Ordinanza n. 157/2001

ha pronunciato la seguente Ordinanza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 17, commi 132 e

133, della legge 15 maggio 1997, n. 127 (Misure urgenti per lo

snellimento dell'attività amministrativa e dei procedimenti di

decisione e di controllo), come modificato - rectius: interpretato -

dall'art. 1 del d.l. 2 novembre 1999, n. 391 (Disposizioni

interpretative delle norme sul conferimento delle funzioni di

prevenzione e accertamento delle violazioni al codice della strada),

quest'ultimo espressamente abrogato dall'art. 68, comma 5, della

legge 23 dicembre 1999, n. 488 (Disposizioni per la formazione del

bilancio annuale e pluriennale dello Stato), poi sostituito -

rectius: interpretato - dallo stesso art. 68, comma 1, promosso con

Ordinanza emessa il 11 aprile 2000 dal giudice istruttore presso il

tribunale di Pavia nei procedimenti civili riuniti vertenti tra

Raggia Gabriella ed altra e il comune di Pavia, iscritta al n. 683

delregistro ordinanze 2000 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 46 - 1ª serie speciale dell'anno 2000.

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella camera di consiglio del 21 febbraio 2001 il giudice

relatore Riccardo Chieppa.

Ritenuto che nel corso dei giudizi riuniti, promossi avverso i

verbali di contestazione, emessi dalla polizia municipale di Pavia

per violazione dell'art. 7 del codice della strada, il giudice

istruttore presso il tribunale di Pavia ha sollevato d'ufficio, in

riferimento agli artt. 3, 24, 97 e 98 della Costituzione, questione

di legittimità costituzionale dell'art. 17, commi 132 e 133, della

legge 15 maggio 1997, n. 127 (Misure urgenti per lo snellimento

dell'attività amministrativa e dei procedimenti di decisione e di

controllo), come modificato - rectius: interpretato - dall'art. 1 del

d.l. 2 novembre 1999, n. 391 (Disposizioni interpretative delle norme

sul conferimento delle funzioni di prevenzione e accertamento delle

violazioni al codice della strada), quest'ultimo espressamente

abrogato dall'art. 68, comma 5, della legge 23 dicembre 1999, n. 488

(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale

dello Stato), poi sostituito - rectius: interpretato - dallo stesso

art. 68, comma 1;

che il giudice a quo - dopo una ricostruzione del quadro

normativo che ha preceduto l'esplicito conferimento agli ausiliari

del traffico dei poteri di contestazione immediata, nonché di

redazione e sottoscrizione del verbale di accertamento con

l'efficacia di cui agli artt. 2699 e 2700 cod. civ. (d.l. n. 391 del

1999 e poi art. 68 della legge n. 488 del 1999) e dell'indirizzo

giurisprudenziale che ne è seguito - osserva che l'attribuzione a

soggetti estranei all'amministrazione di tali poteri si porrebbe in

conflitto con il principio di uguaglianza e con la garanzia del

diritto di difesa; principî ispiratori della legge n. 689 del 1981;

che - sempre secondo il giudice rimettente - tali

disposizioni riconoscono agli atti degli ausiliari del traffico,

cioè, di privati cittadini, non legati alla pubblica amministrazione

da alcun rapporto di servizio, l'efficacia di prova legale,

parificandoli a quelli compiuti da pubblici ufficiali;

che, secondo l'ordinanza del tribunale di Pavia, il

legislatore non ha riconosciuto detta efficacia ai verbali redatti

dalle guardie giurate di enti pubblici, di enti collettivi o di

privati previsti dall'art. 133 del Testo unico delle leggi di

pubblica sicurezza, in quanto i verbali redatti da tali soggetti

"fanno fede in giudizio fino a prova contraria"; pertanto, anche

sotto tale profilo, viene ravvisata la violazione dell'art. 3 della

Costituzione, che impone una parità di trattamento a situazioni

soggettive uguali ed omogenee;

che la normativa contestata, sempre secondo l'ordinanza,

comporterebbe, inoltre, violazione degli artt. 97 e 98 della

Costituzione per lesione del principio generale, secondo cui

l'accesso ai pubblici uffici deve avvenire mediante concorso

pubblico, preordinato a garantire l'imparzialità ed il buon

andamento della pubblica amministrazione;

che nessun dubbio sussisterebbe - ad avviso del giudice a quo

- sulla rilevanza della questione, poiché ai fini del giudizio

apparirebbe prioritario stabilire la legittimità di un ausiliare del

traffico ad accertare una violazione del codice della strada ed a

procedere come un agente di polizia ed, inoltre, verificare se l'atto

di accertamento possa essere ritenuto atto pubblico facente piena

prova ai sensi dell'art. 2700 cod. civ;

che nel presente giudizio è intervenuto il Presidente del

Consiglio dei ministri, con il patrocinio dell'Avvocatura generale

dello Stato, che ha chiesto che la questione sia dichiarata

inammissibile per difetto di rilevanza ai fini della decisione di

merito o, comunque, sia rigettata, avuto riguardo alla circostanza

che la possibilità che la legge abiliti determinati soggetti a

svolgere il controllo sull'osservanza di disposizioni la cui

violazione è punita con la sanzione amministrativa pecuniaria è

già contemplata dall'art. 13 della legge n. 689 del 1981 (...

"salvol'esercizio degli specifici poteri di accertamento previsti

dalle leggi vigenti");

che, tuttavia, secondo la tesi della difesa dello Stato, il

conferimento di tali poteri non comporterebbe - a differenza di

quanto sostenuto dal giudice a quo - alcuna limitazione delle

garanzie poste a tutela dei diritti dei cittadini, atteso che la

relativa procedura sanzionatoria e l'organizzazione del servizio

restino di competenza degli uffici e dei comandi di polizia urbana e,

comunque, l'efficacia probatoria attribuita dagli artt. 2699 e 2700

del codice civile possa essere superata mediante la querela di falso;

che infine, sempre secondo l'Avvocatura generale dello Stato,

tali soggetti sarebbero, comunque, legati alla pubblica

amministrazione da un rapporto di dipendenza o perché già in

servizio presso la stessa p.a. ovvero perché dipendenti delle

società che gestiscono un servizio pubblico sulla base di un atto

concessorio ed ai quali il sindaco avrebbe conferito, previo

accertamento dei necessari requisiti soggettivi (art. 68 della legge

n. 488 del 1999), le funzioni di accertamento delle violazioni alle

norme del codice della strada e, pertanto, abilitati a predisporre un

documento avente l'efficacia probatoria dell'atto pubblico.

Considerato che il giudice rimettente, con una motivazione

plausibile, ritiene che le norme denunciate siano applicabili alle

fattispecie al suo esame e che la questione sia rilevante ai fini

della definizione del giudizio: di conseguenza la eccezione di

inammissibilità proposta dall'Avvocatura generale dello Stato deve

essere considerata infondata;

che la questione incidentale di legittimità costituzionale

è limitata, dal giudice rimettente, a due profili: se - sul piano

costituzionale - in riferimento agli articoli 3, 24, 97 e 98 della

Costituzione, un ausiliario del traffico possa essere legittimato ad

accertare una violazione del codice della strada ed a procedere con

la verbalizzazione e contestazione immediata della violazione; se

all'accertamento possa essere attribuito valore di atto pubblico con

efficacia di prova piena ai sensi dell'art. 2700 cod. civ;

che, nel caso in esame, l'efficacia di piena prova, fino a

querela di falso, riguarda un processo civile in sede di opposizione

a verbale di contravvenzione per una delle infrazioni al codice della

strada tassativamente contemplate dalle disposizioni in esame e

"limitatamente alle aree oggetto di concessione" per parcheggi o

"sulle corsie riservate al trasporto pubblico";

che la questione è manifestamente infondata, in quanto il

legislatore ordinario può prevedere che l'autorità amministrativa

possa attribuire specifiche funzioni di accertamento o di verifica,

oltre che a propri dipendenti, anche a dipendenti di enti o società

cui sia stato affidato un servizio pubblico o che siano concessionari

di un servizio in senso largo, quando questo accertamento o verifica

sia connesso o sia utile per il migliore svolgimento dello stesso

servizio;

che, infatti, rientra in una scelta discrezionale del

legislatore consentire che talune funzioni, obiettivamente pubbliche,

possano essere svolte anche da soggetti privati che abbiano una

particolare investitura da parte della pubblica amministrazione, in

relazione al servizio svolto;

che lo stesso legislatore può discrezionalmente determinare

gli effetti ed il valore probatorio (in sede civile) dei suddetti

accertamenti e verifiche ed anche dare efficacia di atto pubblico ai

relativi verbali, e tale scelta è censurabile, in sede di controllo

di legittimità costituzionale, solo sotto il profilo della manifesta

irragionevolezza o palese arbitrarietà, ipotesi da escludere, nella

fattispecie, attese le finalità della norma e la progressiva

rilevanza dei problemi delle soste e parcheggi e delle corsie

riservate al trasporto pubblico nelle aree urbane;

che di conseguenza è manifesta l'infondatezza del profilo di

violazione del principio di eguaglianza essendo differenti le

situazioni e le esigenze rispetto ad altri verbali di accertamento;

che, per quanto riguarda il diritto di difesa e l'efficacia

fino a querela di falso, le argomentazioni dell'ordinanza, sulla

disparità tra posizione della pubblica amministrazione e soggetto

privato, porterebbero irrazionalmente a negare, in genere, valore

prioritario, nell'attuale sistema del processo civile, a qualsiasi

verbale di contestazione di una infrazione, redatto da soggetto

qualificato dal legislatore per gli effetti dell'art. 2700 cod. civ;

che invece tale valore discende da un sistema che imprime un

carattere particolarmente privilegiato agli atti redatti da publici

ufficiali (rispondendo anche ad esigenze di garanzia del buon

andamento della pubblica amministrazione) ed insieme assicura le

garanzie a tutela del diritto di difesa, con un equilibrio nel

contesto, che prevede sanzioni di particolare gravità qualora gli

atti dovessero risultare non veritieri (con conseguente onere di una

più avvertita vigilanza da parte degli uffici amministrativi a

prevenire abusi) e nel contempo consente all'interessato, attraverso

un apposito procedimento, il ricorso ai normali mezzi di prova

(sentenza n. 255 del 1994; ordinanza n. 504 del 1987);

che d'altro canto l'interpretazione dell'art. 2700 cod. civ.,

in ordine all'efficacia di prova piena e alla esigenza della speciale

procedura di querela di falso per superarla (senza alcun limite ai

diritti di difesa), è stata condotta dalla giurisprudenza di

legittimità in modo accentuatamente rigoroso, in relazione alle

esigenze giustificative del particolare regime probatorio; di modo

che restano esclusi sia i fatti non attestati compiuti in presenza

del pubblico ufficiale, sia l'ambito delle funzioni dello stesso

pubblico ufficiale e la legittima preposizione dello stesso anche in

ordine ai requisiti previsti dalla legge o ad eventuali provvedimenti

interdittivi, sia la esistenza dei divieti di cui sia affermata la

inosservanza, sia la validità e regolarità dei relativi segnali e

cartelli indicatori, sia la esistenza di cause di giustificazione;

che, infine, l'ordinanza di rimessione, in ordine all'art. 97

della Costituzione, si basa su un erroneo presupposto, cioè che

l'esercizio di pubbliche funzioni di una pubblica amministrazione

debba necessariamente avvenire utilizzando esclusivamente dipendenti

legati da rapporto di impiego stabile con la stessa amministrazione e

quindi assunti mediante procedura concorsuale;

che, invece, occorre distinguere tra apparato burocratico

degli uffici, con rapporto di lavoro dipendente (per i quali è

prevista di regola la selezione concorsuale, "salvi i casi stabiliti

dalla legge": art. 97, terzo comma, della Costituzione), ed esercizio

di funzioni pubbliche, con un rapporto sottostante anche meramente

onorario o volontaristico o di mero servizio o di obbligo ovvero di

utilizzazione, anche non esclusiva, sulla base di previsione e di

requisiti fissati dalla legge (art. 51, della Costituzione);

che pertanto tutti i profili denunciati sono manifestamente

infondati.

Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953,

n. 87, e 9, secondo comma, delle norme integrative per i giudizi

davanti alla Corte costituzionale.