'iniziativa economica

privata di cui all'art. 41 della Costituzione.

Obbiettivo di tale norma, è quello di armonizzare l'attività

economica privata con il fine dell'interesse pubblico.

All'uopo il comma secondo di detto articolo pone i limiti che la

iniziativa privata deve rispettare; mentre il successivo comma terzo

subordina appunto tale iniziativa agli obblighi che la legge può

imporre per il raggiungimento dei fini sociali.

La impresa o l'attività privata (anche nel campo economico -

sociale) è riconosciuta solo se e in quanto essa non leda il pubblico

interesse, onde la iniziativa privata deve cedere di fronte al

prevalente interesse generale o sociale.

Di conseguenza, il servizio di raccolta e di distribuzione (o

vendita) di un elemento di tale importanza - quale il latte - non può

essere disciplinato con criteri economici di interesse privato, ma deve

essere, invece, gestito anche, e soprattutto, nel rilevato interesse

della igiene e della salute pubblica, con norme determinate di legge e

in base a opportuni controlli.

Con le disposizioni della legge 16 giugno 1938, n. 851, si tenne

appunto a tutelare i consumatori, assicurando la genuinità e la

igienicità del latte sottoponendolo a un trattamento che ne garantisse

la salubrità, e condizionandolo, per la vendita, in modo da evitarne

la manomissione o contaminazione.

Ne consegue che le norme denunciate, lungi dall'essere in contrasto

con l'art. 41 della Costituzione, risultano in assoluta armonia con

l'altra norma costituzionale contenuta nell'art. 32, con cui è,

appunto, stabilito che la Repubblica tutela la salute come fondamentale

diritto dell'individuo e interesse della collettività.

A conforto di tale argomentazione, l'Avvocatura richiama la

sentenza n. 29 del 1957 di questa Corte con la quale non è stato

ritenuto in contrasto con l'art. 41 della Costituzione l'art. 125 del

T.U. delle leggi sanitarie 27 luglio 1934, n. 1265, sotto il profilo

che il prezzo di imperio dei medicinali persegue lo scopo di tutelare

il pubblico da eventuali speculazioni e da inconvenienti collegati al

regime di libera concorrenza e, quindi, risponde pienamente alla norma

costituzionale dell'art. 32.

Ciò posto, l'Avvocatura adduce poi numerose argomentazioni per

dimostrare che, intervenuta l'abrogazione delle norme della legge 16

giugno 1938, n. 851, per effetto della soppressione dell'ordinamento

corporativo dello Stato, non può sorgere questione di

incostituzionalità in relazione alle norme medesime, rientrando nelle

attribuzioni del giudice ordinario la potestà di disapplicare le norme

di legge abrogate (art. 15 delle disposizioni sulla legge in generale).

E soggiunge che tale abrogazione riguarda soltanto i primi tre commi

dell'art. 5 e, se mai, l'art. 6 di detta legge.

Ed invero - continua l'Avvocatura - per ritenere che l'abrogazione

delle norme sui consorzi di categoria importi anche l'abrogazione delle

norme relative alla disciplina della raccolta e della vendita del latte

a mezzo delle centrali, si dovrebbe affermare che l'anzidetta

disciplina fosse applicabile soltanto nel caso in cui le centrali

fossero gestite da consorzi di categoria.

Ma una dimostrazione del genere è impossibile: sia perché la

raccolta e il confezionamento del latte attraverso le centrali risulta

introdotta con il regolamento approvato con R.D. 9 maggio 1929, n. 994,

cioè prima che fosse stabilito il diritto dei consorzi

(successivamente abrogato), anzi assai prima della previsione della

loro esistenza (che si rinviene nella legge n. 838 del 1932); sia e

soprattutto perché l'art. 13 della legge del 1938, n. 851, non

contiene alcuna distinzione fra le centrali esercitate dai consorzi e

quelle gestite diversamente.

Sicché - si conclude - può affermarsi che le centrali del latte,

istituite nel prevalente interesse dell'igiene e della salute pubblica,

(art. 2 della legge) debbano, necessariamente, continuare ad esistere,

in base alle norme in vigore, con gestione o esercizio diretto da parte

dei Comuni o dei consorzi dei Comuni, con l'unica differenza che,

siffatto tipo di esercizio - mentre era previsto, in via eccezionale,

dal penultimo comma dell'art. 5 della legge 16 giugno 1938, n. 851 -

per effetto della abrogazione delle norme sull'ordinamento corporativo

(che facevano obbligo della concessione della gestione ai consorzi di

categoria), deve ritenersi che ora costituisca il sistema di gestione

normale, se non esclusivo, da parte dei Comuni o dei consorzi dei

Comuni.

Si chiede, pertanto, che la Corte dichiari inammissibile e,

comunque, non fondata la questione sollevata dal Tribunale di Messina

con ordinanza del 2 maggio 1959, relativa alla legittimità

costituzionale delle norme contenute nella legge 16 giugno 1938, n. 851

(in particolare: degli artt. 1, 5, 6, 8 e 16 della stessa legge), in

riferimento all'art. 41 della Costituzione.

La difesa del Villari ha depositato memoria (21 gennaio 1960) con

la quale preliminarmente si chiede il rigetto della eccezione

d'inammissibilità del ricorso sollevata dall'Avvocatura dello Stato,

perché dall'ordinanza di rinvio risulta sufficientemente determinato

l'oggetto della controversia.

Richiamandosi, poi, alla sentenza n. 78 del 1958 di questa Corte e

alla regolamentazione contenuta nel R.D. n. 994 del 1929 che, senza

eliminare l'iniziativa privata, fissa condizioni e controlli per

garantire adeguatamente la genuinità di un prodotto necessario

all'alimentazione, nega che il divieto della libertà di commercio del

latte sia imposto da esigenze igieniche, pur riconoscendo che la tutela

della salute pubblica costituisce un interesse spiccatamente sociale.

Né per la legittimità delle norme impugnate si potrebbe invocare

l'art. 43 della Costituzione, sostenendo che il servizio affidato alle

centrali del latte ha carattere di servizio pubblico essenziale con

preminente interesse generale, sicché validamente una apposita legge

lo avrebbe riservato ad enti pubblici. Per applicare la cennata

disposizione mancherebbero i richiesti requisiti di sostanza e di

forma.

Quanto ai primi, pur ammettendo che il commercio del latte possa

rientrare nella figura di servizio pubblico, non presenta i caratteri

di essenzialità e di preminente interesse generale, che devono

accompagnare i servizi suscettibili di ricadere nella sfera dell'art.

43, caratteri contrastati dalla facoltà di assunzione del servizio

delle centrali da parte di enti pubblici.

Mancherebbe il requisito formale in quanto la "riserva assoluta di

legge singolare imposta dal costituente" richiederebbe una legge per

disporre l'attribuzione originaria o l'espropriazione di singoli

servizi per determinare nominativamente l'impresa o l'ambito del

settore produttivo sottratto ai privati, nonché per stabilire

l'indennità in caso di espropriazione. Nella specie la legge n. 851,

del 1938, si è limitata a conferire ai Comuni la facoltà di istituire

le centrali, autorizzando i Prefetti a determinare il perimetro della

zona entro cui deve valere il divieto di vendita per i privati.

Né vale obiettare che, trattandosi di legge emanata prima della

Costituzione, sarebbe soggetta ai requisiti formali richiesti al

momento della sua formazione. La riserva di legge, che nella specie

sarebbe "qualificata", non può considerarsi una modalità che attiene

al processo formativo degli atti, bensì la suprema garanzia dei

diritti fondamentali del cittadino.

Si conclude perché sia dichiarata fondata la denuncia di

incostituzionalità di cui all'ordinanza del Tribunale di Messina del 2

maggio 1959.

Anche la S. p. a. Centrale del latte di Messina ha presentato

deduzioni depositate il 21 gennaio 1960.

La difesa, richiamandosi ai precedenti della Corte di cassazione e

del Consiglio di Stato, insiste nell'affermare che le disposizioni

della legge del 1938, non abrogate in virtù del soppresso ordinamento

corporativo, non sono in contrasto con la norma dell'art. 41 della

Costituzione. Né è esatto che, essendo l'iniziativa economica privata

garantita costituzionalmente, debba ritenersi incostituzionale

qualsiasi riserva allo Stato o ad enti pubblici di determinate imprese.

Accanto al principio generale dell'art. 41 la norma specifica dell'art.

43 pone alla libera iniziativa il limite consistente nella riserva

delle imprese riguardanti servizi pubblici essenziali con carattere di

preminente interesse generale, ed è certo che le centrali del latte

abbiano i tipici caratteri dell'impresa pubblica.

E non vale obiettare, che la tutela della salute pubblica possa

essere perseguita con opportuni sistemi di controllo senza sopprimere

il diritto di libertà di commercio; poiché è sottratta al sindacato

costituzionale la valutazione dei criteri seguiti dal legislatore nel

decidere, se l'interesse pubblico sottostante ad una determinata

categoria d'imprese debba essere perseguito con limitazioni e controlli

dell'attività privata o con la devoluzione del loro esercizio ad un

ente pubblico.

Del pari eccede i limiti della legittimità costituzionale il

giudizio del legislatore sulla sussistenza di quei requisiti

discrezionalmente valutabili, che condizionano l'applicazione dell'art.

43; e non v'ha dubbio che la tutela della salute pubblica,

espressamente considerata dall'art. 32 della Costituzione, costituisca

un fine pubblico. Non ha poi fondamento il rilievo che le centrali del

latte possono coesistere col libero commercio del latte a seconda che

il Comune creda o meno di istituirle.

L'art. 43 non autorizza a ritenere che il monopolio è

costituzionalmente legittimo solo se abbia i caratteri dell'assolutezza

e della necessità; e la legge sulla municipalizzazione dei servizi,

nella quale s'inquadra la istituzione delle centrali del latte, è

ispirata al criterio della facoltatività, deferendosi alla Pubblica

Amministrazione l'apprezzamento sulle condizioni per l'esercizio del

servizio pubblico.

Infine non merita considerazione la pretesa mancata osservanza

delle garanzie previste dall'art. 43 a favore dei titolari delle

imprese pubblicizzate. A prescindere che tale questione non è stata

deferita all'esame della Corte, le prescrizioni sulla espropriazione e

sull'indennizzo trovano applicazione quanto vi è trasferimento allo

Stato di imprese già esistenti, non quando la legge riserva allo Stato

e ad enti pubblici la facoltà di istituire determinate imprese, come

è avvenuto per le centrali del latte. Si insiste nelle formulate

conclusioni.

L'Avvocatura dello Stato, con la memoria depositata il 21 gennaio

1960, in confutazione delle argomentazioni avversarie, puntualizza in

sintesi le seguenti considerazioni: che, cessato il presupposto di

politica economica corporativa della legge del 1938, se l'abrogazione

del sistema corporativo dovesse' investire - come sostiene il Villari -

l'intera legge, esulerebbe ogni questione di legittimità

costituzionale e dovrebbe pronunciarsi declaratoria di inammissibilità

in quanto la vertenza dovrebbe essere regolata davanti al magistrato

ordinario ai sensi dell'art. 15 delle preleggi: che dalla lettera e

dallo spirito della legge del 1938 si evince, che le centrali del latte

sono state istituite nel prevalente interesse dell'igiene e della

salute pubblica e non per tutelare le categorie interessate all'intero

processo produttivo del latte; che alla mancata costituzione del

consorzio di categoria subentra la possibilità dell'assunzione, in via

eccezionale, dell'impianto e del funzionamento delle centrali da parte

dei Comuni o consorzio di Comuni, eccezionalità da intendersi non nel

significato di temporaneità ma di disposizioni di carattere

eccezionale di fronte alla norma di carattere generale che prevede la

concessione ai consorzi di categoria: che, caduto l'ordinamento

corporativo, per la gestione delle centrali del latte, hanno acquistato

automaticamente vigore le norme di carattere amministrativo, che

autorizzano i Comuni o i consorzi dei Comuni a provvedere direttamente

all'impianto e all'esercizio delle predette centrali oppure a

concederle a terzi: che, divenuta impossibile la costituzione di

consorzi di categoria, conservano vigore le disposizioni della legge

del 1938 non necessariamente connesse con l'ordinamento corporativo:

che, le disposizioni della legge del 1938 rimaste in vigore sono in

armonia con l'ultimo comma dell'art. 41 della Costituzione, il quale

autorizza il legislatore a stabilire controlli all'iniziativa privata

nel prevalente interesse dell'igiene e della salute pubblica

espressamente contemplata dall'art. 32 della Costituzione: che, infine

non si può invocare l'art. 43 della Costituzione perché, nella

specie, non si verte in materia di trasferimento d'impresa o di

azienda.

Si insiste nell'accoglimento delle già prese conclusioni.

Nell'udienza del 3 febbraio 1960 la difesa delle parti illustra le

rispettive deduzioni. Considerato in diritto :

L'Avvocatura dello Stato ha dedotto pregiudizialmente

l'inammissibilità della proposta questione di legittimità

costituzionale per l'incertezza sull'oggetto della questione stessa e

per omessa valutazione della rilevanza della medesima per la

definizione del giudizio ordinario.

L'assunto è infondato in quanto l'ordinanza 2 maggio 1959 del

Tribunale di Messina indica le disposizioni della legge 16 giugno 1938,

n. 851, impugnate (artt. 1, 5, 6, 8 e 16), nonché la norma

costituzionale della quale si assume la violazione (art. 41); e

soggiunge che la risoluzione della questione di legittimità

costituzionale proposta dal Villari non è manifestamente infondata ed

è determinante per la definizione del giudizio.

Non sussiste poi, contrariamente a quanto afferma l'Avvocatura

dello Stato, identità tra l'attuale caso e quello deciso dalla Corte

con ordinanza n. 83 del 30 aprile 1958. Invero, in detta ordinanza si

osserva che il Pretore di Lucca si era limitato a denunziare il

contrasto tra la norma costituzionale di cui all'art. 41 della

Costituzione e l'intera legge 16 giugno 1938, n. 851, in quanto

ispirata a principi corporativi e che, non essendo le relative

disposizioni omogenee né tutte riconducibili al cessato ordinamento

corporativo dello Stato, non si poteva considerare soddisfatto per

altra via che non fosse quella della indicazione specifica, l'obbligo

di precisare le norme viziate di illegittimità costituzionale, nonché

i motivi della rilevanza della questione rimessa alla Corte.

Quanto al merito, interpretando l'ordinanza di rinvio, la questione

sottoposta all'esame della Corte si pone con riferimento soltanto agli

artt. 1, 5, commi quarto e quinto, e 16 della legge 16 giugno 1938, n.

851. Relativamente alle norme contenute nei commi primo, secondo, terzo

dell'art. 5 e nell'art. 6 della citata legge n. 851, per effetto della

sopressione dell'ordinamento corporativo dello Stato R.D. L.9 agosto

1943, n. 721, e D.L. Lgt. 23 novembre 1944, n. 369), è venuto a

mancare il presupposto per l'applicabilità delle norme stesse. Non

esistono più, infatti, i consorzi di categoria volontariamente

costituiti tra agricoltori, commercianti e. industriali, d'intesa con

le rispettive organizzazioni funzionanti con rappresentanza

pubblicistica (art. 10 legge 6 giugno 1932, n. 834, e R.D.L.16 aprile

1936, n. 1296) ai quali il Comune o il consorzio di Comuni doveva

obbligatoriamente dare in concessione le centrali del latte. E non

esistendo i consorzi di categoria, non ha più ragion d'essere la

disposizione dell'art. 6, che riguarda gli statuti di detti consorzi.

Quanto all'art. 8, che prevede la fissazione da parte dei comuni

del prezzo di vendita del latte trattato dalla centrale, è da rilevare

che a tale regolamentazione è stato sostituito il sistema temporaneo

contenuto nelle disposizioni relative ai comitati ministeriali e

provinciali dei prezzi (D.L.Lgt. 19 ottobre 1944, n. 848; D.L.Lgt. 26

aprile 1946, n. 363; D.L.C.P.S. 15 settembre 1947, n. 836), in virtù

del quale la determinazione del prezzo del latte prodotto dalle

centrali è stata attribuita ai comitati dei prezzi.

Pertanto l'oggetto del giudizio di legittimita e circoscritto alle

disposizioni contenute nell'art. 1, nei commi quarto e quinto

dell'art. 5 e nell'art. 16 della legge n. 851; disposizioni che, se pur

contenute in questa legge, prescindono dall'ordinamento corporativo.

Invero l'articolo primo attribuisce esclusivamente ai Comuni anche

riuniti in consorzio la facoltà di istituire "centrali del latte", del

resto già riconosciute dall'art. 27 del R.D. 9 maggio 1929, n. 994. E

a rilevare inoltre, che anche l'impianto e l'esercizio delle centrali

del latte potevano esistere indipendentemente dall'ordinamento

corporativo. Dispongono infatti i commi quarto e quinto dell'art. 5,

che ove la concessione delle centrali ai consorzi di categoria non

potesse essere effettuata, il Comune o il consorzio di Comuni, con

deliberazione approvata e omologata dal Ministero, potrà, "in via

eccezionale", provvedere direttamente all'impianto e alla gestione

della centrale. Eccezionalità da intendersi non come temporaneità,

bensì nel significato di diversità dalla disciplina di carattere

generale, consistente nella concessione delle centrali ai consorzi di

categoria. Ciò trova conferma nel fatto, che la legge n. 851 nel

regolare l'impianto e l'esercizio delle centrali non distingue tra

centrali gestite dai Comuni e centrali gestite dai consorzi.

Occorre, ora, esaminare se la istituzione ed il funzionamento delle

centrali del latte siano in contrasto con il principio della libertà

di iniziativa economica privata affermato dall'art. 41, primo comma,

della Costituzione. Alla denuncia di illegittimità per violazione

dell'art. 41, la difesa dello Stato e la difesa della Centrale di

Messina eccepiscono che la legge del 1938, n. 851, sarebbe legittimata

dalla norma dell'art. 43 della Costituzione.

Nel sistema della Carta costituzionale la libera iniziativa

economica incontra i limiti indicati nell'art. 41 e nell'art. 43;

disposizioni che vanno tenute presenti per stabilire se una determinata

limitazione legislativa del diritto di iniziativa economica sia

consentita dalla Costituzione. L'art. 41, dopo avere affermato che

l'iniziativa economica privata è libera, stabilisce che essa non può

svolgersi in contrasto con l'utilità sociale o in modo da recare danno

alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana (secondo comma); e

che la legge determina i programmi e i controlli opportuni perché

l'attività economica pubblica e privata possa essere indirizzata e

coordinata a fini sociali (terzo comma). Per l'art. 43, poi, a fini di

utilità generale la legge può riservare originariamente o trasferire,

mediante espropriazione e salvo indennizzo, allo Stato, ad enti

pubblici o a comunità di lavoratori o di utenti, determinate imprese o

categorie di imprese, che si riferiscono a servizi pubblici essenziali

o a fonti di energie o a situazioni di monopolio e che abbiano

carattere di preminente interesse generale.

Ora, poiché la questione da decidere attiene alla legittimità

della riserva ai Comuni del monopolio locale del latte, occorre

esaminare le disposizioni impugnate in riferimento all'art. 43.

Ritiene la Corte che questa norma consente alla legge, tra l'altro, la

possibilità di attribuire ad enti pubblici per ragioni di utilità

generale la facoltà di concedere, in esclusiva, determinate categorie

di imprese, e, tra le altre, quelle relative a servizi pubblici

essenziali che abbiano carattere di preminente interesse generale.

Orbene a tali condizioni risponde la legge 16 giugno 1938, n. 851, la

quale attribuisce a certi enti pubblici (Comuni o consorzi di Comuni)

la facoltà di istituire centrali con esclusiva per la vendita del

latte.

La stessa legge stabilisce che con decreto del Prefetto deve essere

fissato il perimetro della zona di produzione di pertinenza della

centrale in relazione al fabbisogno della popolazione (art. li, primo

comma); che con altro decreto prefettizio deve essere determinato il

perimetro della zona urbana entro il quale è vietata la introduzione e

la vendita del latte che non sia di pertinenza della centrale (art. 13,

primo comma). E per tale tipo di impresa pubblica, destinata alla

vendita in esclusiva di un prodotto alimentare, ricorrono le varie

condizioni richieste dall'art. 43. Infatti le centrali hanno il compito

di preparare un alimento di largo consumo; la pastorizzazione e la

distribuzione del latte è un servizio pubblico con i caratteri di

servizio essenziale di preminente interesse generale; il diritto

esclusivo di vendita concesso alle centrali è un mezzo di protezione

di un interesse igienico - sanitario pubblico e quindi risponde a fini

di utilità generale. Tutto ciò è chiarito dal primo comma dell'art.

2 della legge n. 851 del 1938, ove è detto che le centrali sono

istituite e gestite "nel prevalente interesse dell'igiene e della

salute pubblica". A questa finalità si ispirano tutte le disposizioni

legislative che, prima della legge del 1938, hanno disciplinato la

produzione e la distribuzione del latte; e cioè: la legge n. 5849 del

22 dicembre 1888, riprodotta nel T.U. delle leggi sanitarie 1 agosto

1907, n. 636 (artt. 3, 114, 218), modificato dal R.D. 30 dicembre 1923,

n. 2089, fino al R.D. 9 maggio 1929, n. 994. Queste disposizioni

regolano con accorgimenti sempre più efficienti la raccolta, la

produzione e la vendita del latte; precisando che le centrali istituite

dai Comuni devono sottoporre il latte ai controlli necessari nonché

alla pastorizzazione o ad altro trattamento che venisse riconosciuto

idoneo allo scopo di assicurarne la genuinità e la salubrità. Alla

stessa tutela provvedono inoltre i regolamenti comunali di igiene.

Ricollegandosi a questi precedenti, identiche finalità persegue la

legge del 1938, n. 851; la quale dopo aver attribuito ai Comuni la

facoltà di istituire le centrali del latte con l'esclusiva, mette in

risalto l'interesse e l'utilità generale, predisponendo una serie di

controlli atti a garantire la genuinità di un alimento di ampio

consumo, quale è il latte. Essa infatti definisce le centrali del

latte come speciali organizzazioni intese ad assicurare la genuinità

del latte, condizionandolo per la vendita al consumatore in modo da

escludere ogni mano - missione e contaminazione (art. 1); subordina la

istituzione delle centrali al parere igienico - sanitario di una

commissione consultiva (artt. 2, 3); esclude dal conferimento del latte

alla centrale i produttori della zona per giustificate ragioni

igieniche (art. 11, secondo comma); stabilisce che, ove il latte

proveniente dalla zona di pertinenza della centrale sia insufficiente a

coprire il consumo locale, si possa prelevare il latte soltanto da

vaccherie autorizzate, sempre per motivi igienici (art. 12); prescrive

particolari cautele per garantire da manomissioni la vendita e la

distribuzione del latte lavorato dalle centrali (art. 14). Infine

predispone una rigorosa vigilanza sanitaria ed il controllo di tutte le

operazioni che si compiono nelle centrali, affidandole ad organi

qualificati (sindaco, prefetto, consiglio provinciale di sanità,

ufficiale sanitario) (art. 15).

Né può fondatamente contestarsi che il fine della tutela

dell'igiene e della salute pubblica, collegato alla pastorizzazione e

distribuzione del latte, sia un fine di generale utilità di preminente

interesse generale.

In proposito è sufficiente considerare che l'art. 32 della

Costituzione stabilisce che la Repubblica "tutela la salute pubblica

come fondamentale diritto dell'individuo e interesse della

collettività".

Rimane a dire dell'art. 16, il quale nel primo comma - che è

quello cui si riferisce, in sostanza, la censura di incostituzionalità

- appresta la sanzione penale (ammenda) per la violazione dei precetti

contenuti negli artt. 13 e 14; e cioè divieto di vendita, nel

perimetro della zona urbana stabilito dal prefetto, del latte che non

sia di pertinenza della centrale; obbligo dell'uso, per il latte

proveniente dalla centrale, di recipienti a chiusura ermetica che

garantisca da facili manomissioni il contenuto e che sia munita dei

necessari contrassegni attestanti la provenienza del latte.

I suddetti precetti penalmente sanzionati provvedono a rendere

efficaci le condizioni necessarie perché il servizio pubblico assunto

dai Comuni possa attuarsi al riparo da quelle attività di terzi o da

quelle omissioni che, rispettivamente, ne compromettano il normale

svolgimento o ne menomino le garanzie di igiene e di salubrità. Ed in

funzione della entità e della qualità del bene giuridicamente

protetto si legittima la natura della sanzione comminata.