Ordinanza n. 140/2001

ha pronunciato la seguente Ordinanza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 28, comma 6,

della legge 6 marzo 1998, n. 40 (Disciplina dell'immigrazione e norme

sulla condizione dello straniero), promosso con ordinanza emessa il

19 aprile 2000 dal tribunale di Parma sul ricorso proposto da Antwi

George Kwabena, iscritta al n. 311 del registro ordinanze 2000 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 24, 1ª serie

speciale, dell'anno 2000.

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri.

Udito nella camera di consiglio del 29 novembre 2000 il giudice

relatore Riccardo Chieppa.

Ritenuto che il tribunale di Parma, nel corso del procedimento

promosso da un soggetto extracomunitario il quale, ai sensi

dell'art. 28, comma 6, della legge 6 marzo 1998, n. 40 (Disciplina

dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero), aveva

presentato ricorso avverso il mancato rilascio da parte

dell'autorità amministrativa competente del visto di ingresso in

Italia al proprio figlio per il ricongiungimento con i genitori -

istanza presentata alla Questura di Parma il 2 gennaio 1998, quando

il figlio era ancora minore - ha sollevato, con ordinanza in data

19 aprile 2000 (r.o. n. 311 del 2000), questione di legittimità

costituzionale, in riferimento agli artt. 3, 24 e 113 della

Costituzione, dell'art 28, comma 6, della citata legge n. 40 del

1998, nella parte in cui prevede che contro il diniego del nulla osta

al ricongiungimento familiare l'interessato può presentare ricorso

al pretore del luogo in cui risiede, il quale provvede, dopo averlo

sentito, nei modi di cui agli artt. 737 e seguenti cod. proc. civ., e

che il decreto che accoglie il ricorso può disporre il rilascio del

visto anche in assenza del nulla osta;

che il giudice rimettente osserva che, pur non essendo

costituzionalizzato il principio della separazione dei poteri dello

Stato, e pur non ignorando l'ordinamento ipotesi normative, quali

quelle previste dagli artt. 454 e 2884 cod. civ., e 537 cod. proc.

pen., nelle quali è consentito al giudice ordinario di imporre un

facere specifico all'amministrazione, in deroga ai principi generali

espressi dalla legge 20 marzo 1865, n. 2248, all. E, ciò accadrebbe

solo ove si tratti di "inderogabilmente conformare alla realtà

effettuale accertata la corrispondente segnalazione pubblicitaria

ovvero documentale", senza che residui in capo alla p.a. alcun

margine di discrezionalità in ordine alla ponderazione e al

bilanciamento degli interessi pubblici da perseguire con quelli

privatistici coinvolti;

che la disposizione impugnata, invece, consentirebbe al

giudice ordinario di sostituirsi alla p.a. nel compimento di

valutazioni squisitamente discrezionali, quali l'accertamento del

possesso di determinati requisiti in capo ai familiari di colui al

quale sia stato negato, o nei cui confronti si sia omesso di

concedere, il visto, e l'apprezzamento di particolari condizioni o

stati personali, come la sussistenza di precedenti penali nel Paese

di provenienza, ovvero di patologie epidemiche;

che, a norma della disposizione impugnata, che richiama gli

artt. 737 e seguenti cod. proc. civ., il giudice investito del

ricorso di cui all'art. 28, comma 6, della legge n. 40 del 1998

dovrebbe limitarsi all'assunzione di sommarie informazioni da

fornirsi, a termini dell'art. 213 cod. proc. civ., dalla stessa

amministrazione, sicché la inerzia e la mancata cooperazione di

questa non potrebbero essere in alcun modo superate dal giudice con

l'applicazione della regola decisoria posta dall'art. 2697 cod. civ.

o dall'art. 116 cod. proc. civ;

che sotto tale profilo emergerebbe, altresì, la

irragionevolezza del modulo procedimentale prescelto dal legislatore,

il quale non fornirebbe al giudice gli indispensabili poteri

istruttori al fine di consentirgli di esercitare consapevolmente la

funzione giurisdizionale in ordine alla decisione del ricorso di cui

si tratta;

che nel giudizio ha spiegato intervento il Presidente del

Consiglio dei ministri, con il patrocinio dell'Avvocatura generale

dello Stato, che ha concluso per la infondatezza della questione,

osservando che la tutela dei diritti ed interessi legittimi è

assicurata dagli artt. 24 e 113 della Costituzione: quest'ultimo, in

particolare, prevede che sia la legge a determinare quali organi di

giurisdizione possano annullare gli atti della p.a. nei casi e con

gli effetti previsti dalla legge stessa; che la legge n. 2248,

allegato E, del 1865 fa divieto al giudice ordinario di disporre tale

annullamento, salvo eccezioni, e che la tendenza dell'attuale

ordinamento è nel senso di moltiplicare dette eccezioni, in

corrispondenza con l'ampliamento dei casi di giurisdizione esclusiva

del giudice amministrativo;

che, pertanto, il diritto di difesa risulterebbe non già

vulnerato, ma, al contrario, potenziato dalla normativa in esame,

mentre in ordine alla pretesa lesione del principio di

ragionevolezza, l'autorità intervenuta rileva che nel conflitto tra

valori di rilevanza costituzionale spetta al legislatore la scelta

discrezionale del punto di bilanciamento e del momento di prevalenza:

nella specie, il legislatore avrebbe ritenuto di privilegiare il

valore dell'unità familiare.

Considerato che non esiste un principio costituzionale che

escluda la possibilità per il legislatore ordinario, in determinati

casi (rimessi alla scelta discrezionale dello stesso legislatore), in

sede di affidamento della tutela giurisdizionale dei diritti

soggettivi nei confronti della pubblica amministrazione, di

attribuire al giudice ordinario anche un potere di annullamento e

speciali effetti talora sostitutivi dell'azione amministrativa,

inadempiente rispetto a diritti che lo stesso legislatore considera

prioritari, anche se ciò può comportare la necessità da parte del

giudice di valutazioni ed apprezzamenti non del tutto vincolati, ma

sempre riguardanti situazioni regolate da una serie di previsioni

legislative, che prevedano espressamente l'esercizio di tali poteri;

che anzi la norma in discussione può inquadrarsi - come

ritenuto anche dalla Avvocatura generale dello Stato - come esempio,

ormai non del tutto isolato, applicativo della specifica previsione

dell'art. 113, terzo comma, della Costituzione, soprattutto nella

tendenza di rafforzare la effettività della tutela giurisdizionale,

in modo da renderla immediatamente più efficace, anche attraverso

una migliore distribuzione delle competenze ed attribuzioni

giurisdizionali, a seconda delle esigenze delle materie prese in

considerazione (e ciò può valere sia per il giudice ordinario, sia

per il giudice amministrativo);

che al giudice ordinario il legislatore ha voluto affidare la

tutela relativa al diritto all'unità familiare (comprensiva della

protezione dei minori: art. 26 della legge 6 marzo 1998, n. 40,

divenuto art. 28 del t.u. delle disposizioni concernenti la

disciplina della immigrazione e norme sulla condizione dello

straniero, emanato con d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286) espressamente

riconosciuto agli stranieri regolarmente presenti in Italia, titolari

di carta di soggiorno o di permesso di soggiorno di durata non

inferiore ad un anno, rilasciato per lavoro (oltre ad altre ipotesi);

che i casi di ricongiungimento familiare sono

dettagliatamente previsti dalla legge e accompagnati dalla

prescrizione che lo straniero dia dimostrazione di requisiti sia di

disponibilità di alloggio, sia di reddito adeguato (artt. 27 e 28

della legge n. 40 del 1998; v., in precedenza, l'art. 4 della legge

30 dicembre 1986, n. 943, cui fa riferimento l'istanza dello

straniero presentata alla Questura competente);

che lo straniero, che invochi il ricongiungimento familiare,

ha l'onere di dare ogni collaborazione all'autorità amministrativa

cui abbia avanzato richieste, fornendo quelle indicazioni e

documentazione, in sua disponibilità, anche sugli altri presupposti

per il ricongiungimento, come ad esempio la prova del rapporto

familiare e la sussistenza di determinate situazioni previste dalla

legge, a seconda delle diverse ipotesi: per i figli, minore età,

vivenza a carico e stato libero (argomentando anche dall'art. 27,

comma 7, che prescrive che la domanda sia corredata dalla prescritta

documentazione);

che restano, in ogni caso, pienamente efficaci le altre

previsioni legislative (che esulano dall'ambito della tutela

giurisdizionale in esame), che inibiscono l'ingresso di stranieri in

via generale e sono applicabili per lo straniero, che invochi il

ricongiungimento familiare, anche al momento dell'ingresso in Italia:

la mancanza di possesso di passaporto valido o documento equipollente

(art. 4, comma 1), il fatto che il soggetto straniero sia considerato

una minaccia per l'ordine pubblico o la sicurezza dello Stato o di

uno dei Paesi con i quali l'Italia abbia sottoscritto accordi per il

controllo delle frontiere, o sia segnalato, ai fini del respingimento

o della non ammissione, per gravi motivi di ordine pubblico, di

sicurezza nazionale e di tutela delle relazioni internazionali

(art. 4, commi 3 e 6, della legge n. 40 del 1998; restando dette

ipotesi di "respingimento" sotto il controllo della polizia di

frontiera ex art. 8, comma 1, della legge n. 40 del 1998);

che deve essere sottolineato che le esigenze di tutela del

nucleo familiare, individuate dal legislatore, cedono di fronte a

quelle di ordine pubblico o di sicurezza dello Stato, che sono

affermate nell'art. 11, comma 1, della legge n. 40 del 1998,

richiamato espressamente dall'art. 17, comma 2. Infatti tale norma fa

comunque salvo, in tutti i casi, il potere del Ministro dell'interno

di disporre l'espulsione dello straniero (sentenza n. 376 del 2000);

per la cui tutela peraltro è previsto ricorso al Tribunale

amministrativo regionale del Lazio e non lo speciale ricorso nei modi

degli articoli 737 e seguenti del codice di procedura civile

(art. 11, comma 11, della legge n. 40 del 1998);

che, allo stesso modo, i profili di ordine

sanitario-epidemico sono valutati dalle autorità sanitarie di

frontiera e non rientrano nelle competenze e nella verifica affidata

al giudice ordinario in sede di controllo sulla legittimità dei

motivi di rifiuto e sul diritto al ricongiungimento;

che il giudice della particolare procedura ex artt. 737 e

segg. cod. proc. civ., in camera di consiglio, per ragioni di

speditezza e semplificazione senza formalismi non essenziali, ma

comunque idonea ad assicurare il rispetto dell'essenzialità del

contraddittorio e delle altre generali regole processuali, con la

possibilità di partecipazione dell'interessato e

dell'amministrazione del cui rifiuto si discute la legittimità, si

può avvalere della documentazione che lo straniero deve aver

presentato, in sede di istanza originaria, alla questura competente e

da questa normalmente sottoposta all'esame del giudice in occasione

del ricorso (appena ne venga informata) nonché della documentazione

che in sede del ricorso o successivamente abbiano prodotto lo

straniero o la pubblica amministrazione, sulla base dei generali

principi di onere della prova e della disponibilità delle prove

stesse;

che il potere del giudice - previsto dalla legge - di

"assumere informazioni" senza alcuna ulteriore specificazione del

destinatario, dell'oggetto e del mezzo della richiesta anche

telematico o telefonico (rimesso in altri termini ad uno spirito di

iniziativa del giudice), deve intendersi molto più ampio di quello

dell'art. 213 cod. proc. civ. (previsto come richiesta esclusivamente

alla pubblica amministrazione di informazioni scritte relative ad

atti e documenti già in possesso dell'amministrazione stessa, che è

necessario acquisire al processo);

che, infatti, il potere di "assumere informazioni" è

utilizzabile nei confronti di qualsiasi soggetto od ente pubblico o

privato, operante nel settore dell'immigrazione e dell'assistenza ed

in grado di fornire elementi con il carattere di affidabilità per

una più sollecita definizione dei profili controversi del ricorso;

che la scelta e l'esercizio della facoltà di assumere

informazioni da parte del giudice, in sede di procedimenti in camera

di consiglio, in nessun caso può essere essere considerato come

unico sistema di acquisizione di elementi di prova nello speciale

procedimento, permanendo a carico dei soggetti interessati alla

definizione del ricorso gli ordinari oneri probatori e la

possibilità di valutazione da parte del giudice del comportamento

processuale degli stessi soggetti, tenendosi presente che

nella maggior parte dei casi gli oneri possono essere adempiuti

mediante produzioni documentali o, se riguardanti la materia della

famiglia, lavoro o reddito, mediante relazioni di assistenti sociali

o di incaricati di istituzioni che operano nel settore (degli enti

locali, degli uffici del lavoro, delle regioni e delle provincie

autonome, degli uffici fiscali);

che pertanto deve escludersi che vi sia una manifesta

irragionevolezza nel modulo procedimentale utilizzato dal legislatore

(che fornisce idonei strumenti), non potendosi dedurre sul piano

costituzionale la illegittimità di una norma sulla base di una

semplice previsione di cattiva o difficoltosa attuazione a seguito di

futuro inadempimento o malfunzionamento di altri organi della

pubblica amministrazione;

che detta inerzia o mancata cooperazione da parte della

pubblica amministrazione è peraltro allo stato di mera supposizione,

in mancanza, nell'ordinanza di rimessione e negli atti allegati dallo

stesso giudice, di qualsiasi menzione o traccia di richieste da parte

del giudice a quo sia alla Questura di Parma (Ufficio stranieri), sia

allo straniero richiedente che dovrebbe essere sentito, sia a locali

istituzioni per i presupposti verificabili in Italia (anche per la

indicazione del luogo di residenza o dimora del figlio e se a carico

o meno), sia alla "rappresentanza italiana diplomatico consolare

competente", anche per verificare se il soggetto interessato al

ricongiungimento (ormai non più minore) abbia attivato la procedura

di richiesta di visto di ingresso prevista dall'art. 27, comma 8,

della legge n. 40 del 1998 (come del resto da annotazione invito

sulla ricevuta di domanda);

che pertanto la questione sollevata deve essere dichiarata

manifestamente infondata sotto tutti i profili denunciati (artt. 3,

24 e 113 della Costituzione).

Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953,

n. 87, e 9, secondo comma, delle norme integrative per i giudizi

davanti alla Corte costituzionale.