Sentenza n. 10/1971

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 8, secondo

comma, del d.P.R. 19 marzo 1955, n. 520 (riguardante la facoltà di

visita dell'ispettore del lavoro), promosso con ordinanza emessa il 22

marzo 1969 dal pretore di Narni nel procedimento penale a carico di

Patrizi Filippo, iscritta al n. 177 del registro ordinanze 1969 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 145 dell'11

giugno 1969.

Visti gli atti di costituzione di Patrizi Filippo e d'intervento

del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 25 novembre 1970 il Giudice

relatore Giuseppe Chiarelli;

uditi gli avvocati Arturo Carlo Jemolo e Luigi Ciucci, per il

Patrizi, ed il sostituto avvocato generale dello Stato Giorgio

Azzariti, per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

L'Ispettorato del lavoro di Terni, in seguito a visita di ispezione

eseguita presso l'azienda agricola Patrizi Montoro, sita in Montoro,

denunziava al pretore di Narni, con verbale di contravvenzione 14

gennaio 1969, il sig. Filippo Patrizi, quale responsabile dell'azienda,

per inosservanza dell'art. 5 del contratto collettivo 1 ottobre 1959,

per i braccianti agricoli avventizi della Provincia di Terni, reso

esecutivo erga omnes con decreto del Presidente della Repubblica 11

dicembre 1961, n. 1663. Il Patrizi si presentava spontaneamente al

pretore per fornire chiarimenti e per sollevare un'eccezione di

legittimità costituzionale dell'art. 8 del d.P.R. 19 marzo 1955, n.

520, in riferimento all'art. 14 della Costituzione.

Il pretore, con ordinanza 22 marzo 1969, rimetteva a questa Corte

la questione di legittimità costituzionale del capoverso del detto

articolo, in riferimento all'art. 14, nonché agli artt. 3 e 24 della

Costituzione.

Nell'ordinanza si rileva che la detta disposizione potrebbe essere

in contrasto col principio della inviolabilità del domicilio,

garantito dall'art. 14 della Costituzione, in quanto il d.P.R. 19 marzo

1955, n. 520, non sembrerebbe diretto a finalità economiche e perciò

non rientrerebbe nelle leggi speciali a cui rinvia il terzo comma del

richiamato art. 14; ed in quanto la disposizione stessa non sembra che

statuisca alcuna disciplina per l'esecuzione dei previsti atti di

coercizione e, in particolare, che ponga limiti alla facoltà

dell'ispettore di introdursi nei locali indirettamente connessi con

l'esercizio della azienda, quando abbia fondato sospetto che servano a

compiere o nascondere violazioni di legge. Viene inoltre prospettato il

dubbio di un contrasto con l'art. 24 della Costituzione, in quanto,

essendo concessa all'ispettore la facoltà di compiere indagini di

polizia giudiziaria, sarebbe da estendere alla disposizione impugnata

quanto affermato dalla Corte costituzionale con sentenza n. 86 del 2

luglio 1968. Si deduce infine un contrasto con l'art. 3 della

Costituzione, perché il cittadino imprenditore, imputato di violazioni

di norme sulla legislazione sociale, non godrebbe delle identiche

possibilità di difesa dell'imputato di reati comuni.

In seguito a regolare notifica e comunicazione dell'ordinanza, si

è costituito nel presente giudizio il sig. Patrizi Montoro,

rappresentato e difeso dall'avv. Luigi Ciucci, con deduzioni 23 aprile

1969, in cui si aderisce agli argomenti dell'ordinanza. È anche

intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e

difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con atto 24 giugno 1969.

In esso si rileva preliminarmente che la questione proposta con

riferimento alla tutela costituzionale della libertà domiciliare non

sembra rilevante nella specie, perché risulterebbe dalla stessa

ordinanza che il sig. Filippo Patrizi Montoro è domiciliato in Roma e

non nei locali in cui fu compiuta la visita. Comunque si sostiene

l'infondatezza nel merito delle prospettate censure. Si osserva in

proposito che la norma impugnata rientra nelle previsioni dell'ultimo

comma dell'articolo 14 della Costituzione, perché i fini per cui è

istituito l'Ispettorato del lavoro non possono non considerarsi

"economici", come si desume dalla delimitazione di "rapporti

economici", contenuta nei Titolo III della Costituzione, e perché i

poteri attribuiti all'Ispettorato sono rivolti anche alla realizzazione

di fini fiscali e di sanità e incolumità pubblica. Si rileva inoltre

che è pacifico che gli accertamenti e le ispezioni di cui al terzo

comma dell'art. 14 della Costituzione non debbono essere preceduti

dall'atto motivato dell'Autorità giudiziaria e che il d.P.R. n. 520

del 1955 determina chiaramente i limiti dell'esercizio della facoltà

degli ispettori di effettuare visite, mentre non attribuisce ad essi

alcun potere di coercizione. Quanto alla asserita violazione dell'art.

24 della Costituzione si osserva che la facoltà prevista dal capoverso

dell'art. 8 rientra nell'attività di vigilanza degli ispettori. La

necessità di compiere atti di polizia giudiziaria può sorgere solo

se, avuta notizia di un reato, sia necessario assicurarne le prove; ma

tale attività, non prevista né permessa dalla norma impugnata, sarà

regolata dalla Sezione I, Capo I, Titolo I, del secondo libro del

codice di procedura penale, nel contenuto risultante dalle note

sentenze della Corte costituzionale. Infine si sostiene che non è

fondata la questione proposta con riferimento all'art. 3 della

Costituzione, perché la facoltà di vigilanza preventiva è

esercitabile nei confronti di tutti coloro che si trovano nelle

condizioni previste dalla legge, ed essendo diretta alla tutela della

parte più debole del rapporto di lavoro, è rivolta ad attuare

l'effettiva eguaglianza dei cittadini, in applicazione proprio

dell'art. 3 della Costituzione. Si conclude perché le proposte

questioni siano dichiarate infondate.

Per il sig. Patrizi Montoro gli avvocati Luigi Ciucci e prof.

Arturo Carlo Jemolo hanno presentato memoria, nella quale sono

ampiamente sviluppati i motivi dell'ordinanza.

Nella discussione orale le difese delle parti hanno ribadito i

rispettivi argomenti. Considerato in diritto :

1. - L'art. 8 del d.P.R. 19 marzo 1955, n. 520, attribuisce agli

ispettori del lavoro la facoltà di visitare i laboratori, opifici,

cantieri ed i lavori, in quanto siano sottoposti alla loro vigilanza,

nonché i dormitori e refettori annessi agli stabilimenti. Attribuisce

altresì la facoltà di visitare i locali annessi a luoghi di lavoro e

direttamente o indirettamente connessi con l'esercizio dell'azienda,

quando gli ispettori abbiano fondato sospetto che servano a compiere o

nascondere violazioni di legge.

Tale disposizione è stata impugnata per violazione dell'art. 14,

nonché degli artt. 24 e 3 della Costituzione.

In riferimento all'art. 14 si deduce che il decreto che comprende

la disposizione impugnata, e che reca il titolo "Riorganizzazione

centrale e periferica del Ministero del Lavoro", non rientrerebbe nella

categoria delle leggi speciali per "fini economici", di cui al terzo

comma del detto art. 14; subordinatamente si solleva il dubbio che la

disposizione stessa sia costituzionalmente illegittima perché non

contiene una disciplina per l'esecuzione degli atti di coercizione da

essa previsti, e in particolare non pone limiti alla facoltà

dell'ispettore di introdursi nei locali anche solo indirettamente

connessi con l'esercizio dell'azienda, quando abbia il predetto fondato

sospetto, non valutato dall'autorità giudiziaria.

Ma il denunciato contrasto con l'art. 14 della Costituzione non

sussiste.

Il terzo comma di tale articolo, con lo stabilire che " gli

accertamenti e le ispezioni per motivi di sanità e di incolumità

pubblica o a fini economici e fiscali sono regolati da leggi speciali",

pone una deroga alla norma del comma precedente, nella parte in cui

questa richiede che ispezioni, perquisizioni e sequestri siano eseguiti

"secondo le garanzie prescritte per la tutela della libertà

personale": deroga limitata ad atti di accertamento e di ispezione

previsti da leggi speciali per i motivi e i fini indicati.

È pertanto pacifico in dottrina e in giurisprudenza che nei casi

previsti dal detto comma, e nei limiti posti da esso, non si richiede

l'atto motivato dell'autorità giudiziaria, che è invece sempre

necessario per le perquisizioni personali e i sequestri.

Già in precedenti decisioni questa Corte ha avuto occasione di

affermare che, per il terzo comma dell'art. 14, le esigenze di

soddisfare interessi generali protetti dalla Costituzione si impongono

e vanno soddisfatte anche nel conflitto con l'interesse alla

inviolabilità del domicilio (sentenza n. 45 del 1963 e n. 61 del

1964). Ciò non vuol dire che il diritto alla libertà del domicilio

abbia una resistenza minore di altri diritti costituzionalmente

garantiti, ma soltanto che la tutela di esso trova dei limiti, posti

dalla stessa Costituzione, nella tutela di interessi generali anch'essi

da questa protetti.

Sulla base di tali premesse, i termini della questione di

legittimità costituzionale prospettata con riferimento all'art. 14

della Costituzione si precisano nel dover accertare se la disposizione

impugnata rientri nell'ambito del terzo comma del detto articolo e se

sia conforme ai ricordati principi. A giudizio della Corte, la

risposta non può essere che affermativa.

2. - L'argomento che la norma denunciata non sarebbe stata dettata

a "fini economici" non ha fondamento.

È appena il caso di osservare che il titolo del decreto

legislativo in cui essa è compresa non ha rilevanza, dovendosi portare

l'esame sul contenuto della norma, la quale riguarda uno dei modi di

esplicarsi della funzione di vigilanza della pubblica autorità

sull'attuazione delle leggi in materia di lavoro e di previdenza

sociale.

Assicurare l'osservanza di tali leggi rientra nei fini propri della

disciplina dei rapporti economici voluta dalla Costituzione. La tutela

del lavoro e la previdenza sociale sono infatti da questa considerati

come elementi essenziali dell'ordinamento della vita economica,

inscindibilmente connessi con gli altri aspetti dell'organizzazione

economica e dell'attività produttiva che formano oggetto delle sue

norme. In armonia col principio che la Repubblica tutela il lavoro in

tutte le sue forme ed applicazioni (art. 35), la Costituzione richiede

che l'iniziativa economica si svolga in modo da non recare danno alla

sicurezza, alla libertà e alla dignità umana (art. 41, secondo

comma); riconosce il diritto dei lavoratori alla previdenza e alle

assicurazioni sociali (art. 38), e prevede i controlli perché

l'attività economica sia indirizzata e coordinata a fini sociali (art.

4 1, terzo comma). Le leggi in materia di lavoro e di previdenza

sociale, dirette all'attuazione di tali principi, formano perciò parte

integrante dell'ordinamento dei rapporti economici garantiti dalla

Costituzione, ed i mezzi per assicurarne l'osservanza rientrano nei

controlli destinati all'attuazione di tale ordinamento.

Non si può pertanto negare che la norma impugnata sia diretta a

fini economici costituzionalmente garantiti: a fini, cioè, per i quali

il terzo comma dell'art. 14 ammette che accertamenti e ispezioni siano

regolati da leggi speciali.

3. - Priva di fondamento è anche la censura della norma impugnata

sotto l'aspetto che mancherebbe una disciplina per l'esecuzione degli

atti coercitivi da essa previsti.

In proposito è da precisare che l'attività contemplata da tale

norma rientra, e trova i suoi limiti, nella funzione di vigilanza

preventiva, istituzionalmente propria dell'Ispettorato del lavoro (art.

7 dello stesso decreto n. 520 del 1955; art. 4 legge n. 628 del 1961).

Essa comprende tutte le indagini dirette ad accertare le condizioni in

cui si svolgono i rapporti di lavoro e l'esatta applicazione delle

norme relative, ma non comprende il compimento di atti di coercizione.

Il compito degli ispettori, nel procedere a quelle indagini, non

consiste esclusivamente, come sostiene la difesa della parte privata,

nel prendere conoscenza delle condizioni di salubrità e di sicurezza

dei luoghi di lavoro, e in compiti analoghi, a tutela dell'integrità

fisica dei lavoratori. Rientra invece nelle loro facoltà interrogare

il personale occupato e chiedere notizie a qualsiasi dipendente

dell'impresa in grado di fornire chiarimenti in ordine all'applicazione

delle predette norme, nonché prendere visione dei documenti da cui

possono trarre elementi per l'adempimento del loro ufficio (vedi art.

138, lett. d, r.d. 28 agosto 1924, n. 1422). In correlazione con queste

facoltà, chi gestisce l'impresa, o ne dirige l'attività o vi

collabora, è tenuto a non impedire che l'ispettore adempia il suo

compito e a prestarsi alle sue indagini. In una precedente sentenza

questa Corte ha già riconosciuto che non sono costituzionalmente

illegittime le leggi che attribuiscono a funzionari appositamente

preposti il compito di sorvegliare le imprese, perché siano adempiuti

gli obblighi derivanti dalle leggi in materia di previdenza e di tutela

del lavoro, e di raccogliere dati e documenti necessari all'attuazione

dei fini previdenziali e retributivi, con la collaborazione di chi

risponde dinanzi alla legge dell'attività dell'impresa e non può

rifiutarsi di aderire a indagini e a richieste da cui dipende

l'attuazione della legge previdenziale o retributiva (sentenza n. 32

del 1965). Ed è anche da ricordare la successiva sentenza n. 104 del

1969, nella quale si è affermato che "la tutela garantita dall'art. 14

della Costituzione, come è chiaramente rivelato dai tipi di immissione

consentiti alla pubblica autorità con le forme e nei casi indicati nei

due commi successivi dello stesso articolo, non copre la sfera di

quegli obblighi personali di informazione e comunicazione che la legge

può imporre al cittadino, anche se connessi all'uso che egli fa del

luogo da lui adibito a suo domicilio".

Se pero la facoltà attribuita agli ispettori dalla disposizione in

esame comprende quella di prendere visione di registri e documenti

attinenti allo svolgimento dei rapporti di lavoro e all'adempimento

degli obblighi previdenziali, non comprende invece un potere di

obbligare coercitivamente alla esibizione di essi, né di apprenderli

autoritativamente, ed esclude ogni possibilità di perquisizione

personale.

Ove si determini la necessità di provvedimenti costrittivi, che

come tali esulano dalla funzione amministrativa di vigilanza nel cui

ambito si mantiene la norma impugnata, soccorrono le norme a garanzia

della libertà personale e del diritto di difesa.

Precisati così i limiti della facoltà conferita agli ispettori

del lavoro dalla norma impugnata, non si può non riconoscere che

questa è conforme alla previsione, contenuta nell'art. 14, terzo

comma, della Costituzione, di "accertamenti" e "ispezioni" per i fini

ivi indicati.

Né manca una adeguata disciplina di tale facoltà. Infatti lo

stesso art. 8 precisa i luoghi in cui la visita può essere fatta, e

l'attività degli ispettori trova adeguata regolamentazione nelle altre

norme legislative che ne segnano i limiti oggettivi e soggettivi.

Quanto ai primi, sono da tener presenti le norme che limitano le

indagini sui processi lavorativi e tutelano la segretezza di questi ed

in genere delle notizie richieste e rilevate (art. 7, secondo e terzo

comma, dello stesso decreto n. 520; art. 4, terzo e quarto comma, legge

22 luglio 1961, n. 628). Quanto ai limiti soggettivi è da considerare

che l'Ispettorato è inserito in un ordinamento gerarchico, è soggetto

esso stesso a controlli ispettivi ed è tenuto a seguire istruzioni e

direttive nell'esercizio dei poteri discrezionali affidatigli, come

già fu rilevato nella sentenza di questa Corte n. 105 del 1967.

4. - Dalla constatazione che la norma impugnata non comprende la

facoltà di procedere a perquisizioni personali o a sequestri discende

che per gli atti da essa previsti non si richiede, come per questi

ultimi (art. 13 Cost.), l'autorizzazione del giudice, anche se si

debbano compiere in locali indirettamente connessi con l'esercizio

dell'azienda.

In relazione a quest'ultima ipotesi vengono sollevati dubbi di

legittimità costituzionale nei confronti dell'art. 24 della

Costituzione. Si osserva nell'ordinanza che l'art. 8, secondo comma,

del decreto citato, col consentire agli ispettori l'accesso nei

predetti locali quando abbiano fondato sospetto che servano a compiere

o nascondere violazioni di legge, li facoltizzerebbe a svolgere, nella

qualità di ufficiali di polizia giudiziaria, un'attività diretta alla

individuazione di reati e alla raccolta di prove, senza l'osservanza

delle forme richieste a garanzia del diritto di difesa, secondo le

norme del codice di rito e secondo le note decisioni della Corte in

materia.

Ma l'assunto non è fondato.

La disposizione in esame non autorizza l'ispettore a compiere nella

visita atti di polizia giudiziaria, né altera il carattere e i limiti

della facoltà che gli è attribuita.

La norma è intesa a limitare la discrezionalità degli ispettori,

per evitare, in locali non propriamente di lavoro, ispezioni puramente

turbative o non giustificate da validi motivi; a tal fine condiziona

l'esercizio della facoltà di visita all'esistenza, non arbitrariamente

valutabile dall'ispettore, di un sospetto di violazione di quelle leggi

di cui egli ha il compito di controllare l'osservanza. Ma ciò non

significa che il sospetto debba fondarsi su un indizio di reato di cui

si debbano raccogliere le prove ai fini di un successivo giudizio

penale, e non implica nemmeno che l'accertamento dei fatti sospettati

debba condurre necessariamente a una denuncia o a un procedimento

penale.

A prescindere dai casi in cui la visita porti a verificare l'esatta

osservanza delle norme sul lavoro e la previdenza, essa può dar luogo

al riscontro di irregolarità non aventi rilevanza penale o a

prescrizioni, mediante atti di diffida, la cui emanazione è affidata

alla discrezionalità degli ispettori, quali organi amministrativi in

grado di valutare, nella complessità della legislazione sociale, i

mezzi più idonei per conseguire i fini dell'ordinamento (citata

sentenza n. 105 dei 1967).

Pertanto l'attività dell'ispettore prevista dalla norma impugnata,

sia che si svolga nei locali di lavoro o, in seguito al predetto

sospetto, nei locali connessi, consiste sempre in una attività di

vigilanza amministrativa, che nettamente si distingue, come ha ritenuto

la giurisprudenza e la dottrina, dall'attività di polizia giudiziaria.

Né può l'ispettore andare oltre i limiti di essa.

Manca quindi il presupposto perché venga in discussione il diritto

di difesa, com'è stato ritenuto da questa Corte in relazione ad altri

casi di controllo dell'attività privata da parte della pubblica

Amministrazione (sentenze nn. 149 del 1969 e 200 del 1970).

Né tale diritto è sacrificato nel caso in cui l'ispezione

con-duca a una denuncia all'autorità giudiziaria. Gli accertamenti

compiuti nel corso della visita e la trasmissione al giudice dei

relativi verbali non pregiudicano infatti l'andamento e i risultati del

successivo processo penale, né possono irrimediabilmente

comprometterne la sorte; possibilità che invece determina l'esigenza

costituzionale della tutela del diritto di difesa nelle indagini di

polizia giudiziaria preordinate a una pronuncia penale (sentenza n. 86

del 1968). Dal deferimento alla autorità giudiziaria delle risultanze

del controllo compiuto dall'ispettore del lavoro non nasce una

situazione nella quale trovi limitazioni, formali o sostanziali,

l'esercizio del diritto di difesa in giudizio e la possibilità di

fornire le prove contrarie. Così, nel caso in cui si faccia luogo a un

decreto penale, sarà sempre consentito al condannato proporre e

svolgere le sue ragioni in sede di opposizione e addurre le proprie

prove, senza che dall'operato dell'ispettore derivi alcuna restrizione

di quelle garanzie di difesa la cui esistenza ha portato a ritenere la

legittimità costituzionale del decreto penale (sentenza n. 27 del

1966).

Per contro, voler estendere agli atti di ispezione le identiche

garanzie che si richiedono per gli atti istruttori o preliminari

all'istruzione penale non solo non corrisponderebbe al carattere

amministrativo dell'attività ispettiva, ma contrasterebbe con la

funzione e le finalità di essa. È di tutta evidenza che se, per poter

accedere ai locali e compiere la visita, si richiedesse la

comunicazione di un preavviso al titolare dell'impresa, come si

sostiene nel presente giudizio, il risultato sarebbe, nella maggior

parte dei casi, non tanto di assicurare il contraddittorio e

l'assistenza legale in procedimenti che non sono né istruttori né

preistruttori, quanto di porre l'interessato in condizione di eludere

gli scopi della visita, rendendo così inefficace e sostanzialmente

inoperante la funzione di vigilanza affidata all'Ispettorato.

Diverso è il caso in cui l'ispettore, avuta una vera e propria

notizia di un reato, per acquisirne le prove si trovi nella necessità

di dover compiere, nella veste di ufficiale di polizia giudiziaria,

atti di coercizione, quali perquisizioni personali o sequestri di atti

o documenti pertinenti al reato. A tali atti egli non potrà procedere

senza osservare le forme richieste, a garanzia del diritto di difesa e

dei diritti della persona, dalle norme del codice di procedura penale

(artt. 219 e seguenti), nel contenuto risultante dalle sentenze di

questa Corte.

Ma l'ipotesi non rientra nelle previsioni del secondo comma

dell'art. 8, e per essa non valgono neanche le limitazioni poste dalla

stessa norma circa i locali in cui possono svolgersi i controlli

ispettivi a cui essa si riferisce.

5. - Dalle precedenti considerazioni si deduce infine

l'infondatezza della censura di incostituzionalità per contrasto con

l'art. 3 della Costituzione.

Si osserva nell'ordinanza che se fosse possibile all'ispettore, in

vista della promiscuità delle sue attribuzioni, agire liberamente

nelle indagini, il cittadino imprenditore, imputato di violazioni di

norme di legislazione sociale, non godrebbe l'identica possibilità di

difesa dell'imputato di reati comuni.

Ma risulta da quanto si è detto che non esiste una libertà

dell'ispettore di esercitare promiscuamente funzioni di vigilanza

amministrativa e di polizia giudiziaria. Si è innanzi precisato che la

facoltà conferitagli' dalla norma impugnata non comprende il

compimento di atti di polizia giudiziaria, preordinati a una pronuncia

penale. Tale norma assoggetta l'imprenditore soltanto a un'attività di

pubblica vigilanza, allo stesso modo che ogni cittadino, ove ne

ricorrano le condizioni, è soggetto ad analoghi atti di controllo

amministrativo, per fini riconosciuti di interesse generale.

Ove invece l'imprenditore sia indiziato di un reato previsto dalle

leggi sul lavoro e la previdenza sociale, e si rendano necessari da

parte dell'ispettore atti di polizia giudiziaria, non previsti dal

secondo comma dell'art. 8 ma soggetti alle ricordate norme generali,

trovano applicazione, come si è visto, le norme che tutelano il

diritto di difesa di ogni cittadino imputato di un reato.

Una violazione del principio di eguaglianza si avrebbe invece se,

come si sostiene dalla difesa della parte privata, la circostanza che

il titolare dell'azienda abbia il suo domicilio nei locali connessi

all'esercizio di essa precludesse all'ispettore di accedervi senza

l'autorizzazione dell'autorità giudiziaria e di prendere visione dei

documenti da cui può trarre elementi per l'adempimento del suo

ufficio. Si avrebbe infatti una disparità di trattamento rispetto agli

imprenditori che non abbiano il domicilio nei predetti locali,

venendosi così a creare una discriminazione irrazionale e, per le

ragioni già dette, non giustificata dalle norme costituzionali sulla

libertà di domicilio.