Ordinanza n. 175/2026

ha pronunciato la seguente ORDINANZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 40, comma 6, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero), nonché degli artt. 3, comma 1, lettera a), e 8, comma 1, lettera t-bis), della legge della Regione Piemonte 17 febbraio 2010, n. 3 (Norme in materia di edilizia sociale), come modificati dalla legge della Regione Piemonte 27 febbraio 2024, n. 2, recante «Modifiche alla legge regionale 17 febbraio 2010, n. 3 (Norme in materia di edilizia sociale) e ulteriori disposizioni», promosso dal Tribunale ordinario di Torino, prima sezione civile, nel procedimento vertente tra Associazione per gli studi giuridici sull'immigrazione (ASGI) aps, H. C., Confederazione generale italiana del lavoro (CGIL) Piemonte, Sindacato unitario nazionale inquilini e assegnatari (SUNIA) Torino, Sindacato inquilini casa e territorio (SICET) Piemonte, Regione Piemonte e Agenzia territoriale per la casa del Piemonte centrale, con ordinanza del 4 novembre 2025, iscritta al n. 23 del registro ordinanze 2026 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 8, prima serie speciale, dell'anno 2026.

Visti gli atti di costituzione di ASGI aps e altri e della Regione Piemonte, nonché l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udita nell'udienza pubblica dell'8 luglio 2026 la Giudice relatrice Emanuela Navarretta;

uditi l'avvocato Alberto Guariso per ASGI aps e altri, l'avvocato Massimo Scisciot per la Regione Piemonte e l'avvocata dello Stato Daniela Canzoneri per il Presidente del Consiglio dei ministri;

deliberato nella camera di consiglio dell'8 luglio 2026.

Considerato in diritto

11.- Con l'ordinanza indicata in epigrafe e iscritta al n. 23 reg. ord. del 2026, il Tribunale di Torino, prima sezione civile, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 117, primo comma, Cost., quest'ultimo in relazione agli artt. 12, paragrafo 1, lettera g), della direttiva 2011/98/UE e 34 CDFUE, questioni di legittimità costituzionale degli artt. 40, comma 6, del d.lgs. n. 286 del 1998, e 3, comma 1, lettera a), della legge reg. Piemonte n. 3 del 2010, come modificato dall'art. 2, comma 1, della legge reg. Piemonte n. 2 del 2024, nella parte in cui subordinano l'accesso agli alloggi ERP, per i cittadini di Stati non appartenenti all'Unione europea con un regolare permesso di soggiorno biennale, allo svolgimento di una regolare attività di lavoro subordinato o autonomo.

La richiamata disposizione regionale è altresì censurata, in riferimento all'art. 117, primo comma, Cost., relativamente all'art. 11, paragrafo 1, lettera f), della direttiva 2003/109/CE, nella parte in cui - secondo il rimettente - lo svolgimento di un'attività lavorativa sarebbe richiesto anche ai soggiornanti di lungo periodo.

Infine, il Tribunale di Torino reputa l'art. 8, comma 1, lettera t-bis), della stessa legge regionale contrastante con l'art. 3 Cost., nella parte in cui consente l'attribuzione di punteggi aggiuntivi ai richiedenti alloggio che risiedono, o hanno risieduto, in via continuativa nel territorio piemontese da o per almeno quindici, venti o venticinque anni.

12.- Questa Corte reputa preliminare l'esame delle questioni sollevate con riguardo all'art. 40, comma 6, del d.lgs. n. 286 del 1998 e all'art. 3, comma 1, lettera a), della legge reg. Piemonte n. 3 del 2010, in riferimento all'art. 117, primo comma, Cost., in relazione all'art. 12, paragrafo 1, lettera g), della direttiva 2011/98/UE, con riserva di esaminare successivamente ogni altra questione, anche in rito.

Ritiene, infatti, di dover accertare, previamente, se nell'ordinamento italiano trovi applicazione la regola che impone la parità di trattamento, ai sensi del richiamato art. 12, paragrafo 1, lettera g), della direttiva 2011/98/UE, o se le due norme interne censurate siano da correlare a un corretto esercizio della facoltà di deroga, prevista dall'art. 12, paragrafo 2, lettera d), della medesima direttiva.

13.- L'art. 12, paragrafo 1, lettera g), della direttiva 2011/98/UE stabilisce che «[i] lavoratori dei paesi terzi di cui all'articolo 3, paragrafo 1, lettere b e c), beneficiano dello stesso trattamento riservato ai cittadini dello Stato membro in cui soggiornano per quanto concerne: [...] g) l'accesso a beni e servizi a disposizione del pubblico e all'erogazione degli stessi, incluse le procedure per l'ottenimento di un alloggio, conformemente al diritto nazionale, fatta salva la libertà contrattuale conformemente al diritto dell'Unione e al diritto nazionale».

Tale parità di trattamento riguarda sia i cittadini di paesi terzi ammessi in uno Stato membro per finalità lavorative, ai sensi dell'art. 3, paragrafo 1, lettera b), della direttiva 2011/98/UE, sia quelli ammessi per fini diversi dall'attività lavorativa, ai sensi della successiva lettera c), purché autorizzati a lavorare (in tal senso, anche il considerando 20 della richiamata direttiva).

Lo ha ribadito la stessa Corte di giustizia dell'Unione europea, sottolineando che la parità di trattamento non è circoscritta ai soli titolari di un permesso unico di lavoro, bensì si estende anche ai titolari di un permesso di soggiorno per fini diversi dall'attività lavorativa, sempre che siano autorizzati a lavorare nello Stato membro ospitante (Corte di giustizia, grande sezione, sentenza 2 settembre 2021, causa C-350/20, O.D. e altri, paragrafi 45, 46 e 50, nonché, successivamente, prima sezione, sentenza 5 marzo 2026, causa C-151/24, Luevi; sentenza n. 54 del 2022 di questa Corte).

14.- A fronte della parità di trattamento, declinata dall'art. 12, paragrafo 1, lettera g), della direttiva 2011/98/UE entro il perimetro soggettivo sopra evidenziato, il successivo paragrafo 2, lettera d), del medesimo art. 12 riconosce agli Stati membri la facoltà di derogarvi «i) limitandone l'applicazione ai lavoratori di paesi terzi che svolgono un'attività lavorativa; ii) limitando l'accesso per quanto concerne l'assistenza abitativa».

14.1.- Con riguardo all'esercizio di tale facoltà di deroga, la giurisprudenza della Corte di giustizia ha fornito vari chiarimenti ermeneutici.

Anzitutto, ha precisato che, essendo la parità di trattamento la regola generale, gli Stati membri possono apportare deroghe, ma queste sono «da interpretare [...] restrittivamente» (quinta sezione, sentenza 25 novembre 2020, causa C-302/19, Istituto nazionale della previdenza sociale, paragrafo 26, nonché grande sezione, sentenza 24 aprile 2012, causa C-571/10, Servet Kamberaj, paragrafo 86, cui si rifà settima sezione, sentenza 21 giugno 2017, causa C-449/16, Kerly Del Rosario Martinez Silva, paragrafo 29; seconda sezione, sentenza 4 marzo 2010, causa C-578/08, Rhimou Chakroun, paragrafo 43).

Inoltre, ha sottolineato che le deroghe possono essere invocate soltanto qualora gli organi competenti dello Stato membro abbiano «chiaramente espresso l'intenzione di avvalersi» delle stesse (sentenza Kerly Del Rosario Martinez Silva, paragrafo 29; sentenza Servet Kamberaj, paragrafi 86 e 87).

Infine, ha escluso che si possa attribuire un valore derogatorio a «disposizioni adottate [...] prima del recepimento nel diritto interno della suddetta direttiva [in quanto tali previsioni] non possono essere considerate come istitutive delle limitazioni al diritto alla parità di trattamento che gli Stati membri hanno la facoltà di introdurre ai sensi della medesima direttiva» (sentenza Kerly Del Rosario Martinez Silva, paragrafo 30).

14.2.- Nel solco dei richiamati criteri, anche questa Corte ha sottolineato l'esigenza che lo Stato membro manifesti in modo inequivocabile la volontà di derogare alla regola generale della parità di trattamento e, in una vicenda concernente l'assegno di natalità e quello di maternità, ha ritenuto sussistere un onere di dichiarazione espressa dell'intento derogatorio nel corso dell'attività di trasposizione, a salvaguardia sia dell'effetto utile della direttiva sia della trasparenza nella fase di recepimento (sentenza n. 54 del 2022, punto 9.4.1. del Considerato in diritto).

15.- Tanto premesso, si deve procedere a esaminare il quadro normativo nazionale, nel quale si colloca il censurato art. 40, comma 6, del d.lgs. n. 286 del 1998 - richiamato anche dall'art. 3, comma 1, lettera a), della legge reg. Piemonte n. 3 del 2010 - che il Tribunale di Torino reputa contrastante con la regola della parità di trattamento, di cui all'art. 12, paragrafo 1, lettera g), della direttiva 2011/98/UE (infra, punti 16 e 17).

Di seguito, occorre analizzare la fase attuativa della direttiva 2011/98/UE e il suo rapporto con la disposizione statale censurata, che ha un contenuto derogatorio rispetto alla parità di trattamento, ma sembra conforme a quanto consentito dall'art. 12, paragrafo 2, lettera d), della direttiva 2011/98/UE (infra, punti 18, 19, 19.1., 19.2. e 19.3.).

Infine, vanno posti in rilievo i dubbi interpretativi concernenti l'esercizio della facoltà di deroga di cui all'art. 12, paragrafo 2, lettera d), della direttiva 2011/98/UE, che la vicenda nazionale suscita e che questa Corte ritiene di dover sottoporre alla Corte di giustizia (infra, punti 20 e 21).

16.- L'art. 40 del d.lgs. n. 286 del 1998 si compone di sei commi.

I primi quattro disciplinano i centri di accoglienza e gli alloggi sociali, collettivi o privati, destinati a far fronte a esigenze immediate e transitorie degli stranieri regolarmente soggiornanti per motivi diversi dal turismo, in attesa del reperimento di un alloggio ordinario.

Il comma 6 concerne, invece, l'accesso agli alloggi di edilizia residenziale pubblica e ai servizi di intermediazione eventualmente predisposti dalle regioni o dagli enti locali per agevolare l'accesso alle locazioni abitative e al credito agevolato in materia di edilizia, recupero, acquisto e locazione della prima casa di abitazione.

Il testo attualmente vigente dell'art. 40, comma 6, del d.lgs. n. 286 del 1998 è il risultato della modifica introdotta dall'art. 27, comma 1, lettera d), della legge 30 luglio 2002, n. 189 (Modifica alla normativa in materia di immigrazione e di asilo).

Nella versione originaria la disposizione stabiliva che «[g]li stranieri titolari di carta di soggiorno e gli stranieri regolarmente soggiornanti che siano iscritti nelle liste di collocamento o che esercitino una regolare attività di lavoro subordinato o di lavoro autonomo hanno diritto di accedere, in condizioni di parità con i cittadini italiani, agli alloggi di edilizia residenziale pubblica, ai servizi di intermediazione delle agenzie sociali eventualmente predisposte da ogni Regione o dagli enti locali per agevolare l'accesso alle locazioni abitative e al credito agevolato in materia di edilizia, recupero, acquisto e locazione della prima casa di abitazione».

La novella del 2002 ha sostituito il comma 6, aggiungendo il requisito della durata almeno biennale del permesso di soggiorno ed eliminando l'alternativa dell'iscrizione nelle liste di collocamento.

Il testo attuale dispone, pertanto, che «[g]li stranieri titolari di carta di soggiorno e gli stranieri regolarmente soggiornanti in possesso di permesso di soggiorno almeno biennale e che esercitano una regolare attività di lavoro subordinato o di lavoro autonomo hanno diritto di accedere, in condizioni di parità con i cittadini italiani, agli alloggi di edilizia residenziale pubblica e ai servizi di intermediazione delle agenzie sociali eventualmente predisposte da ogni regione o dagli enti locali per agevolare l'accesso alle locazioni abitative e al credito agevolato in materia di edilizia, recupero, acquisto e locazione della prima casa di abitazione».

17.- L'art. 40, comma 6, del d.lgs. n. 286 del 1998 è stato richiamato anche dal censurato art. 3, comma 1, lettera a), della legge reg. Piemonte n. 3 del 2010, a seguito delle modifiche introdotte dall'art. 2, comma 1, della legge reg. Piemonte n. 2 del 2024.

Prima di tale intervento, la disciplina regionale consentiva l'accesso all'edilizia residenziale pubblica al cittadino di uno Stato non appartenente all'Unione europea, purché regolarmente soggiornante in Italia.

La legge reg. Piemonte n. 2 del 2024, nel sostituire il censurato art. 3, comma 1, lettera a), della legge reg. Piemonte n. 3 del 2010, ha previsto, viceversa, oltre al requisito dell'essere il cittadino non UE «regolarmente soggiornante in Italia in base alle vigenti normative in materia di immigrazione», quello del necessario svolgimento di «una regolare attività di lavoro subordinato o di lavoro autonomo, ai sensi dell'articolo 40, comma 6» del d.lgs. n. 286 del 1998.

La disciplina regionale, inoltre, specifica che tutti i requisiti richiesti dall'art. 3, comma 1 - compresi, dunque, quelli sopra richiamati - devono sussistere non solo nel momento dell'assegnazione, ma anche in quello della stipula della convenzione e successivamente, pena l'annullamento dell'assegnazione medesima (artt. 3, comma 4, e 16, comma 1, lettera a, della legge reg. Piemonte n. 3 del 2010).

18.- Raffrontando ora il contenuto dell'art. 40, comma 6, del d.lgs. n. 286 del 1998 (nonché dell'omologo art. 3, comma 1, lettera a, della legge reg. Piemonte n. 3 del 2010) con la regola sulla parità di trattamento di cui all'art. 12, paragrafo 1, lettera g), della direttiva 2011/98/UE, emergono due profili di differenziazione.

Anzitutto, la disciplina nazionale richiede il requisito della titolarità di un permesso di soggiorno «almeno biennale»; inoltre, presuppone lo svolgimento effettivo di un'attività di lavoro subordinato o autonomo, in luogo della mera titolarità di un permesso che autorizzi allo svolgimento di un'attività lavorativa, richiesta all'art. 12, paragrafo 1, lettera g), della direttiva 2011/98/UE.

Nondimeno, come già sopra evidenziato, l'art. 12, paragrafo 2, lettera d), punti i) e ii), della direttiva 2011/98/UE consente di limitare la parità di trattamento in ordine all'accesso all'abitazione, circoscrivendola «ai lavoratori di paesi terzi che svolgono un'attività lavorativa», sempre che gli Stati membri abbiano correttamente esercitato tale facoltà di deroga.

19.- Occorre, dunque, esaminare la disciplina attuativa della direttiva 2011/98/UE e il suo raccordo con l'art. 40, comma 6, del d.lgs. n. 286 del 1998.

19.1.- La citata direttiva è stata recepita con il d.lgs. n. 40 del 2014.

Il preambolo di tale decreto legislativo contiene la seguente dicitura: «[v]isto il testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero, di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, e successive modificazioni».

Segue il testo normativo del d.lgs. n. 40 del 2014, che consta di due articoli: dell'art. 1 che introduce modifiche proprio al d.lgs. n. 286 del 1998, senza però menzionare l'art. 40, comma 6, il cui contenuto precettivo resta, dunque, immutato, e dell'art. 2 che abroga disposizioni di altri testi normativi.

Nell'ambito del procedimento che ha condotto al richiamato decreto legislativo, la relazione illustrativa del relativo schema spiega il rapporto tra la previgente disciplina di cui al d.lgs. n. 286 del 1998 e quanto previsto dalla direttiva 2011/98/UE. In particolare, con riferimento alla parità di trattamento, di cui all'art. 12 della direttiva, precisa che, per quanto concerne «l'accesso ai pubblici servizi, l'equiparazione, nell'ordinamento nazionale, riguarda tutti i cittadini stranieri (art. 2 comma 5, d.lgs. N. 286/1998). L'accesso all'alloggio, invece, è limitato agli stranieri titolari di un permesso di soggiorno almeno biennale che esercitano una regolare attività di lavoro subordinato (art. 40, comma 6, d.lgs. N. 286/1998); la disposizione vigente risulta coerente con la direttiva europea (art. 12, paragrafo 2, lettera d) -ii) che consente agli Stati membri di limitarne l'accesso rispetto alla più ampia platea dei lavoratori stranieri destinatari della direttiva».

Correlativamente, la tabella di concordanza allegata alla relazione ha indicato, come disposizioni nazionali corrispondenti all'art. 12, paragrafo 1, lettera g), della direttiva, gli artt. 2, comma 5, e 40, comma 6, del d.lgs. n. 286 del 1998, ovverossia la disposizione che prevede la parità di trattamento e quella che contempla la deroga.

Nel medesimo senso depone il parere approvato dalla XIV Commissione permanente (Politiche dell'Unione europea) della Camera dei deputati sullo schema di decreto legislativo (A.G. 61), secondo cui l'art. 40, comma 6, del d.lgs. n. 286 del 1998 prevede requisiti che «rientrano entro i poteri di "deroga" consentiti dall'art. 12, c. 2 lettera d) sub i), della direttiva 2011/98» (Atti parlamentari, XVII legislatura, Bollettino delle Giunte e delle Commissioni parlamentari, 21 gennaio 2014).

19.2.- La richiamata modalità di attuazione della direttiva 2011/98/UE ha generato nell'ordinamento italiano un contrasto interpretativo circa il corretto esercizio della facoltà derogatoria da parte del legislatore nazionale.

Secondo un primo orientamento, la volontà statale di avvalersi della facoltà di limitazione può essere dedotta dal complesso degli elementi che hanno accompagnato il recepimento e, in particolare: dalla scelta di mantenere immutata la disposizione previgente; dal richiamo al testo unico immigrazione nel preambolo; dalla relazione illustrativa, nella quale il contenuto precettivo dell'art. 40, comma 6, è stato considerato conforme all'art. 12, paragrafo 2, lettera d), della direttiva 2011/98/UE (a tale indirizzo è riconducibile l'ordinanza di rimessione a questa Corte proveniente dal Tribunale ordinario di Milano, del 16 luglio 2025, iscritta al n. 224 del registro ordinanze 2025).

Secondo un diverso indirizzo, di contro, la facoltà di deroga non sarebbe stata correttamente esercitata dallo Stato italiano, poiché il semplice mantenimento dell'art. 40, comma 6, del d.lgs. n. 286 del 1998, antecedente all'attuazione della direttiva, e il generico richiamo al testo unico immigrazione nel preambolo del d.lgs. n. 40 del 2014 non sarebbero sufficienti a integrare il chiaro esercizio della deroga richiesto dal diritto dell'Unione (in tale senso si sono pronunciati: Corte d'appello di Venezia, seconda sezione civile, sentenza 18 febbraio 2026; Tribunale ordinario di Cremona, sezione civile, sentenza 28 novembre 2024; Tribunale ordinario di Bologna, prima sezione civile, sentenza 22 luglio 2024, che hanno disapplicato la norma interna).

19.3.- A fronte di tale contrasto interpretativo, questa Corte ritiene, anzitutto, opportuno sottolineare la funzione ermeneutica che, nell'ordinamento italiano, riveste la relazione illustrativa dello schema di decreto legislativo nella ricostruzione di quanto oggettivamente desumibile dal testo del medesimo decreto.

La relazione è un documento che, pur se privo di valore normativo, promana comunque dal Governo e «aiuta a comprendere compiutamente la struttura dell'atto e il contenuto dei singoli articoli di cui esso si compone» (direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri 16 febbraio 2018, recante «Approvazione della Guida all'analisi e alla verifica dell'impatto della regolamentazione, in attuazione del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 15 settembre 2017, n. 169», Allegato 1, punto 4.1.). Inoltre, serve a «indicare, con chiarezza, come le nuove disposizioni che si introducono intervengono sulla normativa vigente, al fine di agevolare la lettura delle nuove norme e di evitare possibili dubbi interpretativi» (direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri 26 febbraio 2009, recante «Istruttoria degli atti normativi del Governo», punto 2.1.1.).

Questa stessa Corte si è più volte avvalsa del riferimento a tale documento a riprova della corretta identificazione di significati che il testo della disposizione, nella sua valenza semantica, consentiva di desumere, tenuto conto del contesto sistematico di riferimento e del raccordo con altri canoni ermeneutici (sentenze n. 139 e n. 81 del 2025, n. 175 del 2022).

Negli stessi termini, la relazione è stata altresì valorizzata dalla giurisprudenza di legittimità (di recente, Corte di cassazione, sezioni unite penali, sentenza 25 maggio-21 settembre 2023, n. 38481), nel solco di quanto affermato più in generale per tutti i lavori preparatori (ex plurimis, Corte di cassazione, sezione lavoro, ordinanza 17 novembre 2021, n. 35064 e sentenza 3 marzo 2021, n. 5821).

Ebbene, sulla base di tali premesse, si può ritenere che la relazione illustrativa dello schema di decreto legislativo con la connessa tabella di concordanza, nel chiarire che il mantenimento dell'art. 40, comma 6, del d.lgs. n. 286 del 1998 deriva dalla sua conformità alla facoltà di deroga concessa dall'art. 12, paragrafo 2, lettera d), della direttiva 2011/98/UE, faccia emergere quanto sotteso al d.lgs. n. 40 del 2014. In sostanza, che renda chiara la volontà del legislatore, intesa in senso oggettivo (cioè la voluntas legis, di cui all'art. 12 delle disposizioni preliminari al codice civile), orientata all'esercizio della facoltà di deroga.

Nondimeno, si tratta, per l'appunto, di una intentio legis che acquisisce chiarezza grazie soprattutto a quanto espresso nella relazione illustrativa dello schema di decreto legislativo con la correlata tabella di concordanza, nonché nel parere della XIV Commissione permanente (Politiche dell'Unione europea) della Camera dei deputati.

Dal portale EUR-Lex, nella sezione relativa al recepimento da parte della Repubblica italiana, risulta trasmesso alla Commissione europea il d.lgs. n. 40 del 2014.

20.- Così delineato il quadro normativo nazionale, questa Corte ritiene, dunque, che residuino alcuni dubbi interpretativi, nella prospettiva del diritto europeo, in merito all'art. 12, paragrafo 2, lettera d), della direttiva 2011/98/UE, che non sono agevolmente superabili, in quanto non trovano immediata soluzione nei precedenti pronunciamenti della Corte di giustizia.

Anzitutto, se è vero che quest'ultima ha escluso la possibilità di attribuire un valore derogatorio a «disposizioni adottate [...] prima del recepimento nel diritto interno della [...] direttiva» (sentenza Kerly Del Rosario Martinez Silva, paragrafo 30), occorre, tuttavia, rilevare che, in tale caso, era stato proprio il giudice del rinvio a sostenere che «la Repubblica italiana non [aveva] inteso avvalersi della facoltà, prevista da tale disposizione, di limitare la parità di trattamento facendo ricorso all'articolo 12, paragrafo 2, lettera b), della direttiva 2011/98, giacché essa non [aveva] manifestato in alcun modo una simile volontà» (sempre nel paragrafo 30).

Di contro, nella vicenda in esame, non sussiste soltanto una disposizione antecedente - l'art. 40, comma 6, del d.lgs. n. 286 del 1998 - ma anche una sua conferma che si desume dalle scelte del legislatore, il quale, attuando la direttiva 2011/98/UE con il d.lgs. n. 40 del 2014, interviene sul d.lgs. n. 286 del 1998, senza incidere su quella norma, proprio in quanto la ritiene conforme alla facoltà di deroga di cui all'art. 12, paragrafo 2, lettera d), della citata direttiva, come chiariscono la relazione illustrativa dello schema di decreto legislativo e gli altri documenti sopra richiamati (supra, punto 19.3.).

D'altro canto, non sfugge a questa Corte che, in relazione all'art. 12, paragrafo 2, lettera d), della direttiva 2011/98/UE, la Corte di giustizia richiede una «chiara espressione dell'intenzione di avvalersi della deroga» (sentenza Istituto nazionale della previdenza sociale, paragrafo 26; sentenza Kerly Del Rosario Martinez Silva, paragrafo 29; sentenza Servet Kamberaj, paragrafi 86 e 87).

Ebbene, se nella prospettiva dell'ordinamento italiano può ritenersi che, proprio alla luce di quanto espresso nella relazione illustrativa dello schema di decreto legislativo e negli altri testi su evocati, risulta chiaro l'intento del legislatore di esercitare la deroga, occorre, tuttavia, chiedersi se, nella prospettiva del diritto europeo, rientri nella nozione di «chiara espressione dell'intenzione di avvalersi della deroga», richiesta dalla Corte di giustizia, un'attuazione della facoltà di deroga che non venga formulata in maniera espressa nel testo normativo attuativo della direttiva.

Tale dubbio sull'ammissibilità di un esercizio non testuale della facoltà di deroga di cui all'art. 12, paragrafo 2, lettera d), della direttiva 2011/98/UE non sembra, del resto, dileguarsi alla luce della sentenza della quinta sezione, 10 giugno 2021, causa C-94/20, Land Oberösterreich, concernente la diversa facoltà di deroga prevista dall'art. 11 della direttiva 2003/109/CE. Nella richiamata pronuncia, la Corte di giustizia, per un verso, dà conto che il giudice del rinvio, dopo aver richiamato la relazione di una commissione del parlamento del Land dell'Alta Austria, ha ritenuto «che tale commissione abbia così espresso la volontà del parlamento del Land dell'Alta Austria di avvalersi della facoltà di applicare la deroga prevista da tale disposizione» (paragrafo 22), ribadendo, in apertura all'esame della prima questione pregiudiziale, «che il giudice del rinvio parte dalla premessa [...] che le autorità competenti per l'attuazione di tale direttiva hanno chiaramente dichiarato che intendevano avvalersi della deroga prevista all'articolo 11, paragrafo 4, di tale direttiva, circostanza che spetta a detto giudice verificare» (paragrafo 34). Per un altro verso, però, la Corte di giustizia non si esprime su tale modalità di esercizio della facoltà di deroga, che non era oggetto della questione pregiudiziale, ma focalizza la propria attenzione sul contenuto stesso della deroga. Conclude, infatti, osservando che, «anche qualora si sia fatto uso della facoltà di applicare la deroga prevista dall'articolo 11, paragrafo 4, di tale direttiva» (paragrafo 49), comunque l'interpretazione della previsione sulla deroga sarebbe ostativa rispetto a quanto stabilito dalla legge austriaca.

In definitiva, l'incertezza in merito all'art. 12, paragrafo 2, lettera d), della direttiva 2011/98/UE emerge in quanto la portata del presupposto della «chiara espressione dell'intenzione di avvalersi della deroga», stabilito dalla Corte di giustizia, potrebbe avere diverse implicazioni a seconda del peso che, sul piano interpretativo, si debba attribuire: al margine di discrezionalità dei legislatori nazionali nell'esercizio della facoltà di deroga alla parità di trattamento; all'obbligo di chiarezza nei confronti dei soggetti cui la direttiva attribuisce diritti; al rispetto della leale cooperazione, di cui all'art. 4, paragrafo 3, del Trattato sull'Unione europea, che si riverbera sul dovere di comunicazione delle misure di attuazione, nonché delle altre disposizioni che gli Stati membri adottino «nel settore disciplinato dalla [...] direttiva» (art. 16, paragrafo 2, della direttiva 2011/98/UE). A tal riguardo, il considerando 32 della direttiva 2011/98/UE prevede che, «[c]onformemente alla dichiarazione politica congiunta degli Stati membri e della Commissione sui documenti esplicativi del 28 settembre 2011, gli Stati membri si sono impegnati ad accompagnare, ove ciò sia giustificato, la notifica delle loro misure di recepimento con uno o più documenti intesi a chiarire il rapporto tra gli elementi di una direttiva e le parti corrispondenti degli strumenti nazionali di recepimento. Per quanto riguarda la presente direttiva, il legislatore ritiene che la trasmissione di tali documenti sia giustificata».

A fronte, dunque, delle tante esigenze implicate e del vario rilievo da attribuire a ciascuna di esse nell'interpretazione dell'art. 12, paragrafo 2, lettera d), della direttiva 2011/98/UE, quest'ultimo potrebbe astrattamente abbracciare diverse ricostruzioni.

In particolare, con riferimento alla vicenda di specie, potrebbe essere interpretato nel senso di ritenere che l'intenzione di avvalersi della facoltà di deroga sia "chiara" solo se formulata in maniera espressa nel testo normativo attuativo della direttiva o nel senso di ammettere che una chiara volontà derogatoria sia desumibile anche in via interpretativa grazie a quanto chiarito in maniera espressa nella relazione illustrativa del decreto legislativo e, più in generale, nei lavori preparatori del testo normativo.

21.- Alla luce, dunque, delle varie opzioni ermeneutiche che astrattamente si profilano, questa Corte, in omaggio al principio di leale cooperazione di cui all'art. 4, paragrafo 3, TUE (da ultimo, ordinanze n. 147 del 2026 e n. 161 del 2024) e in ragione della competenza esclusiva della Corte di giustizia a fornire l'interpretazione definitiva del diritto dell'Unione (Corte di giustizia, terza sezione, sentenza 12 febbraio 2026, causa C-56/25, Petlichev, paragrafo 56; grande sezione, sentenza 18 dicembre 2025, causa C-448/23, Commissione europea contro Polonia, paragrafi 206 e 213; grande sezione, sentenza 22 febbraio 2022, causa C-430/21, RS, paragrafo 72), ritiene di proporre un rinvio pregiudiziale, ai sensi dell'art. 267 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea.

Sospende, pertanto, il presente giudizio, onde sottoporre alla Corte di giustizia la seguente questione pregiudiziale:

- se l'art. 12, paragrafo 2, lettera d), della direttiva 2011/98/UE vada interpretato nel senso che la volontà di derogare alla parità di trattamento debba essere formulata in maniera espressa nel testo della disciplina attuativa della direttiva o nel senso di ammettere che una chiara volontà derogatoria sia desumibile anche grazie a quanto espressamente chiarito nella relazione illustrativa del decreto legislativo e, più in generale, nei lavori preparatori del testo normativo.