Sentenza n. 102/1990

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 240 del d.P.R.

29 marzo 1973, n. 156 (Approvazione del testo unico delle

disposizioni legislative in materia postale, di bancoposta e di

telecomunicazioni), promossi con cinque ordinanze emesse il 29 maggio

1989 dal Pretore di Frascati ed iscritte ai nn. 374, 386, 387, 388 e

389 del registro ordinanze 1989 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 35 e 36, prima serie speciale, dell'anno 1989;

Visti gli atti di costituzione della s.r.l. Telaltitalia, della

s.p.a. Telemarsicabruzzo, della s.r.l. E.R.T., della s.p.a. Telelazio

e della s.r.l. Studio Toscana, nonché gli atti di intervento del

Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 30 gennaio 1990 il Giudice

relatore Ugo Spagnoli;

Uditi l'avv. Livia Magrone Furlotti per Telaltitalia, Gianfilippo

Delli Santi per Telemarsicabruzzo, Gino Tomei per la E.R.T. e

l'Avvocato dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del Consiglio

dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Decidendo sui ricorsi ex art. 700 cod. proc. civ. proposti

dalle emittenti radiotelevisive private Telaltitalia s.r.l.,

Telemarsicabruzzo s.p.a., E.R.T. Italiana s.r.l., Telelazio s.p.a. e

Studio Toscana s.r.l. avverso i provvedimenti di disattivazione dei

relativi impianti emessi dal Circostel di Roma in quanto

trasmettevano senza autorizzazione su bande di frequenza non

consentite dal vigente piano di ripartizione delle frequenze (D.M. 31

gennaio 1983), il Pretore di Frascati ha sollevato, con cinque

ordinanze di identico tenore emesse il 29 maggio 1989, una questione

di legittimità costituzionale dell'art. 240 del d.P.R. 29 marzo

1973, n. 156, assumendone il contrasto con gli artt. 3, 21 e 41 Cost.

Tale disposizione fa divieto di "arrecare disturbi o causare

interferenze alle telecomunicazioni ed alle opere ad esse inerenti" e

prevede che "Nei confronti dei trasgressori provvedono direttamente,

in via amministrativa, i direttori dei circoli delle costruzioni

telegrafiche e telefoniche, ed i capi degli ispettorati di zona della

Azienda di Stato per i servizi telefonici, competenti per

territorio".

Il giudice a quo muove dal presupposto secondo cui, a seguito

della sentenza n. 202 del 1976 di questa Corte, esisterebbe un

diritto soggettivo del privato di radiodiffondere in sede locale,

come tale comprimibile solo in presenza di un prevalente interesse

pubblico, con precise garanzie e in base ad accertati disturbi o

interferenze che siano tali da impedire il concreto funzionamento del

servizio pubblico.

Ciò premesso, pone a raffronto la disciplina posta dalla norma

impugnata con quella prevista dalla legge 8 aprile 1983, n. 110, che

nel vietare "emissioni, radiazioni o induzioni tali da compromettere

sia il funzionamento dei servizi di radionavigazione sia la sicurezza

delle operazioni di volo" (art. 1), prevede che l'inosservanza sia

"accertata sentendo anche il titolare dell'impianto", che la

disattivazione di questo sia adottata solo in caso di inottemperanza

ad uno specifico ordine di eliminazione delle cause delle

interferenze e che la sanzione per la turbativa consista solo in una

pena pecuniaria. Rispetto a tale disciplina, la norma impugnata

comporta, secondo il Pretore, un'ingiustificata disparità di

trattamento in danno del titolare del diritto di radiodiffondere in

sede locale, sotto il profilo: dell'omessa garanzia del

contraddittorio in sede di accertamento; dell'"assoluta genericità"

delle nozioni di disturbo o interferenza e dell'intervento

amministrativo della P.A.; della mancanza di graduazione di questo e

della "ben minore sanzione prevista per le interferenze in materia di

volo".

Tale disparità di trattamento darebbe altresì luogo a violazione

degli artt. 21 e 41 Cost., in quanto, "incide profondamente sulla

libertà di manifestazione del pensiero e sulla libertà di impresa"

e "non trova alcuna corrispondenza con poteri di polizia esistenti in

altri settori e nei confronti di altre autorità amministrative".

Il giudice a quo rileva poi che, per il caso di incompatibilità

tra l'attività delle emittenti private temporaneamente consentita

dall'art. 3 legge n. 10 del 1985 e quella dei pubblici servizi, la

giurisprudenza amministrativa (T.A.R. Lombardia, sez. I, sentenza n.

646 del 1986) ha ritenuto l'applicabilità dell'impugnato art. 240,

precisando però che il potere ripristinatorio conferito da tale

norma non consiste nella sola disattivazione, ma comporta una

graduazione di interventi correlata alla possibilità tecnica di

eliminare l'incompatibilità (emanazione di prescrizioni idonee,

eliminazione d'ufficio degli inconvenienti, assegnazione al privato

di altra frequenza, rimozione o sequestro degli impianti) e richiede

al riguardo una specifica motivazione. Dal fatto che gli artt. 3,

primo comma e 4, terzo comma di tale legge non prevedono, per le

interferenze che danno luogo alla detta incompatibilità, la misura

radicale della disattivazione degli impianti, "rinviando a quei

diversi poteri di intervento che l'art. 240 C. P., correttamente

interpretato rimette al Circostel a livello tecnico", il giudice a

quo deduce una "disparità di trattamento tra gli utenti che hanno

effettuato o, come nel caso sono accusati ingiustamente di aver

effettuato disturbi o interferenze ai danni di servizi pubblici ed

emittenti della stessa natura che abbiano potuto beneficiare del

trattamento ben più favorevole di cui alla legge n. 10/85": ciò che

darebbe luogo ad un ulteriore profilo di violazione degli artt. 3, 21

e 41 Cost.

2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, intervenuto nei

predetti giudizi - per il tramite dell'Avvocatura dello Stato - con

memorie di tenore identico, eccepisce innanzitutto l'inammissibilità

della questione per difetto di giurisdizione del giudice a quo, data

l'inesistenza di un diritto soggettivo del privato all'attivazione di

impianti radiotelevisivi. Richiama, al riguardo, la giurisprudenza di

questa Corte - e particolarmente le sentenze nn. 826 e 1030 del 1988

- nonché della Corte di cassazione (S.U., n. 6337 de 1984) e del

Consiglio di Stato (sez. VI, nn. 361 del 1982 e 409 del 1988).

Nel merito, l'Avvocatura nega la dedotta violazione dell'art. 3

Cost., sottolineando l'essenziale diversità di presupposti tra le

fattispecie poste a raffronto dal giudice a quo.

Nelle ipotesi considerate nell'impugnato art. 240 si tratta

infatti, a suo avviso, di interferenze permanenti, determinate - come

nei casi di specie - dall'occupazione di frequenze riservate ad altri

servizi: sicché l'accertamento in contraddittorio sarebbe superfluo,

la disattivazione costituirebbe un atto dovuto e la riattivazione

sarebbe ingiustificata. Nei casi considerati dalla legge n. 110 del

1983 si tratterebbe, invece, di interferenze solo temporanee ed

occasionali sulle frequenze utilizzate dai servizi di

radionavigazione, che vanno accertate in contraddittorio e sanzionate

con le dovute garanzie in quanto non sono di per sé evidenti e che

consentono la riattivazione in quanto ne possono essere eliminate le

cause. Tale legge conterrebbe quindi una disciplina che presuppone e

completa quella generale di cui al citato art. 240, rafforzando gli

strumenti di tutela di radiocomunicazioni particolarmente importanti.

La libertà di pensiero e d'impresa non sarebbero d'altra parte

violate, in quanto esse vanno regolamentate quando incidano su altri

beni costituzionalmente protetti o si esplichino con modalità tali

da potersi reciprocamente ostacolare.

3. - Si sono altresì costituite le parti private ricorrenti nei

giudizi a quibus, Telaltitalia s.r.l., Telelazio s.p.a., Studio

Toscana s.r.l., Telemarsicabruzzo s.p.a. e E.R.T. Italiana s.r.l.,

rappresentate e difese, rispettivamente, dagli avv.ti L. Magrone

Furlotti, F. Paoletti, M. Petronio, A. Terranova e G. Tomei.

La difesa della Telaltitalia s.r.l. precisa innanzitutto, in punto

di fatto: che l'utilizzazione della banda di frequenza da essa

occupata le era stata preventivamente inibita dal Ministero P.T. onde

evitare disturbi pregiudizievoli ai servizi del Ministero della

Difesa, cui essa era attribuita in uso promiscuo; che dopo l'inizio

delle trasmissioni il Circostel di Roma l'aveva diffidata a farle

cessare, pena la disattivazione d'ufficio dell'impianto, ma senza

addurre concreti disturbi o interferenze ai servizi predetti; che il

T.A.R. del Lazio, da essa adìto, dopo aver provvisoriamente sospesa

l'efficacia di detto provvedimento, aveva rigettato il ricorso (sez.

II, 5 aprile 1988, n. 539), sostenendo tra l'altro che il citato art.

240 giova non solo a sanzionare concrete interferenze, ma anche a

prevenire disturbi ai servizi di telecomunicazioni; che detto T.A.R.

aveva anche dichiarato inammissibile il ricorso contro un successivo

provvedimento di disattivazione, in quanto meramente confermativo del

primo (sentenza 21 aprile 1989, n. 663); che nelle more del primo

giudizio essa aveva anche adìto, con ricorso ex art. 700 cod. proc.

civ., i Pretori di Roma e Frascati, il quale ultimo, con ordinanza

del 23 dicembre 1987, aveva sospeso l'esecuzione dei predetti

provvedimenti.

Ciò premesso, la difesa assume che, nell'attuale carenza di

disciplina del procedimento autorizzatorio, sussisterebbe - alla

stregua delle sentenze di questa Corte nn. 202 del 1976 e 237 del

1984 - un diritto soggettivo del privato all'occupazione delle bande

di frequenza assegnate al servizio pubblico ed a quello privato e non

utilizzate dal primo, diritto comprimibile solo in caso di

interferenze concrete. Sostiene, inoltre, che la condotta del

Ministero P.T. consistente nella mancata emanazione del piano

nazionale di assegnazione delle frequenze e nella disattivazione

delle emittenti private non rientranti - perché attivate

successivamente - nella disciplina provvisoria di cui alla legge n.

10 del 1985, sarebbe qualificabile come abuso di posizione dominante

in favore della RAI ai sensi dell'art. 86 del Trattato C.E.E.:

sicché l'art. 240, se interpretato nel senso anzidetto, dovrebbe

essere disapplicato dal giudice nazionale. Se poi detta norma viene

intesa nel senso di sanzionare con la disattivazione immediata

qualsiasi disturbo o interferenza causati da un impianto privato ai

servizi pubblici di telecomunicazione, essa incorre - ad avviso della

difesa - nelle censure prospettate dal giudice a quo, in quanto non

osserva quel giusto contemperamento tra utilità sociale e sicurezza

della collettività, da un lato, e diritti del singolo, dall'altro,

che è stato viceversa realizzato con le leggi nn. 110 del 1983 e 10

del 1985.

Anche le difese delle soc. Telelazio, Studio Toscana,

Telemarsicabruzzo e E.R.T. Italiana aderiscono alla prospettazione

del giudice a quo. Le prime due contestano, in particolare,

un'applicazione della norma impugnata che prescinda da interferenze

concrete. La quarta sostiene, in via preliminare, l'irrilevanza della

questione, assumendo che agli impianti di radiodiffusione sono

applicabili le disposizioni di cui agli artt. 396 e segg. (Capo VII

del titolo IV) del d.P.R. n. 156 del 1973, e non anche l'art. 240; e

che, comunque, questo non conferirebbe alla P.A. un potere di

disattivazione degli impianti, che sarebbe riservato all'autorità

giudiziaria ex art. 15 Cost.

4. - Nel giudizio instaurato con l'ordinanza n. 374 del 1989

l'Avvocatura dello Stato ha presentato una memoria aggiunta, nella

quale insiste per l'inammissibilità della questione, rilevando che

la necessità di una previa autorizzazione dell'attività di

trasmissione era stata riconosciuta dalla stessa società

Telaltitalia con l'istanza di ripartizione della banda di frequenza

poi abusivamente occupata e con l'impugnazione al T.A.R. del relativo

diniego. L'autorizzazione sarebbe del resto imposta dagli accordi

internazionali sulla ripartizione delle frequenze radioelettriche. Di

conseguenza, non solo non potrebbe configurarsi in materia

un'assoluta libertà d'impresa, ma sarebbe infondata la tesi della

predetta società circa una pretesa incompatibilità tra l'art. 240

cod. post. e l'art. 86 del Trattato C.E.E., dato che quest'ultima

disposizione andrebbe coordinata con gli artt. 228 e 234 dello stesso

Trattato.

La censura che assume come tertium comparationis l'art. 3 della

legge n. 10 del 1985 è infondata - secondo l'Avvocatura - in quanto

il divieto ivi previsto "di determinare situazioni di

incompatibilità con i pubblici servizi" è concetto non diverso da

quello di "arrecare disturbi o causare interferenze alle

telecomunicazioni" di cui al predetto art. 240: con la conseguenza

che quest'ultimo deve ritenersi applicabile anche alle emittenti già

in funzione alla data del 31 ottobre 1984 e che quindi non sussiste

l'assunta disparità di trattamento. L'art. 4 della citata legge n.

10, d'altra parte, prevede un'ulteriore ed autonoma ipotesi di

esercizio del potere di disattivazione.

L'art. 240 cod. post., peraltro, non escluderebbe una gradualità

di interventi, rimessa alla discrezionale valutazione della P.A.: e

perciò la questione non investirebbe la costituzionalità di tale

norma, ma solo la legittimità del concreto provvedimento adottato.

5. - Hanno presentato memorie aggiunte anche le parti private,

Telaltitalia s.r.l., Telelazio s.p.a., Telemarsicabruzzo s.p.a.,

E.R.T. Italiana s.r.l. e Studio Toscana s.r.l. (quest'ultima,

peraltro, oltre il termine stabilito al riguardo).

La difesa della soc. Telaltitalia contesta la tesi dell'Avvocatura

sull'inammissibilità della questione per carenza di giurisdizione

del giudice a quo, sostenendo che essa potrebbe essere dichiarata

solo quando la carenza di giurisdizione risulti ictu oculi e sia

confermata da un orientamento giurisprudenziale costante e da una

normativa inequivoca.

Nel caso di specie, viceversa, la normativa sarebbe del tutto

carente e vi sarebbe incertezza e confusione circa la necessità

della previa autorizzazione amministrativa.

D'altra parte, la questione oggetto nel giudizio non concernerebbe

la necessità o meno dell'autorizzazione, bensì la sussistenza o no

del potere di disattivazione in assenza dei presupposti (interferenze

o disturbi) per i quali esso è attribuito.

La predetta società afferma, inoltre, che il potere di

disattivazione, in quanto incide su libertà costituzionalmente

protette (art. 21 Cost.) dovrebbe potersi esercitare solo quando

concorrano gravi motivi e sia stata seguita una procedura idonea a

tutelare il soggetto passivo e garantire l'eventuale successivo

controllo giurisdizionale. Ciò sarebbe confermato dal raffronto con

la disciplina di cui alla legge n. 110 del 1983, ove esso è

applicabile solo al termine di una procedura amministrativa che

verifichi l'impossibilità di misure meno restrittive.

Contestando quanto sostenuto in proposito dall'Avvocatura, la

difesa nega che quest'ultima fattispecie sia diversa da quella di cui

all'impugnato art. 240, in quanto a suo avviso questo non sanziona la

violazione delle (inesistenti) regole di accesso all'utilizzazione

dei canali televisivi liberi, la cui occupazione non potrebbe quindi

essere qualificata come disturbo o interferenza alle

telecomunicazioni.

La difesa della Telelazio s.p.a. insiste sull'omogeneità delle

fattispecie poste a raffronto dal giudice a quo, nonché

sull'applicabilità della norma impugnata solo in caso di effettivo

disturbo o interferenza, non potendo a suo avviso ritenersi

assoggettato ad autorizzazione l'esercizio del diritto soggettivo di

radiodiffondere in ambito locale.

Anche la difesa della Telemarsicabruzzo s.p.a. insiste sulla

qualificazione come diritto soggettivo di tale attività, che non

sarebbe soggetta a concessione od autorizzazione amministrativa. A

suo avviso, l'art. 240 cod. post. sarebbe applicabile solo nei

confronti dei soggetti titolari di concessione o autorizzazione.

La difesa della E.R.T. Italiana s.r.l., a sua volta, ribadisce la

propria tesi circa l'irrilevanza della questione, fondata

sull'assunto dell'inesistenza del potere di disattivazione in caso di

c.d. "disturbo giuridico", che prescinde da concrete interferenze e

della riserva all'autorità giudiziaria, ex art. 15 Cost., del potere

di apporre limiti al diritto di radiodiffondere. Considerato in diritto

1. - Le cinque ordinanze di rimessione del Pretore di Frascati

sono di identico tenore e propongono le medesime questioni di

legittimità costituzionale. I relativi procedimenti vanno perciò

riuniti.

2. - Con le predette ordinanze il Pretore dubita della

legittimità costituzionale dell'art. 240 del d.P.R. 29 marzo 1973,

n. 156 (Testo unico delle disposizioni legislative in materia

postale, di bancoposta e di telecomunicazioni) in quanto, stabilendo

che si provveda "direttamente, in via amministrativa" nei confronti

di chi arrechi disturbi o causi interferenze alle telecomunicazioni,

prevede che possa essere disposta la disattivazione degli impianti

radiotelevisivi privati sprovvisti di autorizzazione e suscettibili

di arrecare disturbi ai servizi cui sono attribuite le bande di

frequenza occupate.

Tale disposizione contrasterebbe, a suo avviso, con l'art. 3 Cost.

in quanto:

a) diversamente da quanto stabilito dall'art. 3 della legge 8

aprile 1983, n. 110 per le turbative ai servizi di radioassistenza al

volo, non prescrive il previo contraddittorio con l'interessato né

dispone - stante la genericità delle previsioni sulle interferenze e

sulle modalità dell'intervento della P.A. - che questo sia graduato

in relazione alle possibilità tecniche di eliminazione dei disturbi

e dia luogo alla disattivazione solo come extrema ratio;

b) la disattivazione degli impianti non sarebbe prevista dagli

artt. 3 e 4 della legge 4 febbraio 1985, n. 10 per i casi di

incompatibilità con i pubblici servizi dell'attività delle

emittenti televisive private.

Tale disparità di trattamento, inoltre, in quanto "incide

profondamente sulla libertà della manifestazione del pensiero e

sulla libertà di impresa" comporterebbe la violazione anche degli

artt. 21 e 41 Cost.

3. - L'Avvocatura dello Stato ha preliminarmente eccepito

l'inammissibilità della questione per carenza di legittimazione del

giudice a quo, data l'inesistenza di un diritto soggettivo del

privato all'attivazione di impianti radiotelevisivi che il Pretore ha

affermato come presupposto per la proposizione dell'incidente.

L'eccezione è fondata.

Deve innanzitutto ribadirsi che il difetto di giurisdizione del

giudice a quo fa escludere la rilevanza della questione di

costituzionalità quando risulti chiaramente dalla legge o

corrisponda ad un univoco orientamento giurisprudenziale, sì da

rivestire il carattere dell'evidenza (cfr. sentenze nn. 159 del 1983,

190 del 1985, 346 del 1987, 777 del 1988, 575 del 1989, ordinanze nn.

100 del 1988 e 523 del 1989). In tal caso, infatti, l'eventuale

pronuncia di incostituzionalità verrebbe privata delle conseguenze

che le sono proprie in quanto resterebbe inapplicabile ai casi

concreti che l'hanno occasionata.

Rispetto alla fattispecie in esame, la carenza di giurisdizione

del giudice ordinario, anche ai soli fini dell'adozione di

provvedimenti urgenti, risulta dal costante ed univoco orientamento

sia della Corte di cassazione (cfr. da ultimo, ad es., Sez. Un. civ.,

sentenza n. 6766 del 1988) e del Consiglio di Stato, sia di questa

medesima Corte (sentenze nn. 237 del 1984, 826 e 1030 del 1988).

In tali decisioni si è chiaramente esclusa la configurabilità di

un diritto soggettivo del privato all'attivazione ed esercizio di

impianti radiotelevisivi, dato che questi comportano l'utilizzazione

di un bene comune - l'etere - naturalmente limitato e perciò non

fruibile da tutti e presuppongono necessariamente, di conseguenza, un

provvedimento di assegnazione della banda di frequenza che, in quanto

immette un quid novi nella sfera giuridica del privato, ha indubbio

carattere costitutivo.

In particolare, nelle citate sentenze nn. 826 (par. 22) e 1030

(par. 9) del 1988, questa Corte ha sottolineato la necessità di un

provvedimento abilitativo, che nel settore in esame implica un ambito

di discrezionalità non solo tecnica, ma anche amministrativa (cfr.

anche la sentenza n. 153 del 1987, par. 9). Ciò discende da

disposizioni di diritto sia interno (artt. 2 e 183, quarto comma,

d.P.R. n. 156 del 1973) che internazionale, e si fonda sull'esigenza

di assicurare un razionale ed ordinato governo dell'etere, la quale

comporta tra l'altro che venga garantito il coordinamento e la

compatibilità reciproca tra i vari servizi di telecomunicazione, ivi

compresa l'emittenza radiotelevisiva. Coerente a tale esigenza, e

correlato al potere di assegnazione e di disciplina delle modalità

d'impiego delle frequenze, è il potere di disattivazione conferito

alla P.A. dall'impugnato art. 240, che è appunto preordinato a

prevenire e reprimere usi non consentiti o concrete interferenze. A

fronte di poteri - di assegnazione e di disattivazione - così

strutturati e finalizzati, la posizione soggettiva del privato non

può che essere di interesse legittimo al loro corretto esercizio, e

perciò essa è tutelabile, nel vigente ordinamento, solo innanzi al

giudice amministrativo (che del resto, nel giudizio di cui

all'ordinanza n. 374 del 1989, era già stato adi'to dalla parte

privata).

Pertanto la questione, in quanto sollevata da un giudice carente

di giurisdizione nella materia, va dichiarata inammissibile.